10 Vassdragsregulering og flaumdemping

10.1 Kapittelsamandrag

I Noreg er vassdragsreguleringar i hovudsak etablerte for å produsere kraft og ikkje for å førebygge eller redusere flaumskadar. Men vassdragsreguleringar med magasin jamnar ut vassføringa i eit vassdrag og kan ha ein betydeleg flaumdempande effekt. I regulerte vassdrag kan aktiv manøvrering av reguleringsmagasina før og under ein flaum redusere skadane. Regulantane har dermed eit viktig samfunnsansvar for å bidra til å redusere skadane i flaumsituasjonar.

Flaumdemping er eit viktig omsyn ved konsesjonsbehandling av vasskraft og ved revisjon av konsesjonsvilkår. I verna vassdrag er det eit avgrensa potensial for utbygging som gir vesentleg flaumdemping, men i enkelte tilfelle bør dette kunne vurderast.

Regjeringa vil

• legge meir vekt på flaumdemping i konsesjonsbehandling av ny vasskraft (kapittel 10.6)

• vere restriktiv med å innføre magasinrestriksjonar i vilkårsrevisjonar der slike restriksjonar svekker evna til flaumdemping (kapittel 10.6)

• at der andre flaumdempande tiltak ikkje er tilstrekkeleg, skal kraftutbygging i verna vassdrag kunne vurderast i tilfelle der det er vesentleg potensial for flaumdemping og verneverdiane ikkje vil bli påverka nemneverdig. Stortinget vil måtte samtykke til konsesjonsbehandling i kvart enkelt tilfelle av utbyggingssaker over 1 MW i verna vassdrag (kapittel 10.9)

10.2 Aktørbiletet

Vassdragsmyndigheitene, som gir konsesjon til store vasskraftverk, er Kongen i statsråd og Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE). NVE kontrollerer at konsesjonæren overheld konsesjonen og vilkåra i konsesjonen. Vidare kan NVE gi løyve eller pålegg til konsesjonæren om å fråvike manøvreringsreglementet ved fare for skadeflaum.

Regulanten (også kalla konsesjonæren) har ansvaret for styringa av magasina, damlukene og kraftverka. Regulanten må bidra til å redusere skadar ved flaum, og held tett kontakt med NVE under større hendingar.

Ei reguleringsforeining er ei samanslutning av regulantar i eit vassdrag. Fleire av dei store vassdraga i Noreg har slike foreiningar, til dømes Glommens og Laagens Brukseierforening (GLB) og Foreningen for Bægnavassdragets Regulering (FBR).

Kommunen er den lokale beredskapsmyndigheita, og koordinerer hendingar som råkar kommunen. Kommunen skal mellom anna utarbeide ein beredskapsplan for å handtere hendingar.

10.3 Forhold som påverkar flaumdempinga

Det er fleire forhold som påverkar kva effekt vassdragsregulering kan ha på flaumdemping. Det er vesentleg kor stor del av nedbørfeltet som har avrenning til magasin, kor store magasina i nedbørfeltet er, korleis dei fordeler seg, og kor stor kapasitet det er i magasina på det aktuelle tidspunktet. Regulering av eit vassdrag hindrar ikkje flaum, men kan redusere flaumtoppane.

Klimaendringar bidreg til større nedbørsmengder og hyppigare styrtregn. I tillegg til den typiske vårflaumen får vi fleire og hyppigare regnvêrsflaumar, som særleg påverkar dei mindre vassdraga. Desse flaumane er vanlegvis vanskelegare å varsle enn vårflaumane i dei større vassdraga. Mindre vassdrag har dessutan ofte få magasin. Vassdragsregulering har derfor eit mindre potensial for å dempe flaum i mindre vassdrag som blir ramma av intens nedbør på kort tid.

Reguleringsmagasina blir normalt manøvrerte gjennom året etter behovet for kraftproduksjon. Vanlegvis blir dei fylte på hausten og tømde i løpet av vinteren. Figur 10.1 viser døme på eit reguleringsmagasin. Magasin med låg fyllingsgrad gir best potensial for flaumdemping. Samtidig kan låg fylling over lengre periodar gå ut over forsyningstryggleiken for kraft. I ein konkret flaumsituasjon er omsynet til kraftproduksjon underordna omsynet til å redusere flaumskadane.

