6 Arealplanlegging – førebygging ved ny busetnad

6.1 Kapittelsamandrag

Gjennom god arealplanlegging kan ein styre ny utbygging bort frå område som er utsette for naturfare. Arealplanlegging er det mest effektive verkemiddelet for å førebygge skade frå flaum, skred og overvatn når det gjeld ny busetnad. Plan- og bygningslova set rammer for korleis areal kan brukast. Det blir lagt stor vekt på samfunnstryggleik, og det er kommunen som har hovudansvaret for å følge opp lova. Der det ikkje er mogleg å unngå å bygge i fareområde, må ein setje i verk risikoreduserande tiltak for å møte krava om tryggleik før det eventuelt kan byggast ut.

Forventa endringar i klimaet vil påverke frekvensen og omfanget av overvatn, flaum og skred. Areal som ikkje er utsette for naturfare i dag, kan bli det i framtida som følge av klimaendringane. Dette kan gjere det utfordrande å planlegge for framtidig utbygging og utvikling. Ei undersøking frå Riksrevisjonen viser at mange kommunar slit med å ta omsyn til klimaendringar og naturfarar i arealplanlegginga (Riksrevisjonen, 2022). For å sikre god handtering av naturfarar i arealplanlegginga ser regjeringa behov for å tydeleggjere og styrke dei eksisterande planverktøya. I tillegg vil regjeringa vurdere å presisere terskelen for unntak frå krav om byggesøknad for terrenginngrep i kvikkleireområde.

For å møte nye utfordringar vil regjeringa vurdere å opne for at organisatoriske sikringstiltak, som ikkje er fysiske og permanente, kan oppfylle tryggleikskrava etter byggteknisk forskrift. Vidare vil regjeringa vurdere om fleire naturfarar enn i dag burde vere omfatta av byggteknisk forskrift, som del av ein heilskapleg gjennomgang.

Når det gjeld byggesaker, har Kommunal- og distriktsdepartementet gitt Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) i oppdrag å greie ut moglege endringar og forbetringar i systemet for tilsyn og kontroll med føretak. Målet er å sikre at krava i regelverket blir etterlevde, og gjere regelverket meir forståeleg.

Regjeringa vil

• styrke rettleiinga av kommunar om oppdatering og oppheving av arealplanar (kapittel 6.5.1)

• heve kvaliteten på og betre tilgangen til innhaldet i kommunale planregister (kapittel 6.5.5)

• vurdere å opne for at organisatoriske sikringstiltak kan oppfylle tryggleikskrava etter byggteknisk forskrift (kapittel 6.6.2)

• vurdere om det er fleire naturfarar enn i dag som burde vore omfatta av byggteknisk forskrift, som del av den heilskaplege gjennomgangen av byggteknisk forskrift (kapittel 6.6.2)

• vurdere å presisere terskelen for unntak frå krav om byggesøknad for terrenginngrep i kvikkleireområde (kapittel 6.6.3).

6.2 Plannivåa: lokalt, regionalt og nasjonalt

Plan- og bygningslova er det sentrale lovverket for forvaltning av areal. Eit berande omsyn i lova er å sikre vern av liv og materielle verdiar. Lova legg opp til at tryggleik mot naturpåkjenningar skal takast omsyn til i alle fasane i plan- og byggesaksbehandlinga.

Planoppgåvene er fordelte mellom dei tre folkevalde nivåa, det lokale, det regionale og det nasjonale, kvart med tilpassa verktøy og verkemiddel jf. tabell 6.1.

6.2.1 Nasjonalt plannivå

Nasjonale forventningar viser kva forventningar og prioriteringar regjeringa har når det gjeld den regionale og kommunale planlegginga. Forventningane skal følgast opp i arbeidet med planstrategiar og planar i fylkeskommunane, og kommunane og statlege myndigheiter skal legge dei til grunn i planprosessane.

Regjeringa utarbeider nasjonale forventningar kvart fjerde år. Dei nasjonale forventningane for 2023–2027 understrekar at kommunane og fylkeskommunane skal ta omsyn til klimaendringar og klimaframskrivingar og legge til rette for at ny utbygging er og skal vere trygg mot naturfare som flaum, skred, erosjon, havnivåstiging, stormflod, overvatn og annan naturfare (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023).

Statlege planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpassing gir rammer og premissar som skal ligge til grunn for statleg, regional og kommunal planlegging og ved avgjerder etter plan- og bygningslova eller anna lov. Formålet med retningslinjene er mellom anna å bidra til at klimatilpassing blir tatt omsyn til i planlegging etter plan- og bygningslova, og at samfunnet blir betre rusta til å møte klimaendringane.

