7 Sikringstiltak mot flaum og skred

7.1 Kapittelsamandrag

Det finst ei rekke fysiske sikringstiltak som kan redusere skadeverknadar frå flaum og skred på liv, helse, busetnad, infrastruktur og miljø. Kva sikringstiltak som er best eigna, kjem an på kva type naturfare dei skal beskytte mot, og kor stor naturfaren er.

Behovet for å sikre eksisterande busetnad mot flaum og skred er stort. Dette er eit viktig arbeid som skal styrkast framover. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) kan gi kommunane økonomisk støtte til sikring av eksisterande busetnad gjennom tilskots- og bistandsordningar. Lokal medfinansiering gjennom krav om ein distriktsdel er eit viktig prinsipp. For å lette byrda for kommunar som opplever nivået på distriktsdelen som ei utfordring, vil regjeringa redusere distriktsdelen og innføre eit øvre tak. For å spisse og effektivisere den statlege innsatsen vil regjeringa heve den nedre grensa for å kunne få bistand frå NVE. I lys av dette er det naturleg at kommunen tar eit ansvar for å få gjennomført andre samfunnsøkonomisk lønnsame sikringstiltak i eksisterande busetnad, så langt det ikkje er urimeleg kostnadskrevjande for kommunen.

Det trengst meir kunnskap om naturbaserte løysingar. God forvaltning av skog som reduserer naturfare, er viktig. Sikringstiltak er også omtala i kapitla om samferdsel og landbruk.

Regjeringa vil

• redusere distriktsdelen for ordinære sikringstiltak til normalt 10 prosent og innføre eit øvre tak på distriktsdelen på 40 mill. kroner per tiltak for bistand frå NVE (kapittel 7.5.3)

• heve den nedre grensa for å få tilskot frå NVE til 1 mill. kroner og grensa for å få bistand til tiltak i regi av NVE til 10 mill. kroner (kapittel 7.5.4)

• vurdere korleis ein skal få betre oversikt over eksisterande sikringstiltak mot flaum og skred (kapittel 7.7.5)

• styrke arbeidet med å støtte kommunar med sikring av eksisterande busetnad som er utsett for flaum og skred (kapittel 7.8)

• vurdere nærmare korleis ein kan legge betre til rette for ei kostnadseffektiv gjennomføring av store, samfunnsøkonomisk lønnsame sikringsprosjekt som kan ha avgjerande betydning for utviklinga av lokalsamfunn og større tettstader (kapittel 7.8.1)

• auke kunnskapen om effekten av og kostnadene ved naturbaserte løysingar og kombinasjonsløysingar for overvatn, flaum og skred (kapittel 7.2.4)

• vurdere ulike moglegheiter for å styrke ivaretakinga av reglane om kantsoner langs vassdrag (kapittel 7.2.4)

• vurdere ein forvaltningsmodell der reglar for forvaltning av skog som vernar mot naturskadar, blir fastsette i vernskogforskrifter heimla i skogbrukslova og tatt inn i omsynssoner etter plan- og bygningslova, og greie ut kostnader knytt til dette (kapittel 7.2.4)

7.2 Ulike typar sikringstiltak

7.2.1 Sikring mot skred

Skred i bratt terreng

Typiske skredtypar i bratt terreng er steinsprang, flaumskred, sørpeskred, snøskred og jordskred, jf. kapittel 2. Sikringstiltak mot skred i bratt terreng kan delast inn etter kvar dei blir plasserte, kva skredtype dei sikrar mot, og kva funksjon dei har. Det kan vere tiltak som hindrar at skred blir utløyste, eller tiltak i skredløpet som skal redusere omfanget av eit skred. Enkelte sikringstiltak rettar seg spesifikt mot berre éin skredtype, til dømes sikringsboltar for steinsprang. Andre tiltak sikrar mot fleire skredtypar og -prosessar, slik som ein skredvoll. Fleire tiltak kan òg kombinerast, til dømes for å sikre mot steinsprang, jf. figur 7.1.

Døme på moglege tiltak for å sikre mot ulike skredtypar:

• steinsprang: sikringsbolt, nett og fang- eller leievoll

• flaumskred: drens- og terrenggrøft, erosjonssikring, tersklar, flaumskredgjerde, kontrolldammar, masseavlagringsbasseng og fang- eller leievoll

• sørpeskred: drens- og terrenggrøft, flaumskredgjerde, bremsekonstruksjonar, erosjonssikring, massebasseng, fang- eller leievoll

• snøskred: støtteforbygning, sikringsskog, bremsekjegler og fang- eller leievoll (døme i boks 7.6)

• jordskred: drens- og terrenggrøft, fang- eller leievoll (døme i boks 7.2) og sikringsskog

Kjelde: NVE

Kvikkleireskred

For at eit kvikkleireskred skal bli utløyst, må det vere tilstrekkeleg høgdeforskjell og ei utløysande årsak. Dei vanlegaste utløysande faktorane er erosjon i vassdrag, menneskeleg aktivitet i form av graving i foten av ei skråning eller plassering av ei fylling på toppen av ei skråning. Sikring mot kvikkleireskred handlar hovudsakleg om å ta vekk eller redusere dei utløysande faktorane, alternativt auke styrken i kvikkleira.

Døme på moglege tiltak for å sikre mot kvikkleireskred (sjå figur 7.2 og boks 7.3):

• topografiske tiltak som planering, avlasting og motfylling reduserer skråningshøgda og verkar derfor stabiliserande

• erosjonssikring reduserer moglegheitene for at strøymande vatn kan senke elvebotnen eller grave seg inn i skråninga og utløyse skred

• grunnforsterkning kan gjerast ved å tilføre kalk, sement eller salt til grunnen

Forstørr bilete

Kjelde: NVE

7.2.2 Sikring mot flaum

Eit vassdrag er eit komplekst system, og ulike prosessar heng tett saman, jf. figur 2.1. Det er derfor viktig å forstå korleis alle prosessane i eit vassdrag verkar inn på kvarandre, og korleis dei verkar i sum. I nokre vassdrag kan til dømes masseuttak ha god effekt. I andre vassdrag kan det ha ingen eller til og med ein negativ effekt på flaumforholda. Masseuttak kan vere eit aktuelt sikringstiltak der flaumeffekten kan dokumenterast.

Døme på moglege tiltak for å sikre mot flaum og erosjon, jf. figur 7.3:

• erosjonstiltak som plastring, tersklar, trekonstruksjonar, jordarmering og vegetasjon

• fordryging ved flaumdempingsmagasin og vassdragsreguleringar, jf. kapittel 10

• avleiingstiltak som flaumløp og flaumtunnelar

• lokal flaumsikring som flaumvoll, eventuelt med pumpestasjon (døme i boks 7.7), og leievollar

• massetransporttiltak som erosjonssikring og massebasseng (døme i boks 7.4)

• vassdragsrestaurering (døme i boks 7.1) og tilpassa arealbruk i flaumsona

Forstørr bilete

Kjelde: NVE

7.2.3 Sikring mot sjø

Sikring mot sjø omfattar mellom anna tiltak for å sikre hamner mot stormflod og bølger ved hjelp av moloar, busetnad og infrastruktur, og erosjonssikring av strender og kyststrekningar.

For moloar og andre tiltak som er utsette for grov fjordsjø og havbølger, er Kystverkets molohandbok sentral (Kystverket, 2018). Handboka er ein nyttig reiskap og ei god informasjonskjelde for både offentlege og private aktørar.

