3 Risiko, samfunnsøkonomi og insentiv til førebygging

3.1 Kapittelsamandrag

Det er i praksis ikkje mogleg å unngå all fare for flaum eller skred. Til ei viss grad må samfunnet tole at flaum og skred vil gjere skade, men det er mange tiltak vi kan setje inn for å redusere risikoen, slik som god arealplanlegging, sikring, overvaking, varsling og beredskap. Det er nødvendig å finne løysingar og tiltak som gjer det mogleg å unngå uakseptable skadar og tap, men som samtidig tar omsyn til behovet for å utvikle samfunnet.

Føresetnaden for ei systematisk handtering av risikoen er at han er kartlagd og vurdert. Betre oversikt over risikobiletet saman med oppdatert kunnskap om effekten av og kostnadene ved ulike typar førebyggande tiltak vil legge til rette for meir treffsikker prioritering av samfunnsressursane.

Sidan ressursane som kan brukast på førebygging er avgrensa, er det viktig at tiltaka som gir samfunnet størst nytte i forhold til kostnadene, blir prioriterte. Det overordna prinsippet for prioritering av tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsemd.

Regjeringa vil

• etablere eit betre risikobilete på tvers av ulike typar skred og flaum. Saman med oppdatert kunnskap om effekt og kostnad av ulike typar førebyggande tiltak, skal det leggast til rette for betre prioritering av samfunnet sine ressursar(kapittel 3.6)

• arbeide for å betre kunnskapsgrunnlaget og metodane for samfunnsøkonomiske analysar knytte til flaum og skred (kapittel 3.6)

3.2 Risikostyring og risikokriterium

Risikoomgrepet blir brukt på ulike måtar og har i fagmiljøet utvikla seg over tid. Risiko er i Norsk Standard definert som uvisse knytt til om ei uønskt hending vil inntreffe, og kva konsekvensar ho vil få. Uvisse kan uttrykkast gjennom sannsyn (Standard Norge, 2021). Ein enkel definisjon som har vore mykje brukt, er at risiko er kombinasjonen av sannsynet for og konsekvensen av ei uønskt hending. I vurderingar av risiko er det viktig å vere bevisst på uvisse, og på at kunnskapsgrunnlaget kan vere sterkt eller svakt.

Risikostyring handlar om å finne løysingar og tiltak som gjer det mogleg å unngå uakseptable skadar og tap, men som samtidig tar omsyn til behovet for samfunnsutvikling. Risikobaserte avgjerder er i stor grad avhengige av kva type aktivitet det dreier seg om, kven som utfører aktiviteten, og kva samanheng han blir utført i. Mange er meir villige til å akseptere eit høgare risikonivå dersom det dreier seg om ein aktivitet som blir utført frivillig, til dømes skikøyring i bratt og skredutsett terreng. Aksepten er lågare om aktiviteten er påtvinga eller ein ikkje har kontroll, til dømes i ein bustad eller ved pendling til jobb langs ein skredutsett veg.

Ein etablert prosess for risikostyring (Standard Norge, 2018) består av fleire trinn, der det første er å avklare rammene for risikostyringa, som kan vere mål og ulike avgjerdskriterium. Deretter analyserer ein sannsynet for og konsekvensane av uønskte hendingar (risikoanalyse) og identifiserer relevante tiltak for å redusere risikoen. Så vurderer ein risikoen og vel tiltak for gjennomføring ut frå dei fastsette måla og kriteria, inkludert risikokriterium.

Eit døme på risikokriterium er krava til tryggleik mot flaum- og skredfare for ny busetnad i byggteknisk forskrift (TEK17). For ein ny einebustad må til dømes det årlege sannsynet for at bygget blir skadd av skred, vere lågare enn 1/1000. For flaum er det tilsvarande talet 1/200. Utbyggaren kan måtte gjere sikringstiltak for å tilfredsstille krava i forskrifta og få løyve til utbygging, jf. kapittel 6. Utbyggaren kan òg vurdere at kostnaden for å oppfylle tryggleikskrava blir for høg, og gå bort frå planane om utbygging.

For eksisterande busetnad er det ikkje tilsvarande krav som for ny utbygging. Hovudkriteriet for avgjerd om sikring av eksisterande busetnad er at det skal vere samfunnsøkonomisk lønnsamt, jf. kapittel 3.5.

