9 Beredskap og krisehandtering

9.1 Kapittelsamandrag

Naturfarehendingar skjer jamleg og i aukande omfang. I 2023 rapporterte 57 prosent av kommunane at dei hadde vore utsette for alvorlege naturhendingar dei to siste åra (DSB, 2023). Sterk vind var den vanlegaste hendinga, medan skred, overvatn og flaum kom på dei neste plassane. Det er viktig med god beredskap og eit godt system for krisehandtering.

Gjennom beredskap skal samfunnet vere godt førebudd på å handtere flaum- og skredhendingar. Det inneber mellom anna å ha planar for tiltak før og under hendingar for å redusere skadeomfanget. Slike planar kan omfatte evakuering, flytting av gjenstandar, reinsking av stikkrenner og stenging av veg eller jernbane. Det kan òg innebere å ha etablert kontaktpunkt for samarbeid og gjennomført øvingar på tvers. Overvaking og varsling av flaum- og skredfare er svært viktig for god handtering av hendingar, jf. kapittel 8.

Heilskapleg ROS (risiko- og sårbarheitsanalyse) er eit sentralt verkemiddel for å få eit samla grep om risikoane og sårbarheitene i ein kommune. Gjerdrumutvalet og Riksrevisjonen peiker på at kommunane utfører pliktene sine knytte til heilskapleg ROS i varierande grad (NOU 2022: 3; Riksrevisjonen, 2022). Regjeringa føreslår fleire tiltak for å styrke heilskapleg ROS, inkludert oppfølginga av funn frå heilskapleg ROS og å konkretisere krava til kunnskapsgrunnlaget for analysen. Regjeringa vil òg klargjere og styrke samanhengen mellom heilskapleg ROS etter sivilbeskyttelseslova og arbeidet med samfunnstryggleik etter plan- og bygningslova, for å styrke koplinga mellom beredskap og planlegging.

Naturfarehendingar som flaum og skred gir høve til læring, forbetring og ny kunnskap. For å auke kunnskapen om risiko- og årsaksbiletet kan ein gjennomføre ulike undersøkingar etter ei hending. Det kan òg bidra til utvikling av betre metodar, til dømes innan kartlegging.

Regjeringa vil

• styrke krava til kunnskapsgrunnlaget som skal leggast til grunn ved utarbeiding av heilskapleg ROS (kapittel 9.3)

• styrke oppfølginga av funn i heilskapleg ROS (kapittel 9.3)

• klargjere og styrke samanhengen mellom arbeidet med samfunnstryggleik etter sivilbeskyttelseslova (heilskapleg ROS) og etter plan- og bygningslova for å styrke koplinga mellom beredskap og planlegging (kapittel 9.3)

9.2 Ansvar for beredskap og krisehandtering

Fire prinsipp ligg til grunn for beredskapsarbeid og krisehandtering i Noreg: ansvar, likskap, nærleik og samvirke, jf. samfunnstryggleiksinstruksen1. Prinsippa er innarbeidde i beredskapsplanar på tvers av sektorar og forvaltningsnivå.

Ansvarsprinsippet inneber at den som har ansvaret i ein normalsituasjon, òg har ansvaret i ein krisesituasjon.

Likskapsprinsippet betyr at den organisasjonen ein opererer med under kriser, i utgangspunktet skal vere mest mogleg lik den organisasjon ein har til dagleg.

Nærleiksprinsippet betyr at kriser organisatorisk skal handterast på lågast mogleg nivå. Med andre ord skal ikkje staten gripe inn dersom kommunen klarer å løyse ei krise sjølv.

Samvirkeprinsippet betyr at myndigheiter, verksemder og etatar har eit sjølvstendig ansvar for å sikre eit best mogleg samvirke med aktuelle aktørar og verksemder i arbeidet med førebygging, beredskap og krisehandtering. Samvirkeprinsippet inneber ikkje endringar i dei grunnleggande ansvarsforholda, men understrekar behovet for at alle verksemder og nivå har eit aktivt og bevisst forhold til at ein er gjensidig avhengig av kvarandre, og at det vil vere nødvendig å samhandle.

I samsvar med prinsippa for beredskap og krisehandtering er beredskapsansvaret nært knytt til det daglege sektoransvaret. Det inneber til dømes at vegeigaren har ansvaret for å følge opp hendingar langs veg, og at Bane NOR har ansvaret for å følge opp hendingar langs jernbane. Sektoransvaret inkluderer òg eit ansvar for å drive førebyggande arbeid for å motverke skadar som følge av at flaum eller skred rammer infrastrukturen.

9.2.1 Lokale aktørar

Innbyggjar og verksemd

Kvar enkelt innbyggar og verksemd har eit ansvar for eigen tryggleik. Dette inneber mellom anna å hindre og avgrense skadar ved å gjere nødvendige førebuingar for å redde verdiar og ta forholdsreglar ved aktivitet i område som kan vere utsette for flaum eller skred. Kor omfattande tiltak som kan forventast frå den enkelte, må sjåast i samanheng med kva den enkelte har til rådvelde både praktisk og økonomisk. Tryggleiken til den enkelte må i alle tilfelle gå føre redning av materielle verdiar. Tilsvarande ansvar kviler på alle som forvaltar eigedom, anten det er private eller offentlege føretak, kommunen eller staten.

Eigaren eller brukaren av fast eigedom kan påleggast å førebu og setje i verk eigne vernetiltak for eigedommen, jf. sivilbeskyttelseslova § 24.

Kommunen

Kommunane har eit grunnleggande ansvar for å trygge befolkninga innanfor sitt geografiske område, og har også ansvar for beredskap og krisehandtering.

