13 Landbruk
13.1 Kapittelsamandrag
Landbruk omfattar både skogbruk, jordbruk og reindrift. I Noreg ligg jordbruksareala for ein stor del i dalbotnar og på elvesletter, ofte på gammal havbotn. Derfor er dei utsette for flaum- og skredfare frå naturen si side. Menneskeleg aktivitet knytt til jordbruk kan òg påverke flaum- og skredrisikoen i slike område.
I landbruksareal finn vi også mykje anna, til dømes busetnad og verdiar som kan bli råka av flaum og skred.
Flaum og overvatn på jordbruksareal kan føre til erosjon og utgliding. Ut over dei fysiske skadane på areala kan dette medføre tapte avlingar med påfølgande produksjonssvikt, anna inntektstap og kostnader knytte til tap av produksjonsdyr og skade på materiell og utstyr.
Også ulike typar skred kan gi skadar innan landbruket, og vere farlege for både folk og produksjonsdyr. Skog som sikring mot naturskade er omtalt i kapittel 7. Figur 13.1 Jordskred på jordbruksareal i Jølster i Sunnfjord kommune. Foto: NVE
Mange flaumsikringsanlegg ved dyrka mark og mange anlegg som skal ta unna for vatn (hydrotekniske anlegg), vart etablerte i tidlegare tiår, men er i dag overbelasta, underdimensjonerte eller forelda. Utan oppfølging vil det kunne oppstå kostbare skadar, og her er det eit stort skadepotensial både for landbruksinteresser og for samfunnet elles. Regjeringa vil derfor vurdere om og korleis staten kan bidra til å rette opp flaumskadar på etablerte flaumsikringsanlegg ved dyrka mark. Regjeringa vil vidare styrke kartlegginga og vurdere behov for organisering av og eventuell medfinansiering retta mot hydrotekniske anlegg i jordbruket.
Også i dag førekjem det større og mindre terrengendringar i landbruksareal som kan påverke flaum- og skredfaren, og der det kan vere behov for å ta meir omsyn til naturfare enn det som har vore tilfellet til no. På den bakgrunnen vil Landbruks- og matdepartementet innarbeide naturfare som eit omsyn i behandlinga av søknader om nydyrking. Regjeringa vil òg gjennomgå reguleringa av planeringstiltak.
Regjeringa vil
vurdere om terskelen og kriteria for søknadspliktige planeringstiltak bør harmoniserast med tersklar og kriterium for andre terrenginngrep, som eit ledd i å sikre tryggleiken i planeringstiltak, med vekt på tiltak innanfor aktsemdsområde for kvikkleireskred (kapittel 13.2.1)
vurdere plasseringa av og innhaldet i reguleringa av planeringstiltak, med sikte på å oppnå ei regulering som tar omsyn til naturfare og andre relevante omsyn i tillegg til forureining (kapittel 13.2.1)
styrke kartlegginga av tilstanden på hydrotekniske anlegg i jordbruket med formål om å identifisere anlegg med svakheiter som har stort skadepotensial og tilfelle som utgjer særleg store problem for miljø og jordbruksdrift. Landbruksmyndigheitene, med støtte frå NVE, vil få i oppdrag å gjennomføre kartlegginga, i samarbeid med kommunane (kapittel 13.2)
vurdere behov for organisering av og eventuell medfinansiering til utbetring av hydrotekniske anlegg i saker der byrden for den enkelte grunneigar er særleg stor og skadepotensialet i tillegg er betydeleg. Vurderinga skal også omfatte moglege ordningar over jordbruksavtalen (kapittel 13.2)
vurdere om og korleis staten kan bidra til å dekke kostnader ved å rette opp flaumskadar på etablerte flaumsikringsanlegg ved dyrka mark (kapittel 13.3)
13.2 Flaum- og skredrisiko frå jordbruksareal
Jordbruksaktivitet inneber menneskelege tiltak som både kan styrke og svekke stabiliteten i grunnen. Ein stor del av jordbruksareala ligg i leirjordsområde som er utsette for skred frå naturen si side.