7.2.4 Naturbaserte løysingar som sikringstiltak

Naturbaserte løysingar kan bidra til å løyse utfordringar knytte til flaum, skred og overvatn, og tar utgangspunkt i å ivareta, restaurere eller etterlikne naturlege prosessar og økosystem. Døme på naturbaserte løysingar er skog som hindrar skred, og gjenopning av lukka bekker for å redusere skadar frå overvatn og flaum.

Naturbaserte løysingar har særleg vist seg å vere effektive mot mindre flaumar i mindre vassdrag, som tiltak mot erosjon og for å handtere overvatn i byar (Magnussen et al., 2017). Naturbaserte løysingar kan gi positive tilleggseffektar som betring og etablering av habitat, større naturmangfald, karbonlagring, betre bymiljø, estetikk og andre økosystemtenester. Løysingane kan både ta vare på eksisterande natur og legge til rette for at tekniske løysingar bruker element frå naturen. Dei statlege planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpassing slår fast at naturbaserte løysingar bør vurderast, og at det skal grunngivast kvifor desse eventuelt er valde bort.

Vegetasjon og skog har ein positiv effekt på mange naturfarar. Ei god kantsone kan til dømes hindre erosjon langs vassdrag. Trekroner fordryger nedbør og reduserer avrenning og erosjon. Trerøtene armerer grunnen og gir høgare jordporøsitet, noko som aukar infiltrasjonen og reduserer vassmettinga i grunnen. Dette kan redusere faren for både overvatn, flaum og skred. Å ta vare på våtmark, skog og kantvegetasjon kan vere viktig for å førebygge mot naturfare. For overvatn finst det fleire gode døme på naturbaserte løysingar, slik som opne overvassløysingar.

Dei fleste sikringstiltak i Noreg blir i dag bygde som kombinasjonsløysingar med vekt på miljøtilpassing. Slike løysingar er ei blanding av tradisjonelle tekniske og naturbaserte løysingar. Det kan til dømes vere ein kombinasjon av plastring og ei naturtypisk elvebreidde med steinblokker og rullestein som gir betre habitat for fisk og hindrar erosjon. Kva som eignar seg best, blir vurdert ut frå lokale forhold. Som omtalt i Meld. St. 26 (2022–2023) om klimatilpassing vil regjeringa i arealforvaltninga rette meir merksemd mot natur- og landbruksområde som bind jordsmonnet og vernar mot erosjon, og som er viktige for overvasshandtering og flaumdemping.

Ein barriere for utstrekt bruk av reine naturbaserte løysingar for handtering av flaum, skred og overvatn kan vere at tekniske løysingar ofte er meir kjende og betre utprøvde. Kunnskapsgrunnlaget er betre for dei tradisjonelle og tekniske løysingane, særleg med tanke på effekt over tid, kostnader og vedlikehaldsomfang. For mange sikringstiltak er konsekvensane ved ei alvorleg svikt så store at det stiller strenge krav til dokumentasjon av konstruksjonstryggleiken. Regjeringa vil auke kunnskapen om effekten av og kostnadene ved naturbaserte løysingar og kombinasjonsløysingar for overvatn, flaum og skred.

Kantsoner

Elvebotn og elvekantar er utsette for store erosjonskrefter under flaum. Erosjon av elvebreidder kan gi tap av areal og jordbruksjord, næringssalt som fører til forureining, og flaumskade på infrastruktur og bygningar. Intakt kantvegetasjon bidreg til å stabilisere elvebreiddene mot erosjon og skred. Regjeringa vil vurdere ulike moglegheiter for å styrke ivaretakinga av kantsoner langs vassdrag.

Det finst fleire regelverk med krav til kantvegetasjon. Mellom anna har vassressurslova ei føresegn om at grunneigarar skal oppretthalde eit vegetasjonsbelte langs vassdrag som motverkar avrenning og gir levestad for planter og dyr.

Innan jordbruket blir det no sett som vilkår i sentrale tilskotsordningar at ein skal etterlate ei vegetasjonssone, jf. forskrift om produksjonstilskot. I skogbruket er kantsoner regulerte gjennom forskrift om berekraftig skogbruk. Det er òg eit krav i Norsk PEFC Skogstandard (PEFC Norge, 2022).

Våtmark

Våtmarker er økosystem som utviklar seg naturleg på areal der land og vatn møtest, både i ferskvatn, i brakkvatn og i saltvatn. Områda blir fylte med vatn delar av året, men har òg tørre periodar. Myr og annan type våtmark er viktig som naturtype for å ivareta naturlege prosessar, og kan på den måten bidra til å redusere flaumfare ved å halde på vatnet. I våtmarker finn ein spesialiserte planter og dyr som trivst på flaumutsette stader, og våtmark utgjer store karbonlager. Det er derfor viktig å unngå nedbygging av våtmark. I Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2023–2027 står det at ein så langt som råd skal unngå å omdisponere og bygge ned karbonrike areal som våtmark (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023). Stortinget bad hausten 2022 regjeringa legge fram forslag om forbod mot nedbygging av myr til utbyggingsformål i løpet av 2023. Eit slikt forbod er greia ut av Miljødirektoratet og ligg til behandling i Klima- og miljødepartementet.

Sikringsskog

Skog som reduserer fare for naturskade på bygningar og infrastruktur, blir ofte kalla sikringsskog. Sikringseffekten varierer med mellom anna skogtype, skogtilstand og faretype. Skog reduserer skredfaren både i område der skred blir utløyste (losneområdet), og i utløpsområdet, jf. figur 7.4. Dette gjeld i første rekke for snøskred, men skog er òg viktig for å hindre lausmasseskred og steinsprang. For alle skredtypar vil skog i utløpssona redusere storleiken på det påverka arealet.

Forstørr bilete

Kjelde: Landbruksdirektoratet

Losneområde er terreng med ei helling på meir enn 20 grader for jordskred og meir enn 30 grader for snøskred. Når det gjeld stabilisering mot jordskred, er det viktig med ei blanding av fleire treslag, noko som gir eit variert rotsystem og god forankring av lausmassar.

Skogen har mykje å seie for skredfaren mange stader. Mellom anna indikerer dei nye aktsemdskarta for snøskred at om lag 160 000 bygg1 står i område der skogen gir eit vern mot snøskred (NGI, 2023b). For å oppretthalde eller styrke sikringsfunksjonen til skogen vil det i varierande grad vere nødvendig å legge restriksjonar på måten skogen skal forvaltast på, til dømes når det gjeld storleiken på hogstflater og driftsmetoden. I område med tidlegare skogreising står store tømmervolum i bratt skredterreng straks klare for hogst. Figur 7.5 viser døme på sikringsskog frå Voss herad.

Forstørr bilete

Foto: Landbruksdirektoratet

Riksrevisjonens undersøking av arbeidet myndigheitene gjer med å tilpasse infrastruktur og busetnad til eit klima i endring, viser at skogsdrift, skogsvegbygging og endringar i arealbruk kan verke inn på avrenning og auke faren for infrastruktur og bygningsmasse nedstraums (Riksrevisjonen, 2022). Gjennom målretta skogskjøtsel og tilpassa hogst kan ein ta vare på eller styrke sikringsfunksjonen. Det er viktig med ein hogstmetode og ei driftsform som ikkje aukar faren for naturskadar.

Skogbruksaktivitet i bratt terreng er ofte ikkje lønnsamt for skogeigaren utan tilskot. Det er ønskeleg å utnytte heile skogressursen innanfor berekraftige rammer, og derfor gir Landbruks- og matdepartementet gjennom Landbruksdirektoratet og kommunane tilskot til skogsdrift i bratt terreng. Det er viktig at det ikkje blir gitt tilskot til drift som aukar naturfaren. Omsynet til skredfare ved drift i bratt terreng blir regulert gjennom Norsk PEFC Skogstandard, som omfattar dei fleste skogeigedommar i drift (PEFC Norge, 2022).