Bruk av førehandsdefinerte risikokriterium har fordelar og ulemper. Slike kriterium kan bidra til effektive avgjerdsprosessar. Bruken av grenseverdiar for sannsynet for flaum og skred i byggteknisk forskrift gjer saksbehandlinga av dei mange byggesakene som skal handterast kvart år, mykje enklare. På den andre sida kan førehandsdefinerte risikokriterium bidra til at ein undervurderer uvisse og ikkje gjer grundige nok vurderingar der uvissa er stor. Ulik bruk av risikokriterium i ulike sektorar kan òg føre til at samfunnet bruker for mykje eller for lite ressursar på å redusere risiko i éin sektor samanlikna med ein annan.

3.3 Samanlikning av risikokriterium i ulike sektorar i Noreg

Byggteknisk forskrift (TEK17) definerer kriterium for tryggleik mot flaum og skred i form av ulike sannsyn for ulike typar nybygg, jf. kapittel 3.2. Tilsvarande kriterium finst i teknisk regelverk for ulike typar infrastruktur, der nivåa i TEK17 er tilpassa forhold knytte til infrastrukturen. For nokre typar naturfare er krava knytte til dimensjoneringa av konstruksjonane. Til dømes er det krav om dimensjonering av bygg mot lastar frå vind og snøtyngde med eit årleg sannsyn på 1/50.

Noregs geotekniske institutt (NGI) i samarbeid med Menon Economics har samanlikna ulike sektorar når det gjeld kva risikokriterium dei bruker for å ta avgjerder om risikoreduserande tiltak mot flaum og skred. Dei har òg samanlikna kriterium for flaum og skred med kriterium knytt til andre farar for liv, helse og materielle verdiar i samfunnet. NGI finn at kriteria som blir brukte i dei ulike sektorane, bygger på fleire felles prinsipp. Kriteria er mellom anna differensierte ut frå kor viktig samfunnsfunksjonen er, og kor mange som blir ramma ved ei hending. Positiv samfunnsnytte er eit grunnprinsipp for prioriteringar og avgjerder (Noregs geotekniske institutt [NGI], 2023a).

For nokre sektorar er det definert kriterium for individuell risiko ved at det er sett ei grense for kor sannsynleg det er at eit individ mistar livet som følge av ein fare i løpet av ein gitt tidsperiode, som regel eitt år. NGI si samanlikning av kriteria for skred på veg og mot bygg omrekna til individuell risiko, viser at kriteria tilsvarer ein individuell risiko på om lag 1/10 000 per år. Det er på same nivå som det overordna kriteriet for passasjerar på jernbane og eit vanleg brukt kriterium i petroleumssektoren.

NGI fann òg ein del forskjellar i kriteria mellom sektorar og naturfaretypar. Overordna vurderer NGI at risikokriteria som er fastsette, er ulike i forma, og at det kan vere vanskeleg å få oversikt. Konsekvensen kan vere at offentlege prioriteringar ikkje er optimale. NGI tilrår at myndigheitene jobbar med å harmonisere risikokriterium for same typen farar på tvers av sektorar.

Kommunal- og distriktsdepartementet har i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet og Energidepartementet sett ned ei arbeidsgruppe som skal gjere ei heilskapleg vurdering av krava i TEK17 knytte til naturfarar. Arbeidsgruppa vil mellom anna vurdere om dagens tryggleikskrav ligg på eit formålstenleg nivå, og korleis ein i større grad kan sikre at krava tar omsyn til klimaendringar. Arbeidet vil òg omfatte å vurdere tryggleikskrava opp mot krava på andre samfunnsområde.

Ei samanlikning som NGI har gjort av risikostyring i Sveits, Austerrike, Island og Sverige, viser også forskjellar i korleis kriteria for tryggleik mot skred og flaum er utforma. I hovudsak gjeld kriteria for ny utbygging, slik som i Noreg. Unntaket er Island, der kriteriet for skred gjeld både ny og eksisterande busetnad. Sveits har også sett mål for sikring av eksisterande busetnad og infrastruktur, jf. boks 3.1. Ei samanlikning av dei vurderte risikokriteria for tap av liv i Noreg med tilsvarande kriterium i andre land viser at krava ligg på om lag same nivå (NGI, 2023a).

3.4 Handtering av flaum- og skredrisiko

Risiko knytt til naturfare blir handtert gjennom ei rekke ulike tiltak, slik som kartlegging, arealplanlegging, sikring, varsling, overvaking og beredskap. Ulike tiltak har ulik verknad, men kan påverke kvarandre.