Forstørr bilete

Foto: NVE

10.4 Regulering gir flaumdemping

Det er mange døme på at vassdragsreguleringar har redusert skadane av flaum, slik som under ekstremvêret Hans i august 2023, jf. boks 10.1.

Multiconsult har vurdert fleire regulerte vassdrag for å estimere kva effekt reguleringa har på flaumskadar. I Telemarksvassdraget estimerte dei den forventa årlege reduksjonen i flaumskadar til 46 mill. kroner. Under flaumen på Sørlandet i oktober 2017 vart det nesten uregulerte Tovdalsvassdraget hardast ramma. Otra- og Arendalsvassdraget i same område vart mindre ramma på grunn av betydelege reguleringsmagasin. Ifølge kraftselskapet Å Energi (tidlegare Agder Energi) vart vassføringa i Arendalsvassdraget ved Rygene redusert med om lag 200–300 m³/s som følge av tapping på førehand og aktiv manøvrering av magasina. I Otra bidrog reguleringane til ein reduksjon i flaumvassføringa i nedre del av vassdraget på om lag 60 prosent (Multiconsult, 2018).

Regulering av eit vassdrag hindrar ikkje flaum, men det kan dempe flaumen. Dette gjeld særleg dei mindre flaumane, og i størst grad om våren og sommaren når magasina vanlegvis er låge etter vinteren. Dempingsevna er minst for dei største flaumane (NVE, 2021c).

10.5 Krav til vassdragsregulantane

10.5.1 Vilkår i konsesjonen

Dei fleste regulerte vassdraga har konsesjon med spesifikke vilkår for korleis reguleringsmagasin og elvar skal styrast. Dette er fastlagt i eit manøvreringsreglement. Reglementet definerer øvre og nedre reguleringsgrenser for kvart magasin, i tillegg til nivået og tidsperioden for slepp av eventuell minstevassføring. I vassdrag regulerte for kraftproduksjon er det ein grunnleggande føresetnad at reguleringa ikkje skal auke naturlege flaumar. Dette betyr at vassføringa ikkje skal bli større enn ho ville vore utan regulering. Dette prinsippet er nedfelt i manøvreringsreglementet og blir lagt til grunn som eit overordna vilkår i forvaltningspraksis. Ei vanleg formulering i manøvreringsreglementet er at «ved manøvreringen skal det has for øye at vassdragets naturlige flomvannføring nedenfor magasinene og overføringsstedene så vidt mulig ikke økes». I tillegg har kvart reguleringsmagasin eigne vilkår som er individuelt tilpassa.

10.5.2 Aktiv manøvrering

Vasskraftregulantane skal vere førebudde på flaum, og det er forventa at dei har beredskapsplanar for handtering av store flaumar. Regulantane har eit ansvar etter vassressurslova § 5 for å vise aktsemd for å unngå skade eller ulempe i vassdraget, både for allmenne og for private interesser, jf. boks 10.2. I ein flaumsituasjon har kvar regulant eit ansvar for å manøvrere aktivt innanfor det gjeldande manøvreringsreglementet for å redusere flaumskadar. Dette kan omfatte tapping av eit magasin i forkant av ein flaum for å redusere skadar som følge av høg vasstand i magasinet eller for å redusere den maksimale flaumvassføringa nedstraums magasinet. I dei store vassdraga med fleire regulantar speler reguleringsforeiningar ei svært viktig rolle for å koordinere manøvreringa slik at ho gir mest mogleg flaumdemping. Den enkelte regulanten har eit samfunnsansvar for heile vassdraget, ikkje berre i området konsesjonen gjeld for.

I ein flaumsituasjon må ein vurdere når og kvar vatnet bør haldast igjen i magasina, eller sleppast forbi, for å unngå at alt flaumvatnet treffer sårbare område samtidig. Dette gjeld særleg område med tett busetnad og infrastruktur der flaumen kan føre til store materielle skadar og i verste fall utgjere fare for menneske som bur langs vassdraget. Regulantane har eit stort og viktig samfunnsansvar under større flaumhendingar. Det er derfor avgjerande at regulantane har tilstrekkeleg kompetanse om skadepotensial og gode rutinar som er godt kjende i organisasjonen. Godt samarbeid mellom ulike regulantar i same vassdrag er òg svært viktig.

