9 Byområdene – styrket innsats for kollektivtransport, syklister og fotgjengere

Kilde: Foto: Henriette Erken Busterud

Regjeringen har som mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Satsingen i byområdene innebærer en rekke tiltak:

• Innføre helhetlige bymiljøavtaler for utviklingen av transportinfrastrukturen og transporttilbudet i byområdene. Avtalene skal inneholde mål og virkemidler for økt kollektivandel, sykling og gange, tiltak for redusert bilbruk og overordnede arealføringer som bygger opp under miljøvennlig transport.

• Sette av 26,1 mrd. kr inkl. kompensasjon for mva. (22,7 mrd. kr ekskl. kompensasjon for mva.) i tiårsperioden som en ufordelt bypott til statlige forhandlingsbidrag i helhetlige bymiljøavtaler og til Belønningsordningen. Den ufordelte bypotten utgjør 16,9 mrd. kr inkl. kompensasjon for mva. (13,5 mrd. kr ekskl. kompensasjon for mva.) av totalbeløpet.

• Det åpnes for at midler fra bypotten også kan brukes til investeringsstøtte til fylkeskommunal kollektivinfrastruktur av stor nasjonal interesse, for eksempel skinnegående bytransport og høykvalitets busstilbud.

• Styrke Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene slik at det settes av totalt 9,2 mrd. kr i tiårsperioden.

• Prioritere 8,2 mrd. kr inkl. kompensasjon for mva. (7 mrd. kr ekskl. kompensasjon for mva.) i tiårsperioden til tiltak for å bedre framkommeligheten for syklister og fotgjengere i og utenfor byområdene.

• Sykkelsatsingen innebærer at det settes av statlige midler gjennom helhetlige bymiljøavtaler, bypakker og Belønningsordningen for å etablere sammenhengende sykkelvegnett i byområder.

• Styrke utviklingen av kollektivknutepunkt og stamruter for kollektivtrafikken.

• Understreke betydningen av restriktive tiltak overfor personbiltrafikken for å nå målene i Klimaforliket og sikre et velfungerende transportsystem i byområdene.

• Vurdere felles regelverk for trafikantbetaling i by som vil omfatte dagens bompengesystem i by og regelverket for køprising.

• Forbedre tilbudet for arbeidsreiser ved å styrke lokal- og regionaltrafikken på jernbanen i og rundt de større byområdene.

• Utvikle kapasitetssterke transportårer på veg og jernbane som bidrar til effektiv transport mellom byområder og bedre framkommelighet i byområdene. Kapasiteten for kollektivtransport og næringstransport prioriteres og det tilrettelegges for syklister og fotgjengere.

• Bedre det samlede kollektivtilbudet gjennom tettere samordning mellom togtilbudet og det øvrige kollektivtransporttilbudet.

• Utarbeide en handlingsplan for kollektivtransporten.

• Legge til rette for å doble sykkelandelen og bedre trafikksikkerhet og framkommelighet for syklister.

• Øke sikkerheten og framkommeligheten for fotgjengere langs vegnettet og i knutepunkt.

9.1 Hovedutfordringer

Regjeringen vil legge til rette for at andelen som reiser med kollektivtransport, sykler og går øker betydelig, og vil redusere bruken av privatbil. Økt bruk av miljøvennlig transport i byene vil gi bedre bymiljø, klima og framkommelighet. Dette gir synergieffekter i form av bedre folkehelse. Velfungerende byer har stor betydning for verdiskapingen i landet, og byene bør ha et transportsystem som er effektivt, sikkert og universelt utformet. Videre økonomisk vekst og økende inntekt vil sammen med den ventede befolkningsveksten i byområdene føre til økt behov for transport av varer og personer. God framkommelighet i byene er viktig for både nærings- og persontransport. Når framkommeligheten i byområdene bedres, vil dette også bidra til bedre transport mellom regioner.

Den ventede befolkningsveksten i byområdene, jf. kapittel 3, vil føre til et sterkt press på transportsystemet. Dersom hele eller store deler av den ventede trafikkveksten kommer i form av økt biltrafikk, vil dette føre til dårligere framkommelighet for alle og betydelige miljøproblemer. Klima og lokale miljøproblemer omtales nærmere i kapittel 12.

Omfanget av de trafikale utfordringene varierer. De fire største byområdene har i dag store kapasitets- og miljøutfordringer. Også i middels store byområder er det utfordringer knyttet til miljøforhold og framkommelighet som må løses. Videre er det viktig å vurdere hvilke trafikale løsninger som er gunstige for den langsiktige byutviklingen i mindre byområder.

Dårlig framkommelighet vil gi store tidstap for både kollektivreisende og bilister, og fører til økte kostnader for næringstransport, som er avhengig av det lokale vegnettet for distribusjon av varer. Viktigst er det å legge til rette for at reisende i de store transportstrømmene i rushperiodene velger kollektivtransport, sykler eller går. Det må legges til rette for at disse reisene kan gjøres effektivt og slik at ulempene ved reisen er minst mulig. Dette gir positive miljø- og helseeffekter, og reduserer behovet for å investere i vegkapasitet for privatbil.

Det er utfordringer knyttet til trafikksikkerheten for syklister og fotgjengere i byer og tettsteder, jf. kapittel 11. To tredeler av de drepte i vegtrafikkulykker i byer og tettsteder er gående eller syklende (TØI 1229/2012). Risikoen for å bli drept eller hardt skadd på sykkel er 3–4 ganger høyere per km enn for bilførere. For gående er denne risikoen per km om lag fire ganger høyere enn for bilførere. Dersom gange og sykkel skal ta en betydelig del av trafikkveksten, krever dette en målrettet innsats for å redusere risikoen for alvorlige ulykker. I byene må det derfor tilrettelegges for gående og syklende med vekt på god tilgjengelighet og trafikksikre løsninger.

Dersom etterspørselen etter transport øker i samme takt som befolkningsveksten, tilsvarer dette en økning på ca. 30 pst. fra 2010 til 2030. Beregninger av trafikkutviklingen som forutsetter at dagens trend videreføres fram mot 2030, indikerer at det blir 1,5 mill. flere daglige bilreiser i de ni største byområdene (Urbanet Analyse 36/2012). Dersom den ventede veksten i personbiltrafikken i stedet skal håndteres av kollektive transportmidler, viser beregninger at for Oslo og Akershus innebærer dette at antall kollektivreiser i regionen vil øke fra dagens 270 mill. reiser til 530 mill. reiser i 2030 (K2012, Ruter).

9.2 Utviklingen i transportetterspørselen i byområdene hittil

Den nasjonale reisevaneundersøkelsen (TØI-rapport 1130/2011) viser at mer enn halvparten av alle daglige reiser i Norge foretas som bilfører. En av ti reiser foretas med kollektivtransport, mens to av ti reiser gjennomføres til fots. Det er betydelige regionale variasjoner i transportmiddelbruk. Reisevaneundersøkelsene viser at antall reiser per dag og tidsbruk per reise er stabilt over tid, mens reiseavstanden øker noe. Veksten i antall reiser skyldes i hovedsak at befolkningen har økt.

Transportmiddelbruken varierer mellom områder. I byene er det en relativt høy andel som går; i Oslo var andelen 34 pst. og i de tre andre storbyene samlet 27 pst. i 2009. Utenfor byområdene var andelen gående 20 pst. Kollektivbruken på de daglige reisene var høyest i Oslo (25 pst.) og lavest utenom byene (4 pst.). Andelen som kjører bil på de daglige reisene var høyest rundt omegnskommunene til Bergen/Trondheim/Stavanger (60 pst.) og utenom byer, der andelen bilførere var 59 pst. I disse byene er sykkelandelen 5 pst., mens andelen er 3 pst. i omegnskommunene til de største byene. I øvrige deler av landet er andelen syklende 4 pst.

Av figur 9.2 framgår det bl.a. at det er et betydelig antall daglige reiser i de største byene. Andelen bilførere er lavest i de fire største byene. Samtidig utføres et betydelig transportarbeid til fots i de samme områdene. Høyere arealutnyttelse og kortere avstander mellom boliger, arbeidsplasser og servicetilbud er naturlige forklaringer på at andelen bilreiser er lavest i storbyområdene. Videre påvirker høyere kostnader ved bilbruk, parkeringsbegrensinger og trengsel på vegnettet bruk av privatbil.

Kilde: Transportøkonomisk institutt.

I hovedtrekk har det vært en betydelig vekst i antall kollektivreiser i de største byområdene de siste 5–10 årene. Figur 9.3 viser utviklingen i antall arbeidsreiser som utføres med kollektivtransport.

Kilde: Transportøkonomisk institutt.

Arbeidsreisene (til/fra jobb) står for toppbelastningen på veg- og kollektivsystemene i byområdene. Fordelingen av arbeidsreiser på ulike transportmidler er avgjørende for om vi får en effektiv transportutvikling i byområdene. Her er det store forskjeller mellom byene og resten av landet. Det framgår av figur 9.3 at antall arbeidsreiser med kollektivtransport har økt i alle byområdene fra 2005 til 2009, inkludert omegnskommunene til de største byene. Befolkningsvekst kombinert med bedre kollektivtilbud i mange områder har bidratt til økningen.

I Oslo var andelen som reiste kollektivt til jobb 40 pst. i 2009, en økning fra 32 pst. i 2005. I omegnskommunene til Oslo har andelen som bruker personbil sunket siden 2005, men er fortsatt svært høy. I de tre andre største byene er andelen kollektivbrukere vesentlig lavere enn i Oslo. Figuren viser andeler samlet for Bergen, Trondheim og Stavanger. I 2009 var den samlede andelen som brukte bil til jobb på 55 pst. i disse byene, og 18 pst. som reiste kollektivt. I omegnskommunene var 69 pst. bilførere og 14 pst. kollektivbrukere. Andelen som reiser med kollektivtransport, på sykkel eller til fots er 64 pst. i Oslo, mens den samlede andelen for Bergen, Trondheim og Stavanger er 40 pst.

Kostnadene til drift av kollektivtransport har økt det siste tiåret. Fylkeskommunenes utgifter til dette har økt med om lag 54 pst. fra 2005 til 2010 (TØI-rapport 1197/2012). I samme periode økte bruken av kollektivtransport med 14 pst., til 505 mill. påstigninger i 2010. Samlet var fylkenes utgifter til lokal kollektivtransport om lag 10,2 mrd. kr i 2011.

Andelen som sykler har gått noe ned på landsbasis, men har økt i de byene som har satset på sykling, jf. kapittel 9.6.

9.3 Mål for den nasjonale transportpolitikken i byområdene

Regjeringen har i forbindelse med framleggingen av Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen) lagt føringer for utviklingen av transportsystemet. Klimameldingen ble behandlet og vedtatt i Stortinget 11. juni 2012 (Innst. 390 S (2011–2012) «Klimaforliket»). Her framgår det bl.a. at:

• Det er et mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. I og omkring storbyområdene skal kollektivformål og sykkeltiltak gis økt prioritet ved fordeling av samferdselsbevilgningene.

• Kollektivtransporten gis en viktig plass i NTP 2014–2023 og det skal utarbeides en kollektivhandlingsplan som oppfølging av NTP.

• Statens tilskudd til investering og drift av fylkeskommunal kollektivtransport og andre miljøvennlige transportformer skal økes. Dette skal skje ved at byområdene inngår forpliktende avtaler, for eksempel som ved Belønningsordningen. Avtalene må inneholde mål og virkemidler for økt kollektivandel, sykkel og gange, og tiltak for redusert bilbruk. Det er en forutsetning at miljømål vektlegges og nås i slike helhetlige bymiljøavtaler.

• Jernbanens rolle i transportsystemet skal styrkes. Investeringene i jernbanen økes, særlig rundt de største byene.

• Det skal i NTP 2014–2023 legges fram en sykkelstrategi med økte bevilgninger til tiltak for syklister og fotgjengere, slik at den årlige bevilgningen ved utgangen av første del av NTP-perioden er dobbelt så høy som i 2012.

• Kommunene oppfordres til å utvikle en helhetlig parkeringspolitikk.

I tråd med Klimaforliket legger regjeringen til grunn at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange. Hovedutfordringen er å gjøre miljøvennlig transport så attraktiv at det foretrekkes framfor privatbilen. Dette krever at det innføres restriktive tiltak og tiltak som gjør det mer attraktivt å sykle og gå. Samtidig må det utvikles kollektivtilbud med høy kvalitet og kapasitet. Et viktig moment her er at arealbruk for bolig og næring gir et passasjergrunnlag som bygger opp under kollektivtilbudet. Samtidig er det viktig at kollektivtransport, sykkel og gange sikres god framkommelighet og kapasitet. Videre er det viktig å utvikle et hovedvegnett som leder trafikken utenom bykjerner.

Målet i Klimaforliket knytter seg til persontransport og vil isolert sett kunne redusere framtidig behov for vegutbygging i byområdene. Når det gjelder næringstransport ventes det en økning i trafikken i takt med befolkningsutvikling og økonomisk vekst. Dette innebærer at det i og rundt de store byene fortsatt vurderes utvikling av regionale vegsamband, for å bedre framkommeligheten for gods- og næringstrafikk uten å legge til rette for mer privatbiltransport og til økt framkommelighet for kollektivtransport med buss. Tidsdifferensierte bompengesatser og køprising vil være effektive virkemidler for å bedre framkommeligheten for næringstransport.

9.4 Flere skal reise kollektivt, sykle og gå

Beregninger utført av transportetatene viser at dersom trenden i transportetterspørselen vedvarer i løpet av planperioden vil antall bilturer per døgn i de fire største byområdene øke fra 3,5 mill. i 2014 til 4,1 mill. i 2024. Dette tilsvarer en økning i biltrafikken på 17 pst., og innebærer at andre transportformer må håndtere om lag 600 000 flere daglige reiser dersom biltrafikken ikke skal øke i de største byområdene. Disse reisene kommer i tillegg til den underliggende veksten for disse transportformene i perioden, jf. kapittel 3.

Regjeringen mener det er viktig å møte den økte etterspørselen etter transport med styrket innsats for kollektivtrafikk, syklister og fotgjengere i byområdene, og legger i denne planen fram en rekke tiltak som vil bidra til å nå dette målet. Hovedgrepet i regjeringens kollektivtransportstrategi, jf. kapittel 9.5, er å prioritere tiltak som bedrer framkommeligheten for kollektivtransport i storbyområdene, bl.a. ved at det legges til rette for økt kapasitet i infrastrukturen for kollektivtransport. Et viktig ledd i dette er investeringene i økt kapasitet på jernbane. Dette vil bidra til å gi et vesentlig forbedret togtilbud for lokal- og regionaltrafikken i og rundt de større byområdene, og vil gi flere reisende med tog. Dette er spesielt viktig for arbeidsreiser. Videre vil regjeringen sette av 16,9 mrd. kr inkl. mva. (13,5 mrd. kr ekskl. mva.) i tiårsperioden til tiltak i byområdene gjennom de helhetlige bymiljøavtalene. I tillegg vil det settes av 9,2 mrd. kr til Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene, og 8,2 mrd. kr inkl. kompensasjon for mva. (7 mrd. kr ekskl. kompensasjon for mva.) til satsing på tilrettelegging for syklister og fotgjengere.

Et velfungerende kollektivtilbud i områder med mange boliger og/eller arbeidsplasser og skoler gir mindre køer, bedre framkommelighet for både persontransporten og næringslivets transporter, og reduserer behovet for nye veginvesteringer. Kollektive transportmidler krever langt mindre areal enn personbil for å transportere like mange personer. Dette er særlig viktig i områder med sterkt press på arealbruken. Arealutviklingen i byene må legge til rette for fortetting rundt og enkel atkomst til kollektivknutepunktene. Viktige lokale tiltak for å styrke kollektivtrafikkens konkurransekraft er å bygge opp under trafikkgrunnlaget og sørge for effektiv drift av kollektivtransporten. Et godt kollektivtilbud kan også ha betydelige miljø- og klimagevinster. Videre medfører et godt kollektivtilbud ofte positive helseeffekter siden en kollektivreise også innebærer at de reisende sykler eller går. Dette øker hverdagseffektiviteten og reduserer støy- og luftforurensning.

For å være attraktivt må kollektivtransporten i byområdene tilby konkurransedyktig reisetid, høy punktlighet og høy frekvens, i tillegg til god komfort og muligheter til effektive overganger mellom transportmidler. Det er videre viktig at kostnadene knyttet til reisen kan konkurrere med personbilen. Dette krever betydelige investeringer i egne traseer og egnet materiell. I tillegg må det prioriteres betydelige midler til drift av kollektivtransporten.

Det er et stort behov for å styrke kapasiteten, tilgjengeligheten og kvaliteten i kollektivtilbudet i byene. Spesielt i rushperiodene vil styrking av tilbudet gi økte driftskostnader for kollektivtrafikken og føre til økt tilskuddsbehov. Dette kan innebære krevende prioritering av ressurser for fylkeskommunene de neste tiårene. Imidlertid viser analyser at alternative løsninger til å ta veksten med kollektivtrafikk, sykkel og gange vil bli mer kostbare for samfunnet (Urbanet Analyse 23/2011, 36/2012). Utenom rushtidene er det ofte mye ledig kapasitet både på infrastrukturen og kollektivtransportmidlene.

Det er kostbart å utvikle nye høykvalitets kollektivtilbud som bybaner og t-baner. Skinnegående kollektivtransport kan tilby større kapasitet og ofte bedre framkommelighet enn busslinjer. Slike investeringer bør bare vurderes i de største byområdene hvor det ventes et framtidig trafikkgrunnlag som gjør baneløsninger hensiktsmessig. I de fleste byene vil utvikling av høykvalitets bussnett være et viktig grep for å oppnå bedre transport og bymiljø.

