1 Bakgrunn og oppsummering av flaum- og skredpolitikken

1.1 Bakgrunn

Landskapet i Noreg er prega av høge fjell, tronge dalar og djupe fjordar, og inneheld geologisk unge og til dels ustabile lausmassar. Skred og flaum er naturleg i eit slikt landskap, og samfunnet må vere førebudd på at alvorlege hendingar kan skje. Regjeringa vil møte utfordringane med ei rekke tiltak for å førebygge skade og auke tryggleiken for folk. Førebygging er kartlegging av fare, god arealplanlegging, sikringstiltak, overvaking og varsling. Det er òg avgjerande med god beredskap og evne til å handtere kriser når dei oppstår, saman med forsking og kunnskap som gir betre forståing og handtering på sikt.

Den grunnleggande utfordringa for samfunnet er at vi tar i bruk areal som frå naturen si side er utsett for flaum, skred eller andre naturfarar. Klimaendringar gjer dessutan at område som tidlegare ikkje var utsette for fare, er det no eller vil bli det i framtida. Endringar i korleis vi bruker område, gjennom bygging og terrenginngrep, kan òg auke faren for flaum, overvatn og skred. Mange hus i Noreg er bygde i område som ikkje oppfyller dagens tryggleikskrav for nye bygningar. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) har estimert at meir enn 300 000 menneske bur i område som er utsette for ulike typar skred og flaum.

Flaum og skred utfordrar heile samfunnet. Flaum- og skredhendingar fører til store kostnader i form av skade på helse, tap av liv og materielle skadar, dei hindrar næringsverksemd og svekker evna til å levere offentlege tenester. Kvikkleireskredet i Gjerdrum i 2020 og ekstremvêret Hans i 2023 var alvorlege hendingar og døme på dette. Det er potensial for svært store ulykker i samband med kvikkleireskred, store flaumar og store fjellskred. Dei siste tiåra har det vore ein aukande tendens til dødsfall ved snøskred i samband med friluftsliv.

Eit viktig utgangspunkt for denne meldinga er NOU 2022: 3 På trygg grunn – Bedre håndtering av kvikkleirerisiko,som Gjerdrumutvalet la fram. Utvalet foreslo fleire tiltak, ikkje berre retta mot handtering av kvikkleire, men òg mot flaum og skred generelt. Andre utgangspunkt er Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring (Dokument 3:6 (2021–2022)), og Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn, jf. Innst. 161 S (2023–2024).

Denne meldinga dekker alle fasar i arbeidet med flaum og skred – frå førebygging av hendingar, via handtering under ei hending til fasen etter ei hending. Meldinga beskriv farar og konsekvensar knytte til ulike typar flaum og skred, lovverket, risikohandtering, ansvarsdelinga mellom dei ulike aktørane og organiseringa av forvaltninga. Hovudvekta i meldinga ligg på naturfaretypane flaum og skred, men tilgrensande farar som overvatn, stormflod og havnivåstiging er òg omtalte.

Tryggleik for folk der dei bur, er det som får størst merksemd, men i tillegg omtaler meldinga landbruk, samferdsel og annan infrastruktur. Meldinga er tett knytt til Energidepartementet og NVE sine forvaltningsområde innan førebygging, slik som bistand til kartlegging, arealplanlegging, sikring, overvaking og varsling. Vidare omhandlar meldinga delar av ansvarsområda til andre departement.

1.2 Oppsummering av flaum- og skredpolitikken

Styrkt førebygging

Utfordringane knytte til flaum og skred er store og aukande, særleg på grunn av klimaendringane. Til ei viss grad må samfunnet tole at flaum og skred gjer skade, men det finst ei rekke tiltak som kan setjast inn for å redusere risikoen. Det er nødvendig å finne løysingar og tiltak som gjer det mogleg å unngå uakseptable skadar og tap, men som samtidig tar omsyn til behovet for å utvikle samfunnet.