10.5.3 Følge med på utviklinga av flaumen

Manøvreringsreglementet inneheld i mange tilfelle krav om at regulantane skal observere og registrere nedbørsmengder, temperaturar, snømengder med meir, og gi prognosar for flaumar ved bruk av simuleringsmodellar. Regulantar og reguleringsforeiningar har normalt tilstrekkeleg kompetanse til å kunne handtere flaumsituasjonar på ein god måte. Uvisse knytt til prognosar for nedbør og flaum utgjer likevel ei utfordring når avgjerder om manøvrering i vassdraget skal takast.

NVE har ansvaret for den nasjonale flaumvarslinga, men det er regulantane som har den daglege drifta og gjer prognosearbeid for sine vassdrag. Dersom forholda i eit vassdrag tilseier fare for skadeflaum, vil regulanten i vassdraget varsle NVE.

10.5.4 Fråvik frå manøvreringsreglementet

Det er regulanten som kjenner det aktuelle vassdraget og vassdragsanlegga best, og det er derfor regulanten som er nærmast til å foreslå ei manøvrering som kan redusere skadar. I ein situasjon der det er aktuelt å fråvike manøvreringsreglementet, vil det vere nær dialog mellom NVE og regulanten det gjeld. Det er forventa at regulanten bidreg med informasjon som grunnlag for ei eventuell avgjerd om å tillate fråvik.

Dersom regulanten ser at det er nødvendig å fråvike manøvreringsreglementet for å redusere flaumskadar, må han søkje om løyve til dette. NVE kan med heimel i vassressurslova § 40 gi løyve til, eller eventuelt pålegg om, å fråvike manøvreringsreglementet for å redusere skadar i alvorlege situasjonar, jf. boks 10.2. Både våren 2023 og under ekstremvêret Hans hausten 2023 vart det gitt fleire løyve til å fråvike manøvreringsreglementet for å redusere dei samla flaumskadane. Eit fråvik må vere grunna i særskild og uvanleg fare for menneske, miljø eller eigedom. Vidare må NVE vege flaumdemping opp mot andre miljø- og brukarinteresser i vassdraget når dei vurderer fråvik frå reglementet.

NVE har ikkje noko erstatningsansvar overfor regulantane for produksjonstap eller ekstra kostnader dersom det har vore gitt løyve til, eller pålegg om, å fråvike manøvreringsreglementet. Den som på ein forsvarleg måte etterkjem eit pålegg frå NVE, blir ikkje ansvarleg for skade som dette påfører andre. Eit eventuelt erstatningsansvar for vassdragsmyndigheitene må avgjerast etter vanlege erstatningsrettslege reglar.

Ved kjende utfordringar knytte til flaum og hyppige behov for å fråvike frå vilkår i konsesjonen, kan regulanten når som helst søke om ei varig endring av manøvreringsreglementet. Slike søknader blir handterte gjennom den ordinære konsesjonsprosessen, eventuelt i samband med revisjon av vilkåra for reguleringa.

I ekstreme tilfelle kan det vere aktuelt å bryte føresegner i manøvreringsreglementet utan at dette er avklart med NVE på førehand. Etter straffelova § 47 er handlingar knytte til nødrett ikkje straffbare eller gjenstand for andre reaksjonar frå myndigheitene.

10.5.5 Viktig med tett dialog mellom regulantane og NVE

Det er svært viktig at ansvarsforholda rundt regulering av vassdrag i ein flaumsituasjon er godt kjende. NVE bidreg med informasjon om forventningar til vassdragsregulantane, mellom anna på nettstaden varsom.no. I forkant av ein potensiell stor vårflaum vil det vere dialog mellom NVE og regulantane. Vidare held NVE årlege møte med reguleringsforeiningane på Sør- og Austlandet.

I ein flaumsituasjon har NVE tett kontakt med regulantar når det gjeld flaumprognosar, vurderingar av skadar og tiltak for å redusere flaumskadane. For at regulantane skal kunne ta gode avgjerder for manøvreringa, er det avgjerande med informasjon om kva konsekvensar ulike flaumstorleikar vil kunne få i vassdraget. Det kan vere ei utfordring at skadepotensialet ved ulike flaumvassføringar ikkje alltid er tilstrekkeleg kartlagt.