Planleggingen av transporttiltak skal effektiviseres, jf. omtale i kapittel 6. Andre verktøy som har til hensikt å gi store samfunnsmessige gevinster er under utvikling. Eksempelvis utarbeider regjeringen statlige retningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Erfaringer fra bruk av tidligere planretningslinjer, ny kunnskap om sammenhenger, samt endring i politikk og lovutvikling på feltet vil gjøre oss enda bedre rustet til å planlegge arealbruken i tråd med målene for transportsektoren. Gjennom utredninger og økt samarbeid mellom aktørene som tilrettelegger for kollektivtransport vil kunnskap om gode løsninger kunne utvikles og videreføres. Å sørge for oppdatert kompetanse om hvordan velfungerende kollektivtransportløsninger utvikles er en sentral oppgave. Som følge av forvaltningsreformen har fylkeskommunene fått økt ansvar. For å utvikle gode transportløsninger er det viktig at fylkeskommunene, kommunene og staten utvikler og deler kompetanse om kollektivtransport. På lengre sikt er det aktuelt å øke den generelle kompetansen om sammenhengen mellom byutvikling og transportbehov, og spesielt miljøvennlig transport. Behovet for mer langsiktig kunnskapsutvikling på dette feltet vil bli vurdert i forbindelse med nytt transportforskningsprogram, jf. omtale i kapittel 3. Videre vil Samferdselsdepartementet se nærmere på hvordan det kan hentes inn bedre data om transportutviklingen i de største byområdene for å kunne vurdere årlige resultater og effekter.

Transportetatene har beregnet at dersom det oppnås nullvekst i biltrafikken i de ti største bykommunene, vil utslippene fra vegtrafikken kunne reduseres årlig med opp mot 1 mill. tonn CO₂ i forhold til referansebanen, dvs. rundt 10 pst. av utslippene fra vegtrafikken.

9.5 Helhetlig bytransportpolitikk – mer målrettet samarbeid i byområdene gjennom helhetlige bymiljøavtaler og strategi for kollektivtransport

Ansvaret for transportpolitiske virkemidler i by er delt mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Gjennom forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene fra 1.1.2010 et betydelig økt ansvar innen transportsektoren. Fylkeskommunene og kommunene har i dag ansvaret for lokal kollektivtransport (unntatt jernbane), investeringer i fylkesvegnett og kommunalt vegnett, arealbruk, køprising og parkeringspolitikk. Statens innsats består av utvikling av infrastruktur for jernbane og kjøp av togtjenester, investeringer i riksveger og midler innenfor programområdene, opplegg for brukerbetaling (som forutsetter lokal tilslutning) og midler gjennom Belønningsordningen.

Denne delingen gjør at gode helhetlige transportpolitiske løsninger stiller store krav til hvordan forvaltningsnivåene løser oppgavene sine. Virkemidlene har størst effekt om de vurderes og doseres innenfor en samlet tiltakspakke. Det ligger en betydelig utfordring i at forvaltningsnivåene ikke nødvendigvis har sammenfallende interesser og mål i sine prioriteringer. Regjeringen vil legge til rette for bedre samordning mellom forvaltningsnivåene gjennom å innføre et nytt avtaleregime for samarbeid i storbyområdene. Regjeringen prioriterer videre i denne planen en rekke virkemidler for å styrke kollektivtransporten, og vil utarbeide en handlingsplan for kollektivtransport, jf. kapittel 9.5.6.

9.5.1 Nye helhetlige bymiljøavtaler gir samordnet virkemiddelbruk

I Klimaforliket er det bred politisk enighet om at i og omkring storbyområdene skal kollektivformål og sykkeltiltak gis økt prioritet ved fordeling av samferdselsmidlene. Regjeringen går inn for at det skal innføres helhetlige bymiljøavtaler. Disse avtalene skal inneholde mål og virkemidler som øker andelen reisende med kollektivtransport, sykkel og til fots, og tiltak som reduserer privatbilbruken. Miljømål skal særlig vektlegges og trafikksikkerheten skal bedres.

Forpliktende avtaler mellom ulike forvaltningsnivåer er i noen grad etablert politikk gjennom Nasjonal transportplan 2010–2019. Regjeringen vil styrke og videreutvikle formelle arenaer for samarbeid. Disse arenaene skal lede fram til langsiktige og helhetlige bymiljøavtaler der staten, fylkeskommunene og kommunene har definert og forpliktet seg til å følge opp felles mål. Det er en forutsetning at alle aktørene oppfattes som likeverdige parter og at det blir en gjensidig forpliktelse til å oppfylle avtalene.

Helhetlige bymiljøavtaler representerer en ny samarbeidsform som rettes inn mot storbyområdene, som her defineres som de ni byområdene som inngår i Framtidens byer. Dette omfatter byområdene Oslo-området, Bergensområdet, Trondheimsområdet, Stavangerregionen, Buskerudbyen, Fredrikstad/Sarpsborg, Porsgrunn/Skien, Kristiansandsområdet og Tromsø. Regjeringen legger til grunn at veksten i persontransporten skal tas med kollektivtransport, sykling og gange i disse storbyområdene, jf. kapittel 9.3.

9.5.1.1 Fra bypakker til helhetlige bymiljøavtaler

Bypakker er et samlebegrep for den aktiviteten og transportpolitikken som inngår i en bompengeordning eller en ordning med lokal drivstoffavgift i et byområde. Fundamentet i ordningen er som regel et bompengeopplegg, og midler fra statlige og/eller lokale myndigheter. Dagens bypakker er ofte et samarbeid for å finansiere infrastruktur generelt og drift av kollektivtransport, samt andre aktuelle miljø-, framkommelighets- og trafikksikkerhetstiltak. De er tuftet på lokale vedtak og transportbehov. Staten går inn med midler på sitt ansvarsområde, og tilsvarende gjøres fra lokale myndigheters side.

Med utgangspunkt i de eksisterende bypakkene vil staten ta initiativ overfor storbyområdene til forhandlinger om nye helhetlige bymiljøavtaler innenfor et felles rammeverk. Også lokale myndigheter kan ta et slikt initiativ. Storbyområdene har i stor grad felles utfordringer, men de har ulike utgangspunkt med hensyn til arealplanlegging, tilbud for kollektivreisende, syklister og fotgjengere og utvikling av et hovedvegnett som leder trafikken utenom bykjernen. Videre har dagens bypakker ulike tidsløp, og det er betydelige variasjoner i styringssystemer, målstruktur og status. Bypakkene vil derfor være aktuelle for reforhandlinger på forskjellige tidspunkt. Det nye avtaleregimet må være fleksibelt slik at det både tas hensyn til de lokale variasjonene i dagens bypakker og de ulike behovene i de enkelte storbyområdene. Overgangen fra bypakker til helhetlige bymiljøavtaler må være en dynamisk prosess der opparbeidet kunnskap og lokalt fastsatte mål blir tatt hensyn til. Avtalene skal likevel ha noen klart definerte felles rammer og felles krav til hvilke tema som skal inngå, og til hva som skal være avtalt og vedtatt.

Det er også aktuelt for staten å gå inn i forhandlinger med storbyområdene som i dag ikke har bypakker. Også blant disse byområdene vil utfordringene knyttet til miljø og framkommelighet variere, og det vil være ulike behov for statlig innsats. Samarbeid mellom forvaltningsnivåene bør likevel følge prinsippene for helhetlige bymiljøavtaler, men tiltakspakkenes omfang kan bli mindre enn for de største byområdene.

Regjeringen vil raskt sette i gang arbeidet med reforhandling av dagens bypakker med utgangspunkt i det nye rammeverket. Det må være gjennomført KVU for de byområdene som omfattes av dette rammeverket. Der det er behov for dette skal KVU-ene suppleres med tilleggsvurderinger av hva som må til for å nå målet i Klimaforliket om at persontransportveksten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Dagens bypakker må over tid reforhandles til helhetlige bymiljøavtaler med bakgrunn i målformuleringene i Klimameldingen, og en samlet plan for hvordan trafikk- og miljøutfordringene skal løses på kort og lang sikt.

I byområder som ikke er aktuelle for helhetlige bymiljøavtaler, vil regjeringen åpne for at det kan etableres tradisjonelle bypakker dersom det tas initiativ til dette lokalt. Det er en forutsetning at trafikantbetaling ligger til grunn for etableringen av slike bypakker.

9.5.1.2 Strukturen i helhetlige bymiljøavtaler

Felles rammeverk som grunnlag for forhandlinger

Regjeringen vil arbeide videre med konkretisering av rammeverket for helhetlige bymiljøavtaler som blir presentert i denne planen. Rammeverket må ta høyde for det enkelte byområdets individuelle utfordringer. En slik konkretisering må ligge til grunn før de første bypakkene reforhandles.

KVU/KS1 danner et viktig grunnlag for videre planlegging av transportsystemet i et byområde og forhandlinger om helhetlige bymiljøavtaler. Før avtaleinngåelse skal det foreligge en KVU som er eksternt kvalitetssikret (KS1). Regjeringens føringer må være fulgt opp.

De siste årene er det gjennomført slike utredninger for en rekke byområder. Flesteparten ble utarbeidet før Klimaforliket forelå. Det vil derfor være behov for å synliggjøre hvilke tiltak som er nødvendige i hvert enkelt byområde for å nå det overordnede målet i Klimaforliket om å ta persontransportveksten med kollektivtransport, sykling og gange. De foreslåtte tiltakene i KVU/KS1 vil trolig ikke være tilstrekkelige. Det kan også være nødvendig å ta i bruk andre virkemidler som støtter opp under kollektivtransport, sykling og gange, men som ikke inngår i de foreslåtte tiltakene. Restriktive tiltak og mer kompakt arealbruk med fortetting rundt knutepunkt er viktige eksempler. Modellene som benyttes i KVU-ene gir heller ikke grunnlag for å vurdere hvor stor andel av trafikkveksten som kan tas med sykling og gange, og det er svakheter knyttet til analyser av kollektivtransport. Transportetatene vil derfor gjøre nye faglige vurderinger utover det som ligger i gjennomførte KVU/KS1. Slike supplement vil være et viktig grunnlag i forhandlingene og i den videre planleggingen.

I forhandlingene utarbeides det en samlet plan for hvordan trafikk- og miljøutfordringer i byområdet skal løses på kort og lang sikt. Det bør legges til grunn en tidshorisont på 10 til 20 år med rullering av avtalene hvert fjerde år. Staten vil legge stor vekt på at det utvikles et godt tilbud for kollektivtrafikanter, syklende og gående, samtidig som varetransport ivaretas. Det vil være en forutsetning med restriktive tiltak rettet mot privatbiltrafikken for å oppnå mål om endret transportmiddelfordeling. Berørte kommuner og fylkeskommuner forplikter seg til en arealbruk som bl.a. bygger opp under kollektivtransport, sykling og gange. Lovverket for universell utforming må legges til grunn.

De helhetlige bymiljøavtalene baseres på mål- og resultatstyring. Det må derfor ligge klart definerte mål og delmål til grunn for tiltakspakkene. I forhandlingene vil staten være pådriver for at lokale myndigheter vedtar ambisiøse mål både på kort og lang sikt. Lokalt vedtatte mål må harmonere med nasjonale mål og bygge opp under det overordnede målet i Klimaforliket. Målene skal være kvantifiserte, tidfestede og etterprøvbare, og de skal være en del av en samlet transportpolitikk slik at bidraget til nasjonale mål blir så stort som mulig.

Transportetatene gjør faglige vurderinger av om tiltakene i avtalen vil kunne gi forventet måloppnåelse.

Før avtaleinngåelse må det foreligge en finansieringsplan, og brukerbetaling må være avklart. Både investeringer i og drift av lokal kollektivtransport kan inngå i avtalene. Dagens ansvarsdeling for finansiering av kollektivtransport skal ligge fast, og de nye avtalene innrettes slik at denne ansvarsdelingen ikke undergraves. Partenes bidrag til finansiering avtales gjennom forhandlinger om hvilke resultater som skal oppnås. Bidragene vil i hovedsak være basert på forpliktelser, og ikke oppnådde resultater.

De generelle kravene til innhold og hva som skal være avtalt eller vedtatt i en helhetlig bymiljøavtale er oppsummert i boks 9.1. Alle kravene skal være oppfylt før en avtale inngås.

Finansiering

For å få gode helhetlige bymiljøavtaler er det avgjørende at staten har midler i forhandlingene med bykommunene og fylkeskommunene. Regjeringen har i denne planen lagt opp til en betydelig satsing for å løse transportutfordringene i de største byområdene. Det er derfor satt av 13,5 mrd. kr ekskl. kompensasjon for mva. til dette formålet. Bruken av disse midlene vil sees i sammenheng med bruk av belønningsmidler og inngår i framtidige helhetlige bymiljøavtaler. Bruken av midlene vil bli avklart gjennom avtaler mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. For beregning av merverdiavgift legges beregningsteknisk til grunn de samme forutsetningene som tidligere lå til grunn for programområdene. Dette vil bli vurdert nærmere i neste NTP når en har mer kunnskap om bruk av midlene.

Denne bypotten på 13,5 mrd. kr ekskl. kompensasjon for mva (16,9 mrd kr inkl. kompensasjon for mva) kommer i tillegg til store investeringstiltak på veg og jernbane, tiltak for syklister og fotgjengere og Belønningsordningen. Staten vil prioritere midler til byområdene der det vil gi best måloppnåelse i henhold til nasjonale mål.

Det er dokumentert store investeringsbehov i fylkeskommunal infrastruktur for kollektivtransport. Dette er investeringer som ofte er så omfattende at fylkeskommunene og Oslo kommune har store utfordringer knyttet til finansieringen med dagens inntekter. Regjeringen åpner derfor for at det kan gis statlig investeringsstøtte gjennom de helhetlige bymiljøavtalene til fylkeskommunal kollektivinfrastruktur av stor nasjonal interesse, for eksempel T-bane i Oslo, bybane i Bergen og høykvalitets busstilbud i Trondheim.

Konkrete tiltak vil variere ut fra lokale forhold. Det er bl.a. aktuelt å bruke de statlige midlene i de helhetlige bymiljøavtalene til tiltak som bedrer kollektivtrafikkens framkommelighet, styrker viktige lenker i kollektivsystemet og legger til rette for syklister og fotgjengere. Dette omfatter bl.a. investeringer i knutepunkt, holdeplasser, kollektivfelt og gang- og sykkelveger. Det må også vurderes tiltak som bedrer framkommeligheten for varetransporten uten å gi mer kapasitet til privatbil. Statens virkemidler i transportsektoren samordnes i de helhetlige bymiljøavtalene.

Inntekter fra langsiktig brukerbetaling (bompenger) i byområder kan etter dagens opplegg brukes til et økt kollektivtilbud. Det er en del krav knyttet til mulighetene for bruk av bompenger til drift, jf. Ot.prp. nr. 15 (2007–2008). I forslaget til en bompengepakke må det foreligge en helhetlig framstilling som tydeliggjør hvordan trafikk- og miljøutfordringene skal håndteres på kort og lang sikt. Bompenger til driftstiltak skal, som bompenger til andre tiltak, nyttes på en slik måte at de etter en avgrenset tidsperiode har bidratt til å nå målene som er definert for bompengepakken. Bruk av bompenger til drift skal være et supplement til den ordinære innsatsen til transportformål over offentlige budsjett.

Dersom byområdene vedtar køprisingsordninger, kan også inntekter herfra brukes som driftstilskudd til kollektivtrafikken. Køprising er et lokalt virkemiddel, og det vil ikke bli innført køprising uten lokal tilslutning. Dette vil kunne gi et viktig supplement til fylkeskommunens midler til driftstilskudd til kollektivtrafikken. Samferdselsdepartementet mener køprising er et godt egnet virkemiddel for å løse byenes transport- og miljøutfordringer. Det legges ikke opp til at staten skal gi ekstraordinære tilskudd til drift utover rammetilskuddsordningen og Belønningsordningen, i tillegg til bompenger og eventuelle midler fra køprising innenfor de helhetlige bymiljøavtalene.

Arealbruk som bygger opp under et effektivt og miljøvennlig transportsystem

Arealbruk er et viktig premiss for utviklingen i transportetterspørselen. I en samordnet areal- og transportplanlegging må det tas hensyn til at de største byområdene strekker seg over mange kommuner, og for enkelte byområders vedkommende flere fylker. Fylkeskommunene og staten har derfor viktige roller. Hovedansvaret ligger likevel hos kommunene som skal ivareta mange hensyn i sin arealplanlegging. For å styrke kommunenes incentiver for å tilrettelegge for en arealbruk som bygger opp under effektive og miljøvennlige transportsystemer i byområdene, må arealplanlegging innlemmes i de helhetlige bymiljøavtalene. Fylkeskommunenes og kommunenes forpliktelser for arealbruk i slike avtaler bør nedfelles i regionale eller interkommunale og kommunale arealplaner.

Det mangler i dag god faglig metodikk for å kunne vurdere effektene av ulik arealbruk. Samferdselsdepartementet vil be transportetatene arbeide videre med å utvikle modeller og indikatorer på dette området.

Regional planmyndighet skal etter plan- og bygningsloven utarbeide en regional planstrategi hvert fjerde år. De første regionale planstrategiene ble utarbeidet i 2012. Etter at en regional planstrategi er godkjent med kongelig resolusjon kan det utarbeides regionale planer med tilhørende handlingsprogram som rulleres årlig. En slik regional plan kan danne grunnlag for vedtak av fylkeskommunale forpliktelser i en helhetlig bymiljøavtale dersom det inngår en areal- og transportdel, jf. også kravet om helhetlig plan i vegloven § 27 om bruk av bompenger til driftstiltak for kollektivtransport og regelverket om køprising.