Ei systematisk handtering av risiko krev kunnskap om kva område som er utsette, og kva som kan bli konsekvensane når flaum og skred skjer. Å kartlegge fareområde og gjere risiko- og sårbarheitsanalysar er derfor viktig. For ny utbygging blir risikoen styrt gjennom arealplanlegging, tekniske forskrifter og standardar. Kartlegging gir kunnskap om farane, slik at det ikkje blir bygd ny busetnad der risikoen er for stor. Alternativt kan ein setje inn tiltak som reduserer risikoen i tråd med krava i TEK17.

Mykje eksisterande busetnad er meir utsett enn det som i dag er tillate for ny busetnad etter TEK17. Det kjem dels av at ein tidlegare ikkje var kjend med faren, dels av at det ikkje var klare reglar som definerte krav til tryggleik mot flaum og skred då busetnaden vart etablert. For å redusere risikoen for eksisterande busetnad kan ein setje inn fysiske sikringstiltak. Eit døme på sikringstiltak er omtalt i boks 3.2. Å flytte busetnad eller infrastruktur ut av fareområdet kan vere eit alternativ i nokre tilfelle.

Sjølv om ein set inn førebyggande tiltak i form av arealplanlegging og sikringstiltak, vil det alltid vere ein resterande risiko for flaum- og skredskade, også for ny busetnad. Denne risikoen kan reduserast gjennom overvaking og varsling, som gir grunnlag for beredskap og krisehandtering. Skadeomfanget kan òg reduserast gjennom tiltak som flytting av verdiar, evakuering og andre tiltak like før eller under hendingar.

Boks 3.2 Flaumsikring av Opo i Odda

Flaumen i oktober 2014 er den største som er registrert i Opovassdraget. Han førte til erosjon i og langs elva Opo i Odda sentrum i Ullensvang kommune. Omkringliggande bustader, areal og infrastruktur fekk store skadar.

NVE reetablerte og flaumsikra store delar av vassdraget frå Sandvinvatnet og ned til fjorden. I tillegg flaumsikra Statens vegvesen vegen som var skadd, og kommunen bygde ny Hjøllo bru. Der bustadene ikkje kunne byggast opp igjen, fekk elva meir plass. Det vart etablert ein gangsti langsmed elva som vil fungere som flaumareal ved store flaumar. Arbeidet tok omsyn til lokal forureining og til landskapsmessige og biologiske forhold. Det vart mellom anna laga til små utstikkarar og kulpar med gytegrus for å reetablere og betre tilhøva for fisk og anna liv i elva. I tillegg til om lag 60 bustader vart sjukehus, kulturminne og industribygg sikra mot ein 200-årsflaum. Sikringstiltaket stod ferdig i 2017 til ein totalkostnad på 90 mill. kroner.

Forstørr bilete

Dronefoto: NVE

3.5 Prioritering etter samfunnsøkonomisk lønnsemd

Eit viktig og overordna prinsipp i flaum- og skredpolitikken er at førebyggande tiltak skal prioriterast etter samfunnsøkonomisk lønnsemd. Dette inneber at tiltak som blir sette i verk, skal ha høgare nytte enn kostnader, og at tiltaka med størst nytte i forhold til kostnadene skal setjast i verk først. Samfunnsøkonomiske analysar er eit viktig verktøy for slike prioriteringar.

Samfunnsøkonomiske analysar av statlege tiltak skal vere i tråd med Finansdepartementets rundskriv R-109 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser. Formålet med samfunnsøkonomiske analysar er å klarlegge og synleggjere konsekvensane av tiltak gjennom å få fram systematisk og mest mogleg samanliknbar informasjon om kva fordelar og ulemper tiltaka har for samfunnet samla sett og for enkeltgrupper. Rundskrivet beskriv mellom anna korleis tid og menneskeliv skal verdsettast i nytte-kostnadsanalysar.

Ein nytte-kostnadsanalyse føreset at sentrale nytte- og kostnadsverknader ved tiltak kan verdsetjast i kroner, slik at det er mogleg å rekne ut og rangere alternative tiltak etter samfunnsøkonomisk lønnsemd (målt i netto noverdi). Tiltak har som regel også verknader som det ikkje er mogleg eller fornuftig å måle i kroner. Slike ikkje-prissette verknader må telje med i vurderinga av samfunnsøkonomisk lønnsemd. Ikkje-prissette verknader blir gjerne vurderte kvalitativt og/eller verdsette med ulike former for poengsystem.