Regjeringa vil styrke arbeidet med førebygging for å auke tryggleiken for innbyggarane. Førebygging omfattar både sikringstiltak og tiltak knytte til kartlegging, arealplanlegging, overvaking og varsling. Beredskapen og krisehandteringa må òg styrkast. Dette er eit arbeid som krev systematisk innsats over lang tid.

Styrkt sikring og redusert kommunal finansieringsdel

Gjennom NVE gir staten kommunane bistand til sikring av eksisterande busetnad. Dette er eit viktig arbeid som regjeringa vil styrke framover. Den statlege innsatsen skal i større grad rettast mot større prosjekt.

NVE sine ordningar for flaum- og skredsikring krev lokal medfinansiering. For å lette byrda for kommunar som opplever nivået på distriktsdelen av finansieringa som ei utfordring, foreslår regjeringa fleire tiltak. Distriktsdelen for ordinære sikringstiltak vil bli redusert frå normalt 20 til 10 prosent. For å unngå at distriktsdelen blir uforholdsmessig høg for kommunar ved store sikringstiltak, vil regjeringa setje ei øvre grense for distriktsdelen på 40 mill. kroner per tiltak.

Når det gjeld store, samfunnsøkonomisk lønnsame sikringsprosjekt, vil regjeringa òg vurdere nærmare korleis ein kan legge betre til rette for ei kostnadseffektiv gjennomføring av slike prosjekt, som kan ha avgjerande betydning for utviklinga av lokalsamfunn og større tettstadar.

Regjeringa vil auke kunnskapen om effekten av og kostnadene ved naturbaserte løysingar for overvatn, flaum og skred. God forvaltning av skog som reduserer naturfare er eit viktig naturbasert tiltak. Regjeringa vil derfor greie ut ein forvaltningsmodell for skog som vernar mot naturskadar.

Kommunane sitt ansvar når det gjeld sikring

Kommunane har eit grunnleggande ansvar for å trygge befolkninga innanfor sitt geografiske område, og har også ansvar for beredskap og krisehandtering knytt til naturfarar. Dette ansvaret inkluderer å sikre at krava i plan- og bygningslova til tryggleik mot flaum og skred blir oppfylte. Det er ein føresetnad at flaum- og skredfare blir tatt omsyn til i kommune- og reguleringsplanar og ved behandling av kvar enkelt byggesak. Ansvaret for å dokumentere at tiltak oppfyller krava som regelverket set til tryggleik mot flaum og skred, ligg hos tiltakshavaren.

Kommunen har òg ansvaret for ei rekke oppgåver i samband med vurdering av behovet for sikringsprosjekt og koordinering av slike prosjekt. Dette inkluderer å kartlegge naturfare, sjå naturfarefunn frå ulike risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS-analysar) i samanheng og vedlikehalde kommunalt eigde sikringstiltak.

Regjeringa legg opp til at NVE skal prioritere større sikringsprosjekt. I lys av dette er det naturleg at kommunen tar eit ansvar for at andre samfunnsøkonomisk lønsame sikringstiltak for eksisterande busetnad blir gjennomført, så langt det ikkje er urimeleg kostnadskrevjande for kommunen.

Betre oversikt over risiko og prioritering av tiltak

Eit viktig, overordna prinsipp i flaum- og skredpolitikken er at førebyggande tiltak skal prioriterast ut frå samfunnsøkonomisk lønnsemd. Dette inneber at tiltak som blir sette i verk, skal ha større nytte enn kostnader, og at tiltaka med størst nytte i forhold til kostnadene skal setjast i verk først. Førebyggingsarbeidet må prioriterast mellom flaum og skred, mellom ulike typar skred og mellom ulike tiltak.

Betre oversikt over risikobiletet, i tillegg til oppdatert kunnskap om effekten av og kostnadene ved ulike typar førebyggande tiltak, vil legge til rette for meir treffsikker prioritering av samfunnsressursane. Regjeringa vil arbeide med å etablere eit samla nasjonalt risikobilete som skal danne grunnlaget for systematisk handtering av flaum- og skredrisiko. Dette arbeidet vil i første omgang vere knytt til den førebyggande verksemda i NVE.