Etter plan- og bygningsloven skal alle kommuner ha utarbeidet kommunale planstrategier. Dersom bare énkommune berøres av en helhetlig bymiljøavtale, vil en kommunal planstrategi eller påfølgende kommuneplan med arealdel kunne utgjøre grunnlag for å avklare kommunens forpliktelser i en avtale. Plan- og bygningsloven har også bestemmelser for interkommunale planer dersom det er aktuelt å utvikle planer som spenner over flere kommuner.

Det er en utfordring at det i dag tar lang tid å få vedtatt regionale og kommunale planer. I praksis vil det ikke alltid være mulig å kreve vedtak om en ny regional eller interkommunal plan og kommunal planstrategi eller plan som grunnlag for fylkeskommuners og kommuners forpliktelser i en helhetlig bymiljøavtale. Staten vil derfor stille krav om at regional arealplan er vedtatt, eller at regionale planmyndigheter forplikter seg til å utarbeide eller revidere planer i tråd med målene i den helhetlige bymiljøavtalen. Tilsvarende vedtak eller forpliktelser for interkommunal plan kan erstatte dette. Senere innlemming i aktuelle kommuneplaners arealdel forutsettes. Kravene bør også gjelde for påfølgende rulleringer i avtaleperioden. På denne måten vil fylkeskommuner og kommuner selv kunne velge den mest hensiktsmessige planformen og prosessen for å fatte nødvendige vedtak ut fra lokale prioriteringer.

Håndtering av investeringer og drift i jernbanenettet og kjøp av persontransport med tog

Midler til drift av og investeringer i jernbane skal i utgangspunktet ikke inngå i forhandlinger om helhetlige bymiljøavtaler. Slike tiltak forutsetter ofte høye bevilgninger og en helhetlig vurdering av lengre strekninger eller større områder. Store jernbaneprosjekt har betydning for det nasjonale transportsystemet. Staten skal derfor fortsatt ha ansvaret for disse innsatsområdene.

Enkelte jernbaneinvesteringer vil kunne ha stor betydning for det samlede transportsystemet i et byområde. Ofte har lokalpolitiske prioriteringer en direkte effekt på nytten av investeringen. Dette gjelder særlig arealdisponeringen i en kommune. I slike tilfeller vil det kunne være aktuelt, som del av en helhetlig bymiljøavtale, å stille krav til lokale myndigheter om å legge til rette for en utvikling som bygger opp om jernbaneinvesteringer.

I byområder der jernbanen er eller kan bli en viktig del av det lokale kollektivtilbudet, kan det være hensiktsmessig at kjøp av persontransport med tog inngår i de helhetlige bymiljøavtalene, for eksempel ved at staten og fylkeskommunen blir enige om føringer for et samordnet ruteopplegg og fordeling av billettinntektene mellom tog og øvrig kollektivtransport. Med en riktig incentivstruktur i avtalene kan dette være en løsning som bidrar til å bygge ned de strukturelle barrierene som i dag kan hindre et samlet godt kollektivtilbud, jf. kapittel 9.5.4.

Politisk behandling og avtaleinngåelse

Når alle de generelle kravene til en helhetlig bymiljøavtale er oppfylt, jf. boks 9.1, skal kommunenes og fylkeskommunenes forpliktelser nedfelles i politiske vedtak, som for bompengeproposisjoner. Disse vedtakene gjengis i en stortingsproposisjon sammen med en beskrivelse av de statlige forpliktelsene. Omtalen bør inkludere store prosjekt, restriktive tiltak, rammer for mindre tiltak, hovedinnsatsområder og mål. Staten forplikter seg gjennom stortingsbehandlingen av proposisjonen. Etter at alle forvaltningsnivåene har gjort sine vedtak, inngås en helhetlig bymiljøavtale. Denne avtalen kan etter nærmere vurdering også omfatte relevante forhold som ikke inngår i stortingsproposisjonen.

Avtalene er å anse som politiske intensjonsavtaler og vil ikke være juridisk bindende. Partene er bundet gjennom politiske vedtak, og det tas forbehold om den økonomiske oppfølgingen i de årlige budsjetter. Alle parter kan si opp avtalen og unnlate å bevilge midler dersom øvrige parter ikke følger opp sine forpliktelser i avtaleperioden. Likevel ligger det en sterk forpliktelse i en felles underskrevet avtale. Staten har et særskilt ansvar for å opptre forutsigbart.

Styringsmodell for gjennomføring

For alle helhetlige bymiljøavtaler må det være et system for styring og politisk forankring. I eksisterende bypakker er det noe variasjon mellom de ulike byområdene i valg av styringsmodell. Det kan være flere aktuelle modeller for etablering av styringsgrupper innenfor det nye avtaleregimet. I valg av styringsmodell må en rekke hensyn ivaretas både når det gjelder ønske om politisk forankring, faglige tilrådinger og handlekraft. Et viktig spørsmål er statens representasjon.

Det er viktig å sikre overordnet politisk styring og legge til rette for helhetlige prioriteringer og god porteføljestyring. Regjeringen vil vurdere nærmere hvilke modeller som er hensiktsmessige og om det skal legges til grunn en felles modell for alle helhetlige bymiljøavtaler.

System for porteføljestyring

De helhetlige bymiljøavtalene skal som hovedregel porteføljestyres. Prioritering av prosjekt og dosering av øvrige tiltak avgjøres løpende i perioden som følge av måloppnåelse og finansieringsgrunnlag. Et slikt system skal sikre at valg av rekkefølge på prosjekt skjer basert på de overordnede målsettingene for avtalene. Detaljeringsgraden i tiltakspakkene som inngår i de helhetlige bymiljøavtalene må vurderes med utgangspunkt i at prinsippet om porteføljestyring skal gjelde.

Endringer i kostnader, finansieringsgrunnlag og kunnskap om virkninger av innsatsen kan gi behov for å justere kursen underveis. I de helhetlige bymiljøavtalene bør det derfor være et opplegg for faglig utredning og evaluering slik at porteføljestyringen baseres på oppdatert kunnskap. Dersom det viser seg at tiltakspakken må justeres for å nå målene i avtalen, gjøres det gjennom det avtalte systemet for styring.

Årlig rapportering utvikles ut fra behov og bør ha hovedvekt på mål, virkninger og økonomi. Oppfølging av de helhetlige bymiljøavtalene skal rapporteres til og følges opp av Stortinget, berørte fylkeskommuner og kommuner. Behovet for årlig omtale i statsbudsjettet vurderes individuelt. Avtalene i de fire største byområdene vil bli omtalt hvert fjerde år i forbindelse med Nasjonal transportplan.

9.5.2 Belønningsordningen styrkes

Formålet med Belønningsordningen er å stimulere til bedre framkommelighet, miljø og helse i storbyområdene, ved å dempe veksten i personbiltransport og øke antallet kollektivreiser på bekostning av reiser med privatbil. Ordningen trådte i kraft budsjettåret 2004, og finansieres over Samferdselsdepartementets budsjett.

Ordningen er primært en incentivordning for å oppnå mål om økt konkurransekraft for kollektivtransporten. Samferdselsdepartementet inngår flerårige avtaler med byområder og betaler årlige tilskudd på grunnlag av rapportering av resultater året før. De ni storbyområdene som også er aktuelle for helhetlige bymiljøavtaler kan søke om midler fra ordningen.

Avsetningen i statsbudsjettet til Belønningsordningen i 2013 er på 673,1 mill. kr. Regjeringen har altså nådd målet fra forrige NTP om en dobling av midlene fra 2009 til 2013. Gjennom behandlingen av Klimameldingen ble det bestemt at ordningen skal økes med 250 mill. kr for hvert av årene 2013 og 2014.

Belønningsordningen ble i 2012 evaluert av Urbanet Analyse og Nivi Analyse. Evalueringen viste at utvidelsen fra ettårige til fireårige avtaler har ført til en vridning mot mer langsiktige tiltak, og da særlig framkommelighetstiltak. Økt vekt på restriktiv virkemiddelbruk trekkes også fram som et viktig resultat av ordningen. Det konkluderes med at ordningen med langsiktige belønningsavtaler bør videreføres, men at ordningens innretning bør endres noe.

På bakgrunn av bl.a. Klimaforliket i 2012, evaluering av ordningen og tilpasning til helhetlige bymiljøavtaler vil retningslinjene for ordningen bli revidert for avtaler gjeldende f.o.m. 2014. Revisjonen av retningslinjene vil ta utgangspunkt i at avtaleperioden kan utvides til maksimalt 8–10 år, avhengig av konkrete forhold knyttet til det enkelte byområdet, men at avtalen reforhandles hvert fjerde år. Videre skal styring av belønningsavtalene legge vekt på mål og resultat, og avtalen bør innholde delmål som det kan styres etter.

Belønningsmidlene bør ikke bare brukes til drift, men også til mer varige investeringstiltak i kollektivsystemet. Tiltak for å få flere til å sykle og gå kan innlemmes i avtalen. Administreringen av ordningen skal justeres. Byområder som kan dokumentere at de vil oppnå resultater i tråd med målsettingen prioriteres, dvs. som et minimum at biltrafikken i det aktuelle området ikke vil øke i avtaleperioden. Det forventes derfor at byområdene har solide data om bl.a. transportmiddelfordeling som er etterprøvbare og sammenliknbare med andre byområder. Regjeringen vil fortsette å prioritere byområder som bruker køprising, differensierte bompengesatser eller andre tiltak med trafikkregulerende effekt.

Belønningsordningen styrkes med 500 mill. kr fram til og med 2014. Det kan åpnes for en sterkere satsing på miljøvennlige transportformer og avtaleinngåelse om belønningsordning med flere byer enn i dag. En slik satsing må være en del av en helhetlig bypolitikk fra statens side.

9.5.2.1 Forholdet mellom Belønningsordningen og helhetlige bymiljøavtaler

Belønningsordningen har en annen karakter enn dagens bypakker siden den er en ordning for statlig tildeling av midler som «belønner» lokale myndigheters innsats. Belønningsmidler kan gjøre det lettere å få gjennomslag for nødvendige og ofte upopulære tiltak.

I de nye helhetlige bymiljøavtalene er det en forutsetning at alle aktørene oppfattes som likeverdige parter og at det oppnås en gjensidig forpliktelse til å oppfylle felles mål som er definert i avtalene. Dette er likevel ikke til hinder for at staten kan stille krav til for eksempel kommunenes arealbruk som forutsetning for at staten skal være villig til å bruke statlige midler (for eksempel til jernbane- og veginvesteringer).

Belønningsordningen innebærer at lokale myndigheter søker staten om å få tildelt statlige midler, og at staten stiller krav til måloppnåelse. Midlene benyttes primært på fylkeskommunalt og kommunalt ansvarsområde. Disse midlene utgjør en relativt liten andel av det som totalt brukes av midler i byområdene.

Innenfor dagens belønningsordning ligger det til grunn at en søknad om flerårige tildelinger må samsvare med eventuelle eksisterende bypakker, jf. retningslinjene til Belønningsordningen. Dette prinsippet videreføres ved overgangen fra bypakker til helhetlige bymiljøavtaler.

Flere byer som i dag har bypakker omfattes også av Belønningsordningen. Byområder kan inngå både belønningsavtale og en helhetlig bymiljøavtale med statlig innsats, siden disse ordningene vil virke parallelt noen år framover. At et byområde omfattes av flerårige belønningsavtaler skal ikke være til hinder for å inngå en helhetlig bymiljøavtale. Det er imidlertid et mål at de to avtaleformene på sikt skal utgjøre en samlet ordning.

De to ordningene vil omfattes av generelle rammeverk. I konkrete avtaler innenfor de to ordningene vil det bli utformet mål for hvert enkelt byområde. Rammeverk og mål i de to ordningene må samsvare for de konkrete byområdene. Staten må i slike tilfeller samordne sine virkemidler slik at den samlede innsatsen i det enkelte byområdet blir sett i sammenheng, og avtalene må gjøres så fleksible at byer både kan motta belønningsmidler og inngå helhetlige bymiljøavtaler.

9.5.3 Dokumentasjon av resultater – indikatorer

I den videre utviklingen av helhetlige bymiljøavtaler må det sikres at effektene av tiltak kan dokumenteres. Fokuset på dokumenterte effekter er forsterket gjennom Klimaforliket.

For å nå målet om at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange, er det viktig å skille mellom økt kollektivtrafikk på bekostning av biltrafikken og økt kollektivtrafikk på bekostning av sykkel/gange eller økt kollektivtrafikk isolert sett. Det er derfor viktig å få fram objektive tall på transportmiddelfordelingen, og spesielt kollektivandeler for byene. Disse tallene må være etterprøvbare og sammenliknbare over tid og på tvers av byområdene. Det er bl.a. ønskelig å videreutvikle kollektivstatistikken som utarbeides av Statistisk sentralbyrå og å utvikle sammenliknbare reisevanedata for de fire største byområdene. Statens vegvesen vil arbeide videre med et felles indikatorsett for byområdene, og gjennomfører også sykkeltellinger for å dokumentere resultater.

Det forutsettes at byområder som vil inngå helhetlige bymiljøavtaler og/eller avtaler innenfor Belønningsordningen dokumenterer utviklingen i transportmiddelfordelingen. Denne dokumentasjonen må basere seg på etterprøvbare og nasjonalt sammenliknbare størrelser. Det er viktig at alle parter har tillit til resultatene og at man kan sammenlikne resultatene både på tvers av byene og med nasjonale tall.

9.5.4 Samordning av lokalt togtilbud og øvrig kollektivtransport

I de største byområdene inngår lokaltogtilbudet som en del av den ordinære kollektivtransporten. Staten har ansvaret for lokaltogene, mens fylkeskommunene er kjøper og bestiller av den øvrige kollektivtransporten. Kollektivtransportens samlede konkurranseevne kan styrkes gjennom bedre samordning av togtilbudet med øvrig kollektivtransport. Bedre samordning av tilbudet vil også bidra til bedre utnyttelse av eksisterende kapasitet og ressurser.

Et viktig hinder for god samordning av togtilbudet og den øvrige kollektivtransporten er at det ikke ligger gode nok incentiv i systemet til at de ulike aktørene bygger opp om hverandres tilbud. Inntektsfordelingen mellom aktørene kan gjøre det mer lønnsomt å holde på «egne» passasjerer så lenge som mulig, enn å mate til stamruter i knutepunktene. Den samlede kapasiteten utnyttes dermed ikke så godt som mulig. Et konkret resultat i enkelte korridorer er at gjennom store deler av dagen kjører tog og buss parallelt, og konkurrerer om de samme passasjerene. I byene må de miljø- og arealeffektive transportmidlene spille på lag dersom kollektivtransporten skal være et attraktivt alternativ. En rendyrking av transportmidlene, med mer mating til toget i knutepunktene, vil gjøre det mulig å øke frekvensen med samme ressursinnsats.

I praksis har det, spesielt i Østlandsområdet, vært manglende kapasitet på togtilbudet i rushperiodene. Etter hvert som det settes inn nytt materiell på de tyngste jernbanestrekningene, bør de ulike transportmidlene og aktørene i større grad bygge opp om hverandres tilbud, snarere enn å konkurrere om de samme passasjerene. Framtidens kollektivtilbud vil i større grad enn i dag bygges opp med et tydelig stamlinjenett, og mating til stamlinjenettet i knutepunkt. Et matetilbud med høy frekvens vil gi et vesentlig bedre kollektivtilbud lokalt for den samme ressursinnsatsen. Antall avganger blir høyere, og det gir muligheter til å binde flere områder sammen lokalt enn når alle bussene kjøres til sentrum. Dette kan også være viktig for å øke tilbudet og markedsandelene for kollektivtransporten i randkommunene til de store byene og redusere de mange småturene med privatbil.

For å bedre samordningen er det en forutsetning at alle aktørene har interesse av å spille på lag med hverandre. Et viktig tiltak kan derfor være å endre prinsippene i takstsamarbeidsavtaler slik at det gis reelle incentiver til begge parter om å samarbeide om å gi de reisende et koordinert og sammenhengende transporttilbud. Videre vil det være hensiktsmessig med et tettere samarbeid mellom operatør og administrasjonsselskap for å definere hva slags tilbud som skal utvikles og hvilke transportmidler som skal betjene de enkelte områder.

Det kan også være en løsning å la deler av statens kjøp av persontransporttjenester med tog inngå som et element i helhetlige bymiljøavtaler mellom staten og lokale myndigheter. Helhetlige bymiljøavtaler er nærmere omtalt foran.

En mulighet kan være å overføre ansvaret for persontransporttjenester med tog rundt de største byområdene til fylkeskommunene. Hovedpoenget med en overføring vil være at når inntektene tilfaller én og samme aktør, vil en unngå at transportmidlene konkurrerer mot hverandre framfor å bygge opp under hverandre.

Jernbanen er et komplekst system hvor avhengighetene mellom infrastruktur og rullende materiell er mange. Dette taler for at ansvaret for infrastruktur og togtilbud bør være samlet slik at de endringer som ønskes i togtilbudene realiseres ved å gjennomføre påkrevde infrastrukturinvesteringer og investeringer i togmateriell. Et bilateralt samarbeid mellom de operative aktørene (NSB og de lokale administrasjonsselskapene) er det minst kompliserte, mens en overføring av kjøpsansvaret er mest krevende.