6.2.2 Regionalt plannivå

Regional planstrategi er eit verktøy for å ta stilling til kva for regionale planspørsmål som er viktige for nyvalde fylkesting og kommunestyre. Arbeidet med regional planstrategi skal leie fram til ei avgjerd om kva for regionale planar som skal utarbeidast.

Regionale planar kan gjelde arealbruken for fleire fylke, eller heile eller delar av eit fylke. Regionale planar kan òg omfatte avgrensa samfunnsområde. Det gjer til dømes «Regional plan for Gudbrandsdalslågen med sideelver».

Interkommunale planar omhandlar planspørsmål som påverkar fleire kommunar. Både kommuneplanar og reguleringsplanar kan utarbeidast som interkommunale planar. Både regionale og interkommunale planar er viktige verktøy for å arbeide med flaum- og skredfare. Planane gjer det mogleg å samle felles kunnskap og å vurdere forhold på tvers av kommunegrensene.

6.2.3 Lokalt plannivå

Lokalt følger kommunen opp føringar og retningslinjer som er gitt på regionalt og nasjonalt nivå. Kommunane har hovudansvaret for å utarbeide arealplanar, jf. boks 6.1. Planane avgjer kva for bygge- og anleggstiltak og verksemder som er tillatne på eit område.

Mange kommunar har i dag eldre arealplanar. Særleg i små kommunar er dette ei utfordring. Det er òg dokumentert at det er svært få kommunar som oppfyller krava til konsekvensutgreiingar, mellom anna når det gjeld planalternativ. Det er òg få konsekvensutgreiingar som inneheld klima- og miljøtema. Mange kommunar, særleg små distriktskommunar, manglar tilstrekkeleg plankompetanse og kapasitet til planlegging (NOU 2023: 9).

Forstørr bilete

Kjelde: Nordplan AS

6.3 Ansvaret for arealplanlegging og byggesaksbehandling

Ansvaret for å ta omsyn til overvatn, flaumfare og skredfare i arealplanar og byggesaker ligg primært på kommunen. I tillegg speler staten, fylkeskommunen og tiltakshavaren viktige roller.

6.3.1 Staten

Kommunal- og distriktsdepartementet er øvste plan- og bygningsmyndigheit, og sektordepartement for kommunane og fylkeskommunane. Departementet har ansvaret for å forvalte, utvikle og gi rettleiing om plan- og bygningslova.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har det overordna ansvaret for statsforvaltarane. Departementet gir oppdrag til statsforvaltarane på vegner av mellom anna Kommunal- og distriktsdepartementet innanfor kommuneøkonomi, areal- og samfunnsplanlegging og byggesak og på vegner av Justis- og beredskapsdepartementet innan samfunnstryggleik.

Statlege aktørar har etter plan- og bygningslova § 3-2 rett og plikt til å delta i planlegginga innanfor sine eige saksfelt. Statlege organ kan fremme motsegn mot arealplanar som vedkjem dei. Det er statsforvaltaren og Noregs vassdrag- og energidirektorat (NVE) som har myndigheit til å fremme motsegn mot planar som ikkje tar tilstrekkeleg omsyn til naturfare.

Når det gjeld bistand til arealplanlegging, prioriterer NVE å komme med innspel og høyringsfråsegner til overordna planar (kommuneplanar og områdereguleringsplanar) og til reguleringsplanar der kommunen ber om bistand til konkrete faglege problemstillingar. NVE prioriterer kommunar med store utfordringar knytte til flaum, skred og overvatn. Talet på arealplandokument NVE behandlar, har auka mykje i perioden 2003–2023. I 2003 fekk NVE inn om lag 2000 arealplandokument, medan dei i 2023 fekk inn over 10 000 dokument. Tilsvarande kom NVE med rundt 1000 innspel i 2003, mot rundt 5000 i 2023.

I tillegg til å komme med innspel og fråsegner til planar deltar NVE i regionalt planforum og i møte med kommunane. NVE utarbeider mellom anna retningslinjer, rettleiingar og annan informasjon som er særleg retta mot kommunane.

NVE har ei stor mengde temadata som kommunane kan ha bruk for i samband med vurderingar i arealplansaker. Å drive formidling og rettleiing som er tilpassa behova til kommunane, og å utvikle digitale saksbehandlingsverktøy er generelt ei prioritert oppgåve for NVE. Dei har til dømes utvikla ei løysing med automatiske svar tilpassa kvar enkelt plan ved oppstarten av planarbeidet. Vidare hjelper NVE kommunane med å førebygge skadar frå overvatn gjennom å formidle kunnskap om avrenning i tettbygde strøk og ved å rettleie i samband med kommunal arealplanlegging.