Regulantane må vere godt førebudde på å handtere flaumhendingar og ha oversikt over potensielle flaumskadar på kritiske stader i vassdraget der flaum i ulike storleikar kan skade busetnad og viktig infrastruktur. Godt samarbeid mellom regulantane og kommunane er også viktig under ei hending for å unngå skadar på kritiske og sårbare stader langs vassdraget.

10.6 Meir omsyn til flaum i konsesjonsbehandling

Konsesjon til vassdragsregulering kan bli gitt dersom fordelane er større enn ulempene, jf. § 5 i vassdragsreguleringslova og § 25 i vassressurslova. Flaumdemping er eit viktig omsyn i konsesjonsbehandling av nye reguleringar, ved utviding av eksisterande anlegg og ved revisjon av konsesjonsvilkår. Søknader om reguleringsmagasin som gir flaumdemping, blir vurderte ut frå fordelar og ulemper for andre allmenne interesser, som tilgangen til regulerbar kraft og påverknaden på landskap og miljø.

Dei seinare åra har det vore relativt få nye vasskraftprosjekt med vesentleg auka magasinkapasitet til behandling hos myndigheitene. Store magasin kan òg ha store miljøkonsekvensar. Framover vil det vere aktuelt å rehabilitere fleire reguleringsanlegg. Regulantane kan då søke om konsesjon for å auke reguleringshøgda og/eller om overføring frå eitt vassdrag til eit anna. Regjeringa vil legge meir vekt på flaumdemping i konsesjonsbehandling av ny vasskraft.

Hovudformålet med ein vilkårsrevisjon er å betre miljøforholda. Det må avvegast mot mellom anna omsynet til kraftproduksjonen. I vilkårsrevisjonar blir det òg lagt betydeleg vekt på omsynet til flaum i avveginga mot andre interesser. Det er generelt viktig å ta vare på den flaumdempingskapasiteten som allereie finst i reguleringsmagasina. I revisjonssaker stiller ein ofte krav om høg vasstand i magasina av omsyn til landskapet, eller ein fastset ulike tapperestriksjonar av omsyn til landskapet eller miljøet. Dette kan komme i konflikt med behovet for å ha ein tilstrekkeleg buffer i magasina av omsyn til flaumdemping.

Regjeringa vil vere restriktiv med å innføre magasinrestriksjonar i vilkårsrevisjonar der slike restriksjonar svekker evna til flaumdemping. Ein må avvege eventuelle verknader for andre interesser i vassdraget i kvar enkelt sak. Til dømes skal dei godkjende vassforvaltningsplanane med miljømål for kvart magasin og kvar elv leggast til grunn for saksbehandlinga i vilkårsrevisjonar.

10.7 Betre modellering av flaumforhold i regulerte vassdrag

I konsesjonar etter vassdragreguleringslova kan det med heimel i § 16 stillast vilkår om hydrologiske observasjonar. Dette blir følgd opp ved at NVE gjer vedtak om hydrologiske pålegg med heimel i dette vilkåret. Regulanten må utføre dei hydrologiske målingane for å sikre samfunnsinteressene, og må gjere målingane tilgjengelege for andre.

I mange regulerte vassdrag er det komplekse reguleringssystem som påverkar korleis vassføring frå nedbør og snøsmelting fordeler seg nedover i vassdraget. For at reguleringa skal kunne bidra mest mogleg til flaumdemping, er det viktig med detaljert kunnskap om korleis nedbøren fordeler seg i tid og rom, og om moglegheiter for manøvrering av vassdraget. Utvikling av meir avanserte berekningsmodellar, betre datagrunnlag og større reknekraft har gitt betre moglegheiter for detaljert modellering og prognosering av flaumforhold i regulerte vassdrag.

Det er viktig at regulantane, NVE og andre aktørar utvekslar måle-, modellerings- og prognosedata. Utvikling av felles plattformar for datatilgang har bidrege til meir slik utveksling. No jobbar ein med å legge til rette for offentleggjering av berekningsverdiar i både regulerte og uregulerte vassdrag. Forskrift om sikkerhet ved vassdragsanlegg (damsikkerheitforskrifta) stiller krav til flaumutrekningar for dammar. Flaumutrekningane skal godkjennast av NVE og må fornyast jamleg.