Å handtere risikoen for kvikkleireskred i samband med tiltak i jordbruket er derfor viktig. Risikoen knyter seg særleg til terreng- og vassdragstiltak, mellom anna flytting og deponering av massar, bygging av landbruksvegar, lukking eller omlegging av bekker, drenering, planering og hydrotekniske anlegg. Vidare kan jordbrukstiltak påverke vassføring og sedimenttransport til områda nedstraums. Dette kan auke faren for flaumskadar, erosjon og lausmasseskred.
Jordbruket kan også styrke jordstrukturen slik at vatn infiltrerer i staden for å grave, og ved å ta vare på plantedekke og planterøter som kan armere jordsmonnet. Dette kan vere positivt for å unngå skadar. I Meld. St. 26 (2022–2023) om klimatilpassing varsla regjeringa mellom anna at ein i arealforvaltninga vil rette større merksemd mot natur- og landbruksområda som bind jordsmonnet og vernar mot erosjon, og som er viktige for overvasshandtering og flaumdemping.
Dei siste åra har det vore fleire alvorlege hendingar knytte til tidlegare planert dyrka jord, overbelasta hydrotekniske anlegg eller massar som har vorte flytta på. Skredet i Orkland kommune i 2019 og det i Steinkjer kommune i 2015 er døme på skred som var forårsaka av ei tidlegare bakkeplanering.
Boks 13.1 Landbrukstiltak som kan auke flaum- eller skredfaren
Bakkeplanering inneberå flytte massar for å jamne ut terrenget slik at det blir meir eigna for maskinell jordbruksdrift.
Hydrotekniske tiltak og anlegg er ei samlenemning på røyr, kummar og andre anlegg som skal leie unna vasstraumar på eller ved jordbruksareal slik at vatnet ikkje skaper ulempe. Slike anlegg er særleg utbreidde og nødvendige på større planeringsfelt og har gitt grunnlag for større, samanhengande og meir lettdrivne jordbruksareal i leirjordsområda. Hydrotekniske anlegg som ikkje er vedlikehaldne eller har for liten kapasitet, kan auke risikoen for hendingar.
Landbruksvegar er bil- og traktorvegar som er bygde i samsvar med krav fastsette av Landbruks- og matdepartementet. Landbruksvegar er også enklare vegar som er nødvendige for landbruksverksemd.
Dei viktigaste grepa for å unngå at det oppstår skadar, er at dei ansvarlege bygger tiltak på ein slik måte at det ikkje kan auke skadane ved flaum eller skred. Dette oppnår ein ved å sikre at krava til risikovurdering, planlegging, søknads- og saksbehandling, dokumentasjon, kvalifikasjonar og gjennomføring av tiltak blir overhaldne.
13.2.1 Landbrukstiltak kan påverke flaum- og skredforhold
Plan- og bygningslova er sektorovergripande og gjeld tiltak generelt i tilknyting til fast eigedom. Etablering av busetnad og tekniske anlegg i landbruket fell inn under krava til sikker byggegrunn etter plan- og bygningslova, jf. omtale i kapittel 6. Etablering og drift av andre typar tiltak på landbruksareal er regulert av sektorregelverk, der tersklane og kriteria kan vere annleise. Som hovudregel er det nødvendig med godkjenning for jordbrukstiltak som bakkeplanering, etablering av hydrotekniske tiltak og landbruksvegar. Tiltakshavaren har ansvaret for å oppfylle krava i lov og forskrift. Kommunen eller anna aktuell myndigheit skal sjå til at søknader og tiltak oppfyller krava i regelverket.
Landbruksvegar
Landbruksvegar er regulerte i forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier (landbruksvegforskrifta), som er gitt med heimel i skogbrukslova og jordlova. Forskrifta har til formål å sikre at planlegginga og bygginga av vegane gir gode landbruksfaglege løysingar. Samtidig skal det leggast vekt på omsynet til fare for flaum og skred, jf. § 1-1. Dette gjeld også ved ombygging av landbruksvegar.