6.3.2 Fylkeskommunen

Fylkeskommunen er regional planmyndigheit. Gjennom regional planlegging skal fylkeskommunen bidra til gode og heilskaplege løysingar for å handtere mellom anna naturfare, kulturmiljø, vassforvaltning og klimatilpassing på tvers av kommunegrenser. Kvart fjerde år vedtar fylkestinget ein regional planstrategi som gjer greie for viktige utviklingstrekk og utfordringar.

Fylkeskommunane har òg ansvaret for regionalt planforum. Regionalt planforum er ein viktig arena for å klargjere og samordne nasjonale, regionale og kommunale interesser i planar etter plan- og bygningslova.

6.3.3 Kommunen

Kvar kommune skal sjå til at samfunnstryggleiken er ivaretatt i arealplanlegginga, i tråd med plan- og bygningslova. Som lokal planmyndigheit kan kommunen styre arealbruken og forme det fysiske miljøet. Kommunen skal mellom anna sikre at krava til tryggleik mot overvatn, flaum og skred blir oppfylte i kommuneplanar, i reguleringsplanar og i kvar enkelt byggesak. Meir generelt skal kommunen sjå til at kravet om sikker byggegrunn er oppfylt før dei vedtar arealplanar og gir løyve til utbygging.

Kommunen skal i tillegg sørge for at det ligg føre eit oppdatert offentleg kartgrunnlag for plan- og byggesaksbehandlinga i kommunen, jf. plan- og bygningslova § 2-1.

6.3.4 Tiltakshavaren

Ein tiltakshavar har ansvaret for å dokumentere at eit tiltak oppfyller krava til tryggleik mot naturfarar i regelverket. Tiltakshavaren vil i den samanhengen vere ansvarleg for nødvendig utgreiing av naturfarar i samband med utbygging. Tiltakshavaren har òg ansvaret for å dokumentere tilstrekkeleg tryggleik i samband med søknaden om byggeløyve, for tryggleiken under bygging og for det ferdige prosjektet. Tiltakshavaren kan vere ein privat eller offentleg aktør.

Ein tiltakshavar kan fremme eit forslag til ein privat detaljreguleringsplan, og kommunen kan òg gi private tiltakshavarar ansvaret for å utarbeide forslag til områdereguleringar. Ansvaret for å greie ut naturfarane innanfor planområdet blir då lagt på tiltakshavaren.

6.3.5 Infrastruktureigaren

Reglane etter plan- og bygningslova gjeld når det skal byggast nye bygg og anlegg. Samtidig er infrastruktur som veg, bane og kraftnett unntatt frå krava i byggesaksdelen av plan- og bygningslova, under føresetnad av at tiltaka er tilstrekkeleg avklarte gjennom reguleringsplan eller konsesjon etter sektorlov. Den ansvarlege sektormyndigheita må då sjå til at tryggleiken mot naturfarar og andre relevante omsyn er ivaretatt, jf. kapittel 4.5.3.

6.4 Kravet til sikker byggegrunn i planlegging og byggesak

Grunn kan berre byggast ut dersom det er tilstrekkeleg tryggleik mot fare og vesentleg ulempe som følge av natur- eller miljøforhold, jf. plan- og bygningslova § 28-1. Dette er eit sentralt prinsipp i både arealplanlegging og byggesaksbehandling. Det er kommunen som skal sjå til at kravet er oppfylt. Dersom kravet om tilstrekkeleg tryggleik ikkje er oppfylt, kan ikkje kommunen gi løyve til å bygge i eit område som er utsett for naturfare, eller vedta arealplanen. Der det er naturfarar, kan ein oppnå tilstrekkeleg tryggleik ved å setje i verk nødvendige tiltak for å motverke dei aktuelle farane eller ulempene.

Plan- og bygningslova § 28-1 har verknad på arealplanlegging, sjølv om tilsvarande krav til sikker byggegrunn ikkje står i plandelen av plan- og bygningslova eller i fellesreglane i første del av lova (KMD, 2018b).