Samferdselsdepartementet viser til at det i Oslo-området er et etablert et samarbeidsprosjekt mellom Ruter AS og NSB AS om utviklingen av kollektivtilbudet i Sørkorridoren. Tilsvarende modeller kan være et utgangspunkt for samarbeid i de øvrige storbyområdene hvor toget inngår som en del av det samlede kollektivtilbudet.

9.5.5 Utvikling av knutepunkt

Gode knutepunkt er en vesentlig del av et godt kollektivtransportsystem og viktige element i reisekjeden. Knutepunktenes viktigste funksjon er å gi tilgang til et sammenhengende kollektivnett med mulighet for sømløse og trygge reiser for kundene. Gjennom riktig utforming og god korrespondanse kortes den samlede reisetiden ned samtidig med at antall reiseforbindelser øker. Knutepunktene skal ivareta sikker og effektiv overgang mellom transportmidlene. Ved utformingen av knutepunktene skal universell utforming legges til grunn. Det skal være attraktivt å sykle og gå til knutepunktene. Videre bør det vurderes å legge til rette for innfartsparkering, særlig ved ved knutepunkt og jernbanestasjoner som ligger utenfor by- og tettstedssentra og hvor det ikke er god kollektiv tilbringertransport. Innfartsparkering er særlig godt egnet ved stasjoner og holdeplasser som ligger i nærheten av hovedveger med god framkommelighet og utenfor tettsteder. Arealene i nærheten av store stasjoner og kollektivknutepunkt i byene og tettbygde områder bør først og fremst benyttes til bolig- og næringsformål med høy utnyttelsesgrad, slik at det samlede transportbehovet blir minst mulig. Dette medfører samtidig reduserte negative miljøvirkninger for samfunnet.

Jernbaneverket har i rapporten «Jernbanens stasjonsstruktur 2012 – På vei mot en mer markedstilpasset stasjonsstruktur» gjennomgått stasjonsstrukturen på store deler av dagens jernbanenett. I rapporten påpekes det at dersom togtilbudet skal være konkurransedyktig bør trafikken konsentreres om knutepunkt og stasjoner med et visst trafikkgrunnlag. Færre stopp øker hastighetene og gir kortere reisetid. Redusert reisetid er imidlertid i stor grad også avhengig av at det bygges flere dobbeltspor og kryssingsspor.

Med virkning fra desember 2012 ble 17 stasjoner lagt ned. I tillegg vil tre stasjoner legges ned fra desember 2013. Disse nedleggelsene er knyttet til innføring av ny grunnrute for togtrafikken på Østlandet, og at det ved en del stasjoner vil være for høye kostnader i forhold til passasjergrunnlaget å foreta nødvendige ombygginger for å oppfylle bestemmelser om utforming av plattformer og stasjoner.

Organisatoriske forhold er ofte en hindring i utvikling av knutepunkt. De ulike aktørene må samordne planlegging og ressursbruk, og bli enige om mål og ansvarsdeling. Det er behov for å tydeliggjøre prosessansvar og roller, finansieringsansvar og krav til fysisk utforming av knutepunkt gjennom et rammeverk for knutepunktutvikling. I arbeidet med kollektivhandlingsplanen vil Samferdselsdepartementet vurdere å utarbeide et videre opplegg for samordnet utvikling og utforming av knutepunkt for bl.a. å sørge for at utbygging og drift gjøres mer helhetlig og forutsigbart for de reisende, transportørene og omgivelsene.

Fylkeskommunene har ansvar for store deler av kollektivtransporttilbudet, og de har en viktig rolle i arealplanleggingen. De bør derfor ha et overordnet ansvar for å peke ut de viktigste stamrutene for kollektivtransport og de viktigste knutepunktene, mens kommunene bør legge til rette for hensiktsmessig arealutvikling, og særlig at det fortettes rundt kollektivknutepunktene. Knutepunktstrategier bør inngå i arbeidet med regionale planstrategier og planer. Fylkeskommunene bør også ha et overordnet ansvar for rolleavklaring ved utviklingen av knutepunktene og tilliggende områder. I finansiering og utvikling av det enkelte knutepunkt vil den etablerte ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene ligge til grunn.

9.5.6 Handlingsplan for kollektivtransport

Samferdselsdepartementet vil utarbeide en handlingsplan for kollektivtransporten. Utgangspunktet for planen er regjeringens mål om at kollektivtrafikk, sykkel og gange skal ta veksten i persontransporten i storbyområdene.

Handlingsplanen vil bl.a. berøre det nye systemet med helhetlige bymiljøavtaler, statlig medfinansiering av store kollektivinfrastrukturprosjekt på fylkeskommunens ansvarsområde, Belønningsordningen, knutepunktutvikling og tiltak for å sikre en bedre samordning mellom togtilbudet og den øvrige kollektivtransporten. Videre vil planen inneholde vurderinger av hvordan statistikken om bytransporten kan forbedres og hva som bør gjøres for å håndtere kollektivtransport bedre i eksisterende modellverktøy.

Den skal inneholde oversikt over aktuelle tiltak/virkemidler og hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av disse. Det vil bli satt milepæler for gjennomføring av tiltakene. Arbeidet vil bli koordinert med utarbeidelsen av transportetatenes handlingsprogram og ferdigstilles i løpet av 2013. Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram hovedtrekkene i handlingsplanen i statsbudsjettet for 2014.

9.5.7 Nye betalingsformer og bedre nasjonal reiseplanlegging gjør det enklere å reise kollektivt

Nye løsninger for nasjonal reiseplanlegging og elektronisk billettering er under gjennomføring for kollektivtransporten i hele landet. Dette vil gjøre det enklere å reise kollektivt. Allerede i dag benytter over 1,5 mill. kunder seg av elektroniske reisekort eller mobiltelefon når de kjøper billett på båt, buss eller bane. Antallet brukere er raskt stigende. For kundene framstår likevel mange av dagens reiseprodukter som kompliserte, etter som det fortsatt kan være vanskelig å foreta sammenhengende reiser med kollektivtransport dersom det er flere enn ett transportselskap som benyttes eller fylkesgrenser krysses.

Det er ønskelig at kollektivtrafikken skal framstå som et samlet og koordinert transportsystem som tilbyr konkurransedyktige reisealternativer til privatbilen. Tjenestene som tilbys må derfor fungere sammenhengende og sømløst fra dør til dør. Det er derfor viktig at de mulighetene som ny teknologi gir, også blir tatt i bruk. TØI har gjennomført en analyse som viser et stort potensial for samordning av reiseprodukter innen kollektivtransporten (TØI-rapport 1233/2012). I rapporten framgår det at selv uten endringer i gjeldende takstmyndighet vil det være mulig å gjennomføre betydelig forenkling og samordning. Samferdselsdepartementet vil se nærmere på mulighetene et nasjonalt takstsystem vil kunne gi, og arbeide videre for bedre nasjonal reiseplanlegging.

9.6 Regjeringens sykkelstrategi

Regjeringen har som mål å øke sykkelandelen fra dagens 4 pst. til 8 pst. innen utgangen av planperioden ved å:

• Sette av 8,2 mrd. kr inkl. kompensasjon for mva. (7 mrd. ekskl. kompensasjon for mva.) til tiltak for syklister og fotgjengere.

• Etablere sammenhengende sykkelvegnett i byområder med statlige bidrag gjennom helhetlige bymiljøavtaler, bypakker og Belønningsordningen.

• Etablere sykkel- og ganganlegg i tilknytning til større veganlegg.

• Bedre drift og vedlikehold av gang- og sykkelveger, herunder vinterdrift.

• Bedre trafikksikkerheten og framkommeligheten for syklister, inkludert tilrettelegging for sykling på eksisterende trafikkareal.

• Vektlegge at det ved inngåelse av helhetlige bymiljøavtaler med byene legges opp til et godt tilbud for syklister.

• Styrke arbeidet med sykkeltellinger og kunnskapsformidling.

9.6.1 Forholdene for syklister skal bedres

Regjeringen vil øke satsingen på tiltak for syklister og fotgjengere til 8,2 mrd. kr inkl. kompensasjon for mva. i planperioden. Klimaforlikets ambisjon om en dobling av de årlige bevilgningene til gang- og sykkelveger i forhold til statsbudsjettet for 2012 videreføres. I tillegg settes det av 1 mrd. kr i planperioden til dette formålet.

I Stortingets innstilling til Klimameldingen (Innst. S nr. 390 (2011–2012)) er følgende lagt til grunn: «Flertallet ber om at regjeringen innenfor sykkelsatsingen etablerer en ordning der staten setter inn en særlig innsats i byområder der kommuner og fylker ønsker en forpliktende satsing for å få etablert et helhetlig sykkelnett.»

Regjeringen vil følge opp flertallsmerknaden gjennom den betydelige satsingen på gang- og sykkelveger som er omtalt over. Oppfølgingen gjøres gjennom etablerte ordninger som de nye helhetlige bymiljøavtalene, bypakker og Belønningsordningen. Staten vil legge stor vekt på at kommuner og fylkeskommuner forplikter seg til å etablere sammenhengende gang- og sykkelvegnett i byområdene.

Økt sykling gir bedre framkommelighet, bedre miljø og samfunnsgevinster, særlig i form av bedre helse. Satsingen på sykkel må bl.a. ses i sammenheng med regjeringens folkehelsemelding som legges fram til våren. I samarbeid mellom staten, fylkeskommunene, kommunene, skoleverket, næringslivet, reiselivet, frivillige organisasjoner og andre må det etableres en kultur der sykling blir et naturlig transportvalg for flere enn i dag. Målsettingen om 8 pst. sykkelandel opprettholdes. For å nå målet må antallet sykkelturer mer enn dobles. Sykkelandelen i byene bør være mellom 10–20 pst. for at det skal være mulig å oppnå 8 pst. på landsbasis. Forutsetningene for å øke sykkelandelen ligger best til rette i byområdene, og tiltakene bør i hovedsak settes inn der. Planlegging av tiltak for syklister og fotgjengere er særlig utfordrende og tidkrevende i byområder pga. interessemotsetninger og begrensede arealer.

Det er i dag etablert nær 1 300 km gang- og sykkelveger langs riksvegnettet, mens det er kartlagt behov for ytterligere om lag 1 700 km. I planperioden 2014–2023 vil det bygges om lag 750 km i tillegg til tiltakene innenfor de helhetlige bymiljøavtalene, av dette er 240 km sammenhengende sykkelvegnett i byer og tettsteder. Der det er mange gående og syklende, bør det tilrettelegges for å skille disse trafikantgruppene. Hovedsykkelvegnettet skal gi god kopling til kollektivtransporten, og bl.a. ha god sykkelparkering ved knutepunkter. På strekninger med stort potensial for sykling vil Statens vegvesen planlegge for sykkelekspressveger med høyere standard enn tradisjonelle gang- og sykkelveger, hvor det skal være mulig å sykle i 30 km/t. Tiltaket vil først og fremst være aktuelt på pendlerruter ved innfartsveger inn mot de største byområdene for å gi arbeidsreisende et attraktivt, sikkert og effektivt sykkelvegnett.

Det er de siste årene registrert en nedgang blant syklende barn og unge mellom 13 og 17 år. Samferdselsdepartementet vil vurdere tiltak som kan bidra til at flere barn sykler. Delmålet om at 80 pst. av barn og unge går eller sykler til skolen, opprettholdes. Dette er et viktig grep for å skape gode transportvaner og holdninger for framtidens trafikanter.

Utenfor byer vil felles anlegg for gående og syklister bedre forholdene for begge trafikantgrupper. Det bør også legges særlig vekt på ulykkesutsatte kryssingspunkter. Satsingen på trygge skoleveger videreføres, jf. omtale i kapittel 11.

Regjeringen vil bygge ut nye sammenhengende sykkelveger, tilrettelegge for trygg sykling på eksisterende trafikkarealer, god sykkelparkering og bedre drift og vedlikehold, i samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. For å forlenge sykkelsesongen er vinterdriften særlig viktig.

Transportøkonomisk institutt har beregnet at dersom syklingen i de ni byområdene i Framtidens byer tredobles, og syklistene er tidligere bilister, vil bilreisene kunne reduseres med opptil 12 pst.

For å oppnå målsettingen om økt sykkelandel er det viktig å ha mer informasjon om hvilke tiltak og forhold som øker sykkelandelen. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Civitas høsten 2012 sammenliknet 15 byer med høy sykkelandel i Norge, Sverige og Danmark for å belyse hva som har effekt for økt sykkelandel. Noen viktige resultater fra utredningen finnes i boks 9.2.

Det er viktig å tilrettelegge for en bedre utforming av fysisk infrastruktur og mest mulig sikker framkommelighet. Risikoen for å bli drept eller hardt skadd per km for syklister er 3–4 ganger høyere enn for bilførere. For å bedre trafikksikkerheten er det derfor viktig å prioritere utbedring av kryss, sikring av kryssingspunkter for syklende og gående i tillegg til sykkelveginspeksjoner med påfølgende tiltak.

Ved inngang til planperioden skal det for de fleste byer og tettsteder med mer enn 5 000 innbyggere være en plan for sammenhengende hovednett for sykkeltrafikk utarbeidet i samarbeid mellom stat, fylke og kommune. Statens vegvesen skal ha gjennomført inspeksjoner av alle statlige sykkelruter innen 2019, med påfølgende strakstiltak for bedre trafikksikkerhet, framkommelighet og opplevelse.

Kilde: Sykkelglede/Geir Anders Rybakken Ørslien

9.6.2 Fortsette med samordnet sykkelsatsing

Erfaringer fra samarbeid i fem utvalgte byområder i Statens vegvesen Region sør viser at samarbeid og felles innsats gir resultater. I disse byene ble syklingen doblet i perioden 2006–2009. Helsedirektoratet har beregnet helsenytten av dette til 250 mill. kr per år. Denne samarbeidsmodellen er videreført til 28 sykkelbyer i 2010–2013. I «Nasjonal sykkelstrategi» framheves det at Kristiansand, Lillestrøm, Tønsberg og Trondheim også har oppnådd økte sykkelandeler. Innsatsen i alle disse byene kjennetegnes av et sterkt lokalt engasjement og en felles konsentrert og målrettet innsats over tid. Det er gjennomført tiltak for å bedre framkommeligheten, gjøre skolevegene sikrere, bedre rutiner for vedlikehold, informasjons- og publikumsrettede tiltak. Erfaringen er at et faglig, organisatorisk og økonomisk pådriveransvar kan gi et sterkt bidrag til gode resultater.

For Lillestrøm, som ble kåret til Norges beste sykkelby både i 2008 og 2010 av Syklistenes landsforening, framheves en rekke årsaker til de positive resultatene; kompetanseoppbygging og prestisjeheving i fagmiljøene, tilrettelegging som ivaretar at gående og syklende har forskjellige behov, god politisk forankring, tilskudd til gjennomføring av tiltak fra Statens vegvesen, gode relasjoner til lokalpressen og samarbeid med private aktører, bl.a næringsrådet, sykkelbutikker, treningssentra, sykkelreparatører og sykkelklubber.

Regjeringen vil legge vekt på tiltak som bedrer samspillet mellom ulike trafikantgrupper og fører til reduksjon av antall ulykker med syklister og gående. Informasjon om trafikkregler er et sentralt tiltak. I tillegg vil retningslinjer videreutvikles med sikte på å gjøre sykling mer attraktivt. Særlig innsats skal gjøres for å bidra til en mer sykkelvennlig trafikkultur og gjennomføre lokale og regionale påvirkningsaksjoner.

Kompetanseutvikling og kunnskapsformidling om effektive tiltak for å øke sykkelandelen skal også styrkes i planperioden, bl.a. gjennom sykkelbynettverket. Kunnskapsnivået skal bedres ved å utvikle verktøy for datainnsamling om sykkelbruk. Gode sykkeltrafikkregistreringer er nødvendige for å kunne følge utviklingen og få et bedre grunnlag for å vurdere effekten av tiltak. Statens vegvesen vil etablere og kvalitetssikre nødvendige sykkeltellingspunkt for å kunne utarbeide en Nasjonal sykkelindeks. I tillegg bør reisevaneundersøkelser for barn og unge under 13 år gjennomføres for å kunne følge utviklingen for å nå målet om at 80 pst. av barn og unge skal gå eller sykle til skolen. I tillegg er før- og etterundersøkelser av sykkelanlegg viktig, samt oppfølging av drift- og vedlikeholdsrutiner for å vurdere effekten av tiltak. Det er også behov for bedre statistikk om sykkelulykker og oppfølging av statistikken. Utnyttelse av skadedata fra Norsk pasientregister vil være et viktig bidrag i tillegg til Statens vegvesens ulykkesregister. Samferdselsdepartementet har etablert et samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet om å bidra til bedre statistikk på området, bl.a. gjennom å rapportere jevnlig om skadebildet i Norge.

9.7 Det skal bli enklere og tryggere å være fotgjenger

I dag skjer 22 pst. av alle reiser til fots (RVU 2009). Regjeringen ønsker at flere skal gå mer, og at det skal være attraktivt å gå for alle.

Statens vegvesen har utarbeidet «Nasjonal gåstrategi – Strategi for å fremme gåing som transportform og hverdagsaktivitet». Oppdraget om å utarbeide strategien ble gitt i St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019. Når flere korte turer utføres til fots, vil dette bidra positivt til den enkeltes helse og livskvalitet, til mer aktivitet i lokalmiljøet, mer miljøvennlig transport og til å gjøre byer og tettsteder mer attraktive og tilgjengelige. I gåstrategien presenteres et bredt spekter av virkemidler og tiltak for å nå disse målene. Ved utforming av helhetlige bymiljøavtaler skal det legges vekt på å tilrettelegge for gående, jf. omtale i 9.5.1.