Døme på nytteverknader av førebyggande tiltak er redusert tap av liv og personskadar, redusert skade på bygningar, infrastruktur og miljø og auka eigedomsverdiar. Tiltak kan òg ha indirekte nytteverknader, mellom anna ei auka kjensle av tryggleik i samfunnet og redusert fare for at næringsliv og andre samfunnsfunksjonar får auka tids- eller transportkostnadar som følge av skadar på infrastruktur. Dei indirekte verknadene som følge av skade på infrastruktur kan vere større enn dei direkte verknadene. På nyttesida kan det òg ligge fordelar i å kunne vidareutvikle areal til bustad- og næringsformål dersom eit område blir sikra.

Kostnadene og ulempene ved førebyggande tiltak er mellom anna sjølve tiltakskostnaden (investerings-, drifts- og vedlikehaldskostnader) og ulemper i form av natur- og arealinngrep ved sikringstiltak.

Når summen av nytteverknadene av eit tiltak overgår summen av kostnadene, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsamt. Sidan ressursane som kan brukast på førebygging er avgrensa, er det viktig at tiltaka som gir samfunnet størst nytte i forhold til kostnadene, blir prioriterte.

For enkelte typar hendingar er det potensial for svært store ulykker. Dei enkelthendingane som historisk har medført størst konsekvensar i Noreg, har vore fjellskred med etterfølgjande flodbølgje, kvikkleireskred og svært store flaumar der heile regionar blir råka. Dette er sjeldne hendingar. Å vurdere sannsynet for slike hendingar byr på ei særskild utfordring og uvisse. Det er grunn til å vurdere førebyggande innsats mot svært store ulykker med særleg merksemd.

3.6 Betre verktøy for prioritering

God prioritering av ressursar krev god kunnskap om risikobiletet og om nytten og kostnadene ved risikoreduserande tiltak. Kartlegging av risiko og utgreiing og gjennomføring av samfunnsøkonomisk gode tiltak er eit pågåande og langsiktig arbeid.

Klimaendringar som fører med seg meir ekstremvêr, saman med befolkningsvekst og auka materielle verdiar gjer at den samla risikoen ved flaum og skred blir større. Denne risikoauken blir bremsa av førebyggande tiltak. Kor mykje innsats vi set inn, avgjer kva risikonivå vi kan oppnå.

NVE har utvikla eit verktøy for samfunnsøkonomisk analyse av sikringstiltak som støtte i prioritering mellom tiltak. Verktøyet dekker ei rekke ulike typar flaum og skred. Det inkluderer forventa effekt av klimaendringar, og det kan òg brukast til å lage kvalitative vurderingar av ikkje-prissette effektar på miljø, friluftsliv, landskap og kulturminne. Å styrke datagrunnlag og metodar er viktig for vidareutviklinga av slike verktøy. Betre dokumentasjon av hendingar, skadekostnader og effektar av gjennomførte tiltak vil bidra til dette (sjå nærmare omtale i kapittel 5).

For å betre grunnlaget for å gjere gode prioriteringar på tvers av ulike naturfarar og risikoreduserande tiltak har NVE sett i gang prosjektet «Samla risikobilde» (sjå boks 3.3). Dette prosjektet kan ha overføringsverdi til andre sektorar.

Data frå hendingar er eit viktig underlag for å kartlegge risikobiletet (sannsynet for og konsekvensane av flaum og skred) og for samfunnsøkonomiske analysar. Etter ekstremvêret Hans hausten 2023 samarbeidde departementa om å samle inn skadedata, jf. kapittel 2.4.3. Erfaringane viser at store delar av kostnadsbiletet ikkje blir fanga opp av systematiske rutinar i etterkant av ei hending. Samfunnsøkonomiske analysar som blir gjorde i samband med investeringar, vil bli betre med god statistikk over konsekvensane av flaum og skred. Det er behov for betre analyser som grunnlag for gode prioriteringar.

I Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn varsla regjeringa innføringa av eit forbetra styringssystem for det nasjonale arbeidet med klimatilpassing. Uvisse når det gjeld korleis klimaet endrar seg og kva konsekvensar det vil ha, gjer det nødvendig at arbeidet med klimatilpassing baserer seg på oppdatert kunnskap om sårbarheit og læring om kva som er effektive tiltak og effektiv innsats. Styringssystemet har fått ei syklisk innretning med rutinar for å utvikle nasjonale klimasårbarheitsanalysar, oppdatering av klimatilpassingspolitikken, rapportering og jamleg evaluering av innsatsen. Miljødirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide den første klimasårbarheitsanalysen, som skal vere ferdig i 2026. Desse analysane kan bidra til utvikling og jamleg oppdatering av risikobiletet knytt til flaum og skred.