I byggesaker gjeld tryggleikskrava uavhengig av planstatusen i området. Ein tiltakshavar kan dermed ikkje bruke ein plan som grunnlag for rett til å gjennomføre eit tiltak dersom planen er i strid med kravet til tryggleik etter plan- og bygningslova § 28-1. Paragrafen er òg ein tryggleiksventil som skal brukast i situasjonar der det ikkje ligg føre ein plan. Dette gjeld òg der ein ved utarbeiding av planen ikkje visste at det var fare, der det ligg føre ny kunnskap, eller der endra forhold tilseier at området ikkje bør byggast ut.

Kommunen kan etter plan- og bygningslova § 28-1 legge ned dele- og byggeforbod på ubestemt tid for byggegrunn som ikkje har nødvendig tryggleik mot fare eller vesentleg ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Vedtak etter § 28-1 kan gjerast som eit svar på ein søknad om løyve til tiltak, men òg utan at det på førehand er søkt om løyve til tiltak. Dele- og byggeforbodet kan gjelde ei enkelt tomt eller eit større område, og må vere tydeleg avgrensa i kommunen sin kartdatabase eller i kartverk. Som eit alternativ til avslag på søknad om å bygge eller dele- og byggeforbod kan kommunen stille vilkår om at det må byggast sikringstiltak. Handtering av naturfarar i arealplanar er nærmare regulert i byggteknisk forskrift, jf. kapittel 6.6.2.

6.5 Krav og prosessar i samband med arealplanar etter plan- og bygningslova

6.5.1 Utarbeiding av arealplanar og reguleringsplanar

Både kommuneplanar og reguleringsplanar må oppfylle krava til samfunnstryggleik.

Kommunen skal minst ein gong i kvar valperiode, og seinast eitt år etter konstituering, utarbeide og vedta ein kommunal planstrategi. Som del av planstrategien har kommunen ei plikt til å vurdere om den gjeldande arealplanen eller delar av denne skal reviderast.

Kommunen kan når som helst endre og oppheve den gjeldande kommuneplanen. Kommunen har vidare rett, men inga plikt, til å vurdere behovet for å revidere gjeldande reguleringsplanar.

Endra føresetnader kan likevel gjere det nødvendig med justeringar i eksisterande planar, til dømes ved skade på grunn eller bygningar etter eit skred. Når det ligg føre ny kunnskap, kan det òg vere grunnlag for endringar, til dømes ved ny utgreiing av flaumfare. Det er viktig at endringar blir gjorde både i arealdelen av kommuneplanen og i reguleringsplanane i dei aktuelle områda. Det er uansett den nyaste planen som gjeld.

Det er likevel få kommunar som endrar eller opphevar vedtatte arealplanar sjølv om det har komme ny kunnskap om naturfare i planområdet (Riksrevisjonen, 2022). Dette kan bidra til at det blir tatt for lite omsyn til naturfarar i byggesaker.

I ei spørjeundersøking blant norske kommunar om statusen på arbeidet med klimatilpassing i 2021 rapporterer kommunane at dei største barrierane er kompetanse, økonomi og statleg samordning (Selseng et al., 2021).

Sjølv om kommunane i dag har tilstrekkelege verkemiddel i plan- og bygningslova for å oppdatere eller oppheve arealplanar, har mange ikkje god nok kjennskap til moglegheitene for dette. For å gjere fleire kommunar merksame på handlingsrommet og behovet for å oppdatere arealplanar vil regjeringa styrke rettleiinga om endring og oppheving av arealplanar.

6.5.2 ROS-analyse – eit kunnskapsgrunnlag for trygge val

Ny utbygging

Ved utarbeiding av planar for utbygging, som kommuneplanar og reguleringsplanar, skal kommunen sjå til at det blir gjort ein risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) for planområdet eller gjere ein slik analyse sjølv, jf. plan- og bygningslova § 4-3. ROS-analysen er det fremste verkemiddelet for å vurdere om det er trygt å bygge på det aktuelle arealet. ROS-analysen sikrar kunnskap om risikoen og sårbarheita i eit areal. På den måten kan kommunen unngå å skape ny risiko eller unngå å auke eksisterande risiko. Analysen skal vise dei forholda som har noko å seie for om arealet er eigna til utbygging, og eventuelle endringar i slike forhold som følge av planlagd utbygging.

Reell fare, slik som naturfare, kan seinast avklarast på siste plannivå. Det vil seie at det ikkje er mogleg å skyve nærmare utgreiing av flaum og skred til byggesaka ved å setje vilkår for å innvilge byggesøknaden, jf. rundskriv H-5/18. Då vil ikkje kravet til ROS-analyse i plan- og bygningslova § 4-3 vere oppfylt.