Byer og tettsteder bør bli mer tilrettelagt for gange gjennom langsiktig utvikling av mer konsentrert by- og tettstedsstruktur, og ved at fotgjengere prioriteres i planlegging etter plan- og bygningsloven. Gangnettet skal gi effektive forbindelser tilpasset lokale forhold, og kan eksempelvis differensieres i hovedruter, øvrig gangnett og snarveger. Det bør legges særlig vekt på å utvikle trygge, sikre og attraktive skoleveger i 2 km radius rundt skoler. Tilrettelegging for gående gjør det også mer attraktivt å bruke kollektive transportmidler. For mange, særlig barn, eldre og personer med funksjonshemminger, kan det være vanskelig å komme seg fram til transportmidlene. God gangatkomst til holdeplasser og stasjoner, og korte, oversiktlige forbindelser mellom transportmidlene er derfor viktige ledd i reisekjeden.

Skal det være mulig for flere å gå til jobben, skolen eller til stasjonen må det etableres sammenhengende gangnett som er framkommelige, sikre, attraktive og universelt utformede, jf. omtale i kapittel 13 og målet om at reisekjeder skal bli universelt utformet. Gangnettet må være tilgjengelig hele året. Statens vegvesen vil prioritere bedre drift og vedlikehold av gangarealer langs riksveger, særlig vinterdriften.

To tredeler av de drepte i vegtrafikkulykker i byer er gående eller syklende. Fotgjengernes risiko for å bli drept eller hardt skadd er 4 ganger høyere enn for bilførere per km. Dersom gange og sykkel skal ta en del av trafikkveksten, kreves en målrettet innsats for å redusere ulykkesrisikoen.

Innsatsen for å tilpasse vegnettet slik at fotgjengere og syklister kan ferdes trygt skal økes, jf. kapittel 11. Målet om å få flere til å gå og sykle må følges opp med tiltak for trafikksikkerhet rettet mot disse trafikantene. Sikring av kryssingspunkter for fotgjengere vil være sentralt i arbeidet for å redusere antallet ulykker. Dette omfatter etablering av planfrie kryssingspunkt og sikring av gangfelt. Fartsgrenser er et viktig virkemiddel i likhet med fysiske utbedringer av kryss og sikring av kryssingspunkter.

Statens vegvesen vil utvikle kompetanse og drive kunnskapsformidling slik at det legges til rette for at det blir enklere å være fotgjenger. Det legges også opp til bedre samspill i trafikken, og transportetatene vil i samarbeid med helsemyndighetene stimulere til gjennomføring av lokale aksjoner og tiltak for å påvirke ulike befolkningsgrupper til å gå mer.

9.8 Tilrettelegging for godstransport i byene

Det er behov for bedre logistikkløsninger for varetransport i byområdene. Det samlede transportbehovet kan effektiviseres gjennom bedre utnyttelse av lastkapasitet, helhetlige distribusjonsløsninger og annen samordning av transportbehovet. Bedre framkommelighet og utnyttelse av transportsystemene er også avhengig av arealavklaringer for terminaler og bedre tilrettelegging av varemottak og lastesoner, bedre tilrettelegging for intermodalitet i vareleveringer og etablering av årer for gjennomgangstransport utenom områder med mye lokal varelevering. Behov for økt kapasitet og prioritet i vegnettet må også vurderes. Lokale myndigheter bør derfor planlegge for god framføring av gods og logistikk, der miljø, transportkostnad, næring og knutepunktsutvikling ses i sammenheng. Det er viktig å håndtere konflikter mellom brukere av vegarealene med hensyn til både effektivitet og trafikksikkerhet. Staten vil bidra til å bygge opp og formidle kunnskap om helhetlig bylogistikk til alle aktører, slik at bykommunene kan bygge opp sin kompetanse og gjennomføringsevne på dette feltet.

Tidsdifferensierte bompengesatser og køprising vil være effektive virkemidler for å øke framkommeligheten for næringstransport. Etablering av tungtrafikkfelt vil bli vurdert for å prioritere godstransport og busser i atkomstveger til havner og jernbaneterminaler og andre strekninger der godstransporten står i kø. Dette er i hovedsak en statlig oppgave siden alle nasjonale godsterminaler har riksvegtilknyting.

Det er også behov for flere hvileplasser for tungtransport nær byene. Det er mangel på plasser hvor sjåfører i langtransport kan gjennomføre pålagt døgnhvile. Behovet er særlig stort ved bynære terminaler og ved innfartsveger til de fire største byene. Transportetatene vil videreføre arbeidet med å bidra til bedre tilbud for sjåførene, men her vil også kommunenes bidrag være avgjørende for å få til gode løsninger.

Bedring av forholdene for godstransport og mer effektiv distribusjon i byområdene er et aktuelt tema i den brede godsanalysen som skal settes i gang, jf. omtale i kapittel 10.

9.9 Restriktive tiltak er ofte nødvendig for å endre reisevanene

For å oppnå den ønskede endringen i transportmiddelfordelingen i byområdene, må det tilrettelegges for å endre reisevanene. Det må gjøres mer attraktivt å reise kollektivt, sykle og gå enn å bruke privatbil. Ulike forhold påvirker reisevanene i ulike områder. Regjeringen understreker at lokale myndigheter skal utforme tiltakene for å nå målene i de enkelte byområdene. I hovedrapporten fra Klimakur 2020 er det framhevet at bedre kollektivtilbud alene ikke gir en markant endring i transportmiddelvalg, og at innføring av restriktive tiltak mot privatbilisme er nødvendig for å øke effekten av tiltakene som bedrer kollektivtransporten.

I Klimaforliket understrekes behovet for restriktive virkemidler i Belønningsordningen. Det er behov for at det tilrettelegges bedre for kollektivreisende, syklister og fotgjengere, og tilretteleggingen bør skje før eller parallelt med innføringen av restriktive tiltak slik at det finnes gode alternative transporttilbud.

Aktuelle restriktive tiltak er køprising, bruk av bompenger og parkeringsbegrensing. Disse ulike restriktive tiltakene omtales nærmere under. Innføring av restriktive tiltak forutsetter lokale politiske vedtak.

9.9.1 Køprising

Hovedformålet med køprising er å regulere trafikk for å redusere lokale kø- og miljøproblemer i det aktuelle byområdet. Køprising kan bidra til økt kapasitet i kollektivtransportsystemet ved at buss og trikk gis bedre framkommelighet. Regjeringen har ferdigstilt et regelverk for køprising ved at vegtrafikkloven § 7a er satt i kraft.

Med etableringen av et regelverk for køprising har regjeringen gitt lokale myndigheter muligheten til å iverksette en ordning med trafikantbetaling som spesielt er tilpasset byområder, og som gir en fleksibilitet som ordningen med bompengeinnkreving per i dag ikke gir. Så lenge takstene i størst mulig grad reflekterer de eksterne kostnadene ved kø- og miljøproblemer i et område, vil et køprisingssystem kunne utformes langt mer fleksibelt ut fra behovene i området enn ved bruk av bompenger. I en køprisordning kan takstene differensieres over døgnet, og det kan etableres en soneinndeling med differensierte takster. Takstene vil også kunne bli gradert etter bestemte typer kjøretøy; for eksempel etter kjøretøyklasser (kjøretøyets vekt), etter kjøretøyets utslipp (euroklasser) slik at kjøretøy med høye NO_x- og partikkelutslipp betaler mer enn kjøretøy med lave utslipp, eller etter kjøretøyets drivstofftype (bensin/diesel). Køprising vil dermed både redusere utslippene som følge av bedre flyt i trafikken og påvirke bilholdet i byområdet. Inntektene fra køprising skal brukes til transportformål i det aktuelle området.

Ordningen er i utgangspunktet ikke tidsavgrenset, men det er lagt til grunn at takstsystemet skal evalueres senest to år etter oppstart, og deretter hvert fjerde år. Videre skal den enkelte køprisingsordning revurderes av Stortinget etter maksimalt 10 år. Vurderingen av ordningen skal skje opp mot målsettingen som er fastsatt.

Teknologien vil foreløpig kunne sette en begrensning for å fastsette et fleksibelt takstsystem som er definert ut fra kjøretøyets utslipp eller kjøretøyets drivstofftype. I et slikt system vil det også være en fordel at alle kjøretøy er utstyrt med elektronisk bompengebrikke. Dette er imidlertid utfordringer som det arbeides med og som vil kunne bli løst i relativt nær framtid.

9.9.2 Bruk av bompengefinansiering i byområder

Bompengefinansiering etter vegloven § 27 har som hovedformål å finansiere vegbygging. Eksisterende bruk av bompenger i byområdene skiller seg imidlertid fra bruk av bompenger til å finansiere enkeltprosjekt. Bompengepakkene i byområdene består som regel av en rekke prosjekt som inngår som en del av et helhetlig transportsystem og til sammen bidrar til økt framkommelighet.

I byområdene vil bruken av bompenger generelt kunne virke trafikkreduserende når det foreligger alternative transportmåter. Regelverket åpner for at takstene kan fastsettes slik at de har en trafikkregulerende effekt i byområder med stor rushtrafikk, jf. ordningen med tidsdifferensierte takster i rushtiden i Trondheim.

Videre er det åpnet for at bompengeinntekter i byområder kan bli brukt til investeringer i og drift av kollektivtransport. Bruk av bompenger til investering i kollektivtransport vil kunne redusere omfanget av utbyggingsprosjekt på vegnettet, samtidig som oppgraderingene i kollektivsystemet vil gjøre det mer attraktivt å reise kollektivt. Bruken av bompenger til drift av kollektivtransport vil kunne bidra til at prisene på bruk av kollektivtrafikk kan settes lavere. En slik samlet virkemiddelbruk vil i praksis føre til at bompengeinnkrevingen i byområdene har en trafikkbegrensende effekt.

9.9.3 Ett felles regelverk for trafikantbetaling i by

Det er i dag to aktuelle ordninger for trafikantbetaling i by; bompengeinnkreving (bypakker) og køprising. Ordningene er hjemlet i hvert sitt regelverk. Bompenger er hjemlet i den generelle bompengebestemmelsen i vegloven § 27, og køprising i vegtrafikkloven § 7a. Hovedformålet med ordningene er i utgangspunktet forskjellige. For bompengeinnkreving er hovedformålet finansiering av veger og kollektivtrafikk, og for køprising er hovedformålet trafikkregulering. Regelverket for køprising ble iverksatt i oktober 2011.

Køprising gir lokale myndigheter muligheten til å iverksette en ordning med trafikantbetaling som spesielt er tilpasset byområder, og som gir større grad av fleksibilitet enn ordningen med bompengeinnkreving, med hensyn til fleksibilitet i takstsystemet, innkrevingsperiode mv. Som for bompenger, kreves det lokalpolitisk tilslutning til innføring av køprising.

Regjeringen ser i dag ikke noen lokalpolitisk vilje til å reforhandle eksisterende bompengepakker til køprisordninger. Utviklingen de senere årene har heller gått i retning av å utvikle bompengepakker i samme retning som køprising, men slik at dette fortsatt skjer innenfor ordningen av bompengeinnkreving. Det er derfor i dag et kunstig og teoretisk skille mellom bompengefinansierte bypakker og køprising. Ordningene er bl.a. relativt like med hensyn til bruk av inntekter til investeringer i og drift av kollektivtransport, mulighet for en viss permanent tidsdifferensiering av takstsystemet, mulighet for en strengere midlertidig tidsdifferensiering av takstene i perioder med akutt luftforurensning, toveis innkreving og at bypakkene ikke lenger kan ses på som en tidsavgrenset trafikantbetalingsordning, jf. rullering. Det er i dag et større skille mellom bompengeinnkreving i by (bypakker) og mer tradisjonell bompengefinansiering (tunnel, bru og ny veg) enn mellom bompengesystemet i bompengepakker og køprising.

På denne bakgrunn vil regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å etablere ett felles regelverk for trafikantbetaling i by som vil omfatte dagens bompengesystem i bypakker og regelverket om køprising. Dette vil innebære at det lovmessige grunnlaget for de allerede etablerte bypakkene gjør det mulig å utvikle pakkene/avtalene i retning av et mer fleksibelt og treffsikkert trafikantbetalingssystem. Et slikt trafikkbetalingssystem forutsetter lokalt initiativ og tilslutning slik kravet allerede er for bompengeinnkreving og køprising.

9.9.4 Parkeringsrestriksjoner

Parkeringsavgifter og tilgang til parkeringsplasser har stor betydning for bilbruken. Parkeringsbegrensning bør derfor i større grad brukes som trafikkregulerende virkemiddel. Gjennom plan- og bygningsloven kan kommunene regulere antall parkeringsplasser i nye planer. Offentlige virksomheter bør være et forbilde ved å ha et begrenset antall og avgiftsbelagte parkeringsplasser til sine ansatte der kollektivtilbudet er godt.

9.10 Investeringer i veg- og jernbaneinfrastruktur i byområdene

Regjeringen vil bruke betydelige midler til tiltak i planperioden som gir bedre flyt i transportsystemet, bedrer reisehverdagen til mange reisende og gjør det attraktivt for enda flere å reise kollektivt. Dette innebærer store ressurser til å utvikle et effektivt transportsystem i byområdene, i hovedsak gjennom dagens bypakker og de framtidige helhetlige bymiljøavtalene, i tillegg til de øvrige store veg- og jernbaneprosjektene.

I byområdene er satsing på kollektivtransport sentralt gjennom investeringer i jernbanen. Dette er viktig for å forbedre tilbudet for arbeidsreiser og lokal- og regionaltrafikken i de største byområdene. Det er i satt i gang eller planlegges store prosjekt for å øke transporttilbudet på jernbanen i Østlandsområdet og rundt de største byene. Utviklingen av et effektivt og pålitelig togtilbud i InterCity-området vil bidra til at flere kan reise kollektivt mellom de mellomstore byene på Østlandet og Oslo.

I Oslo-området spiller også annen skinnegående transport og buss en viktig rolle i kollektivtilbudet. I øvrige store byområder har bussen best flatedekning og størst samlet trafikk. Investeringer i et godt og effektivt vegnett som sikrer god framkommelighet for buss er derfor et viktig kollektivtiltak. I byområdene vil det være nødvendig å omprioritere bruken av vegareal for å tilrettelegge for både kollektivtransport, syklister og fotgjengere. Bygging av kollektivfelt og tilrettelegging for syklister og fotgjengere er viktige tiltak. Personbiltrafikken bør ikke gis prioritet i sentrale deler av byområdene. For å lede denne trafikken utenom bykjernene må det utvikles hovedvegnett rundt og mellom byområdene.

Befolkningsutviklingen og økonomisk vekst vil medføre økt etterspørsel etter transport av varer, gods og persontrafikk i næringsvirksomhet. Investeringer i hovedvegnettet og omprioritering av vegarealet i byområdene er nødvendige framkommelighetstiltak for disse transportene, samtidig som økt personbiltransport unngås ved bedre forhold for kollektivtransport, syklister og fotgjengere og restriktive tiltak rettet mot biltrafikken.

9.11 Status, utfordringer og tiltak i de fire største byområdene

Det skal raskt settes i gang et arbeid med å reforhandle eksisterende bypakker med utgangspunkt i det nye rammeverket for helhetlige bymiljøavtaler. Alle eksisterende bypakker vil over tid bli reforhandlet med bakgrunn i målformuleringene i Klimaforliket og en samlet plan for hvordan trafikk- og miljøutfordringene skal løses på kort og lang sikt.

9.11.1 Status, utfordringer og tiltak i Oslo-området

I Oslo og Akershus er befolkningen ventet å øke fra 1 170 000 til 1 600 000 personer i løpet av de neste 30 årene ifølge Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger1. Dette vil gi 430 000 nye innbyggere og utgjøre en vekst på nærmere 40 pst.

Det har vært tilnærmet nullvekst i biltrafikken i Oslo fra 2004. I Akershus har det vært en økning, men veksten har vært betydelig mindre enn det befolkningsveksten skulle tilsi. Andelen reiser med kollektivtransport og til fots har økt i Oslo og Akershus. Det er ikke en tilsvarende positiv utvikling for sykkeltrafikken.

Det er etablert et samarbeid mellom Oslo og Akershus om en felles regional areal- og transportplan for å møte styringsutfordringene i regionen.

Det er stedvis betydelige trengselsproblemer på vegnettet og i kollektivsystemet i rushtidsperiodene. Problemene er størst i Oslo indre by og i de tre korridorene inn og ut av byen. Det er dårlig tilrettelagt for sykling langs deler av nettet. I Oslo er 38 pst. av drepte og hardt skadde i trafikken fotgjengere.

Støyproblemer og dårlig luftkvalitet er fortsatt et stort problem, særlig i sentrale Oslo og langs innfartsårene. Det antas at 100 000 personer er svært plaget av vegtrafikkstøy utendørs. Om lag halvparten av klimagassutslippene kommer fra vegtrafikk.

Oslo har vedtatt mål om at sykkelandelen skal økes fra 5 til 12 pst. innen 2015, og både Oslo og Akershus skal halvere klimagassutslippene i 2030 sammenliknet med 1991-nivået, jf. Byøkologisk program 2011–2026 (vedtatt av Oslo bystyre) og Klima- og energiplan 2011–2014 (vedtatt av Akershus fylkesting).