Korleis kommunane handterer omsynet til skredfare, varierer mykje. Det er derfor behov for å sikre at kommunane tar omsyn til naturfare i behandlinga av søknadar om tilskot, til dømes gjennom retningslinjer frå Landbruksdirektoratet.

Både skogbrukslova og plan- og bygningslova er aktuelle når det gjeld å ta vare på sikringsfunksjonen til skogen. Ifølge plan- og bygningslova § 4-3 skal ein ved utarbeiding av planar for utbygging gjennomføre risiko- og sårbarheitsanalysar for planområdet. Område med fare, risiko eller sårbarheit merkast av som omsynssoner i planen, jf. §§ 11-8 og 12-6.

Skog som gir vern mot naturskadar, er definert som vernskog etter skogbrukslova § 12. Statsforvaltaren kan gi forskrift om at skog skal vere vernskog når skogen tener som vern for annan skog eller gir vern mot naturskadar. Forskrifta skal gjere greie for avgrensinga av vernskogen og gi konkrete reglar for forvaltninga av skogen. Døme på slike reglar er reglar om hogstform, avgrensing på flatestorleik, forynging og krav til skjøtsel. Det kan også fastsetjast reglar om meldeplikt for å kunne følge opp vedtak. Når det er vernskogforskrifter i eit område, er det sett reglar for hogst. Då vil kommunen som plan- og bygningsmyndigheit kunne setje tilsvarande reglar for hogst i vernskogområde i reguleringsplanar. Dersom det ikkje er gitt vernskogforskrift, kan det gjerast private avtalar med skogeigarar om avgrensingar for hogst i skog som sikrar mot naturfare. Det er fleire utfordringar med private avtalar, til dømes at partane kan ombestemme seg og slette avtalen. Det er heller ikkje heimel i plan- og bygningslova til å setje vilkår om ein slik avtale i plan- og byggesaker.

Uvisse rundt risikovurdering av tiltak som kan føre til auka skredfare, kan bidra til at skogressursen ikkje blir utnytta. Motsett kan mangel på kunnskap og fråvær av eit forvaltningssystem for skog i skredfarlege område føre til at det blir gjennomført hogst som aukar risikoen for skade.

På oppdrag frå Landbruks- og matdepartementet har Landbruksdirektoratet i samarbeid med NVE utarbeidd ein rapport om ulike forvaltningsmodellar for skog som sikring mot naturskadar (Landbruksdirektoratet og Noregs vassdrags- og energidirektorat, 2022). Målet med rapporten har vore å ta omsyn til både samfunnstryggleik og god forvaltning av skogressursen. Direktorata anbefaler ein forvaltningsmodell der forvaltningsreglar alltid blir fastsette i ei vernskogforskrift med heimel i § 12 i skogbrukslova, og i tillegg at omsynssoner i planar etter plan- og bygningslova blir oppretta på grunnlag av vernskogområda. Dette vil styrke oppfølginga og kontrollen, sidan tiltak i vernskogen vil få meldeplikt etter skogbrukslova slik forslaget til forvaltningsmodell legg opp til.

Ein skogeigar som vil hogge tømmer, må sjekke om det planlagde hogstområdet er omfatta av ei vernskogforskrift der det er meldeplikt. I slike tilfelle må hogsten meldast til kommunen. Om skogeigaren ikkje får avslag, kan drifta setjast i verk. For å få den ønskte aktiviteten i sikringsskogen meiner direktorata at ein bør innføre eit tilskot som dekker eventuelle meirkostnader skogeigarar har med å styrke sikringsfunksjonen til skogen. Skog som sikring er ofte vesentleg rimelegare enn alternative tiltak, men ein har førebels ikkje oversikt over kor omfattande og kostnadskrevjande det vil vere å sørge for formålstenleg skogbruksaktivitet i sikringsskog.

Verkemiddel må utformast på ein slik måte at dei tar omsyn til både samfunnstryggleik og god forvaltning av skogressursen. Regjeringa vil vurdere ein forvaltningsmodell der reglar for forvaltning av skog som vernar mot naturskadar, blir fastsette i vernskogforskrift heimla i skogbrukslova og tatt inn i omsynssoner etter plan- og bygningslova, og greie ut kostnader knytt til dette.

7.3 Sikringstiltak som naturinngrep

Sikringstiltak skal bidra til å trygge samfunnet betre mot naturskadar, men kan ha negative konsekvensar for miljø og landskap.

I samband med utgreiingar og samfunnsøkonomiske analysar av sikringstiltak vurderer ein ulike alternativ for sikring. Før ein bestemmer at det skal byggast eit sikringstiltak, må ein vurdere konsekvensane for til dømes naturmangfald, kulturmiljø, landskap og friluftsliv. Eit sikringstiltak kan vere til skade for miljøet, men kan i visse tilfelle òg vere positivt for miljøet. Om eit sikringstiltak skal gjennomførast eller ikkje, må vurderast basert på ei avveging mellom fordelar og ulemper med tiltaket.

Alle myndigheiter som forvaltar natur, eller som tar avgjerder som har verknad for natur, pliktar å vurdere planlagde tiltak opp mot naturmangfaldlova. Når dei planlegg sikringstiltak, må dei vurdere prinsippa i §§ 8 til 12 om kunnskapsgrunnlaget, føre-var-prinsippet, den samla belastninga og dei best tilgjengelege metodane. I tillegg må dei vurdere forvaltningsmåla i naturmangfaldlova §§ 4 og 5. Handtering av eventuelle forureiningar blir regulert etter forureiningslova. Sikringstiltak som påverkar godkjende miljømål etter vassforskrifta, kan dessutan berre gjennomførast dersom vilkåra i vassforskrifta § 12 er oppfylte.

Flaumsikringstiltak kan endre det naturlege løpet og dynamikken til eit vassdrag. Det kan medføre at viktige naturtypar og spesielt artsrike leveområde, mellom anna kroksjøar og flaummarkskog, ikkje lenger blir danna, og at eksisterande førekomstar blir isolerte frå vassdraget. Tradisjonelle sikringstiltak, slik som erosjonssikring langs elvebreiddene, kan føre til at elveløpet blir låst innanfor eit avgrensa areal, om ikkje nødvendige omsyn blir tatt. Dette kan òg redusere mangfaldet og tettleiken av fisk og botndyr (Pulg et al., 2023).

I dag er ein meir merksam på at vassdraga må få meir areal ved etablering av flaumsikringstiltak, slik at naturlege prosessar kan haldast oppe (Pulg et al., 2022). Gjenoppretting av flaumdempande natur som kantsoner og våtmark er døme på tiltak som både kan betre vassmiljøet og bidra til førebygging av flaumskadar. Eit godt kunnskapsgrunnlag og god arealplanlegging er særleg viktig for å unngå at viktige naturverdiar blir skadelidande, slik at ein kan finne løysingar som tar omsyn til både samfunnstryggleik, naturmangfald, kulturmiljø og friluftsliv. For å redusere konsekvensane for friluftsliv kan ein legge til rette for turstiar eller for fiske. Andre døme på miljøtiltak kan vere å endre eller fjerne eldre, unødvendige eller lite tenlege flaumsikringstiltak (sjå døme i boks 7.1).