Riksrevisjonens undersøking av arbeidet myndigheitene gjer med klimatilpassing (Riksrevisjonen, 2022), viste at mange kommunar synest det er utfordrande å gjennomføre ROS-analysar, ettersom plan- og bygningslova ikkje inneheld krav til eller føringar for metodebruk, prosess eller innhald. Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) anbefalte at det blir stilt krav til innhaldet i og gjennomføringa av ROS-analysar, og vidare at det blir innført ei forskrift om ROS-analyse i medhald av plan- og bygningslova.

Regjeringa vil vurdere å innføre ei forskrift til plan- og bygningslova § 4-3 om ROS-analyse som viser kva omsyn som skal vektleggast ved utarbeiding av planar for utbygging, inkludert klimaomsyn. Kommunal- og distriktsdepartementet vil følge opp prosessen vidare saman med Justis- og beredskapsdepartementet.

Eksisterande busetnad

Kravet om ROS-analysar etter plan- og bygningslova gjeld planar for ny utbygging og planar som opnar for endring av eksisterande busetnad og bygg. Arealplanar som gjeld transformasjon eller fortetting, fell òg inn under kravet om ROS-analyse.

Dersom ny utbygging kan påverke eksisterande busetnad, må også den eksisterande busetnaden vurderast i ROS-analysen.

For eksisterande busetnad som ikkje skal endrast, eller som venteleg ikkje vil bli påverka av ny utbygging, er det ikkje krav om ROS-analyse etter plan- og bygningslova.

At det ikkje er noko krav i plan- og bygningslova, fritar likevel ikkje kommunane frå å vurdere fare for eksisterande busetnad etter anna lovverk. Fare for eksisterande busetnad skal vurderast på eit overordna nivå i tråd med krava om heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse etter sivilbeskyttelseslova § 14, jf. kapittel 9. Funn frå heilskapleg ROS er eit viktig informasjonsgrunnlag for prosesser og utarbeiding av planar etter plan- og bygningslova.

Endring av planar etter forenkla prosedyre

I plan- og bygningslova er utgangspunktet at endringar i ein plan må følge den ordinære planprosessen. Lova legg likevel opp til at visse endringar kan gjerast etter ein forenkla prosedyre, jf. §§ 11-17. Ved endringar etter ein forenkla prosedyre er det framleis krav om ROS-analyse.

Dispensasjonssaker

Omsynet til samfunnstryggleik er systematisk innarbeidd i plan- og bygningslova. Kommunane har likevel høve til å gi dispensasjon i medhald av plan- og bygningslova § 19-2, men under klare føresetnader. Dei kan mellom anna ikkje gi dispensasjon der omsyna bak føresegna eller nasjonale eller regionale interesser blir vesentleg tilsidesette. Dei kan heller ikkje gi dispensasjon frå saksbehandlingsreglane, eller der dispensasjonen eller tiltaket krev ein risiko- og sårbarheitsanalyse.

Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) peikte på at det er behov for tydelegare informasjon og rettleiing om praksisen knytt til ROS-analysar og dispensasjonar. Direktorartet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) har ein rettleiar som tar føre seg ROS-analysar og samfunnstryggleik i arealplanlegging (DSB, 2017). DSB vil oppdatere denne rettleiaren og vurdere å klargjere rettleiinga knytt til ROS-analysar og dispensasjon.

6.5.3 Omsynssoner i kommune- og reguleringsplanar synleggjer naturfarar

Kommunane har ansvar for å følge opp risiko- og sårbarheitsanalysar ved å styre ny utbygging bort frå areal der det ikkje er mogleg å oppnå tilstrekkeleg tryggleik. Oppfølging kan mellom anna skje ved bruk av omsynssoner og tilhøyrande planføresegner, jf. plan- og bygningslova § 11-8. Lova peiker på at arealdelen av kommuneplanen i nødvendig grad skal vise omsyn og avgrensingar som påverkar bruken av areal, til dømes tryggings-, støy- og faresoner.

I arealdelen av kommuneplanen vil det vanlegvis vere aktuelt å legge kartlagde aktsemdområde til grunn for omsynssoner. Faremoment som kan avgrensast geografisk, som skred- og flaumfare, er det naturleg å synleggjere ved bruk av omsynssoner.

Til ei omsynssone kan ein gi føresegner som forbyr eller set vilkår for tiltak og/eller verksemder. Nokre forhold må handterast gjennom generelle føresegner, eller føresegner til dei ulike arealformåla. Dette kan til dømes vere krav om forhold som må utgreiast nærmare på reguleringsplannivå. På kommuneplannivå kan det særleg vere aktuelt å fastsetje krav i planføresegn til dokumentasjon av reell fare ved utarbeiding av reguleringsplan.