Beredskapsplikta inneber at kvar enkelt kommune skal kartlegge moglege uønskte hendingar og vurdere sannsynet for at hendingane skjer, og korleis dei i så fall kan påverke kommunen, jf. sivilbeskyttelseslova § 14. Resultatet av dette arbeidet skal deretter samanstillast i ein heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (heilskapleg ROS). Risiko for flaum og skred, og konsekvensar av klimaendringar, skal vere med i ein slik analyse og ha høg prioritet. Den heilskaplege ROS-analysen skal oppdaterast i takt med revisjonar av kommunedelplanar og elles ved endringar i risiko- og sårbarheitsbiletet.

På bakgrunn av den heilskaplege ROS-analysen skal kommunen utarbeide ein beredskapsplan for å handtere hendingane. Planen skal inkludere ei oversikt over kva tiltak kommunen har førebudd, jf. sivilbeskyttelseslova § 15. Beredskapsplanen skal vere ein operativ plan for handteringa av kriser i kommunen. Som eit minimum skal han innehalde ein plan for den kommunale kriseleiinga, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkninga og media.

I tillegg til å ha ein plan for handtering av kriser bør kommunane innrette seg slik at dei kan fange opp og handtere meldingar frå bekymra innbyggarar om moglege faresituasjonar. Fleire kommunar som er særleg utsette for naturfarar, har sørgt for å ha tilgang på fagpersonell til å følge opp bekymringsmeldingar og hendingar gjennom eigne tilsette eller rammeavtalar med konsulentar.

9.2.2 Regionale aktørar

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen er regional planmyndigheit og har ansvaret for å utarbeide regionale planar etter plan- og bygningslova. Gjennom regional planlegging skal fylkeskommunen bidra til gode og heilskaplege løysingar for å handtere naturfare på tvers av kommunegrenser.

Fylkeskommunen avgjer sjølv, til dømes i den regionale planstrategien, kva spørsmål det er behov for å ta opp gjennom regionale planar. Regionale planar kan vere overordna temaplanar for samfunnstryggleik, eller dei kan vere knytte til konkrete utfordringar når det gjeld samfunnstryggleiken i fylket, som flaum og skred. Rogaland fylkeskommune har til dømes laga ein regional plan for klimatilpassing der dei peiker på at auka sannsyn for flaum, skred og overvatn er store klimatiske hovudutfordringar for fylket (Rogaland fylkeskommune, 2020).

Fylkeskommunane er òg vegeigar, og har dermed eit sjølvstendig ansvar for å handtere flaum og skred på det fylkeskommunale vegnettet.

Statsforvaltaren

Statsforvaltaren har ei sentral rolle som regional pådrivar og rettleiar for arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Statsforvaltaren etablerer oversikt under ei akutt hending, er varslingsformidlar og samordnar, og fungerer som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheiter når det er behov for samvirke. Til dømes leier statsforvaltaren fylkesberedskapsrådet, jf. boks 9.2. Statsforvaltaren skal utarbeide ein fylkesROS i tråd med rettleiing frå Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB, 2020), og fører tilsyn med at kommunane følger opp krava til kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelseslova §§ 14 og 15.

9.2.3 Nasjonale aktørar

Politiet

Politiet er ein sentral aktør i samfunnsberedskapen. Lov om politiet (politilova) § 27 tredje ledd pålegg politiet å setje i verk nødvendige tiltak for å avverje fare og avgrense skade i samband med ulykkes- og katastrofesituasjonar. Dette inneber at politiet har eit akutt, sektorovergripande ansvar for å handtere ulykker og katastrofar i fredstid på alle samfunnsområde. Politiet kan iverksetje tiltak for å ivareta tryggleiken til enkeltpersonar eller allmenta, mellom anna gjennom å regulere ferdsel, forby opphald i bestemte område, påby at verksemd skal stansast, eller påby at område skal evakuerast, jf. politilova§ 7. Politiet kan be om faglege råd frå NVE eller andre fagkunnige for å vurdere og avgrense det aktuelle området.

Politiet har eit sjølvstendig ansvar for å iverksetje og organisere redningsinnsats i medhald av politilova § 27 første ledd. Politiet har også ansvar for å leie søk etter antatt omkomne, ta hand om omkomne og varsle pårørande. Politimeistrane leier dei lokale redningssentralane (LRS), medan den øvste operative samordninga og leiinga av redningstenesta ligg til Hovudredningssentralen (HRS). HRS har det overordna operative ansvaret ved søk og redningsaksjonar. Leiing og koordinering av redningshendingar skjer anten direkte frå HRS eller ved oppdrag til ein lokal redningssentral. LRS og HRS har gjensidig varslingsplikt ved alle moglege redningstilfelle.

Departementa

Nærleiksprinsippet inneber at kriser organisatorisk skal handterast på lågast mogleg nivå. Store, sektorovergripande hendingar krev likevel bistand også frå nasjonalt nivå. Departementa sine oppgåver i samband med krisehandtering gjeld i hovudsak innhenting og omarbeiding av informasjon frå underliggande etatar. Som eit døme rapporterer DSB til Justis- og beredskapsdepartementet.

Departementa skal i tillegg sørge for vurdering og samordning av tiltak, koordinering av informasjonsflyt, utferding av fullmakter og dessutan ivaretaking og utøving av ein heilskapleg informasjonsstrategi. Justis- og beredskapsdepartementet er fast leiardepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre noko anna blir bestemt. Leiardepartementet har mellom anna ansvaret for å koordinere handteringa av kriser på departementsnivå. Funksjonen som leiardepartement fører ikkje til endringar i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementa beheld ansvaret og avgjerdsmyndigheita for dei respektive saksområda sine.