9.11.1.1 Oslopakke 3

Oslopakke 3 ble etablert i 2008 etter lokalt forslag fra 2006. Oslopakke 3 er behandlet av Stortinget gjennom St.prp. nr. 40 (2007–2008) og St.meld. nr. 17 (2008–2009), og ble lagt til grunn for Nasjonal transportplan 2010–2019. I perioden 2010–2013 er det bevilget om lag 2,3 mrd. kr til vegformål over statsbudsjettet og om lag 10,8 mrd. kr i bompenger til Oslopakke 3. I tillegg er det bevilget statlige midler til jernbanen på i størrelsesorden 8,2 mrd. kr og fylkeskommunale og kommunale midler til veg- og kollektivtrafikkprosjekt.

Hovedmålet for Oslopakke 3 er i henhold til St.meld. nr. 17 (2008–2009) god framkommelighet for alle trafikantgrupper i hovedstadsregionen. Viktige delmål er å redusere rushtidsforsinkelsene (med prioritering av nærings- og kollektivtransport) og å øke framkommeligheten for gående og syklende.

For å nå framkommelighetsmålene må biltrafikken begrenses og andelen av reiser med kollektiv, sykkel og til fots økes. Reduksjon av klimagassutslipp fra transport skal være en sentral premiss for videre arbeid med Oslopakke 3. I tillegg skal Oslopakke 3-prosjektene bidra til å overholde lovfestede krav til luftforurensing, støy, universell utforming og redusere antall drepte og hardt skadde.

Utover disse kravene skal det framtidige transportsystemet bidra til ønskelig by- og tettstedsutvikling, samt til å nå nasjonale mål om lokal miljøkvalitet. For å nå de overordnede målene, må prioriteringene i Oslopakke 3 samordnes med andre areal- og transportpolitiske virkemidler. Samordnet utvikling av arealbruk og transportsystem skal ifølge St.meld. nr. 17 (2008–2009) sikre en gradvis strukturell endring som bidrar til å redusere transportbehovet. Ifølge meldingen skal også samfunnsøkonomisk lønnsomhet inngå i kriteriene for prioritering av tiltak.

I det videre arbeidet med Oslopakke 3 forutsetter regjeringen at Styringsgruppen for Oslopakke 3 i valg av prosjekt og tiltak legger til grunn målene som er vedtatt av Stortinget ved behandlingen av Klimameldingen, jf. St.meld. nr. 21 (2011–2012), herunder at veksten i persontrafikken i storbyene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange, og at kollektivformål og sykkeltiltak skal gis prioritet.

Utviklingen i transportsystemet i Oslo og Akershus avhenger av en rekke faktorer og finansieringskilder. Tiltakene som er gjennomført i Oslopakke 3 i perioden 2007–2011, har bidratt til en utvikling i tråd med målene for pakken. Nytt dobbeltspor mellom Sandvika og Lysaker åpnet i 2011 og har gitt økt hastighet, kapasitet og punktlighet. Ytterligere effekt av tiltaket oppnås når ny ruteplan og nye, lengre tog innføres. Kolsåsbanen åpnet fram til Bekkestua i 2011 og Gjønnes i 2012, og har gitt økt kapasitet, komfort og redusert reisetid. Midler til store kollektivtiltak på T-bane og trikk i Oslo har finansiert flere viktige oppgraderingstiltak, bl.a. på Grorudbanen. Økt tilskudd til drift av kollektivtrafikken i Oslo og Akershus, har bidratt til bl.a. å finansiere nye T-banevogner med økt frekvens og økt kapasitet på flere linjer samt til å styrke buss- og båttilbudet.

Fullføring av E6 Vinterbro – Assurtjern og E16 Wøyen – Bjørum har gitt økt framkommelighet og trafikksikkerhet. I tillegg er det gjennomført en rekke mindre og mellomstore tiltak på riksvegnettet innenfor programområder. Dette omfatter bl.a. gang- og sykkelveger, miljø/støyskjerming, trafikksikkerhets- og kollektivtrafikktiltak. Det samme gjelder på fylkesvegnettet i Akershus og på kommunale veger i Oslo.

Innføring av Oslopakke 3 i 2008 medførte økte bomtakster, nytt bomsnitt på bygrensen i vest og bortfall av periodekort for bomringen. Samtidig er prisene for kollektivreiser holdt på et konkurransedyktig nivå. Kombinasjonen av disse endringene og et styrket kollektivtilbud med økt frekvens og kapasitet, er trolig sentrale årsaker til den sterke veksten i kollektivtrafikken i Oslo og Akershus.

Revidert avtale for Oslopakke 3

Bakgrunnen for at det lokalt er forhandlet fram en Revidert avtale for Oslopakke 3 er transportutfordringer knyttet til prognoser med raskere befolkningsvekst enn tidligere forutsatt, økte kostnader for mange av prosjektene og faglige anbefalinger i grunnlaget for den langsiktige prioriteringen. Revidert avtale for Oslopakke 3 fikk bred politisk tilslutning i juni 2012. Revidert avtale er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) s. 83. I Revidert avtale er det lagt til grunn en betydelig satsing på kollektivtransport og styrking av innsatsen på programområdene (herunder hovedsykkelvegnettet). Samtidig er sentrale investeringer på veg også ivaretatt. I Revidert avtale foreslås det en egen finansieringsmodell for å realisere nye, store vegprosjekt som E18 Vestkorridoren og E6 Manglerudprosjektet.

Finansiering

For perioden 2013–2032 legger Revidert avtale til grunn følgende inntekter (avrundede tall i 2013-kr, ekskl. momsreform):

I Revidert avtale er det forutsatt at bevilgninger av midler til jernbanen skjer med statlige midler i de årlige statsbudsjettvedtakene. Det inkluderer ikke statlige midler til investeringer for å ta igjen forfall på riksveger, selv om dette kan utgjøre et vesentlig beløp.

I Revidert avtale er det lagt til grunn trafikkutvikling og takstøkning per 1. februar 2013 og i juli 2016 som tilsier et bompengebidrag på om lag 10,2 mrd. 2012-kr i perioden 2014–2017 og 26,7 mrd. 2012-kr for hele planperioden 2014–2023.

Revidert avtale innebærer at det planlagte aktivitetsnivået tidlig i avtaleperioden er høyere enn den disponible rammen. Avtalen legger derfor til grunn at det må tas opp lån i denne perioden. Ved behandlingen av statsbudsjettene for 2010, 2011 og 2013 har Stortinget godkjent lån som summerer seg til 3,05 mrd. kr. Dette bidrar til å sikre rasjonell framdrift av store pågående prosjekt, midler til oppstart av to nye store prosjekt (rv 22 Lillestrøm – Fetsund og Lørenbanen), midler til forberedelser til oppstart av E16 Sandvika – Wøyen og videreføring av programområder og satsingen på drift og investeringer i kollektivtransport. Revidert avtale innebærer ytterligere behov for lån. Maksimal lånegjeld er anslått til å bli 6,3 mrd. kr i 2018. Det er forutsatt at låneopptakene nedbetales løpende.

Virkninger av tiltakene i Revidert avtale

Samfunnsøkonomi

Det er gjennomført transportanalyser og virkningsberegninger av de tiltakene i Revidert avtale Oslopakke 3 som kan inngå i en transportmodell. Virkningene er sammenliknet med en referansesituasjon som forutsetter at pågående prosjekt som for eksempel E18 Bjørvika og E18 Sydhavna fullføres. I referansealternativet inngår i tillegg nye prosjekt som har fått bevilgning i 2013, og nødvendige midler til drift og vedlikehold slik at dagens standard på vegnettet og trikke- og T-banenettet opprettholdes, samt forventet satsing på jernbanen inklusiv nytt dobbeltspor Oslo – Ski.

I Revidert avtale inngår større veg- og banetiltak, oppgradering av hele trikk- og T-banenettet med økt punktlighet og hastighet som resultat. I beregningene er det forutsatt nye bomsnitt for finansiering av E18 Vestkorridoren og E6 Manglerudprosjektet, samt 20 pst. økte takster i eksisterende snitt.

På grunnlag av disse analysene er det i regi av sekretariatet for Oslopakke 3 gjort en nyttekostnadsanalyse med nasjonale tidsverdsettinger. Beregningene er utført av Via Nova i samarbeid med Urbanet Analyse i 2013. De bygger på transportanalyser med hjelp av den regionale transportmodellen for Oslo-området som er utviklet av Samferdselsdepartementet og transportetatene. Resultatene viser at revidert Oslopakke 3 er samfunnsøkonomisk lønnsom. Nettonytten er beregnet til om lag 40 mrd. kr. Hoveddelen av beregnet nytte tilfaller kollektivtrafikantene, men tiltakene gir også nytte for syklister og bilister.

Framkommelighet

Transportanalysene viser at framkommeligheten på veg- og banenettet bedres der det gjøres tiltak. Analysene viser imidlertid at det som følge av bl.a. forventet befolkningsvekst, er ventet økt trengsel på store deler av vegnettet hvor det ikke settes inn tiltak.

Kollektivsystemet vil med Revidert Oslopakke 3 få bedre framkommelighet, dels gjennom nye banestrekninger og kollektivfelt, dels gjennom oppgradering av T-bane og trikkenettet. Det er satt av betydelige midler for å tilrettelegge for syklister og fotgjengere gjennom programområder og som del av større prosjekt.

Trafikksikkerhet

Analysene viser en positiv trafikksikkerhetseffekt av Revidert Oslopakke 3. Både antall drepte og hardt skadde går ned.

Reduksjon av miljøproblem og bidrag til god by- og tettstedskvalitet

Gjennomførte transportanalyser viser at transportarbeidet med bil øker med litt mindre enn 30 pst. fram til 2030 i referansealternativet. Tiltakene i Revidert avtale gir en liten endring av dette i modellberegningene. Transportarbeidet blir om lag én pst. lavere enn i referansealternativet, hvilket gir noe lavere utslipp av bl.a. CO₂, NO_x og PM10. Modellberegningene er usikre og fanger for eksempel ikke godt opp effektene av tiltak i kollektivtrafikken for å redusere forsinkelser og øke påliteligheten. Det er imidlertid helt klart at det er nødvendig med supplerende virkemidler rettet mot kjøretøy og biltransport for å nå mål for klimautslipp og miljø i vegtrafikken.

Effekten for lokal miljøkvalitet er langt større der det gjennomføres målrettede tiltak. For eksempel er det ventet stor positiv effekt når det gjelder støy og lokal luftforurensning ved Filipstad, Manglerud, Sandvika og Asker som følge av planlagte vegprosjekt. Dette gjelder også for T-bane til Fornebu og Ahus. Målrettet bruk av programområdemidler til miljø-, kollektiv-, gang/sykkeltiltak og andre tiltak vil bidra til å bedre by- og tettstedskvalitet langs eksisterende veg- og gatenett.

Attraktivitet og universell utforming

De økte investeringene i kollektivsystemet og økte midler til drift av kollektivtilbudet i Revidert Oslopakke 3 bidrar til å utvikle et mer attraktivt og universelt utformet kollektivsystem gjennom økt kapasitet, forutsigbar reisetid og fornyelse av vognparken.

Samferdselsdepartementets vurdering

Samferdselsdepartementet presenterte Revidert avtale for Oslopakke 3 i Prop. 1 S (2012–2013), men tok ikke da stilling til styringsgruppens forslag til den videre innretningen og finansieringen av Oslopakke 3. Samferdselsdepartementet legger den lokalt vedtatte reviderte avtalen for Oslopakke 3 til grunn for det videre arbeidet med pakken.

Innretningen i Oslopakke 3 – målrettet porteføljestyring

Stortinget har sluttet seg til at Oslopakke 3 skal styres gjennom porteføljestyring der mål- og resultatstyring er en viktig del. Porteføljestyring innebærer at prosjekt velges på bakgrunn av flere kriterier. I tillegg til mål- og resultater benyttes kriterier som bl.a. samfunnsøkonomisk lønnsomhet, planstatus, disponible midler og kapasitet på planlegging og gjennomføring. Porteføljestyringen er dynamisk og prioriteringene kan endre seg over tid. Det er lagt opp til årlig revidering av fireårige handlingsprogram for Oslopakke 3, og til større gjennomganger i forbindelse med de fireårige revideringene av Nasjonal transportplan. En slik større gjennomgang ble gjort i forbindelse med forarbeidene til NTP 2014–2023.

Det rapporteres årlig på indikatorene i målstyringssystemet, jf. nærmere omtale for 2011 i Prop. 1 S (2012–2013). Utviklingen i transportsystemet i Oslo og Akershus avhenger av en rekke faktorer, ikke bare tiltak finansiert med midler fra Oslopakke 3. De tiltak som er gjennomført i Oslopakke 3 i perioden 2007–2011 ser ut til å ha bidratt til en utvikling i tråd med målene for pakken.

Utviklingen av trafikken i Oslo-området etter etableringen av Oslopakke 3 i 2008 viser vesentlig økt kollektivtrafikk og lav eller ingen vekst i biltrafikken. Veksten i kollektivtrafikken har vært stor både i Oslo og Akershus, mens veksten i biltrafikken har vært vesentlig lavere enn befolkningsveksten i Oslo og Akershus. I Oslo var biltrafikken lavere i 2011 enn i 2007, jf. figur nedenfor.

Kollektivtransportens andel av den motoriserte trafikken i Oslo og Akershus økte fra 25 pst. i 2007 til 31 pst. i 2011. Andelen har økt både i Oslo og Akershus. Nivået er høyest i Oslo hvor nesten halvparten av de motoriserte turene nå foregår kollektivt, mot én av fem i Akershus.

I samme periode økte antall kollektivreiser med 25 pst. i Oslo og 28 pst. i Akershus, mens vegtrafikken gikk ned med 2 pst. i Oslo og økte med kun 3 pst. i Akershus. Samtidig økte befolkningen i Oslo og Akershus med 8 pst. Det har vært en økning i andelen fotgjengere i Oslo, mens det for sykkel har vært små endringer i denne perioden.

Dette viser at målsettingen om å ta veksten i persontransport med miljøvennlige transportformer, jf. Klimameldingen (Meld. St. 21 (2011–2012)) er realistisk, men etatenes planforslag viser at byene er avhengig av også restriktive virkemidler for å nå målet.

Det gjøres revideringer av pakken for å bedre måloppfyllelsen. Som ett eksempel kan nevnes at kollektivtrafikkens andel av tiltak som er finansiert med bompenger har økt vesentlig sammenliknet med det opprinnelige forslaget. Resultatene og måloppfyllelsen presenteres hvert år for alle Oslopakke 3-partene. Stortinget informeres årlig i Prop. 1 S.

Departementet legger til grunn at Styringsgruppen for Oslopakke 3 arbeider kontinuerlig med å videreutvikle mål- og resultatsystemet ytterligere. Det er et formål å forbedre metodikk og kvaliteten på indikatorene for enda bedre å kunne følge opp resultatene av Oslopakke 3.

Revidert avtale for Oslopakke 3 er en lokalpolitisk avtale mellom samtlige partier i Oslo og Akershus, unntatt FrP og SV. Avtalen ble inngått i mai 2012, dvs. før Klimaforliket i Stortinget i juni 2012. Samferdselsdepartementet er kjent med at partene legger til grunn at klimamålet for transportsektoren er et viktig grunnlag for arbeidet med Nasjonal transportplan og at dette legger føringer på hvilke tiltak som prioriteres innenfor rammen av Oslopakke 3. Det fremgår av avtalen at: «Tiltak som bidrar til økt kollektivbruk, sykkel- og gangtrafikk,ogandre tiltak som reduserer utslipp fra vegtrafikk, er virkemidler som vil bidra til å utvikle transportsystemet i en miljøvennlig retning. Samtidig bidrar disse tiltak til å etablere et transportsystem der målet er at fremtidig vekst i persontransporten skal skje gjennom kollektivtrafikk, gange eller sykling.»

Samferdselsdepartementet forutsetter at de lokale Oslopakke 3-partene støtter klimaforliket vedtatt av Stortinget i juni 2012, og dermed stiller seg bak målet om at vekst i persontrafikken i Oslo og Akershus skal tas av kollektivtrafikk, sykkel og gange. Dette er et ambisiøst mål gitt prognosene for økt befolkningsvekst i hovedstadsregionen. Dersom dette målet skal nås, er det behov for en helhetlig strategi og plan for samordning av areal- og transportpolitikken i hovedstadsregionen. Transportløsningene må legge til rette for by- og tettstedsutvikling som gjør det mulig å etablere store nye boligområder i nær tilknytning til kollektivknutepunkt. Oslopakke 3 er en viktig del av en helhetlig transport- og arealpolitikk i hovedstadsregionen, selv om en slik finansieringspakke ikke er tilstrekkelig alene for å nå målet om at veksten i persontransporten skal komme i de miljøvennlige transportformene. Det er også nødvendig med en areal- og transportpolitikk som bygger opp under kollektivtrafikk, sykkel og gange.

Finansiering, låneopptak og økonomisk styring

For å sikre god styring av prosjektene i Oslopakke 3 er det viktig at det foreligger forutsigbare og realistiske økonomiske planrammer for de ulike inntektene. De viktigste inntektene kommer fra bompenger, statlige bevilgninger og bevilgninger fra Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. I tillegg forutsetter Revidert avtale lånefinansiering for å ferdigstille prosjekt tidligere.