10.8 Potensialet for vasskraftutbygging utanfor verna vassdrag

I Noreg er det mange vassdrag som er regulerte. NVE har i 2020 berekna det totale teknisk-økonomiske potensialet for ny vasskraftproduksjon utanfor verna vassdrag til om lag 23 terawattimar (TWh) (NVE, 2020b). Dette inkluderer opprustings- og utvidingsprosjekt, gjeldande konsesjonar som ikkje er realiserte, saker til behandling, tidlegare kartlagde prosjekt og prosjekt som kraftselskapa har søkt om tidlegare, men der dei seinare har trekt søknaden. I dette potensialet er det ikkje vurdert konsekvensar for miljø og andre interesser. Det vil seie at det realistiske potensialet for ny vasskraft er lågare.

Potensialet for å hente ut meir kraftproduksjon er også avhengig av kraftprisane, teknologi- og kostnadsutviklinga, rammevilkåra, korleis klimaendringane påverkar kraftsystemet i form av endra tilsig, og synet på konsekvensane av naturinngrep. Nye konsesjonssaker med store reguleringsmagasin er ofte konfliktfylte, både lokalt og nasjonalt. Få saker med reguleringsmagasin har vorte fremma av kraftselskapa dei seinare åra.

10.9 Utbygging i verna vassdrag av omsyn til flaumdemping

Verneplan for vassdrag har vorte vedtatt av Stortinget ved sju ulike vedtak i perioden 1973–2018 og har verna til saman 390 vassdrag mot kraftutbygging. Verneplanen omfattar ulike vassdrag som samla sett utgjer eit representativt utval av norsk vassdragsnatur. Dei fleste er verna fordi dei har særlege natur- eller landskapsverdiar. Nokre vassdrag er verna fordi dei er typiske for landsdelen sin. Det har i tillegg vore viktig å bevare nokre vassdrag som strekker seg frå fjell til fjord.

Vassdragsvernet er forankra i vassressurslova, som Energidepartementet forvaltar. Ifølge lova kan det ikkje skje kraftutbygging i strid med Stortingets vedtak om verneplan for vassdrag. Forvaltninga kan ikkje behandle saker om utbygging utan at Stortinget har opna for det i kvart enkelt tilfelle.

I samband med behandlinga av Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – Energipolitikken mot 2030, jf. Innst. 401 S (2015–2016), slutta Stortinget seg til at vassdragsvernet i hovudsak skal ligge fast, og at kraftutbygging berre kan vurderast i dei tilfella der flaumdemping er formålet. Ein samla energi- og miljøkomité uttalte at «kraftutbygging over 1 MW i vernede vassdrag skal forelegges Stortinget og kun vurderes i de tilfeller der andre flomdempende tiltak er utprøvd, liv og helse står på spill og verneverdiene ikke vil påvirkes nevneverdig».

I verna vassdrag ligg store delar av det teoretiske kraftpotensialet i nasjonale laksevassdrag, nasjonalparkar eller andre område som er verna etter naturmangfaldlova. Når ein i tillegg skal ta omsyn til dei viktige verneverdiane, er potensialet for kraftutbygging som òg gir særlege flaumdempingseffektar, avgrensa. Det mest realistiske er truleg å overføre flaumtoppar til regulerte nabovassdrag. Resten av kraftpotensialet i dei verna vassdraga er mindre aktuelt med tanke på ny regulerbar kraftproduksjon som gir flaumdemping.

Regjeringa vil ta vare på dei viktige verneverdiane i vassdragsnaturen, og legg til grunn at det reelle potensialet for lønnsam kraftproduksjon i verna vassdrag er lite. Det kan likevel vere aktuelt å vurdere dei tilfella der flaumdemping er eit viktig formål. Der andre flaumdempande tiltak ikkje er nok, vil regjeringa at kraftutbygging i verna vassdrag skal kunne vurderast i tilfelle der det er eit vesentleg potensial for flaumdemping og verneverdiane ikkje vil bli påverka nemneverdig. Stortinget vil måtte samtykke til konsesjonsbehandling i kvar enkelt utbyggingssak over 1 MW i verna vassdrag.

Etter flaumen på Vestlandet i 2014 vart konsesjonsbehandling i verna vassdrag som del av flaumhandtering eit tema i fleire kommunar, mellom anna i Ullensvang og i Aurland, der flaumen gjorde store skadar. I tillegg har flaumtunnel vore vurdert i Voss herad, jf. boks 10.3.