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB)

DSB er fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan innanfor sentrale delar av samfunnstryggleiksområdet på vegner av Justis- og beredskapsdepartementet. Ei sentral oppgåve er å ha oversikt over risiko og sårbarheit i samfunnet. DSB skal vere pådrivar i arbeidet med å førebygge ulykker, kriser og andre uønskte hendingar, og skal sørge for god beredskap og effektiv ulykkes- og krisehandtering. Direktoratet skal støtte opp under samordningsrolla til Justis- og beredskapsdepartementet og arbeidet departementet gjer for å sikre eit heilskapleg, systematisk og risikobasert samfunnstryggleiksarbeid på tvers av sektorar. Vidare skal DSB ta initiativ til, og legge til rette for, samvirke og samordning innanfor samfunnstryggleiksområdet. Direktoratet skal arbeide for effektiv og god dialog mellom aktuelle sentrale etatar og sørge for god kunnskap om samfunnstryggleik på lokalt og regionalt nivå. DSB skal etablere og koordinere samvirkeområde for tema der det er identifisert særlege tverrsektorielle utfordringar. DSB har òg ansvaret for Sivilforsvaret og Nødnett. DSB utfører risikoanalysar av alvorlege krisescenario som kan ramme det norske samfunnet.

På vegner av Justis- og beredskapsdepartementet fører DSB tilsyn med samfunnstryggleiksarbeidet til departementa, i tillegg til å følge opp statsforvaltaren og kommunane i arbeidet med samfunnstryggleik. Direktoratet har utarbeidd rettleiingar som er relevante ved handtering av naturfarar, mellom anna knytte til arealplanlegginga i kommunane, kommunal beredskapsplikt og heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse.

DSB forvaltar òg Kunnskapsbanken, som er eit datasystem som innhentar, samanliknar og gjer tilgjengeleg data om risiko og sårbarheit. Kunnskapsbankener nærmare omtalt i kapittel 5 om kartlegging.

Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE)

NVE er statleg fagmyndigheit for flaum og skred og har mellom anna ansvaret for nasjonale varslingstenester. Under alvorlege flaum- og skredsituasjonar vil NVE bidra med oppdateringar om status og forventa utvikling.

NVEs oppgåver er primært knytt til førebygging av flaum- og skredskadar, slik som kartlegging, arealplanlegging, sikring, overvaking og varsling. NVE er som fagdirektorat ikkje ein operativ beredskapsorganisasjon. Likevel kan NVE gi kommunar, politi, redningstenesta og andre beredskapsmyndigheiter fagleg og praktisk bistand i samband med større og alvorlege krisehendingar, særleg knytt til hendingar som gjeld busetnad.

NVE har ansvar for å kontrollere at tryggleiken ved vassdragsanlegg er tilfredsstillande.I særskilte situasjonar knytt til flaum har NVE heimel i vassressurslova § 40 til å gripe aktivt inn i krisehandteringa og kan til dømes gi vassdragsregulanter løyve til, eller eventuelt pålegg om, å fråvike manøvreringsreglementet for å redusere skadar i alvorlege situasjonar, jf. kapittel 10.

Meteorologisk institutt (MET)

Meteorologisk institutt (MET) står for den offentlege meteorologiske tenesta for sivile og militære formål og er underlagt Klima- og miljødepartementet. MET samarbeider med NRK om Yr, og har ein dedikert vêrportal for offentlege samarbeidspartnarar.

Meteorologisk institutt bidreg til ei rekke aktørar, mellom anna kommunar, Statens vegvesen, NVE og Bane NOR. NVE nyttar vêrprognosar frå MET både i varslingstenestene på varsom.no og til rådgiving overfor kommunar, vassdragsregulantar og andre beredskapsaktørar.

Sivilforsvaret

Sivilforsvaret er underlagt DSB og har som primæroppgåve å verne befolkninga i krise og krig, jf. sivilbeskyttelseslova. Som forsterkningsressurs for staten skal Sivilforsvaret støtte nød- og redningsetatane ved hendingar. Ved flaum- og skredhendingar speler Sivilforsvaret ei viktig rolle. Dei utfører oppgåver som sikring og avsperring av område, pumping av vatn, trafikkdirigering og etablering av mellombelse flaumsikringar.

Forsvaret og Heimevernet

Forsvaret er ei viktig støtte for redningstenesta, og kan gi bistand som ein offentleg samvirkepartnar ved ulykker og katastrofar, jf. forsvarslova § 60 a. Forsvaret sitt operative hovudkvarter (FOH) har oppdatert oversikt over dei militære ressursane som til kvar tid er tilgjengelege for redningsaksjonar, og vil svare på eventuelle oppmodingar om bistand og støtte frå Forsvaret. Ved støtte til søk og redning på land har Forsvaret betydelege personellressursar. Vidare kan til dømes hundeekvipasjar, feltvogner, robuste snø- og terrengkøyretøy og ikkje minst luftressursar vere tilgjengelege.

Heimevernet er ei forsvarsgrein som med si lokale tilknyting er eit viktig bindeledd til det sivile samfunnet og ei rekke beredskapsaktørar. Heimevernet kan yte ulike former for bistand etter oppmoding frå politiet og i nokre tilfelle andre.

Sysselmeisteren på Svalbard

Sysselmeisteren på Svalbard er regjeringa sin øvste representant på øygruppa og har ei rolle som både politimeister og statsforvaltar. Sysselmeisteren er derfor sentral når det gjeld å ivareta tryggleik og beredskap, og leier beredskapsrådet på Svalbard.

9.2.4 Andre aktørar under flaum- og skredhendingar

Konsulentar og entreprenørar

Det er fleire private konsulentar med kompetanse innanfor flaum og skred som hjelper med faglege råd i beredskapssituasjonar. Entreprenørar er òg viktige under hendingar, til dømes kan dei bidra med graving for å hindre at eit vassdrag tar eit anna løp gjennom eit bustadområde. Nokre kommunar og statlege etatar har rammeavtalar med konsulentar og entreprenørar på naturfareområdet.