Samferdselsdepartementet vil påpeke at det i bompengepakker som Oslopakke 3, prinsipielt sett ikke bør tas opp lån som er forbundet med tiltak som enkeltvis er av en slik størrelse at de med rimelighet kan finansieres innenfor de løpende inntektene i pakken. Prioritering av prosjekt og tiltak må foretas innen avklarte økonomiske planrammer. Prosjektporteføljen må revideres om det skjer vesentlige endringer i økonomiske planrammer eller kostnadsoverslag. Om nødvendig må prosjekt utsettes eller tas ut. Endringer i prosjektporteføljen må også vurderes ut fra revurdering av måloppnåelse i systemet for målstyring. Prosjekt som tas opp til bevilgning, skal være fullfinansiert innen avklarte økonomiske rammer. Låneopptak skal ikke benyttes som et virkemiddel for å unngå reell prioritering i porteføljestyringen. Behovet for framtidig handlefrihet og ønsket om å begrense de samlede finansieringskostnadene må vektlegges i vurderingen av spørsmålet om låneopptak.

Etter en helhetlig vurdering legger Samferdselsdepartementet den forutsatte lånerammen i Revidert avtale til grunn for videre planlegging og langsiktig porteføljestyring i Oslopakke 3. Departementet er enig i at det nå samlet sett er nødvendig med et midlertidig høyere låneopptak i de kommende årene, bl.a. som følge av at enkelte store investeringsprosjekt er besluttet igangsatt. Denne økte lånebelastningen skal være av midlertidig karakter slik at det ikke etableres en permanent høy lånegjeld for Oslopakke 3.

Formålet med dette konkrete låneopptaket er en tidligere realisering av prosjekt og tiltak slik at effektene for trafikanter og samfunn kommer raskere. Den totale samfunnsnytten av disse prosjektene og fleksibiliteten i porteføljestyringen økes. Målene i Klimaforliket krever større investeringer i kollektivtrafikk og tiltak for syklende og gående enn det er rom for basert på årlige bompengeinntekter fra Oslopakke 3. Investeringene må komme tidlig i bompengeperioden for å møte de utfordringene som befolkningsveksten gir.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering er de foreslåtte låneopptak i Revidert avtale moderate sett i forhold til størrelsen på pakken og de årlige bompengeinntektene. Låneopptak og nedbetaling innebærer ikke en stor økonomisk belastning for Oslopakke 3.

Samferdselsdepartementet mener det er viktig for å sikre god økonomisk styring av Oslopakke 3 at også premissene for låneopptak på lang sikt er avklart. Forutsetningene fra Revidert avtale om maksimal gjeldsbelastning på 6,3 mrd. kr i 2018 og løpende betaling av avdrag, framstår etter departementets oppfatning som en rimelig planforutsetning og en balansert avveining mellom hensynet til framskynding av viktige prosjekt mot hensynet til at kapitalkostnadene ikke må bli uforholdsmessig høye. Den økte lånebelastningen er av midlertidig karakter, og må ses som en øvre grense for samlede lån innen 2018. Dessuten forutsettes at gjelden nedbetales løpende og avtar etter 2018. Samferdselsdepartementet forutsetter at partene i Oslopakke 3-arbeidet i tillegg løpende vurderer mulighetene for hvordan inntektsgrunnlaget i pakken kan bedres og gjennomføringsevnen i forhold til fastlagte mål kan sikres.

Konkrete tilsagn til låneopptak vil kreve samtykke fra Stortinget. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i de årlige statsbudsjettene.

Organisering og styringsmodell

Oslopakke 3 bygger i likhet med andre bompengepakker på lokalt initiativ og vedtak.

Styringsmodellen for Oslopakke 3 er presentert i St.meld. nr. 17 (2008–2009). Det er i dag etablert en styringsgruppe som ledes av vegdirektøren, med politisk representasjon av fylkesordføreren i Akershus fylkeskommune og byråd for miljø og samferdsel i Oslo kommune. Jernbanedirektøren deltar også. Mandatet for styringsgruppen er presentert i St.meld. nr. 17 (2008–2009). For å ivareta den tverrpolitiske forankringen er det etablert en bred politisk referansegruppe. I tillegg er det opprettet et eget forhandlingsutvalg som foruten styringsgruppen, består av to politikere fra hhv. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering er mandatet dekkende for styringsgruppens oppgaver. Arbeidet med en målrettet styring av Oslopakke 3 er komplekst. Det er viktig at styringsformen er smidig, effektiv og beslutningsorientert. Det er nødvendig at representantene har god kunnskap om sektoren, samt at de har nødvendige fullmakter og autoritet i arbeidet. De tverrpolitiske interessene er tilstrekkelig ivaretatt ved det oppnevnte forhandlingsutvalget og referansegruppen. Det er også viktig at faglige vurderinger og avveiinger ivaretas på en god måte.

Samferdselsdepartementet viser til den nye ordningen med helhetlige bymiljøavtaler som medfører reforhandling av eksisterende bypakker. Samferdselsdepartementet viser også til at det er behov for at Oslopakke 3 i større grad sikres en overordnet politisk styring for helhetlige prioriteringer fra statens side. Ved en revisjon av avtalen må også framtidig styringsmodell for Oslopakke 3 vurderes i lys av utviklingen av et felles rammeverk for helhetlige bymiljøavtaler og muligheten for god porteføljestyring. Det legges til grunn at Oslopakke 3 vil bli reforhandlet i løpet av første fireårsperiode av Nasjonal transportplan 2014–2023.

Regjeringens forslag til fordeling av statlige midler og bompenger til Oslopakke 3 i planperioden

Revidert avtale for Oslopakke 3 gir uttrykk for større forventninger til statlig innsats enn hva som er mulig å følge opp i kommende tiårsperiode. Revidert avtale har en tidshorisont fram til 2032, dvs. ti år utover NTP-perioden 2014–2023. Flere av de store prosjektene som er prioritert i Revidert avtale, vil ikke kunne være ferdige i denne NTP-perioden, og må derfor utsettes til neste revidering av Nasjonal transportplan.

I perioden 2014–2017 prioriterer regjeringen 1,7 mrd. kr i statlige midler til riksveger i Oslopakke 3. I tillegg kommer midler til programområder, som blir fordelt senere. Det er lagt til grunn at midlene brukes til å fullføre de pågående prosjektene rv 150 Ulvensplitten – Sinsen, E18 Bjørvikaprosjektet og E18 Sydhavna. Til nye prosjekt prioriterer regjeringen statlige midler til E16 Sandvika – Wøyen og E18 Lysaker – Ramstadsletta. Samtlige av disse prosjektene finansieres også med bompenger. Regjeringen legger vekt på å videreføre utbyggingen av E16 i Bærum for å eliminere en flaskehals i trafikksystemet, og for å legge til rette for byutvikling og bedre miljø i Sandvika. E18 Lysaker – Ramstadsletta er starten på utbyggingen av E18 Vestkorridoren mellom Lysaker og Asker. Utbyggingen er nødvendig for å møte økt etterspørsel etter transport, både kollektivtransport og næringstransport, samt for å legge til rette for byutvikling og ivareta miljøhensyn i Bærum og Asker.

I siste seksårsperiode prioriteres om lag 3,5 mrd. kr i statlige midler til riksveger i Oslopakke 3. I tillegg kommer statlige midler til programområder på riksveger som prioriteres senere. Det er lagt til grunn at midlene brukes til å videreføre E16 Sandvika – Wøyen og E16 Lysaker – Ramstadsletta som er forutsatt startet opp i første fireårsperiode. Totalt i tiårsperioden er det lagt til grunn om lag 1,1 mrd. kr i statlige midler til E16 Sandvika – Wøyen og om lag 2,2 mrd. kr til E18 Lysaker – Ramstadsletta. I tillegg er det lagt til grunn statlige midler til gjennomføring av prosjektet rv 191 Atkomst Alnabru og til oppstart av E6 Manglerudprosjektet. Videre foreslås et tilskudd til bussterminalen ved Oslo S. Utbedret atkomst til Alnabru er nødvendig for å effektivisere Alnabruterminalen. Utbygging av E6 Manglerudprosjektet gir bedre bomiljø langs E6 og legger til rette for busstrafikken, samtidig som den reduserer behovet for å bygge ut Mosseveien.

Regjeringen legger til grunn at det stilles om lag 3,3 mrd. kr til rådighet i bompenger i tiårsperioden til prosjektene som er omtalt ovenfor, unntatt E18 Lysaker – Ramstadsletta og E6 Manglerudprosjektet. Mesteparten av denne finansieringen ved bompenger vil komme i den første fireårsperioden. Det er også forutsatt bompenger til å fullføre rv 22 Lillestrøm – Fetsund i den første fireårsperioden. Videre er det lagt til grunn bompenger til programområdetiltak på riksveger. I tillegg forutsetter regjeringen at det i samsvar med Revidert avtale for Oslopakke 3 stilles bompengemidler til rådighet for store kollektivprosjekt som Kolsåsbanen og Lørenbanen, andre store kollektivtiltak i Oslo (T-bane og trikk), drift og mindre investeringer i kollektivtrafikk i Oslo og Akershus samt lokale vegtiltak i Oslo og Akershus. Disse mindre tiltakene prioriteres i hovedsak lokalt. Dette vil bli nærmere avklart gjennom arbeidet med handlingsprogrammet for Oslopakke 3 og i de årlige budsjettene. Regjeringen forutsetter at dette skjer på en slik måte at det vil bidra til å nå målene for Oslopakke 3.

Som omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) foreslås det i revidert avtale for Oslopakke 3 en egen finansieringsmodell for å realisere nye, store vegprosjekt som E18 Vestkorridoren og E6 Manglerudprosjektet. I revidert avtale legges det til grunn at disse to prosjektene finansieres med bidrag fra dagens bomringer, statlige midler og fra nye bomsnitt for etterskuddsvis tovegs brukerfinansiering (tradisjonell bompengefinansiering av enkeltstrekninger). Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med nærmere omtale av prosjektet og forslag til finansieringsløsninger for E18 Vestkorridoren og E6 Manglerudprosjektet.

I planperioden prioriterer regjeringen 3,4 mrd. kr til infrastrukturtiltak på jernbanen for å kunne innføre ny grunnrute i 2014, og ta i bruk flere nye togsett. Dette gir økt transportkapasitet og bedre driftsstabilitet. Det settes videre av 18,4 mrd. kr, hvorav 12,2 mrd. kr i første fireårsperiode, til nytt dobbeltspor mellom Oslo og Ski. Det legges opp til at prosjektet startes opp ved inngangen til planperioden og det tas sikte på ferdigstillelse i 2020. Til en trinnvis utvidelse og fornyelse av Alnabruterminalen, prioriterer regjeringen 3,5 mrd. kr. Programområder for kapasitetsøkende tiltak, stasjoner og knutepunkt, sikkerhet og miljø samt trafikkstyring er andre områder innenfor jernbanen som regjeringen har satt av midler til. Videre vil det skje en gradvis utskifting av jernbanens signalsystemer til den europeiske standarden ERTMS (European Rail Traffic Management System). Dette vil innebære at det ikke lenger er nødvendig å sette opp utstyr som lyssignaler og hastighetsmerker ute langs sporet.

Samlet statlig satsing på jernbanen i Oslo og Akershus vil være i størrelsesorden 28–32 mrd. kr i planperioden, med Follobanen og Alnabru som de største enkeltprosjektene. Mer detaljert fordeling gjøres i Jernbaneverkets handlingsprogram.

I Revidert avtale inngår midler for planlegging av ny metrotunnel. I transportetatenes planforslag ble det vist til at både en ny metrotunnel og ny jernbanetunnel i Oslo sentrum kan være nødvendige tiltak for å bidra til at veksten i persontransporten kan tas av kollektivtrafikk, sykling og gange. Regjeringen har derfor tatt initiativ til å utarbeide en felles konseptvalgutredning (KVU) for økt kollektiv transportkapasitet i Oslo-området. Dette arbeidet skal være ferdig i god tid for å kunne ligge til grunn for neste revisjon av Nasjonal transportplan.

Statlige midler til store kollektivinfrastrukturprosjekt av nasjonal interesse kan i særlige tilfeller delfinansieres gjennom midler fra den nyetablerte statlige bypotten, jf. omtale foran. Dette forutsetter at lokale og statlige myndigheter inngår en ny helhetlig bymiljøavtale i tråd med rammeverket som også er omtalt foran.

9.11.2 Status, utfordringer og tiltak i Bergensområdet

Fram mot 2040 er befolkningen i Bergensområdet ventet å vokse med nærmere 40 pst. fra 380 000 til opp mot 520 000 innbyggere ifølge befolkningsframskrivningene fra SSB. Veksten antas å komme hovedsakelig i Bergen kommune og kommunene i vest.

Ifølge RVU 2009 har kollektivandelen i Bergen kommune økt fra 11 til 16 pst. mellom 2005 og 2009. Sykkel- og gangeandelene har samtidig vært stabile på hhv. 3 og 30 pst. Bilandelen er drøyt 50 pst. Etter at Bybanen ble åpnet har antall påstigende i kollektivtrafikken økt med nesten 20 pst. Dette innebar også en ruteomlegging som ga flere bytter og dermed flere påstigninger.

I Bergen må mye av trafikken gå via Nygårdstangen, og vegsystemet inn mot sentrum er derfor sårbart særlig mot vest og nord. Mot nord er det kun én veg, E39/E16, som er åpen for motorisert ferdsel i snittet ved Handelshøgskolen. Ved lengre driftsstans er alternativ rute om Nesttun/Arna på 25–30 km. Mye av trafikken har ingen alternative ruter.

Busser bruker samme vegareal som øvrig trafikk, og framkommelighet er en hovedutfordring for kollektivtrafikken. Det er dårlig tilrettelagt for sykling i sentrum, og det mangler et sammenhengende sykkelvegnett. 28 pst. av drepte og hardt skadde i Bergen er fotgjengere.

Bergen har utfordringer med høy lokal luftforurensning i perioder, både for NO₂ og svevestøv.

Bystyret i Bergen fattet vedtak i 2007 om 50 pst. økning i antall kollektivreisende innen 2020. I 2010 vedtok bystyret et mål om en sykkelandel på 10 pst. gjennom en sykkelstrategi for perioden 2010–2019.

Det er inngått en avtale mellom Hordaland fylkeskommune, Bergen kommune og Samferdselsdepartementet om belønningsmidler for 2011–2014. Avtalen inneholder et statlig bidrag på 550 mill. kr som bl.a. omfatter tilskudd til tredje etappe av Bybanen til Flesland. I avtalen er det fastsatt mål om at samlet trafikk i bompengeringen ikke skal øke, og at biltrafikken inn mot Bergen sentrum i perioder med stor andel arbeidsreiser skal reduseres med 5 pst. i fireårsperioden.

Jernbanen spiller en begrenset rolle i det samlede persontransportsystemet i Bergensområdet, men er viktig på enkelte strekninger, særlig mellom Arna og Bergen som er en av Europas tettest trafikkerte enkeltsporstrekninger. Toget har allerede i dag en høy markedsandel på denne strekningen, bl.a. pga. en svært konkurransedyktig reisetid sammenliknet med bil og buss.

NSB AS og Jernbaneverket samarbeider om å legge til rette for et bedre lokaltogtilbud på Vossebanen.

Dagens godsterminal i Bergen (Nygårdstangen) er i ferd med å nå kapasitetstaket. På kort sikt kan kapasiteten utvides på eksisterende terminal, samtidig som det må utredes etablering av en ny terminal et annet sted i regionen. Utredningen må gjennomføres før det kan tas stilling til videre utvikling av godstransporten på jernbanen i Bergensområdet. Det vises til egen omtale i kapittel 10.

Bergensprogrammet

Innkreving av bompenger i Bergen startet opp i 1986. Gjennom behandlingen av Prop. 108 S (2009–2010) sluttet Stortinget seg til en utvidelse av Bergensprogrammet med ti år til utgangen av 2025. Etter forvaltningsreformen 2010 er det ikke lenger riksvegprosjekt i Bergensprogrammet.

Et stort antall større prosjekt er blitt gjennomført i perioden 1986–2012. I juni 2010 åpnet første etappen av Bybanen mellom sentrum og Nesttun, og i september 2010 åpnet første etappe av Ringveg vest mellom Dolviken og Sandeide. Byggingen av andre etappe av Bybanen mellom Nesttun og Rådal startet opp i 2011 og er planlagt åpnet for trafikk i 2013, mens byggingen av andre etappe av Ringveg vest mellom Sandeide og Liavatnet startet opp i 2011 og er planlagt åpnet for trafikk i 2015. Det er også satt av betydelige midler til programområdetiltak.

Det er lokalpolitisk tilslutning til å utvide Bergensprogrammet ytterligere, bl.a. med tredje etappe av Bybanen fra Rådal til Flesland, og det er søkt om å øke takstene og redusere den maksimale rabatten. Det er gjennomført ekstern kvalitetssikring av kostnader og prosjektstyring for tredje etappe av Bybanen i regi av Hordaland fylkeskommune. Den eksterne kvalitetssikringen (KS2) av trafikkgrunnlag og bompengeinntekter m.m. er startet opp etter oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Utvidelsen av Bergensprogrammet vil bli lagt fram for Stortinget når tilstrekkelige avklaringer foreligger.

Det er utarbeidet en KVU for transportsystemet i Bergensregionen som er eksternt kvalitetssikret (KS1). Det legges til grunn at videre utvikling av transportsystemet i Bergensregionen ikke skal basere seg på en regionpakke med felles organisering og finansiering på nåværende tidspunkt. Videre utvikling av transportsystemet i Bergensregionen baseres på enkeltstående tiltak og tiltakspakker med egen finansiering. Aktuelle prosjekt og tiltak må vurderes trinnvis, og samfunnsøkonomisk lønnsomhet vektlegges ved prioritering av prosjekt.

Det bør likevel vurderes på sikt å samordne prosjekter og tiltak til en samlet pakke der rammeverket for helhetlige bymiljøavtaler legges til grunn.