Styrkt statleg samordning og rettleiing

Flaum og skred påverkar ei rekke samfunnsområde på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivå. Kvar sektor og kvart forvaltningsnivå har ansvar for å følge opp sitt regelverk og sine oppgåver. Dette gjeld også for innbyggarar, grunneigarar, verksemder og infrastruktureigarar. Kommunane har ei sentral rolle som plan- og byggesaksmyndigheit og som ansvarleg for lokal beredskap og krisehandtering.

Med mange aktørar og eit omfattande regelverk innan naturfare er det viktig at forvaltninga er samordna og samarbeider effektivt. Særleg for kommunane kan det vere krevjande å møte ein sektorinndelt stat. Kommunane har ulik risiko knytt til naturfarar og varierande kapasitet og kompetanse for å handtere han. Dei vil derfor ha ulike behov for bistand frå staten.

Naturfareforum er eit etatssamarbeid for førebygging av risiko knytt til naturfarar. Forumet skal bidra til betre samordning mellom statlege aktørar framover. I denne meldinga foreslår regjeringa fleire tiltak for å styrke koordineringa mellom sektorane, mellom anna når det gjeld kartlegging og formidling av kunnskapsgrunnlag, når det gjeld rettleiingar for fareutgreiing og arealplanlegging, og når det gjeld planar for sikringstiltak og beredskapsplanlegging. Regjeringa vil arbeide for betre og meir samordna statleg rettleiing, særleg retta mot kommunane.

Meir og betre kartlegging

Å kartlegge kva område som er utsette for flaum og skred, og kva som kan vere konsekvensane av hendingar, er avgjerande for å kunne jobbe systematisk med risikoreduserande tiltak som arealplanlegging, sikringstiltak, overvaking, varsling og beredskap. Regjeringa vil styrke kartlegginga som del av det langsiktige arbeidet med å førebygge flaum- og skredskadar. Betre kart vil òg redusere behovet for utgreiing og dokumentasjon ved planlegging av ny utbygging.

Regjeringa vil at viktig informasjon som fareutgreiingar og grunnundersøkingar skal samlast og gjerast tilgjengelege for alle gjennom ei obligatorisk innmeldingsordning. Dette vil vere effektivt og spare samfunnet for kostnader til utgreiing fordi ein kan nyttiggjere seg av tidlegare arbeid. Kommunal- og distriktsdepartementet har lagt fram eit lovforslag om ei slik innmeldingsordning våren 2024, jf. Prop. 90 L (2023–2024).

Systematisk innsamling av skadedata ved hendingar vil bidra til stadig betre oversikt over risikobiletet og gjere det mogleg å følge skadeutviklinga over tid. Regjeringa vil derfor greie ut eit fast system for rapportering av skadekostnader og andre konsekvensar av flaum- og skredhendingar.

Betre arealplanlegging

Gjennom god arealplanlegging kan ein styre ny utbygging vekk frå område som er utsette for naturfare. Arealplanlegging er det mest effektive verkemiddelet for å førebygge fare for flaum, skred og overvatn når det gjeld ny busetnad.

Mange kommunar har i dag eldre arealplanar, og særleg i mindre kommunar er det utfordrande å sikre nødvendig kompetanse og kapasitet innanfor planlegging. For å sikre god handtering av naturfarar i arealplanlegginga ser regjeringa behov for å tydeleggjere og styrke dei eksisterande planverktøya.

Krava til tryggleik ved ny utbygging er strenge. Regjeringa har starta arbeidet med å gjennomgå krava til tryggleik mot naturfarar i plan- og bygningslova og byggteknisk forskrift. Å ta omsyn til framtidige klimaendringar i arealplanlegginga er avgjerande for å redusere konsekvensane av flaum og skred. For å møte utfordringane vil regjeringa vurdere å tillate at andre tiltak enn permanente, fysiske sikringstiltak kan oppfylle tryggleikskrava i byggteknisk forskrift. Slike mellombelse tiltak blir omtalte som organisatoriske tiltak.