Frivillige organisasjonar

Eit viktig element i norsk redningsteneste er dei frivillige redningsorganisasjonane som heile året kan stille lokalkjente og trena mannskap til rådvelde ved redningsoppdrag og leiteaksjonar. Døme på organisasjonar som ofte kan vere i aksjon i samband med flaum- og skredhendingar, er medlemmer i Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum (FORF).FORF er ein paraplyorganisasjon for frivillige organisasjonar som er aktivt engasjert i den norske redningstenesta. Per 2023 er åtte organisasjonar medlem av FORF. Desse inkluderer mellom andre Røde Kors Hjelpekorps, Norske Redningshunder og Norsk Folkehjelp Sanitet, som alle var bidragsytarar i samband med redningsaksjonen etter kvikkleireskredet i Gjerdrum i 2020.

9.3 Særleg om heilskapleg ROS og fylkesROS

Ei av dei sentrale beredskapspliktene til kommunane er å gjennomføre ein heilskapleg ROS, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt. Dette inneber å gjere ein analyse som gir oversikt over kva for uønskte hendingar som kan oppstå i kommunen. Ein viktig del av heilskapleg ROS er å sjå alle risiko- og sårbarheitsfaktorar i samanheng. Etter forskrifta skal analysen som eit minimum vurdere

• eksisterande og framtidige risiko- og sårbarheitsfaktorar i kommunen

• risiko og sårbarheit utanfor det geografiske området til kommunen som kan ha noko å seie for kommunen

• korleis ulike risiko- og sårbarheitsfaktorar kan påverke kvarandre

• særlege utfordringar knytte til kritiske samfunnsfunksjonar og tap av kritisk infrastruktur

• kor god evne kommunen har til å halde oppe verksemda ved ei uønskt hending, og til å ta opp att verksemda etter hendinga

• behovet for befolkningsvarsling og evakuering

Analysen skal vidare gi avgjerdstakarane i kommunen tydelege tilrådingar om korleis risiko skal handterast. I tillegg er det stilt krav om at kommunen skal involvere andre aktørar og øve på beredskapsplanverket annakvart år. Eventuelle funn frå ROS-analysen skal følgast opp, og kommunen skal vurdere om forhold som blir avdekte etter heilskapleg ROS, bør integrerast i planar og prosessar etter plan- og bygningslova. Heilskapleg ROS skal inkludere heile det geografiske området i kommunen, inkludert areal som allereie er utbygd. Dette må gjerast tydelegare gjennom oppdatert rettleiing.

Utgreiinga frå Gjerdrumutvalet og Riksrevisjonen si undersøking knytt til klimatilpassing viser at kommunane oppfyller oppfølgingsplikta si i varierande grad (NOU 2022: 3; Riksrevisjonen, 2022). Regjeringa foreslår derfor fleire tiltak for å styrke heilskapleg ROS.

Regjeringa vil klargjere og styrke samanhengen mellom samfunntryggleiksarbeidet etter sivilbeskyttelseslova (heilskapleg ROS) og etter plan- og bygningslova for å styrke koplinga mellom beredskap og planlegging. DSB er i gang med eit utviklingsarbeid om samfunnstryggleik i arealplanlegginga. Målet er å forenkle og klargjere innhald, metode og prosess for ROS-analysar etter plan- og bygningslova § 4-3 for nye utbyggingsplanar, der også forholdet til heilskapleg ROS får ein tydelegare plass. Som eit minimum skal arbeidet resultere i ei oppdatering av gjeldande rettleiing om samfunnstryggleik i kommunal planlegging. Vidare vil den oppdaterte rettleiinga konkretisere korleis funn frå heilskapleg ROS bør følgast opp i planar etter plan- og bygningslova. Dette gjeld også korleis funn frå arealplanar bør følgast opp i heilskapleg ROS. I denne prosessen vil det bli vurdert om det er tilstrekkeleg med betre rettleiing, eller om det er nødvendig med regelverksendringar.

Det er vidare behov for å konkretisere kva kunnskapsgrunnlag som skal leggast til grunn for å oppfylle krava knytte til heilskapleg ROS, til dømes kva kommunane skal kartlegge av fare-, sårbarheits- og risikoforhold, og korleis dette skal gjennomførast og framstillast. Eit slikt kunnskapsgrunnlag vil òg vere nyttig for utarbeiding og oppdatering av kommuneplanar. Regjeringa vil styrke krava til kunnskapsgrunnlaget som skal leggast til grunn ved utarbeiding av heilskapleg ROS.

På tilsvarande måte som kommunen har statsforvaltaren ansvaret for å samordne, halde oversikt over og informere om arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap i fylket. Som ein del av dette samordningsansvaret skal statsforvaltaren gjere ein risiko- og sårbarheitsanalyse for fylket (fylkesROS) jf. boks 9.1. FylkesROS bør også nyttast som kunnskapsgrunnlag for dei heilskaplege ROS-analysane til kommunane.

9.4 Samarbeid mellom beredskapsaktørar

Endringane i risikobiletet som klimaendringane representerer, må møtast med ein samla innsats. Det kan krevje andre måtar å organisere beredskapen på, og at arbeidet blir dimensjonert for å kunne handtere hendingar av ein karakter vi ikkje har sett hittil. Det vil òg innebere eit behov for forsterka samarbeid om krise- og katastrofehandtering. Fleire nasjonale, regionale og lokale aktørar samarbeider på ulike måtar for å setje samfunnet betre i stand til å handtere flaum- og skredfare. Dette gjeld før, under og etter hendingar.

9.4.1 Samarbeid før hendingar

Det er fleire kontaktpunkt og forum som skal førebu samfunnet på flaum- og skredhendingar. Nokre døme er samvirkeøvingar, deltaking i fylkesberedskapsråd og deltaking i etatssamarbeidet Naturfareforum.