Boks 7.1 Restaurerings- og miljøtiltak i Slindelva i Selbu

Slindelva i Selbu kommune, som er regulert til kraftproduksjon, var tidlegare påverka av eldre flaum- og erosjonssikring i form av kanalisering. NVE og Statsforvaltaren i Trøndelag har opna opp det gamle elveløpet, som vart avstengt i 1940-åra. Formålet med tiltaket har vore å skape meandrerande elveparti og variasjon i vassdragsmiljøet. Tiltaket legg til rette for botndyr og insekt ved at ein har fått eit lengre og større vassdekt område. Elveløpet er relativt grunt, og auka produksjon av botndyr gir mat til fisk og fugl. Området er vorte eit fint oppvekstområde for aure. Det meandrerande løpet går no inn i eit fuglefredingsområde, og slik bidreg tiltaket til eit rikare biologisk mangfald. Tiltaket starta opp i 2022 og vart ferdigstilt våren 2024. Totalkostnaden er berekna til 8 mill. kroner.

Forstørr bilete

Foto: NVE

7.4 Heilskapleg planlegging av sikring

7.4.1 Erfaring med vassdragsvise temaplanar for flaum

Tradisjonelt har ein vurdert problem med flaum og overvatn lokalt. Ser ein derimot nedbørfeltet under eitt, kan eit problem ofte løysast til beste for alle ved at det blir gjort tiltak ein annan stad i vassdraget.

Etter store flaumhendingar i Gudbrandsdalen i 2011 og 2013 vart det utarbeidd ein regional plan for Gudbrandsdalslågen med sideelvar. Planen var eit samarbeid mellom fylkeskommune, statsforvaltar, kommunar, NVE, Statens vegvesen og Bane NOR. Han inneheld prioriterte tiltak som har god effekt, og som bør gjennomførast. Planen har derfor vore eit nyttig verktøy for myndigheitene ved vurdering av tiltak.

I Gaulavassdraget vart det i 2012 gjennomført eit pilotarbeid for å hauste erfaringar med utarbeiding av flaumrisikoplanar. Ein rapport frå arbeidet beskriv ein heilskapleg tenkemåte og har relevant overføringsverdi til andre vassdrag (NVE, 2012). Rapporten omtaler òg døme på ulike risikoreduserande tiltak mot flaum, inkludert naturbaserte løysingar.

For å lykkast med oppfølging av heilskaplege planar i vassdrag er det viktig med politisk forankring og koordinering av tiltak mellom ulike etatar. Ved planlegging av sikringstiltak gjennomfører NVE i større grad enn tidlegare moglegheitsstudiar der dei forsøker å fange opp alle behov innafor eit større område, til dømes eit vassdrag. Her tar dei òg omsyn til miljøtiltak som er foreslåtte i forvaltningsplanane etter vassforskrifta. Slike moglegheitsstudiar for heile vassdrag kan vere ein nyttig arbeidsmåte og har potensial for vidareutvikling i retning av meir heilskapleg planlegging.

Ved flaumsikring gjennom tettstader kan det finnast fleire alternative løysingar eller kombinasjonar av løysingar dersom ein ser vassdraget under eitt. I små nedbørfelt kan små inngrep, som stikkrenner og bruer, ha stor negativ verknad på flaumforholda nedover i vassdraget. På den andre sida kan fordrygingstiltak oppe i nedbørfeltet ha positiv verknad og vere eit supplement eller alternativ til sikring nedstraums. Ulike risikoreduserande tiltak for ei samla handtering av flaumproblema i eit mindre vassdrag er mellom anna presenterte i ein pilotstudie i Lillehammer kommune (Asplan Viak AS, 2021).

7.4.2 Behov for betre samarbeid og koordinering mellom aktørar

For å auke tryggleiken mot naturfarer kan det vere behov for fleire typar fysiske tiltak i fleire sektorar. For at eit sikringstiltak éin stad skal få tilstrekkeleg effekt, kan det til dømes vere behov for å gjere endringar ein annan stad, til dømes i nærliggande infrastruktur som bruer og kulvertar. Slik infrastruktur kan vere eigd av fylkeskommunar, kommunar, private eller staten.

Der gjennomføringa av eit sikringstiltak er avhengig av tiltak i andre sektorar, er det ein føresetnad at dei ulike aktørane har eit forpliktande samarbeid. Det er viktig at dei ulike aktørane tidleg blir kjende med kvarandre sine planar. Då kan dei både gi kvarandre innspel og få til samordning av tiltak der det er formålstenleg. På denne måten kan ein oppnå større tryggleik på ein effektiv og samfunnsøkonomisk måte. Framover bør det leggast større vekt på å etablere gode rutinar for samhandling og inngåing av avtalar som involverer fleire offentlege aktørar, for å sikre at planlegginga og gjennomføringa av sikringstiltak blir samkøyrde.

Boks 7.2 Steinsprangsikring av Ulstad i Lom

Ulstad bustadfelt ligg ovanfor Lom sentrum. Etter ei skredfarekartlegging i 2009 vart det avdekt stor skredfare for dei øvste bustadene i feltet. Den største skredfaren var knytt til steinsprang.

For å sikre bustadene har NVE etablert ein 450 meter lang skredvoll med fanggrøft og eit 70 meter langt steinspranggjerde. Vollen aukar også tryggleiken mot andre typar skred og flaum. Det viste seg under ekstremvêret Hans i august 2023, då vollen stoppa eit jordskred. Fanggrøfta fungerer òg som eit flaumløp som endar i elva Bøvre.

Skredvollen og steinspranggjerdet gir tryggleik med eit årleg sannsyn på 1/333, og flaumløpet er dimensjonert for ein 200-årsflaum, inkludert 20 prosent klimapåslag¹. Sikringstiltaket hadde ein kostnad på 62 mill. kroner.

¹ Klimapåslaget seier kor mykje dagens dimensjonerande verdi (altså ein ekstremverdi som til dømes 200-årsverdien) bør aukast for å ta høgde for framtidige klimaendringar. Klimapåslaget seier noko om forventa effekt av klimaendringar fram til slutten av hundreåret ved høge utslepp av klimagassar (Norsk Klimaservicesenter, u.å).

Forstørr bilete

Foto: NVE

7.5 NVE sine bistandsordningar for sikringstiltak

7.5.1 Rammer for ordningane

Staten har ikkje ei juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak, men NVE kan gi kommunar både fagleg og økonomisk støtte til å sikre eksisterande busetnad mot flaum- og skredskadar. NVE bidreg til å sikre eksisterande busetnad anten ved å greie ut, planlegge og gjennomføre sikringstiltak på vegner av kommunen eller ved å gi eit økonomisk tilskot der kommunen tar på seg ansvaret for utgreiing, planlegging og gjennomføring av tiltak. Ordninga med tilskot følger av forskrift om naturfaretilskot. Kommunen er tiltakshavar for tiltak og vil vere tiltakshavar etter reglane i plan- og bygningslova.

Føringar og dei økonomiske rammene for ordningane blir lagde i dei årlege budsjettproposisjonane og i tildelingsbreva frå Energidepartementet til NVE. NVE prioriterer tiltak basert på vurderingar av samfunnsøkonomisk lønnsemd, slik at samfunnet får mest mogleg igjen i form av redusert risiko for skadar.

Ordningane omfattar i utgangspunktet alle typar fysiske sikringstiltak mot flaum og skred. Sikring mot overfløyming på grunn av stormflod, bølger og overvatn er ikkje omfatta av NVE sine ordningar.

Bistand frå NVE kan bli avslått eller redusert dersom det til dømes ikkje er tatt omsyn til gjeldande regelverk og kommunen eller utbyggaren kan lastast for dette. Det blir ikkje gitt bistand til sikring i samband med etablering av ny busetnad.