Regjeringa vil etablere eit betre risikobilete på tvers av ulike typar skred og flaum. Saman med oppdatert kunnskap om effekten av og kostnadene ved ulike typar førebyggingstiltak, skal det legge til rette for betre prioritering av samfunnsressursane.

3.7 Insentiv til førebygging

Gjerdrumskredet i 2020 og ekstremvêret Hans i 2023 viser at konsekvensane av skred og flaum kan vere store. Auka naturfare som følge av klimaendringar gjer førebygging viktigare.

Menon Economics i samarbeid med NGI har berekna at den forventa samfunnsøkonomiske kostnaden av vêr- og naturfarerelaterte hendingar i Noreg vil auke frå omkring 5,5 mrd. kroner per år i dag til 19 mrd. kroner per år i 2100, dersom arbeidet med førebygging er på same nivå som i dag (Menon, 2024).

Risikoreduksjon skjer gjennom mange typar tiltak, som kartlegging, arealplanlegging, fysisk sikring, overvaking og varsling og beredskapstiltak. Insentiva knytte til desse tiltaka er omtalte i kapitla 4 til 14.

Ressursane for å redusere risiko knytt til flaum, skred og andre naturhendingar, må brukast mest mogleg effektivt. Relevante aktørar bør ha insentiv til å redusere risikoen først der gevinsten er størst.

Ulike verkemiddel blir brukte for å motivere aktørane til å setje inn tiltak eller påverke til ei bestemt åtferd. Det er vanleg å skilje mellom juridiske verkemiddel (t.d. lover og forskrifter), organisatoriske verkemiddel (t.d. ansvars- og oppgåvefordeling), økonomiske verkemiddel (t.d. tilskotsordningar), pedagogiske verkemiddel (t.d. rettleiing) og meir praktiske verkemiddel.

Lover og forskrifter gir sterke insentiv til førebyggande arbeid ved at aktørane får tildelt plikter og rettar. For å styrke motivasjonen ligg det ofte sanksjonsmoglegheiter direkte i regelverket i form av gebyr, straff og liknande. Klare ansvarsforhold i ei lov er eit sterkt insentiv til at ei handling blir gjennomført, jf. kapittel 4.

Økonomiske insentiv skal motivere aktørane til å gjennomføre førebyggande tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsame. Insentiva kan bygge på anten påskjønningar eller kostnader, til dømes tilskot og støtte eller forsikringspremiar og sanksjonar.

Pedagogiske og praktiske verkemiddel kan òg motivere aktørane til ei ønskt handling. Det kan til dømes vere kart som viser område som er utsette for fare, og rettleiing som viser korleis ein kan gjennomføre førebyggande tiltak. I utgangspunktet er det opp til aktørane korleis dei responderer på desse verkemidla.

Det er fleire årsaker til at samfunnsøkonomisk lønnsame tiltak for å førebygge naturfare ikkje blir realiserte. Menon Economics i samarbeid med NGI har greidd ut korleis ulike insentiv til førebygging mot naturfarar verkar (Menon, 2023). Basert på ein gjennomgang av litteratur og intervju peiker dei på seks barrierar eller suksessfaktorar som avgjerande for om dei mest lønnsame førebyggande tiltaka blir sette i verk. For å lykkast må dei som skal ta avgjerder, ha kunnskap om risikoen, og det må utarbeidast eit godt avgjerdsunderlag. Ansvarsdelinga må vere tydeleg, og samarbeidet på og mellom ulike nivå i forvaltninga må vere godt. Økonomiske insentiv til å førebygge og tilstrekkeleg med økonomiske ressursar er sentralt (Menon, 2023). Fleire undersøkingar har konkludert med at dei viktigaste barrierane for klimatilpassing i norske kommunar er mangel på ressursar og kapasitet (Klemetsen & Dahl, 2020; Selseng et al., 2021).

Regjeringa vil, som varsla i klimatilpassingsmeldinga (Meld. St. 26 (2022–2023)), setje ned eit ekspertutval som skal vurdere samfunnsøkonomiske konsekvensar av klimaendringane. Utvalet skal mellom anna kartlegge insentiv, marknadssvikt og barrierar i klimatilpassingsarbeidet.