Beredskapsplanlegging

For å vere rusta for meir ekstremvêr med konsekvensar som flaum- og skredhendingar, vil særleg lokale beredskapsaktørar trenge meir kompetanse, slik det er omtalt i klimatilpassingsmeldinga (Meld. St. 26 (2022–2023)). Dette inneber at kommunane har, og vil halde fram med å ha, eit aukande behov for rettleiing kring naturfare. Sektormyndigheitene kan til dømes bidra i arbeidet med kommunale ROS-analysar og beredskapsplanar.

Det er behov for ei robust og formålstenleg organisering av beredskapsplanlegging og krisehandtering for naturfarehendingar på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Det er òg viktig at samfunnet samla sett rettar meir merksemd mot beredskapsplanlegging. Dette vil krevje meir samordna ressursbruk, betre kunnskapsgrunnlag og meir kompetanse. Lokale beredskaps- og evakueringsplanar bør utviklast på tvers av kommune- og regiongrenser der dette er formålstenleg.

Samarbeidsavtaler

Når ein står i ein krisesituasjon, er det formålstenleg å ha etablert gode samarbeidsavtalar på førehand. For å betre datagrunnlaget for å kunne dokumentere og ta rette avgjerder i krisesituasjonar vart det til dømes i 2015 inngått ein samarbeidsavtale mellom partane i Geovekst-samarbeidet, jf. kapittel 5. Avtalen gjeld mellom anna laserskanning og flyfotografering i krisesituasjonar som krev rask datainnsamling, og blir utløyst ved at ein av partane tar initiativ til datainnsamling. Kartverket skal på vegner av initiativtakaren, og utan grunnlaust opphald, be om tilbod, inngå avtale og starte arbeidet med datainnsamling. Den som bestiller eit produkt etter avtalen, er ansvarleg for å dekke alle kostnadene. Avtalen har vorte brukt under fleire naturhendingar, mellom anna under ekstremvêret Hans i 2023, Gjerdrumskredet i 2020 og flaumen i Gudbrandsdalen i 2018.

Bønder, skogeigarar og entreprenørar i landbruket sit på ein stor reiskaps- og maskinpark som kan komme til nytte i ein krisesituasjon. I samband med skogbrann- og stormskadeberedskap blir det laga samarbeidsavtalar mellom beredskapsmyndigheitene og landbruket. Liknande avtalar bør òg vurderast når det gjeld flaum og skred.

Eit verkemiddel for eit godt samarbeid mellom politiet og andre beredskapsaktørar er oppretting av lokale rednings- og beredskapsråd i politidistrikta. Råda blir leidde av politiet og består av aktørar som har oppgåver og plikter innan beredskap, både innanfor og utanfor redningstenesta. Råda er ikkje operative organ eller avgjerdsorgan og har inga formell rolle knytt til ein organisasjonsplan for redningstenesta, men møtast for felles og tverrfagleg kunnskapsbygging på initiativ frå politiet.

Samvirkeøvingar og øvingsforum

For å førebu og handtere hendingar og avdekke behov for kompetanse er det viktig å gjennomføre øvingar på alle nivå, både lokalt, regionalt og nasjonalt. På naturfareområdet skal DSB og NVE vere pådrivarar for å gjennomføre samvirkeøvingar.

NVE gjennomfører årlege interne øvingar for å førebu seg på flaum- og skredhendingar. Ofte blir representantar frå eksterne trekte inn direkte eller indirekte i øvingane, til dømes statsforvaltaren, MET, politiet, Statens vegvesen, fylkeskommunar og kommunar.

Departementa har eit øvingsforum, leidd av Justis- og beredskapsdepartementet, som legg til rette for koordinering av øvingsaktiviteten mellom departementa. I tillegg har DSB Nasjonalt øvings- og evalueringsforum (NØEF), som vart oppretta i 2013. NØEF støttar opp under arbeidet med, og koordineringa av, øvings- og evalueringsaktivitet innanfor samfunnstryggleik og beredskap, og systematisert oppfølging og læring etter hendingar. Forumet består av representantar frå direktorat, etatar, statsforvaltarar, kommunar, eigarar og operatørar av kritisk infrastruktur med fleire, og har tre hovudoppgåver:

• metodeutvikling og erfaringsutveksling i samband med øvings- og evalueringsverksemd

• koordinering av øvingsaktivitet

• ansvar for oppfølging av tverrsektorielle læringspunkt etter øvingar og hendingar

Øvingar og planverk bidreg til ei meir samordna og styrkt handtering på tvers av nivå og sektorar. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider strategisk med øvingar for å styrke samordninga.

Kommunane er gjennom sivilbeskyttelseslova og forskrift om kommunal beredskapsplikt pålagde å øve på kommunens overordna beredskapsplan minimum annakvart år. Forskrifta fastset at alle kommunar skal øve saman med andre kommunar og relevante aktørar når det valde scenarioet og den valde øvingsforma gjer dette formålstenleg.

Registrering og handtering av bekymringsmeldingar

Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) peikte på at det er behov for å arbeide meir systematisk og heilskapleg med bekymringsmeldingar om flaum og skred. Kommunar, infrastruktureigarar og NVE får stadig fleire bekymringsmeldingar og meldingar om hendingar knytte til naturfare. Talet på bekymringsmeldingar til NVE har auka mykje etter Gjerdrumskredet i 2020. Bekymringsmeldingane kjem gjerne frå innbyggarar, kommunar eller politiet.

Privatpersonar kan melde frå til kommunen om dei er bekymra for at det kan oppstå ei alvorleg naturhending. Kvar enkelt instans har ansvar for å registrere bekymringsmeldingar og vurdere om meldingane er relevante for deira eige ansvarsområde. Når det gjeld busetnad, er det avgjerande at kommunen gjer ei vurdering, registrerer og handterer bekymringsmeldingane på ein systematisk måte. Det følger av forskrift om kommunal beredskapsplikt at kommunen må handtere kriser knytte til flaum og skred i eigen kommune. For å fylle ansvaret sitt på ein god måte kan det vere formålstenleg for kommunane, og andre aktørar som ikkje har nødvendig kompetanse i eigen organisasjon, å inngå rammeavtalar med konsulentar, anten åleine eller i eit interkommunalt samarbeid. Slik blir det enklare for dei ansvarlege å handtere bekymringsmeldingar og hendingar på ein fagleg god måte. Tilsvarande er infrastruktureigarar ansvarlege for å handtere bekymringsmeldingar knytte til sin infrastruktur.