Statlige prioriteringer i planperioden

Eikåstunnelen på strekningen Vågsbotn – Hylkje på E39 fullføres i perioden 2014–2018. Prosjektet finansieres fullt ut med statlige midler. I Bergensområdet legges det opp til å starte utbyggingen av E39 til firefelts veg på strekningen Svegatjørn – Rådal i Os og Bergen kommuner i perioden 2014–2017. I tillegg legges det opp til å starte byggingen av nytt Sotrasamband på rv 555 i Bergen og Fjell kommuner. Begge prosjektene forutsettes delvis bompengefinansiert. Videre er det prioritert statlige midler til å starte byggingen av ekstra tunnelløp i Sætre- og Bjørkhaugtunnelen på E16 i Bergen kommune. Disse prosjektene fullføres i perioden 2018–2023. I siste seksårsperiode er det også aktuelt å starte utbygging av E39 til firefelts veg mellom Nyborg og Klauvaneset i Bergen kommune. Dette er betinget av at det blir tilslutning til et opplegg for delvis bompengefinansiering av prosjektet.

Innenfor rammen til riksveginvesteringer er det foreslått et statlig bidrag til disse prosjektene på til sammen om lag 6,4 mrd. kr, hvorav om lag 1,8 mrd. kr i første fireårsperiode. I tillegg er det forutsatt statlige midler til tiltak innenfor de ulike programområdene. Dette vil bli nærmere avklart gjennom arbeidet med handlingsprogrammet. Videre kan det bli aktuelt med statlige midler innenfor foreslåtte rammer til helhetlige bymiljøavtaler, forutsatt at lokale og statlige myndigheter blir enige om en avtale.

På jernbanen er det i planperioden satt av om lag 3,2 mrd. kr, hvorav om lag 2,4 mrd. kr i første fireårsperiode, til prosjektet Ulriken tunnel. Med ny tunnel blir det dobbeltspor på strekningen Arna – Bergen, og tilbudet kan økes fra dagens halvtimesfrekvens til kvartersfrekvens på lokaltogene. I tillegg settes det av om lag 0,5 mrd. kr til tiltak på Vossebanen for å forbedre tilbudet på denne strekningen.

9.11.3 Status, utfordringer og tiltak i Trondheimsområdet

Trondheimsområdet har 260 000 innbyggere. Fram mot 2040 er det ifølge befolkningsframskrivningene til SSB ventet en befolkningsvekst på noe over 30 pst. til 340 000 innbyggere.

Utviklingen av transportsystemet er basert på Miljøpakke Trondheim. Det ble åpnet sammenhengende kollektivfelt i de sentrale delene av byen i 2008, og tidsdifferensierte bompengetakster ble innført i 2010. Kollektivtilbudet er utvidet og billettprisene redusert. Ifølge trafikktellinger har tiltakene gitt en nedgang i biltrafikken på 10 pst. etter innføringen av bompenger, og kollektivtrafikken har vokst med 40 pst. siden 2008. Ifølge RVU 2009, som ble gjennomført før bompengeinnkrevingen startet opp, var kollektivandelen i Trondheim kommune 9 pst., sykkelandelen 8 pst. og andelen fotgjengere 26 pst. Bilandelen var 56 pst.

Åpningen av prosjektet rv 706 Nordre avlastningsveg i 2009 har gitt bedre framkommelighet for kollektiv-, nærings- og biltrafikk. Det er likevel fortsatt behov for å øke framkommeligheten for kollektivtrafikk, syklende og gående i Trondheim. En tredel av drepte og hardt skadde er fotgjengere.

Anslagsvis halvparten av CO₂-utslippene i Trondheim kommer fra trafikk. Det er også utfordringer knyttet til luftkvalitet både for NO₂ og svevestøv, bl.a. pga. høy bruk av piggdekk. Mange innbyggere er sterkt plaget av støy.

Persontransport på jernbanen i Trondheimsområdet er først og fremst viktig for de mellomlange reisene på strekningen Støren – Trondheim – Steinkjer (Trønderbanen). Åpningen av Gevingåsen tunnel i 2011 har gitt noe redusert reisetid på strekningen.

Jernbaneverket har utarbeidet en KVU for nytt logistikksenter (gods) i Trondheimsområdet. Regjeringen har ikke tatt endelig stilling til valg av konsept, i påvente av at det skal gjennomføres en bred samfunnsanalyse for godstransporten som bl.a. skal se på betydningen av samlokalisert jernbaneterminal og havn.

Miljøpakke Trondheim

Utviklingen i transportinfrastrukturen er basert på Miljøpakke Trondheim som ble vedtatt i Trondheim bystyre i 2008. Miljøpakken er et samarbeid mellom Trondheim kommune, Statens vegvesen og Sør-Trøndelag fylkeskommune. Pakken skal løse utfordringene ved en kraftig vekst i bilbruken i området, sikre finansiering av et avlastende hovedvegsystem rundt de sentrale byområdene, og forbedre framkommeligheten til andre trafikantgrupper som kollektivtrafikk, gående og syklende. Gjennomføringen krever god samhandling mellom forvaltningsnivåene, og det er etablert en politisk styringsgruppe ledet av ordføreren der også vegdirektøren og fylkesordføreren deltar.

Miljøpakken har ti hovedmål. Bl.a. skal CO₂-utslipp fra transport reduseres med minst 20 pst. innen 2018, andelen reiser med privatbil skal reduseres fra 58 til 50 pst., et helhetlig gang- og sykkelvegnett skal på plass og framkommelighet for kollektivtransport skal bedres.

I Miljøpakken er det prioritert å videreføre utbyggingen av hovedvegnettet for å avlaste vegnettet i de sentrale byområdene. I dette vegnettet inngår utbygging av rv 706 Sluppen – Stavne som også inkluderer bygging av ny Sluppen bru. I tillegg er det prioritert å bygge ut E6 Jaktøyen– Klett–Sentervegen. Som en del av et avlastende hovedvegnett er det lagt opp til å bygge ut nødvendige tilfartsveger og tiltak for syklende og gående. Videre er det prioritert kollektivtrafikktiltak, utbygging av hovedruter for sykkeltrafikk, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak. Kommunen og fylkeskommunen ønsker også å styrke kollektivtrafikken gjennom å bruke bompenger til drift av kollektivtransporten i Trondheim.

For å kunne starte utbyggingen av det høyest prioriterte prosjektene raskt ble det besluttet å fremme Miljøpakken i to trinn. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 85 (2008–2009) ga Stortinget samtykke til delvis bompengefinansiering av trinn 1, som har en samlet økonomisk ramme på om lag 5,2 mrd. kr (ekskl. mva.-kompensasjon), hvorav 4,2 mrd. kr er forutsatt finansiert med bompenger. Bompengeinnkrevingen er utformet med tidsdifferensierte takster der takstene er høyere i rushtiden og lavere på kvelder og helger enn ellers på dagen.

En stor andel av bompengeinntektene har hittil vært brukt til de store vegprosjektene E6 Sentervegen – Tonstad og rv 706 Dortealyst – Stavne. I tillegg har det blitt gjennomført en rekke tiltak for å styrke kollektivtrafikken og sykkeltrafikken, bl.a. åpning av sammenhengende kollektivfelt i de sentrale delene av Trondheim.

Som en del av Miljøpakken er kollektivtilbudet utvidet og billettprisene redusert. De fleste i de nærmeste kommunene kan nå reise kollektivt til Trondheim for samme pris som internt i byen.

Statens vegvesen har utarbeidet en tilleggsutredning til en tidligere KVU/KS1 for prosjektet rv 706 Sluppen – Stavne, inkludert Sluppen bru og Byåsentunnelen, som en del av grunnlaget for Miljøpakke Trondheim trinn 2. Tilleggsutredningen danner grunnlag for videre samarbeid mellom kommunen, fylkeskommunen og Statens vegvesen om trinn 2. Sør-Trøndelag fylkeskommune og Trondheim kommune fattet i april 2012 vedtak om trinn 2, herunder hvilke tiltak som skal inngå og opplegg for bompengeordningen. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om Miljøpakke Trondheim trinn 2 så snart alle nødvendige avklaringer foreligger.

Statlige prioriteringer i planperioden

I perioden 2014–2017 fullføres prosjektet E6 Nidelv bru – Grillstad som er delvis bompengefinansiert gjennom innkrevingsordningen for E6 Trondheim – Stjørdal. I tillegg er det satt av statlige midler som refusjon av forskutterte midler fra Trondheim kommune i forbindelse med byggingen av rv 706 Nordre avlastningsveg. Dersom det blir tilslutning til Miljøpakke Trondheim trinn 2, legges det opp til å videreføre utbyggingen av E6 til firefelts veg gjennom anleggsstart på strekningen Jaktøyen – Klett – Sentervegen i første fireårsperiode.

Prosjektet E6 Jaktøyen – Klett – Sentervegen fullføres i perioden 2018–2023. I siste seksårsperiode er det også aktuelt å videreføre utbyggingen av rv 706 mellom Sluppen og Stavne. Begge prosjektene forutsettes delvis bompengefinansiert gjennom Miljøpakke Trondheim trinn 2.

Innenfor rammen til riksveginvesteringer er det foreslått et statlig bidrag til disse prosjektene på til sammen om lag 2 mrd. kr, hvorav om lag 1,3 mrd. kr i første fireårsperiode. I tillegg er det forutsatt statlige midler til tiltak innfor de ulike programområdene. Dette vil bli nærmere avklart gjennom arbeidet med handlingsprogrammet. Videre kan det bli aktuelt med statlige midler innenfor foreslåtte rammer til helhetlige bymiljøavtaler, forutsatt at lokale og statlige myndigheter blir enige om en avtale.

Regjeringen har satt av om lag 3,9 mrd. kr til modernisering og elektrifisering av Trønderbanen og Meråkerbanen i planperioden, hvorav om lag 0,8 mrd. kr i første fireårsperiode. Dette omfatter elektrifisering av både Trønderbanen og Meråkerbanen, oppgradering av stasjoner, økt strekningskapasitet og ferdigstillelse av dobbeltsporparsellen Hell – Værnes. Tiltakene vil gi en reisetidsreduksjon på strekningen Trondheim – Værnes på inntil 20 minutter.

9.11.4 Status, utfordringer og tiltak i Stavangerregionen

Byområdet på Jæren som inngår i Stavangerregionen, er en av de mest ekspansive regionene i Norge med sterk vekst i folketall og arbeidsplasser. Befolkningen er ventet å vokse fra 250 000 til 340 000 innbyggere fram mot 2040 ifølge SSBs framskrivninger. Dette utgjør en vekst på nærmere 40 pst.

Det er ventet størst vekst i transportetterspørselen i bybåndet mellom Stavanger og Sandnes. Tall fra RVU 2009 viser at andelen kollektivreisende og gående har økt i de to byene siden 2005, mens sykkelandelen har gått litt ned. I 2009 var kollektivandelen i gjennomsnitt om lag 10 pst. for de to byene, mens sykkelandelen var 5 pst., gangeandelen 22 pst. og bilandelen 63 pst.

E39 og andre hovedinnfartsårer i regionen har avviklingsproblemer i rushtiden. Det rammer også busstrafikken. Sykkelvegnettet er mangelfullt utbygd. I Stavanger er drøyt 20 pst. av drepte og hardt skadde fotgjengere.

Vegtrafikken står for om lag halvparten av de totale klimagassutslippene i Stavanger og Sandnes. Det er utfordringer knyttet til lokal luftforurensning for både NO₂ og svevestøv, men problemene er mindre enn i andre norske storbyområder.

Kommunene og fylkeskommunen har et mål om redusert vekst i biltrafikken og et miljømessig og samfunnsøkonomisk godt transportsystem som er tilrettelagt og velfungerende for alle brukergrupper. I Stavanger kommunes sykkelstrategi er det et mål å øke sykkelandelen fra 12 til 16 pst. innen 2015.

Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren legger rammene for arealutviklingen. Her foreslås vekst i bybåndet mellom Stavanger og Sandnes og utvikling av stasjonsbyene langs Jærbanen.

I 2009 ble jernbanen utvidet til dobbeltspor på strekningen Stavanger – Sandnes (Jærbanen). Utbyggingen til dobbeltspor har gitt svært gode resultater når det gjelder driftsstabilitet og frekvensøkningen (15 minutters frekvens). Den økte kapasiteten har gitt en kraftig passasjervekst. Forbedringer i togtilbudet videre sørover på Jærbanen er avhengig av at infrastrukturen bygges ut. I planperioden vil det settes i gang et arbeid med KVU for strekningen Sandnes – Egersund.

Nord-Jærenpakken

Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 14 (1998–99) gav Stortinget samtykke til bompengeinnkreving for delvis bompengefinansiering av prosjekt og tiltak på Nord-Jæren. Innkrevingen startet i 2001, og i utgangspunktet var det lagt til grunn en bompengeperiode på 10 år. Siden 1998 er det gjennomført rundt 100 prosjekt og tiltak innenfor Nord-Jærenpakken. Totalt er det investert om lag 6 mrd. kr, hvorav om lag 40 pst. er finansiert med bompenger.

Følgende store vegprosjekt er fullført:

• Rv 510 Solasplitten (2012)

• Fv 505 Ny Foss – Eikeland bru (2011)

• E39 Tjensvollkrysset (2010)

• E39 Stangeland – Sandved (2010)

• Rv 44 Stangeland – Skjæveland (2007)

• Rv 44 Omkjøringsveg Klepp (2007, omklassifisert til fylkesveg fra 2010)

• Fv 427 Storhaugtunnelen (2001)

• E39 Solasplittkrysset (2001)

• Rv 13 Hove – Vatnekrossen (2000)

• E39 Forus – Stangeland (1998)

Det har også vært omfattende satsing på programområdene med kollektivtrafikktiltak, trafikksikkerhetstiltak, tilrettelegging for syklende og gående og miljøtiltak.

Det har vært gjennomført KS1 av KVU for transportsystemet på Jæren. Regjeringen legger til grunn at videre utvikling av transportsystemet på Jæren skal baseres på konsept K3A Busway, dvs. en buss- og jernbanebasert videreutvikling av transportsystemet. For utbygging av hovedtraseen for kollektivtrafikken mellom Stavanger, Forus, Sandnes og Sandnes Øst, legges det til rette for en mulig omlegging til bybane på sikt. For utbyggingen av Sandnes Øst, legges det til grunn at det etableres et høyverdig kollektivtilbud parallelt med utbyggingen av området. Så langt det er praktisk mulig og økonomisk forsvarlig legger regjeringen til grunn at det bygges sammenhengende kollektivtraseer slik at man sikrer punktlighet, høy kapasitet, samt forutsigbarhet for byutvikling langs traseene. Det skal gjennomføres en KVU for strekningen Sandnes – Egersund.

KVU/KS1 vil danne grunnlag for videre planlegging og drøfting av finansieringsløsninger for større samferdselstiltak, bl. a. for det videre arbeidet med utformingen av Jærenpakke 2. Intensjonen med en ny Jærenpakke er å utvikle et transportsystem der kollektivtrafikk, syklende og gående gis høyere prioritet enn i Nord-Jærenpakke 1. Arbeidet med KVU og KS1 tok imidlertid lengre tid enn forutsatt som følge av behov for supplerende analyser. Rogaland fylkeskommune la derfor fram et forslag til forlengelse av eksisterende bompengeordning. Stortinget sluttet seg til opplegget med forlengelse i inntil fem år, dvs. til utgangen av 2016, gjennom behandlingen av Prop. 28 S (2011–2012).

Dersom Stortinget slutter seg til en ny Jærenpakke 2 innen utgangen av 2016, vil den avløse videreføringen av dagens ordning. Uten tilslutning til en ny Jærenpakke 2 vil dagens bompengeordning avsluttes når oppstartede prosjekt er fullført og kostnadene ved avviklingen av ordningen er finansiert.

Statlige prioriteringer i planperioden

I perioden 2014–2017 fullføres prosjektet E39 Eiganestunnelen som startes opp i 2013. Prosjektet er vedtatt delvis bompengefinansiert gjennom forlengelse av innkrevingsordningen for Nord-Jærenpakken. Prosjektet rv 13 Ryfast er under bygging og blir finansiert bl.a. med et eget bompengeopplegg. I tillegg legges det opp til å bygge ut E39 til firefelts veg på strekningen Ålgård – Sandved.

Prosjektet forutsettes gjennomført i to utbyggingsetapper med ferdigstillelse av Hove – Sandved i første fireårsperiode og Ålgård – Hove i siste seksårsperiode. Det er forutsatt at Hove – Sandved delfinansieres med bompenger fra Nord-Jærenpakken, mens Ålgård - Hove er avhengig av at det blir tilslutning til en Jærenpakke 2.

I siste seksårsperiode er det aktuelt å bygge ut E39 til firefeltsveg på strekningen Smiene – Harestad i Stavanger og Randaberg kommuner. Dette er betinget av at det blir tilslutning til en Jærenpakke 2.

Innenfor rammen til riksveginvesteringer er det foreslått et statlig bidrag til disse prosjektene på til sammen om lag 3,2 mrd. kr, hvorav om lag 1,1 mrd. kr i første fireårsperiode. I tillegg er det forutsatt statlige midler til tiltak innfor de ulike programområdene. Dette vil bli nærmere avklart gjennom arbeidet med handlingsprogrammet. Videre kan det bli aktuelt med statlige midler innenfor foreslåtte rammer til helhetlige bymiljøavtaler, forutsatt at lokale og statlige myndigheter blir enige om en avtale. Tiltak på rv 509 Sømmevågen – Risavika i Transportkorridor vest vil kunne være aktuelle innenfor en ev. helhetlig bymiljøavtale.