Statleg infrastruktur, som riksvegar og jernbane, er ikkje omfatta av NVE sine ordningar. Det same gjeld fylkesvegar og kommunal infrastruktur, til dømes vass- og avløpsanlegg. Sikringsprosjekt med støtte frå NVE som primært skal sikre busetnad, kan i nokre tilfelle kombinerast med sikring av infrastruktur. Det vil då vere aktuelt med eit samarbeidsprosjekt der eigaren av infrastrukturen bidreg med ein forholdsvis del av kostnaden til sikringa.

NVE har utarbeidd ei sikringshandbok i form av ein digital rettleiar for sikringstiltak mot flaum og skred. Handboka gir rettleiing i alle fasar av sikringsprosessen og er mynta på både private aktørar og andre som arbeider med flaum og skred i kommunar eller andre verksemder. Sikringshandboka viser til relevant rettleiingsmateriell, til dømes Statens vegvesen sine handbøker og rapportar og Bane NOR sitt tekniske regelverk eller bransjestandardar (NVE, 2023a).

7.5.2 Bistand til krise- og hastetiltak

I samband med ei hending, kan NVE gi bistand til krise- og hastetiltak. Krisetiltak er tiltak som er nødvendige for å avverje overhengande fare like før, under og rett etter ei flaum- eller skredhending. For krisetiltak blir det ikkje stilt krav om distriktsdel. Hastetiltak er tiltak som må gjennomførast raskt for å avverje eller redusere ytterlegare skadeutvikling, men der det er tid til forenkla planlegging og saksbehandling. Distriktsdelen for hastetiltak er på 10 prosent.

Boks 7.3 Sikring av Ask i Gjerdrum

Den 30. desember 2020 gjekk det eit stort kvikkleireskred på Ask i Gjerdrum kommune. Dette er det mest alvorlege kvikkleireskredet i Noreg i nyare tid, jf. boks 2.2.

NVE sikra skredområdet i perioden 2021–2023. Først prioriterte ein avlasting av terrenget for å hindre etterskred. Vidare utførte ein drenering av leirmassane i skredsgropa. Det er lagt fleire lag med stein på skredmassane, og på toppen er det eit lag med fast leire og matjord. Vekta av desse massane gjer at vatn frå leira blir pressa opp og ført vekk via grøfter og vidare ut i reetablerte bekker. Det har vore viktig å gjenopne bekkene og elvane som skredet fylte igjen med massar. Sikringsarbeidet kosta om lag 200 mill. kroner.

Forstørr bilete

Dronefoto: NVE

7.5.3 Distriktsdel

Dei statlege bistandsordningane til sikring gjennom NVE føreset lokal medfinansiering. Dette inneber at kommunen må garantere for den såkalla distriktsdelen før NVE kan gi bistand eller tilskot til gjennomføring av tiltak. Nivået på distriktsdelen har vore til vurdering i Stortinget ved fleire høve. Dagens finansieringsordning med delfinansiering frå distriktet som har nytte av tiltaka, har i hovudtrekk vore fast sidan 1946.

Kommunen kan krevje utgiftene refunderte frå grunneigarar og eventuelt andre som har nytte av tiltaket, med heimel i naturskadelova § 24 eller ved minnelege ordningar. Utgangspunktet for praksisen i dag er ein distriktsdel på 20 prosent for ordinære sikringstiltak og 10 prosent for hastetiltak, og ingen distriktsdel for krisetiltak. Distriktsdelen kan aukast når sikringstiltaket i tillegg til å sikre eksisterande busetnad bidreg til å legge til rette for ny busetnad eller infrastruktur.

Regjeringa vil oppretthalde kravet om lokal medfinansiering. Det er naturleg at dei som har primæransvaret og nytte av tiltaket, òg bidreg til finansieringa. Lokal medfinansiering er med på å understreke eigaren sitt ansvar for å ta vare på eigen eigendom og kommunen sitt ansvar for å trygge innbyggarane sine. Kravet om distriktsdel betyr at ein lokalt må vurdere behovet for og omfanget av sikringstiltak, og bidreg til lokal prioritering, eigarskap og medverknad i alle fasar av prosessen.

Som følge av hendingar kan det bli avdekt behov for nye sikringstiltak eller behov for reparasjon og vedlikehald av eldre tiltak. Det er ingen prinsipiell forskjell på sikringsbehov som blir identifiserte som følge av ordinær farekartlegging eller som følge av hendingar. At ein blir meir bevisst på behovet for permanente tiltak på grunn av ei hending, er ikkje i seg sjølv eit argument for fritak for distriktsdelen. Det er viktig at fritak for distriktsdelen ikkje reduserer insentiva til førebyggande innsats.

Ei mogleg uheldig side ved kravet om ein distriktsdel er at samfunnsmessig gunstige sikringsprosjekt i nokre tilfelle ikkje blir gjennomførte fordi grunneigaren eller kommunen ikkje har økonomisk evne til eller prioriterer å delta i finansieringa. Dei siste åra har ekstremhendingar både komme hyppigare og med større omfang. Nødvendige sikringstiltak har også vorte meir komplekse og omfattande, og NVE gjennomfører fleire store sikringstiltak med høgare kostnader enn tidlegare. Kommunar, KS og NVE melder om at fleire kommunar vegrar seg for å ta initiativ til sikringstiltak på grunn av den økonomiske kostnaden ved distriktsdelen.

Det er svært viktig at handteringa av distriktsdelen er enkel og føreseieleg for både NVE og kommunane. Regjeringa vil setje distriktsdelen for ordinære sikringstiltak ned til 10 prosent for å redusere belastninga for kommunane. For å unngå at distriktsdelen blir svært høg ved store sikringsprosjekt, vil regjeringa innføre eit øvre tak på 40 mill. kroner per tiltak. Det vil framleis vere slik at distriktsdelen kan aukast i visse tilfelle, til dømes der sikringstiltak legg til rette for ny utbygging eller fortetting.

Hastetiltak er tiltak som i stor grad blir planlagde, prosjekterte og utførte som permanente tiltak, og dei bør i større grad behandlast likt med ordinære tiltak. Distriktsdelen bør derfor vere lik for hastetiltak og ordinære tiltak.

Boks 7.4 Sikring av Veikleåa i Kvam i Gudbrandsdalen

Kvam i Nord-Fron kommune har fått erfare to store flaumar – éin i 2011 og éin i 2013. I flaumsituasjonane førte elva Veikleåa med seg mykje lausmassar og store steinar ned den bratte Veikledalen. I Veikledalen går jord- og flaumskred ned i elva. Nede i Kvam sentrum flatar terrenget og elva ut, og massane vart liggande der. På kort tid kunne elvebotnen bygge seg opp fleire meter, og elva laga nye løp gjennom sentrum og skapte problem for mellom anna E6 og Dovrebanen.

For å hindre at dette skal skje igjen, har NVE gitt bistand til sikringstiltak i form av ei såkalla botnlastsperre. Dette er første gongen eit slikt tiltak er etablert i Noreg. Botnlastsperra er utforma som ein terskeldam og held tilbake massar som elva transporterer ved flaum. I normalsituasjonar renn elva gjennom ein betongkanal plassert i midten av botnlastsperra. Nedstraums er elva erosjonssikra. Tiltaket sikrar Kvam sentrum mot ein 200-årsflaum og vart ferdigstilt i mai 2017, til ein kostnad på 90 mill. kroner.