Ein del kommunar sender bekymringsmeldingar knytte til busetnad vidare til NVE utan å ha gjort ei vurdering sjølve. Ein kan ikkje forvente at NVE som nasjonalt fagdirektorat skal følge opp bekymringsmeldingar i første hand. Dersom vurderinga i regi av kommunen viser fare for ei alvorleg hending, kan NVE gi bistand i form av vidare fagleg rettleiing.

9.4.2 Samarbeid under hendingar

Samarbeid mellom lokalt, regionalt og nasjonalt nivå er avgjerande i beredskapsarbeidet og i krisehandteringa av flaum- og skredhendingar.

Ved naturfarehendingar der det er fare for liv og helse og det krevst ein koordinert straksinnsats, leier og koordinerer HRS den offentleg organiserte redningstenesta i samvirke med ei rekke samvirkepartnarar. Koordinering og leiing av slike naturhendingar blir normalt gitt i oppdrag frå HRS til ein av dei lokale redningssentralane. Vidare har politiet eit særskilt ansvar for å sørge for at Justis- og beredskapsdepartementet er oppdatert om utviklinga i hendingane.

Forstørr bilete

Foto: Norsk Folkehjelp

I samsvar med nærleiks- og ansvarsprinsippet er det lokale aktørar som i første hand skal handtere flaum- og skredhendingar. Kommune, politi og andre aktørar som ikkje har nødvendig kompetanse i eigen organisasjon til å handtere flaum og skred innanfor ansvarsområdet sitt, har behov for fagleg bistand. Det kan til dømes vere for å vurdere evakuering under ei hending, og seinare om det er trygt å flytte tilbake. Slike faglege vurderingar kan dei få bistand til gjennom samarbeid med andre verksemder eller gjennom avtalar med konsulentar, jf. kapittel 9.4.1.

Gjennom dei nasjonale varslingstenestene knytte til flaum og skred vil NVE gi bistand med informasjon om situasjonen og den forventa utviklinga. I samband med større krisehendingar, særleg knytte til busetnad, kan NVE også gi bistand med andre faglege vurderingar, jf. kapittel 9.2.3.

DSB skal ta initiativ til og legge til rette for samarbeid og samvirke på samfunnstryggleiksområdet. Ved større uønskte hendingar skal DSB ta initiativ til dialog med andre relevante myndigheiter for å sikre ei effektiv handtering og informasjon til regjeringa. DSB kan på eige initiativ setje i gang rapportering frå kommunar og statsforvaltarar på samordningskanalen2. Vidare kan DSB arrangere samvirkekonferansar med aktuelle aktørar for å sikre ei felles situasjonsforståing og avdekke område mellom etatar som krev spesiell oppfølging. DSB arrangerer også beredskapsmøte med statsforvaltarar ved behov.

I ein flaumsituasjon har NVE tett kontakt med vassdragsregulantane om flaumscenario og skadevurderingar. Regulantane har eit sjølvstendig ansvar for å manøvrere aktivt innanfor sitt reglement for å avgrense eventuelle flaumskadar, til dømes med førehandstapping av magasin ved fare for stor snøsmelteflaum eller store og langvarige nedbørsmengder. Om ein regulant ser at det er nødvendig å fråvike manøvreringsreglementet for å redusere flaumskadar, må regulanten søke spesifikt om løyve til det frå NVE. Dette er nærmare omtalt i kapittel 10.

9.4.3 Samarbeid knytt til evakuering

I nokre situasjonar kan eit område bli evakuert på grunn av fare for naturhendingar. Evakuering er eit tryggingstiltak som kan setjast inn på kort varsel. Når eit område blir evakuert, må innbyggarane forlate heimen sin, finne alternative opphaldsstader for buskap og stanse profesjonell verksemd. Vidare kan mange samfunnsfunksjonar vere mellombels avbrotne, som tenester leverte av skular, sjukehus og kommersielle aktørar.

Politiet har ansvar og myndigheit til å ta avgjerder og gjennomføre evakuering. Etter politilova kan politiet mellom anna påby evakuering av område og legge ned opphalds- og ferdselsforbod for å sikre tryggleiken til enkeltpersonar eller heile lokalsamfunn. Evakuering kan også skje frivillig. Under ei hending kan politiet be NVE eller andre om faglege råd rundt evakuering og tilbakeflytting.

Sjølv om det er politiet som har det rettslege ansvaret for å setje i verk evakuering, skal kommunane gi bistand i gjennomføringa. Dette gjeld til dømes i tilfella der det må opprettast eit evakuerte- og pårørandesenter (EPS). Eit EPS er eit kortsiktig hjelpetiltak i ein akuttfase for dei evakuerte og pårørande. Det er politiet som avgjer om det skal opprettast eit EPS, medan kommunane og/eller ulykkeseigaren etablerer og driftar EPS-et.

Den overordna beredskapsplanen i kvar kommune skal innehalde ein plan for evakuering, jf. sivilbeskyttelseslova § 15. Evakueringsplanen skal vise kva for tiltak ein har førebudd for å sikre dei grunnleggande behova for dei som er ramma av uønskte hendingar. Det kan til dømes vere eit evakueringskart basert på eit flaumsonekart i kommunen. Kravet om ein evakueringsplan må sjåast i samanheng med krava til kommunens beredskap og individuelle tenester etter sosialtenestelova.