I reguleringsplan skal kommunen setje av omsynssonar med eigne føresegner i fareområde. Unntaket er i situasjonar der omstenda gjer det meir naturleg å bruke føresegner til sjølve arealføremålet (KMD, 2018b).

6.5.4 Konsekvensutgreiingar ved vesentleg verknad for miljø eller samfunn

Det er krav om ROS-analysar for alle utbyggingsplanar, og det er eit tilleggskrav om konsekvensutgreiingar (KU) for planar som kan få vesentleg verknad for miljø eller samfunn, jf. plan- og bygningslova kapittel 4.

I arealplanlegginga kompletterer KU og ROS-analysar kvarandre. Der ROS-analysar gir ei konkret vurdering av risiko og sårbarheit for ei planlagd utbygging, ser KU på verknadene for miljø og samfunn i eit breiare perspektiv. Nærmare krav til KU er regulerte i forskrift om konsekvensutgreiingar, inkludert krav til metodikk, fagleg kompetanse, prosess, innhald og kva som skal utgreiast.

6.5.5 Digitalisering i arealplanlegging – planregister

Kommunen skal ha eit kommunalt planregister, jf. plan- og bygningslova § 2-2. Planregisteret skal bestå av ein kartdel og ein dokumentdel. Samla sett gir dette oversikt over tillaten bruk og vern av areala i kommunen. Registeret skal òg omfatte gjeldande arealplanar, dokumentasjon av endringar, dispensasjonar, vedtatte mellombelse forbod og opplysingar om motsegner eller klager.

Ei undersøking viser at det er stor forskjell på kommunane når det gjeld kvaliteten på planregistera og kva slags informasjon som finst i desse registera (Agenda Kaupang, 2021). Kommunal- og distriktsdepartementet har arbeidd i fleire år for å få fleire digitale arealplanar og planregister, og vil med den nye kart- og planforskrifta krevje at alle kommunar har eit digitalt planregister. Digitale planregister gir betre og raskare tilgang til plandata og gjer medverking enklare. Det er i dag 27 kommunar som ikkje har eit digitalt planregister. Regjeringa vil heve kvaliteten på, og betre tilgangen til, innhaldet i kommunale planregister.

Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) viser til at det har vore varierande tilgang til plandata og varierande dokumentasjon av korleis bruken av plandata og tilhøyrande risikovurderingar, analysar og utsegner har vorte vurdert og tatt omsyn til av tiltakshavarar og kommunar. Ei betre løysing for framtidig nasjonal tilgang til plandata er under utvikling.

6.6 Byggesaksbehandling etter plan- og bygningslova

6.6.1 Krav til byggesaksbehandlinga

Plan- og bygningslova regulerer kva tiltak som er byggesøknadspliktige, og kva krav ein må ha oppfylt for å kunne bygge. I praksis gjeld det dei aller fleste bygg og anlegg, jf. § 20-1. Kravet til tryggleik gjeld både for nyoppføring og ved arbeid på eksisterande bygg, og vil til dømes gjelde ved tilbygg, påbygg, vesentleg endring, vesentleg reparasjon og bruksendring. Reint vedlikehald fell utanfor.

Det er tiltakshavaren som har hovudansvaret for at tiltaket oppfyller krava i regelverket. Dette gjeld uavhengig av søknadsplikt, jf. plan- og bygningslova § 23-1. Hovudregelen for søknadspliktige tiltak er at tiltakshavaren er forplikta til å vidareføre ansvaret sitt til eit ansvarleg føretak som oppfyller nødvendige krav til kvalifikasjonar. Gjennom ei ansvarserklæring tar føretaket på seg ansvaret overfor kommunen for at arbeidet blir gjennomført i samsvar med lovkrava.

Byggesaksforskrifta stiller krav til kva opplysingar ein søknad om løyve må innehalde, jf. § 5-4. Ved utbygging i fareområde må dokumentasjonen i søknaden stadfeste at det er tilstrekkeleg sikkert å tillate bygging. Tiltakshavaren er ansvarleg for å innhente fråsegn frå fagkunnige og dokumentere tryggleik mot flaum og skred. Ved tilsyn kan kommunen gå nærmare inn i dokumentasjonen og eventuelt overprøve vurderingane.