Forstørr bilete

Foto: NVE

7.5.4 Nedre grense for støtte frå NVE

NVE gir i dag normalt ikkje bistand eller tilskot til tiltak som kostar mindre enn 500 000 kroner, jf. Prop. 1 S (2023–2024). Summen av mange små prosjekt legg beslag på ein relativt stor del av kapasiteten til NVE.

Det er rimeleg å ha ei nedre grense for tiltak som ein statleg aktør som NVE skal prioritere å bruke kapasiteten sin på. Grunneigarar eller kommunane bør sjølve kunne stå for utgreiing og gjennomføring av mindre tiltak, med profesjonell hjelp frå konsulentar og entreprenørar.

Å heve nedre grense gjer at NVE kan fokusere på dei større tiltaka som er meir utfordrande for kommunane å handtere åleine. Dette vil føre til meir effektiv ressursbruk på statleg nivå i den førebyggande innsatsen og ei meir formålstenleg fordeling av oppgåver mellom kommunar og NVE. Den nedre grensa for støtte frå NVE vil kunne justerast i budsjettproposisjonar om det trengst.

Det vil vere mogleg å skilje mellom ei nedre grense for bistand der NVE utfører tiltak på vegner av kommunen, og ei nedre grense for tilskot til sikringstiltak som skjer i kommunal regi. Ved å ha ei lågare grense for tilskot kan staten likevel bidra til samfunnsøkonomiske lønnsame sikringsprosjekt, utan at NVE treng å bruke omfattande ressursarar på dette ut over å behandle søknader. Regjeringa vil derfor heve den nedre grensa for å få tilskot frå NVE til 1 mill. kroner og grensa for å få bistand til tiltak i regi av NVE til 10 mill. kroner.

Når eit sikringstiltak kvalifiserer for både tilskot og bistand frå NVE, er det viktig at NVE gir god rettleiing til kommunane, slik at søknadsprosessen blir så enkel, effektiv og føreseieleg som råd.

7.5.5 Riving og flytting

I nokre tilfelle er det ikkje teknisk mogleg å sikre, i andre tilfelle er det teknisk mogleg, men for kostbart i forhold til nytten av å bygge sikringstiltak. Som eit alternativ til sikring har NVE i heilt spesielle tilfelle gitt tilskot til riving og flytting av utsette bustader og andre bygningar der det oppheld seg personar. NVE har i hovudsak gitt tilskot til riving og flytting der det ikkje har vore mogleg å sikre.

Denne ordninga bidreg til at ein får gitt hjelp i enkelttilfelle der det er høg risiko knytt til å bli buande og det ikkje er økonomisk eller teknisk mogleg å sikre. Eigarar av utsett busetnad kan bli evakuerte på grunn av stor risiko eller fordi det er kartlagt høg naturfare, utan at sjølve busetnaden er skadd. Då får ikkje eigarane erstatning frå forsikringa. Ei utfordring er at endringar i klimaet og auka farekartlegging sannsynlegvis vil føre til at det blir fleire bustader der riving og flytting er det beste alternativet.

Tilskot til riving og flytting reiser prinsipielle spørsmål om korleis NVE skal prioritere tiltak innanfor eit avgrensa budsjett, og kva ansvar kommunen skal ha for flytting og plassering av bustader. Riving og flytting av eksisterande busetnad bør ha grunnlag i eit heilskapleg risikobilete for flaum og skred der ein gjennom arealplan- og ROS-arbeid i kommunen kjem fram til at det ikkje vil vere forsvarleg å bu i desse områda lenger. Det er kommunen som kan legge ned bygge- og deleforbod for eigedommar eller delar av eigedommar som ligg i område der det kan oppstå naturskade. Det er viktig at kommunen som beredskaps- og planmyndigheit ser heilskapleg på saker om riving og flytting.

7.6 Ansvar for sikringstiltak for eksisterande busetnad

7.6.1 Grunneigaren og staten sitt ansvar for sikring

Kvar enkelt har eit grunnleggande ansvar for å verne om sin eigen eigedom. Eigarar av fast eigedom har likevel inga juridisk plikt til å sikre mot naturskade. Sjølv om naturskadar ofte blir dekte av forsikrings- eller erstatningsordningar, endrar ikkje det på utgangspunktet om at ansvaret ligg hos grunneigaren.

Staten har heller ikkje noka juridisk plikt til å sikre mot naturfarar. Staten kan gi fagleg og økonomisk bistand basert på ei samfunnsøkonomisk prioritering der omsynet til liv og helse er viktig. Statlege infrastruktureigarar har derimot ansvaret for eigen infrastruktur. Til dømes har Statens vegvesen ansvar for å sikre riksvegnettet.

7.6.2 Kommunen sitt ansvar for sikring

Kommunen har ei sentral rolle når det gjeld sikring mot naturfarar, både som planmyndigheit og som lokal beredskapsmyndigheit.

Kommunen skaffar seg oversikt over risikoar gjennom kartlegging i samband med risiko- og sårbarheitsanalysar (heilskapleg ROS og ROS etter plan- og bygningslova). Ofte er det også slik at tidlegare hendingar viser område som er særleg utsette for flaum eller skred. I tillegg kan ulike kartleggingar og fareutgreiingar som allereie finst i kommunen, vise utsette område. Kommunen må vurdere om det er behov for meir detaljert kartlegging eller utgreiing, og vurdere kvar det er størst behov for sikring.

Kommunen legg mellom anna til rette for sikringstiltak. Søknader til NVE om støtte går frå kommunen. I tillegg blir det ofte gjort eit omfattande plan- og reguleringsarbeid i regi av kommunen som nødvendig førebuing til eit sikringsprosjekt. Det er i hovudsak private konsulentar og entreprenørar som i dag gjennomfører planlegging, prosjektering og bygging av sikringstiltak. Kommunen er tiltakshavar for eit sikringsprosjekt.

I tillegg til det som følger av anna lovverk, jf. boks 7.5, regulerer naturskadelova kommunen sine rettar og plikter i samband med sikring mot naturfarer. Som følge av at ny busetnad er godt regulert gjennom plan- og bygningslova, får naturskadelova særleg verknad for eksisterande busetnad. Det er naturskadelova § 20 som regulerer kommunen sitt ansvar for sikringstiltak. Der heiter det: «Kommunen plikter å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav a og § 28-1, samt ved nødvendige sikringstiltak.»

Kommunen sitt ansvar for å iverksetje nødvendige sikringstiltak har vore oppe til diskusjon. Formuleringa «samt nødvendige sikringstiltak» indikerer at kommunen har eit ansvar for å iverksetje sikringstiltak mot naturskade, men kor langt dette ansvaret går, har likevel vore uklart. Forarbeida gir avgrensa grunnlag for å tolke omfanget av ansvaret, men det er neppe grunnlag for å slutte at kommunen skal ha ei juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak for eiga rekning i alle tilfelle der flaum- eller skredfare blir avdekt. Det ville innebere ei urimeleg stor økonomisk byrde for mange kommunar.

Kommunen har ei nøkkelrolle når det gjeld å sikre eksisterande busetnad, slik som planlegging, koordinering og tilsyn med sikringstiltak. Kommunen er i best posisjon til å vurdere behovet for sikring av eksisterande busetnad i kommunen og prioritere kva område som bør sikrast først. Regjeringa vil styrke førebygginga av skadar mot flaum og skred, inkludert sikring, og legg opp til at NVE skal prioritere større sikringsprosjekt. I lys av dette er det naturleg at kommunen tar eit ansvar for at andre samfunnsøkonomisk lønnsame sikringstiltak for eksisterande busetnad blir gjennomførte, så langt det ikkje er urimeleg kostnadskrevjande for kommunen.