Evakuering kan føre med seg ei rekke kostnader for innbyggarar eller infrastruktureigarar, til dømes til losji, lagringslokale og inntektstap. Som følge av at evakuering kan bli langvarig, skje hyppig og påverke mange, kan kostnadene bli store for både samfunnet og den enkelte. Til dømes var det gjentatte evakueringar under fjellpartiet Veslemannen i Rauma kommune i perioden fram til skredet gjekk i 2019. Ved slike evakueringar vil det vere nødvendig med samarbeid mellom ulike offentlege instansar for å handtere situasjonen.

9.5 Forsikrings- og erstatningsordningar

I Noreg har vi ei kombinert statleg og privat løysing for å dekke tap etter naturskadehendingar. Dersom ein eigedel er forsikra og blir påført skade etter ei naturulykke, kan eigaren krevje erstatning frå forsikringsselskapet. For skadar på eigedelar som ikkje kan forsikrast, kan private søke om erstatning frå statens naturskadeordning.

Forsikrings- og erstatningsordningane er viktige for å gjere samfunnet robust i møte med naturulykker. Utbetalingane gjer at reparasjon av eigedelar som bustad, veg og lausøyre kan skje raskt og utan for stor økonomisk byrde for den enkelte.

9.5.1 Forsikringsordning mot naturskadar

Naturskadeforsikring dekker naturskadar som kjem direkte av ei naturulykke, til dømes skred, storm, stormflod eller flodbølge. Ulykker som i større grad har ei menneskeleg årsak, som overvatn og tilbakeslag i avløpsnettet, fell utanfor naturskadeforsikringsordninga. Forsikringsordninga er regulert i naturskadeforsikringslova med tilhøyrande forskrifter. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for lova.

Naturskadeforsikringa er obligatorisk i den forstand at ho er knytt til brannforsikring. Naturskadeforsikring av bustadhus og fritidshus omfattar òg hage, hageanlegg og gardsplass, avgrensa oppover til fem dekar. Forsikringa dekker ikkje motorvogner, småbåtar, skip og enkelte andre eigedelar. Eit grunnleggande premiss for naturskadeforsikringsordninga er solidaritetsprinsippet. Dette inneber at alle har tilgang til å teikne forsikring til same premierate, uavhengig av den individuelle risikoen for naturskade. For utbetaling etter naturskadar er det ein eigendel på 8 000 kroner per 2024.

I Noreg må alle skadeforsikringsselskapa vere medlem i Norsk Naturskadepool, jf. naturskadeforsikringslova § 4. I 2024 betaler forsikringstakarane 0,070 promille av brannforsikringssummen i forsikringspremie til sitt forsikringsselskap, og dei får utbetalt erstatningar frå selskapet sitt på vanleg måte. Poolen utliknar skadane mellom selskapa basert på marknadsdel.

Dekning av kostnadar for relokalisering

Naturskadeforsikringa dekker i utgangspunktet økonomiske tap som følge av naturskade, men ikkje utgifter til førebygging. Eit unntak frå dette utgangspunktet gjeld ved relokalisering der den skadelidne ikkje får løyve til å reparere eller bygge opp igjen bygningen på skadestaden på grunn av fare for ny naturskade. I slike tilfelle skal bygningen erstattast som om han var totalskadd. Er det eit bustadhus eller fritidshus som er skadd i ei naturulykke, skal forsikringsselskapet dessutan erstatte omsetjingsverdien av tomta før skaden, avgrensa oppover til fem dekar.

For bustadhus og fritidshus kan forsikringsselskapet i staden for å erstatte tomt og bygningar velje å sikre eigedommen, føresett at den sikra samtykker skriftleg. Sikringstiltaka må gi så godt vern mot ny naturskade at eigaren kan få løyve til reparasjon eller gjenoppbygging på skadestaden, og forsikringsselskapet skal dekke utgiftene til sikringstiltaka og sørge for ettersyn og vedlikehald.

Etter ei hending kan bustaden i seg sjølv vere uskadd, men grunnen kan ha vorte ustabil og innebere ein stor fare. Dette kan til dømes gjelde for hus i randsona for eit område der det har gått kvikkleireskred, eller hus der stabilitetsforholda har vorte vesentleg svekte som følge av erosjonsskadar frå flaum. Der kommunen legg ned bygge- og deleforbod, vil slike tilfelle vere dekte av naturskadeforsikringa, jf. naturskadeforsikringslova § 1 tredje ledd.

9.5.2 Statens naturskadeordning

Den statlege naturskadeordninga er ei vilkårsbasert rettigheitsordning som gir skadelidne rett på erstatning for naturskadar på eigendelar og eigedom som ikkje kan forsikrast, slik som vegar og dyrka mark. Naturskadar er skadar som kjem direkte av ei naturulykke. Ordninga er berre retta mot private aktørar, slik at kommunar og andre offentlege aktørar ikkje kan søke. Frå erstatningsgrunnlaget blir det trekt ein eigendel på 15 prosent. Erstatningsgrunnlaget kan òg bli avkorta, til dømes der skaden kjem av dårleg vedlikehald.

Ordninga er regulert gjennom naturskadeerstatningslova og naturskadeerstatningsforskrifta. Regelverket ligg til Landbruks- og matdepartementet og blir forvalta av Landbruksdirektoratet. Klager etter ordninga blir behandla av ei eiga klagenemnd, Klagenemnda for naturskadesaker.

Det er flaum som fører til flest erstatningssøknadar og dei største tilsegnene om erstatning. Talet på søknader varierer frå til år. I perioden 2017–2022 var det i snitt nær 500 søknader per år.