Kommunen pliktar å sjå til at kravet om sikker byggegrunn i plan- og bygningslova § 28-1 er oppfylt, som ein del av saksbehandlinga for alle bygge- og delesaker. Dersom ein søknad ikkje dokumenterer godt nok at tiltaket har tilstrekkeleg tryggleik mot fare eller vesentleg ulempe i potensielle fareområde, skal kommunen som utgangspunkt avslå søknaden, eller stille vilkår som gir tilstrekkeleg tryggleik.

6.6.2 Tryggleikskrava i byggteknisk forskrift

Risikobaserte tryggleikskrav

Tryggleikskrava i byggteknisk forskrift (TEK17) kapittel 7 med tilhøyrande rettleiing ligg til grunn for både arealplanlegging og byggesaksbehandling. Krava til tryggleik mot flaum og skred er risikobaserte. Det betyr at jo høgare risikoen er, jo strengare er krava. Ein kan oppfylle eit tryggleikskrav anten ved å plassere byggverket utanfor fareområdet, ved å dimensjonere bygget slik at det toler belastningane ved ei hending, eller ved å setje inn sikringstiltak for å redusere sannsynet for at flaum og skred medfører fare for liv, helse og materielle verdiar.

Byggteknisk forskrift fordeler ulike typar bygg i ulike tryggleiksklasser, som kvar stiller ulike krav til tryggleiken. Til dømes er det strengare krav ved oppføring av ein bustad enn ved oppføring av ein garasje eller eit uthus. Dei strengaste krava til tryggleik gjeld for tiltak der konsekvensane av ei flaum- eller skredhending er størst jf. figur 6.2. Til dømes skal eit sjukehus vere sikra mot store og svært sjeldne hendingar. For bygningar som har nasjonal eller regional betydning for beredskap og krisehandtering, slik som regionsjukehus, regionale eller nasjonale beredskapsinstitusjonar og liknande, er det totalforbod mot plassering i område med flaum- eller skredfare dersom konsekvensen av ei flaum- eller skredhending er at beredskapen blir svekt.

Kjelde: NVE

Byggteknisk forskrift opnar for at det kan byggast i område som er utsette for fjellskred eller flodbølge som følge av fjellskred, sjølv om visse tryggleikskrav ikkje er oppfylte, jf. §§7-4, 7-3. Dette gjeld for dei tilfella der lokalsamfunn mistar moglegheitene til å utvikle og oppretthalde industri- og næringsverksemd og folketal. For å kunne nytte dette unntaket må ein ha oppfylt ei rekke vilkår.

Gjennomgang av krava til tryggleik mot naturfarer

Regjeringa har starta opp arbeidet med å gjennomgå krava til tryggleik mot naturfare i plan- og bygningslova og byggteknisk forskrift. Det er sett ned ei arbeidsgruppe med representantar frå Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), NVE og DSB som skal vurdere om krava til tryggleik mot naturfarar er på riktig nivå, eller om det er behov for endringar, mellom anna korleis ein i større grad kan sikre at krava tar omsyn til klimaendringar.

Vurdering av organisatoriske tryggleikstiltak

Utgangspunktet i plan- og bygningslova i dag er at det berre er permanente, fysiske sikringstiltak som tilfredsstiller krava til tryggleik. Dette omfattar til dømes flaumvollar, erosjonssikring, snøskredgjerde, nett og fjellboltar. Fysiske og permanente tiltak kan vere kostbare og kan òg påverke natur og landskap. Mange stader er det vanskeleg å oppfylle tryggleikskrava i byggteknisk forskrift berre ved hjelp av permanent sikring, og nokre plasser er det ikkje mogleg å oppfylle krava.

Organisatoriske sikringstiltak kan i praksis vere eit alternativ til fysiske, permanente sikringstiltak mot naturfare. Slike tiltak kan vere mellombelse sikringstiltak, til dømes flaumportar og mobile flaumverk. Dei kan òg gå ut på å opprette eit system for varsling og evakuering av personar og verdiar som kan flyttast på. I tilfelle der naturfaren kan varslast i god nok tid i forkant, kan det vere aktuelt med slike organisatoriske sikringstiltak. Slike tiltak vil med visse føresetnader og i visse høve kunne gi tilstrekkeleg tryggleik og vere samfunnsøkonomisk lønnsame.

Etatsgruppa (DiBK, NVE og DSB) som er nedsett for å vurdere endringar i byggteknisk forskrift, vurderer òg om det under visse føresetnader skal kunne opnast for organisatoriske sikringstiltak mot naturfare. Etatsgruppa skal i tillegg vurdere om det er fleire naturfarar enn i dag som burde vere omfatta av byggteknisk forskrift. På bakgrunn av anbefalingar frå etatsgruppa vil regjeringa vurdere å opne for at organisatoriske sikringstiltak kan oppfylle tryggleikskrava etter byggteknisk forskrift.