Kommunen har òg rett til å krevje utgifter til sikringstiltak refunderte av rettshavarar som tiltaket har verknad for, avgrensa til verdiauken tiltaket har for eigedommen, jf. naturskadelova § 24. Det inneber at kommunane kan vere ansvarlege for at sikringsprosjekta blir planlagde og gjennomførte, utan å vere ansvarlege for at dei blir finansierte.

7.7 Tilsyn, drift og vedlikehald av sikringstiltak

7.7.1 Ansvaret ligg hos eigaren av sikringstiltak

Dei fleste sikringstiltak krev oppfølging i form av tilsyn, drift og vedlikehald for å verke som dei skal. Ansvaret for tilsyn ligg hos kommunen om tiltaket har fått statleg støtte gjennom NVE, medan drift og vedlikehald av sikringstiltak i utgangspunktet ligg hos eigaren av tiltaket. Eigaren av grunnen der sikringstiltaket blir bygd, er ofte også er eigar av tiltaket. Det er samtidig blitt meir vanleg med sentrumsnære tiltak som fleire har nytte av og der vil kommunen ofte vere eigar av tiltak.

Eventuell statleg støtte til finansiering og oppføring av sikringstiltak medfører ikkje at staten tar over eigarskapet til tiltaka. Det er kommunen som er tiltakshavar og byggherre for slike sikringstiltak. Nødvendige rettar knytte til grunnen må sikrast av kommunen som del av planlegginga og gjennomføringa av sikringstiltaket.

I dei fleste tilfelle er det klart kven som er den ansvarlege for tilsyn, drift og vedlikehald av eit sikringstiltak. Der ansvaret av ein eller annan grunn er uklart eller delt mellom fleire, og der manglande tilsyn, drift og vedlikehald kan medføre stor fare for alvorleg skade, er det naturleg at kommunane tar eit særleg ansvar for å finne løysingar. NVE kan gi økonomisk støtte til vedlikehald. Vedlikehald kan òg gjerast i samarbeid mellom relevante aktørar og dei som nyt godt av sikringstiltaket. Erstatning for skade som oppstår på grunn av manglande tilsyn, drift og vedlikehald, følger alminnelege erstatningsreglar.

7.7.2 Krav til forsvarleg stand etter plan- og bygningslova

Etter plan- og bygningslova § 31-1 har eigaren eller den ansvarlege ei plikt til å halde byggverk og installasjonar, inkludert sikringstiltak, som blir regulerte av lova, i forsvarleg stand. Kravet til forsvarleg stand inneber mellom anna å unngå fare for skade på personar, eigedom eller miljø. Dersom eigaren eller den ansvarlege ikkje overheld plikta, kan kommunen gi pålegg om tiltak som avverjar fare for skade på eller vesentleg ulempe for personar, eigedom eller miljø, jf. plan- og bygningslova § 31-7.

Bygningsmyndigheitene kan berre gi pålegg om bygningstekniske tiltak som er nødvendige for at byggverka eller installasjonane ikkje lenger skal medføre ein fare for skade eller vesentleg ulempe for personar, eigedom eller miljø. Føresegna gir ikkje plan- og bygningsmyndigheitene lovheimel til å gi pålegg om generelt vedlikehald, men skal sikre grunnleggande omsyn til tryggleik og helse.

Dersom ein eigedom medfører skade eller ulemper for ein annan, til dømes som følge av manglande vedlikehald, kan grunneigaren eller rettshavar òg risikere erstatnings- eller rettingsansvar etter mellom anna grannelova. Byggteknisk forskrift stiller krav om at det ved ferdigattest skal ligge føre tilstrekkeleg dokumentasjon for funksjonen og eigenskapane til byggverket, tiltaket og byggeprodukta, som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehald. Dokumentasjonen skal vere utforma i samsvar med føringar i NS 3456 (Dokumentasjon for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling for bygninger og tilhørende uteområder) (Standard Norge, 2022).

7.7.3 Tilsyn med sikringstiltak

For sikringstiltak som NVE gir støtte til, er det eit vilkår at kommunen fører tilsyn med tiltaket. Det inkluderer å vurdere tilstanden og behovet for vedlikehald eller eventuelle utbetringar. Tiltak i vassdrag der staten har gitt økonomisk bidrag, og som kommunen har gjort forpliktande vedtak om å føre tilsyn med, er regulert gjennom Forskrift om kommunalt tilsyn med anlegg for sikring mot flom, erosjon og skred og anlegg for å bedre vassdragsmiljøet heimla i vassressurslova. NVE har etter forskrifta myndigheit til å kontrollere at tilsynet blir gjennomført i tråd med forskrifta. Krav om tilsyn blir også praktisert for skredsikringstiltak utanfor vassdrag, som ikkje fell inn under den gjeldande forskrifta om tilsyn.

For sikringstiltak som er etablerte utan støtte frå NVE, finst det ikkje ei varig tilsynsordning, utover kommunen sin tilsynstilgang i fem år etter at ferdigattest er gitt, jf. plan- og bygningslova § 25-2. Det er likevel krav til forvaltning, drift og vedlikehald som gjeld for alle tiltak som er søknadspliktige etter plan- og bygningslova.

7.7.4 Vedlikehald av sikringstiltak

Kommunen er i mange tilfelle ansvarleg for drift og vedlikehald av sikringstiltak. Dette er tilfelle der NVE har gitt bistand til bygging av tiltaket og satt vilkår om drift og vedlikehald. Kommunen har også ansvaret for å drifte og vedlikehalde kommunalt eigde sikringstiltak. I nokre tilfelle har kommunen ført ansvaret over på grunneigaren og/eller dei som har nytte av tiltaket. I enkelte tilfelle kan dette vere utfordrande, til dømes der eigaren av grunnen ikkje dreg nytte av sikringstiltaket.

Over tid har etablering av sikringstiltak endra seg frå enkle tiltak som ofte sikrar landbruksareal eller få bygningar, til meir omfattande tiltak, som i hovudsak blir etablerte for å sikre sentrumsområde eller område med fleire bygningar og store verdiar. Det har derfor som nemnt, blitt meir vanleg at kommunen eig tiltaka. Om det trengst større vedlikehaldstiltak, kan kommunen søke om bistand eller tilskot frå NVE til dette, på same måte som for nye sikringstiltak. Figur 7.10 viser eit døme på eit sikringstiltak som har fått skade under flaum og krev vedlikehald.

Forstørr bilete

Foto: NVE

Der sikringstiltak er vassdragstiltak og kan gjere skade følger det vedlikehaldsplikt av vassressurslova § 37. Vedlikehaldsplikta går ut på at den ansvarlege skal «til enhver tid» halde tiltaket «i forsvarlig stand». Jo større skadepotensialet er, desto strengare vil kravet til vedlikehaldet vere. Vassdragsmyndigheitene kan gi pålegg om vedlikehald.

For mindre private sikringstiltak, som er utført utan støtte og der manglande drift og vedlikehald berre kan gi skade på eigen eigedom, vil det vere opp til tiltakseigar om tilsyn, drift og vedlikehald skal gjennomførast, med mindre tiltaket er eit vilkår for byggeløyve. Viser det seg at manglande vedlikehald av slike mindre tiltak likevel gir skade på grunnen til ein annan, gjeld grannelova og alminnelege erstatningsreglar.