Vidareutvikle varslingstenestene

Sjølv der det blir sikra mot naturfare, vil det alltid vere ein restrisiko. Overvaking og varsling er derfor viktig for at ein skal kunne handtere hendingane når dei kjem.

Overvakings- og varslingstenester skal gi reduserte skadeverknader ved at beredskapsaktørane og publikum kan setje inn tiltak før og under hendingar. Overvaking av utvalde ustabile fjellparti og varsling av fare for fjellskred er avgjerande for å sikre at evakuering blir gjennomført i tide for å hindre tap av liv. Snøskredvarslinga er særleg viktig i arbeidet med å førebygge ulykker i samband med friluftsliv, spesielt skikøyring i bratt terreng.

NVE sine nasjonale varslingstenester for flaum og skred er i hovudsak regionale varsel. Desse tenestene skal vidareutviklast for å møte behova til brukarane best mogleg. Tenestene bidreg òg til større merksemd og kompetanse om flaum- og skredfare i samfunnet. Det er viktig at varsla blir presenterte og formidla på ein brukarvennleg måte.

Meir presise varsel, som i større grad er risikobaserte og tar omsyn til konsekvensane som kan oppstå, vil gi mottakarane eit betre grunnlag for å ta avgjerder knytte til flaum- og skredfare. Regjeringa vil at risikobasert varsling av naturfare skal takast i bruk i større grad.

God beredskap og krisehandtering

Sjølv om vi styrker førebygginga, vil alvorlege flaum- og skredhendingar framleis kunne skje. God beredskap og eit effektivt system for krisehandtering er derfor nødvendig.

Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (heilskapleg ROS) er eit sentralt verktøy for å få ei samla oversikt over risikoar og sårbarheiter i kommunane. Regjeringa vil derfor styrke oppfølginga av funn i heilskapleg ROS. Vidare vil regjeringa styrke krava til kunnskapsgrunnlaget som ligg til grunn for gjennomføringa av heilskapleg ROS. Regjeringa vil òg klargjere og styrke samanhengen mellom heilskapleg ROS etter sivilbeskyttelseslova og risiko- og sårbarheitsanalysar etter plan- og bygningslova. Dette vil bidra til å styrke koplinga mellom beredskap og planlegging.

Meir omsyn til at vasskraft gir flaumdemping

Vassdragsreguleringar med magasin utjamnar vassføringa i eit vassdrag og kan ha ein betydeleg flaumdempande effekt. Regulantane har eit viktig samfunnsansvar og skal bidra til å redusere skadane i flaumsituasjonar. Regjeringa vil legge meir vekt på flaumdemping i behandlinga av konsesjonssøknadar om ny vasskraft og vere restriktiv med å innføre magasinrestriksjonar i vilkårsrevisjonar der slike restriksjonar svekker evna til flaumdemping.

I verna vassdrag er det eit avgrensa potensial for utbygging som gir vesentleg flaumdemping, men dette bør kunne vurderast i enkelte tilfelle. Der andre flaumdempande tiltak ikkje er tilstrekkeleg, vil regjeringa at kraftutbygging i verna vassdrag skal kunne vurderast dersom det er vesentleg potensial for flaumdemping og verneverdiane ikkje vil bli påverka nemneverdig. Stortinget vil måtte samtykke til konsesjonsbehandling i kvart enkelt tilfelle av utbyggingssaker over 1 MW i verna vassdrag.