Lova skil tydeleg mellom erstatning for naturskadar på eigedom og sikringstiltak. Tiltak som har til formål å hindre eller redusere ein framtidig naturskade, er i utgangspunktet eit sikringstiltak og fell utanfor det ein kan krevje å få erstatta etter naturskadeerstatningslova. Etter naturskadeerstatningslova § 7 kan skadelidne derimot søke tilskot til dekning av meirkostnader når skaden blir utbetra på ein slik måte at faren for naturskade blir redusert. Dekning av meirkostnader er ein snever unntaksregel, og har ei beløpsgrense på inntil 20 prosent av gjenopprettingskostnaden, avgrensa til 30 000 kroner.

9.6 Gjenoppretting og opprydding etter hendingar

Rask gjenoppretting for å sikre normal verksemd

Etter at ei hending har ført til skadar, vil det vere behov for gjenoppretting og tidvis sikring av eigedom og eigedelar. I utgangspunktet er det eigaren som har ansvaret for dette. Til dømes har grunneigaren ansvaret for å bygge opp igjen eigen bustad, kommunen har ansvaret for kommunal infrastruktur, og tilsvarande gjeld for fylkeskommunen og staten der dei er eigarar.

Forstørr bilete

Foto: NVE

Det er viktig at gjenoppretting skjer så raskt som mogleg, slik at normal verksemd kan starte igjen. Utover erstatnings- og forsikringsutbetalingar kan det vere aktuelt å søke om skjønnsmidlar, jf. boks 9.4, eller tilskot til sikringstiltak. Gjenopprettingstiltak kan vere søknadspliktige.

Etter spesielt store hendingar kan behovet for reparasjonsarbeid vere så stort at det kan bli mangel på bygg- og anleggsressursar. I slike tilfelle kan ressursar og ekspertise skaffast gjennom Rådet for bygg- og anleggsberedskap, jf. næringsberedskapslova, som blir forvalta av Nærings- og fiskeridepartementet. Rådet er ein næringsbasert krisehandteringsorganisasjon der dei landsdekkande entreprenørselskapa er representerte.

Opprydding etter hendingar

Etter naturskadehendingar kan det oppstå omfattande forureining frå både naturlege og menneskeskapte kjelder. Det kan vere forureiningsfare knytt til flaumhendingar, til dømes kloakk som renn inn i drikkevasskjelder, industrielt materiale som blir transportert ned eit vassdrag, eller lausøyre som blir liggande i naturen, jf. figur 9.3.

Forstørr bilete

Foto: NVE

Ekstremvêret Hans i august 2023 viste mellom anna at det er behov for å vurdere korleis ein kan styrke førebygginga av forsøpling og forureining i samband med flaumhendingar, og nye tiltak for å handtere dette. Klima- og miljødepartementet har derfor gitt Miljødirektoratet i oppdrag å vurdere tiltak for å styrke førebygginga og handteringa av forsøpling og forureining som kan oppstå etter ekstremvêr.

Verktøy for gjenoppretting i vassdrag

Som følge av ei hending kan vassdrag ta nye løp og endre botnforholda.

I særskilde og uvanlege faresituasjonar gir vassressurslova § 40 heimel til å pålegge tiltakshavarar å innrette verksemda si for å redusere faren og for NVE til å gripe inn dersom den ansvarlege openbert er ute av stand til å ivareta risikoen. Føresegna gir også NVE tilgang til å nytte framand grunn når det er nødvendig for å verne menneske, miljø eller eigedom mot ein særskild fare for alvorleg skade. Til dømes kan det vere nødvendig å etablere ein alternativ flaumveg gjennom ein eigedom for å redusere det totale skadeomfanget. Eigaren får erstatta eventuelle skadar som NVE forårsakar.

Det finst i dag ingen tilsvarande heimlar for tiltak i tilknyting til reine skredhendingar. Energidepartementet vil greie ut behovet for å gi myndigheitene dei rettane som følger av vassressurslova § 40, innanfor skred.

9.7 Evaluering og undersøkingar etter hendingar

Etter ei naturfarehending har dei ulike aktørane høve til viktig læring og forbetring. Ved å evaluere si eiga beredskapshandtering kan dei vurdere kva som har fungert, og kva som bør endrast i framtida. Evaluering kan gjennomførast på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Det kan gjennomførast internt av kvar enkelt verksemd som har vore involvert. Det kan òg gjennomførast eksternt av ein konsulent eller ved at det blir sett ned ei eiga gruppe for å sjå nærmare på den heilskaplege krisehandteringa.

Etter uønskte hendingar har kommunen ei plikt til å evaluere eiga krisehandtering. Der evalueringa gir grunnlag for det, skal det gjerast nødvendige endringar i risiko- og sårbarheitsanalysen og i beredskapsplanar, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 8.

Det er òg viktig å sikre kunnskap om årsakene til naturfarehendingar. Dette kan setje samfunnet i betre stand til å unngå tilsvarande skadar i framtida, særleg der menneskeleg aktivitet har vore ei medverkande årsak. Slik kunnskap kan òg vere avgjerande for å bygge opp igjen tryggleiken blant folk som anten har vore utsette for skadar, eller som er busette i tilgrensande område som kan opplevast utrygge.

For å auke kunnskapen om risikobiletet, metodeutvikling og årsaksbiletet kan ein gjennomføre ulike undersøkingar etter ei hending. Større flaum- og skredhendingar blir dokumenterte i etterkant. Dokumentasjonen blir i dag sett saman av NVE og lagd ut på naturhendelser. varsom.no. Ved større og alvorlege skred, særleg kvikkleireskred, har det ofte vorte utarbeida årsaksrapportar. Fleire kvikkleireskred har til dømes vorte undersøkt, slik som skreda i Sørum i 2016, på Kråknes i Alta juni 2020 og på Ask i Gjerdrum i desember 2020.

Slike årsaksrapportar bidreg med eit godt faktagrunnlag om utviklinga av og årsakene til hendingar, med verdifull informasjon til forsking og utvikling og dessutan til auka kunnskap om førebygging.