Krav til gjenoppbygging av bygg

Der bygg må byggast opp igjen som følge av øydelegging, må krava til sikker byggegrunn vere oppfylte. Dette kan i nokre tilfelle bety at ein må etablere sikringstiltak, eller at ein får avslag frå kommunen når ein søker om å få bygge opp igjen, dersom det ikkje er mogleg å oppnå tilstrekkeleg tryggleik. I slike tilfelle vil naturskadeforsikringa gjelde jf. kapittel 9.5. Dersom det berre er delvise skadar på bygget, vil det vere ei konkret vurdering som avgjer kva krav som gjeld.

6.6.3 Ansvar for terrenginngrep i byggesaker

Byggesaksforskrifta § 4-1 gir unntak frå kravet til søknadsplikta for mindre terrenginngrep som mindre fyllingar eller planering av terreng. For å vere unntatt søknadsplikt må tiltaket ikkje føre til meir enn 3 meter avvik frå det opphavlege terrengnivået i grisgrendte strøk, eller 1,5 meter avvik frå det opphavlege terrengnivået i tettbygde strøk. «Vesentlege terrenginngrep» er derimot søknadspliktige etter plan- og bygningslova, jf. § 1-6. Dette omfattar både utgraving og oppfylling og vil til dømes gjelde masseuttak og fyllingar.

Sjølv små terrenginngrep kan likevel føre til at grunnen blir mindre stabil, og utløyse skred. Gjerdrumutvalet (NOU 2022:3) peikte mellom anna på at eit fleirtal av kvikkleireskreda i nyare tid har skjedd som følge av menneskeleg aktivitet. Kva som er eit vesentleg terrenginngrep, vil avhenge av karakteren på tiltaket og kva innverknad det har på omgivnadene. Det er kommunen som behandlar og avgjer saker etter plan- og bygningslova. Om eit tiltak er avhengig av søknad og/eller dispensasjon frå arealplanen, må avklarast med kommunen.

Forstørr bilete

Foto: NVE

Kommunal- og distriktsdepartementet har slått fast at terrenginngrep i kvikkleierområde uansett storleik blir kategoriserte som vesentlege og dermed som søknadspliktige (KMD, 2016). På landbruksareal kan det i tillegg gjerast terrenginngrep som også er regulerte av sektorregelverk, og der tersklar og kriterium i dag kan vere annleise.

I tolkingsspørsmål etter plan- og bygningslova kan det vere uklart kva som er meint med eit «kvikkleireområde», sidan det kan vere kvikkleire svært mange stader under den marine grensa. Dette har truleg ført til at byggesakskrava ikkje alltid blir tatt omsyn til. Utbyggarar kan dermed utsetje seg sjølve og nærliggande eigedommar for fare. Regjeringa vil derfor vurdere å presisere terskelen for unntak frå krav om byggesøknad for terrenginngrep i kvikkleireområde.

Tiltakshavaren har, uavhengig av søknadsplikt, ansvar for at eit terrenginngrep oppfyller kravet til sikker byggegrunn, jf. plan- og bygningslova § 28-1. Viser det seg i ettertid at eit tiltak ikkje er utført i samsvar med dei krava som følger av vedtak, forskrift eller lov, kan kommunen pålegge sanksjonar etter plan- og bygningslova.

6.6.4 Tilsyn og uavhengig kontrol

Plan- og bygningslovgivinga har to mekanismar for tilsyn og kontroll i byggesaker: kommunalt tilsyn og uavhengig kontroll utført av ein tredjepart. Formålet med tilsyn og kontroll er å sikre at krava i lov, føresegner, arealplanar og løyve blir etterlevde. Tilsyn og kontroll bidreg til at byggefeil blir retta opp før byggverket er ferdigstilt. Vidare fører dette til at føretak blir meir merksame på at dei følger regelverket, for å unngå sanksjonar.

Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) har peikt på at kontrollen må utførast til rett tid for å ha den tiltenkte effekten. Vidare meinte utvalet at omfanget av stadlege tilsyn og kontrollar bør auke. Kommunal- og distriktsdepartementet har gitt DiBK i oppdrag å greie ut moglege endringar og forbetringar i systemet for tilsyn og kontroll med føretak i byggesaker, mellom anna når det gjeld gjennomføringa av tilsyn. Formålet er å sikre at krava i regelverket blir etterlevde, å auke risikoen for å bli oppdaga for føretaka og å gjere regelverket meir forståeleg.