Redusere skadar frå overvatn

Klimaendringar og aukande fortetting bidreg til større utfordringar med overvatn. Klimaframskrivingane viser at episodar med kraftig nedbør vil auke i intensitet og frekvens i alle delar av landet. Ukontrollert overvatn kan forårsake materielle skadar på bygningar og infrastruktur og føre til tap av store verdiar. Overvatn kan òg utgjere fare for liv og helse, til dømes ved rask oppsamling av vatn i lågareliggande område.

Regjeringa vil betre kunnskapsgrunnlaget om avrenning i urbane område. Vidare vil regjeringa vurdere fordelar og ulemper ved å innføre eit eige gebyr for overvatn og undersøke ulike modellar for slike gebyr. Lokale og opne løysingar for handtering av overvatn kan vere effektive tiltak, men kan i dag ikkje finansierast med gebyrinntekter.

For å kunne gjere analysar av flaum og overvatn og planlegge overvasshandtering treng ein god og standardisert informasjon om overvassanlegg, kulvertar, bekkelukkingar og andre kritiske punkt i vassdrag. Regjeringa vil vurdere korleis ei einskapleg registrering av slike anlegg kan gjennomførast.

Samferdsel og annan viktig infrastruktur

Flaum, skred og andre naturfarar kan påføre store skadar på vegar, jernbane og annan infrastruktur.

Regjeringa vil bidra til at transportsystemet skal bli sikrare og meir motstandsdyktig mot ekstremvêr, flaum og skred. Nasjonal transportplan 2025–2036 inneheld mellom anna ein nasjonal gjennomføringsplan for skredsikring av alle riksvegar og fylkesvegar med høg og middels skredfaktor. Regjeringa vil framover prioritere midlar til vedlikehald og utbetringar for å gjere infrastrukturen betre tilpassa eit framtidig klima.

Døme på annan samfunnskritisk infrastruktur som er særleg utsett for flaum og skred, er ekom-, kraft-, vass- og avløpsanlegg. Utbygging og vedlikehald av infrastruktur skjer i tråd med sektorregelverk som stiller spesifikke krav til tryggleik.

Tiltak innan landbruket

Mykje jordbruksareal er utsett for flaum- og skredfare. Flaum og ulike typar skred kan forårsake skadar innan landbruket, og vere farlege for både menneske og produksjonsdyr. Menneskeleg aktivitet gjennom terrenginngrep knytte til landbruk kan òg auke risikoen for flaum og skred. Regjeringa vil mellom anna vurdere terskelen og kriteria for søknadspliktige planeringstiltak. Vidare vil Landbruks- og matdepartementet tydeleggjere omsynet til naturfare i forskrift om nydyrking.

Mange flaumsikringsanlegg ved dyrka mark og anlegg som skal ta unna for vatn (hydrotekniske anlegg), vart etablerte i tidlegare tiår, men er i dag overbelasta, underdimensjonerte eller forelda. Utan oppfølging vil det kunne oppstå kostbare skadar, og det er eit stort skadepotensial både for landbruksinteresser og for samfunnet elles. Regjeringa vil derfor vurdere om og korleis staten kan bidra til å rette opp flaumskadar på etablerte flaumsikringsanlegg ved dyrka mark. Regjeringa vil vidare styrke kartlegginga og vurdere behov for organisering av og eventuell medfinansiering retta mot hydrotekniske anlegg i jordbruket.

Meir forsking og betre formidling

Det er eit aukande behov for spesialisert flaum- og skredfagleg kompetanse innanfor ulike sektorar, mellom anna i offentleg forvaltning, konsulentbransjen, industri og forsking. Regjeringa forventar at utdannings- og forskingssektoren, forvaltninga og private aktørar samarbeider godt for å styrke kompetanseutviklinga på naturfareområdet. Vidare vil regjeringa fremme forsking knytt til naturfare og naturskadeførebygging.

For at samfunnet skal kunne dra nytte av kunnskapsutviklinga, er det avgjerande med god kommunikasjon og formidling av ny kunnskap. Regjeringa vil at formidlinga frå nasjonalt nivå til lokalt nivå skal vere brukarorientert og koordinert.