Boks 7.6 Snøskredsikring av Fjordgård i Senja

Bygda Fjordgård i Senja kommune er utsett for snøskred. Tidlegare har det gått liv tapt i eit snøskred mot bygda. NVE har gitt bistand til å oppgradere sikringstiltaket ved å etablere ein 14 meter høg og vel 500 meter lang fangvoll. Vollen gir tryggleik for 30 bustader i tillegg til industri. I framkant av vollen er det etablert ei grøft ned til sjøen for drenering, og fleire bekker er erosjonssikra ned mot sjøen. Fangvollen vart ferdig i 2020 og gir tryggleik mot snøskred med eit årleg sannsyn på 1/333. Sikringstiltaket hadde ein kostnad på 44 mill. kroner.

Forstørr bilete

Foto: Nor Ingeniør AS

7.7.5 Betre oversikt over sikringstiltak

Det er registrert manglar ved både tilsyn og vedlikehald på fleire eldre sikringstiltak mot flaum og skred. Det bør derfor gjerast eit systematisk arbeid for å skaffe oversikt over alle eksisterande sikringstiltak. Regjeringa vil vurdere korleis ein skal få betre oversikt over dei eksisterande sikringstiltaka mot flaum og skred. Det er naturleg at kvar kommune skaffar seg oversikt over tiltaka i eigen kommune. NVE vil kunne hjelpe kommunane i arbeidet, slik at kartlegginga og registreringa blir enkel og einskapleg. Formålet vil vere å få oversikt over tiltaka og kva funksjonar dei har, for å legge til rette for nødvendig tilsyn, drift og vedlikehald, og for bruk i arealplan- og beredskapsarbeid.

For nye sikringstiltak som blir oppførte anten i privat eller i offentleg regi, vil kommunen eller tiltakshavaren registrere, kartfeste og gjere tilgjengeleg informasjon om tiltaka. Det må komme klart fram kven som skal vere ansvarleg for tilsyn, drift og vedlikehald dersom dette skal vere nokon andre enn tiltakshavar. Ansvaret må anten forankrast i vilkår for byggeløyve eller komme fram av vilkår for støtte til sikring av eksisterande busetnad. Det må vere klart for allmenta og for eventuelle nye eigarar gjennom tinglysing at eit drift- og vedlikehaldsansvar heftar ved eigedommen.

7.8 Sikringsbehov framover

Det er eit stort behov for sikringstiltak, både no og i eit endra klima. Skadepotensialet frå flaum og skred er stort og rammar liv, helse og materielle verdiar. Kvikkleireskredet i Gjerdrum i 2020 tok elleve menneskeliv og førte til store materielle skadar, jf. boks 2.2. Etter ekstremvêret Hans i 2023 er dei direkte skadekostnadene førebels estimerte til om lag 7 mrd. kroner, jf. kapittel 2.4.2. I tillegg kjem indirekte kostnader som følge av brot på infrastruktur og ikkje-prissette kostnader til dømes knytte til helse og miljø.

NVE har i rapporten Flom og skred – sikringsbehov for eksisterende bebyggelse (NVE rapport nr. 20/2021) gitt eit anslag over det nasjonale behovet for sikring mot ulike naturfarar. Rapporten gir eit anslag over sikringsbehovet med det kunnskapsgrunnlaget vi har i dag, og med sikring etter gjeldande teknisk forskrift. Dette er første gong det er utarbeidd eit anslag over det samla sikringsbehovet for eksisterande busetnad i Noreg. Sikring av ny busetnad, eksisterande fritidsbusetnad, vegar, jernbane og annan offentleg infrastruktur er ikkje med i anslaget. Anslaget inkluderer faretypane flaum, erosjon, skred i bratt terreng og kvikkleireskred. Det omfattar ikkje til dømes fjellskred, stormflod og sterk vind, og overvasstiltak er berre inkluderte der det er ein nødvendig del av sikringstiltak mot flaum og skred.

Rapporten viser at det vil koste frå 50 til 120 mrd. kroner (eit snitt på 85 mrd. kroner) dersom alle bygg som er utsette for dei utvalde faretypane, skal sikrast til same nivå som tryggleikskrava til nye bygg i byggteknisk forskrift (TEK17). Det er betydeleg uvisse rundt kostnadstala. Anslaget omfattar kostnader til sikring av eksisterande busetnad i Noreg, men er ikkje justert for allereie gjennomførte sikringstiltak. Det er sannsynlegvis også ei rekke sikringstiltak som det ikkje vil vere samfunnsmessig rasjonelt å gjennomføre, til dømes kostbare tiltak knytte til enkeltbygg. Likevel viser rapporten eit stort behov for å sikre eksisterande busetnad i Noreg mot flaum og skred. Gjerdrumutvalet anbefalte på bakgrunn av dette å auke sikringsløyvingane til NVE betrakteleg.

NVE arbeider med å få meir detaljert oversikt over framtidige sikringsbehov. Målet er å etablere ei oversikt som viser prioriterte sikringstiltak basert på eit samla risikobilete, kost-nytte-vurderingar og ikkje-prissette kostnader, jf. kapittel 3.6. Dette skal bidra til at NVE sine ressursar til sikring blir brukte på dei tiltaka som gir størst nytte for samfunnet. Regjeringa vil styrke arbeidet med å sikre eksisterande busetnad som er utsett for flaum og skred.

7.8.1 Store sikringstiltak

Dei seinare åra har det vore retta aukande merksemd mot behovet for stadig større og meir komplekse sikringstiltak i område med tett busetnad. Det er sett i gang planlegging av fleire større prosjekt for å sikre utsette kommunesenter, noko som kan vere avgjerande for vidare utvikling av lokalsamfunna. Slike sikringstiltak kan ha ein estimert kostnad på mellom 500 mill. kroner og 1 mrd. kroner, og kan til dømes bestå av ein flaumtunnel som leier flaumvatn vekk frå eit sentrumsområde. Sikringsprosjekt i regi av NVE med samla kostnader på rundt 1 mrd. kroner vil falle inn under utgreiingskrava etter statens prosjektmodell og skal leggast fram for regjeringa og Stortinget med ekstern kvalitetssikring av konsept og kostnader.

Det er ei utfordring at dei estimerte kostnadene for dei største prosjekta som er under planlegging, er langt større enn NVE sine årlege løyvingar til sikringstiltak har vore fram til no. Om NVE vil gjennomføre slike sikringsprosjekt, må det gjerast over fleire år enn det som er teknisk og økonomisk formålstenleg. Det er viktig å få gjennomført dei største og mest samfunnsnyttige sikringsprosjekta på ein effektiv måte. Regjeringa vil derfor vurdere nærmare korleis ein kan legge betre til rette for ei kostnadseffektiv gjennomføring av store, samfunnsøkonomisk lønnsame sikringsprosjekt som kan ha avgjerande betydning for utviklinga av lokalsamfunn og større tettstader.

Boks 7.7 Flaumsikring av Mjøndalen i Drammen

Mjøndalen sentrum i Drammen kommune ligg utsett til ved stor flaum i Drammenselva. Flaumvatn frå elva renn inn mot sentrum gjennom fleire utsette punkt, både langs Drammenselva og langs sidevassdraga.

NVE starta eit omfattande sikringsarbeid i 2018. Flaumsikringa omfattar mellom anna fleire pumpestasjonar, sikring av fleire bekker og etablering av ein flaumvoll. Tiltaka er dimensjonerte ut frå ei 200-årshending der ein tar omsyn til flaum i både Drammenselva og Mjøndalsbekken, inkludert forventa klimapåslag.

Tiltaka som var ferdigstilte, fungerte godt under ekstremvêret Hans i 2023. NVE tar sikte på å ferdigstille heile anlegget i 2025. Totalkostnaden for tiltaka er estimert til 200 mill. kroner.

Forstørr bilete

Foto: Drammen kommune