Nybygging og ombygging av landbruksvegar med tilhøyrande etablering av massetak kan ikkje setjast i gang før kommunen har gitt løyve til tiltaket, jf. forskrifta § 2-1.
Søkaren må mellom anna opplyse om tiltaket ligg under den marine grensa, om det kan føre til fare for flaum, erosjon og lausmasseskred, og om korleis omsynet til å minimere denne faren kan sikrast. Det er òg stilt krav til kartfesting. Kommunen kan setje vilkår som er nødvendige for å ta omsyn til flaum eller skred.
Figur 13.2 Eldre gardsveg med utgliding ved Kårfald i Gausdal kommune.
Foto: NVE
Nydyrking og eit klarare naturfareomsyn
Nydyrking er regulert i forskrift om nydyrking, heimla i jordlova, og vedtak blir gjorde av kommunen. Nydyrking krev godkjenning etter forskrifta. Nydyrking vil i nokre tilfelle også omfatte planering. Gjerdrumutvalet (NOU 2022:3) peikte på at forhold knytte til planering i nydyrkingsprosjekt i utgangspunktet er tilstrekkeleg ivaretatt i forureiningsforskrifta. Utvalet tilrår likevel at omsynet til fare for kvikkleireskred blir uttrykt eksplisitt i formålsparagrafen i nydyrkingsforskrifta. Dette vil ikkje medføre ei rettsleg endring, men ei tydeleggjering av naturfarar ved nydyrking. Landbruks- og matdepartementet vil ta inn ei slik tydeleggjering i forskrift om nydyrking.
Bakkeplanering – terskel for søknadsplikt
Bakkeplanering inneber ein reduksjon av høgdeforskjellar i terrenget og kan bidra til å stabilisere jordmassane. Det krev ofte ei samtidig etablering av hydrotekniske tiltak for å ta hand om vatn. Planering kan i visse tilfelle skape ustabilitetar, anten under gjennomføringa av sjølve planeringsarbeidet eller i etterkant dersom hydrotekniske tiltak ikkje fungerer.
Bakkeplanering er regulert i forskrift om begrensning av forurensning (forureiningsforskrifta), heimla i forureiningslova, og løyve blir gitt av kommunen. Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) tilrådde at omsyn til naturfare kjem tydelegare fram i enkelte føresegner, inkludert at kommunane kan forby bakkeplanering av omsyn til fare for kvikkleireskred, jf. forskrifta § 4-7. Etter gjeldande forskrift må forbod vere grunngitt i fare knytt til forureining, og ikkje til dømes skredfare. At føresegnene er plasserte i forureiningsforskrifta, kan verke avgrensande for korleis planeringstiltak kan regulerast. Regjeringa vil derfor vurdere plasseringa av og innhaldet i reguleringa av planeringstiltak, med sikte på å oppnå ei regulering som tar omsyn til naturfare og andre relevante omsyn i tillegg til forureining.
Utgangspunktet er at reglane om bakkeplanering gjeld når massar på minst 1 dekar blir flytta, jf. forureiningsforskrifta § 4-2. Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) tilrådde at krava til bakkeplanering blir tydeleggjorde og justerte, til dømes når det gjeld kravet om grunnundersøking. Regjeringa vil vurdere om terskelen og kriteria for søknadspliktige planeringstiltak bør harmoniserast med tersklar og kriterium for andre terrenginngrep, som eit ledd i å sikre tryggleik når det gjeld planeringstiltak, med vekt på tiltak innanfor aktsemdsområde for kvikkleireskred.
Bekkelukking og hydrotekniske anlegg – ei potensiell kjelde til skredfare
Bekkelukking inneber at ein bekk blir lagd i røyr, og at det deretter blir planert massar over. Bekkelukking er eit vassdragstiltak som krev behandling etter vassressurslova, og NVE er vassdragsmyndigheit. Det eksisterer mange bekkelukkingar frå tidlegare tiår som ikkje lenger fungerer så godt, og der ei aktuell løysing er å gjenopne. Ved gjenopning av bekkelukkingar må ein sikre nødvendig stabilitet for å hindre erosjon og skredfare.
Hydrotekniske anlegg er som nemnt, anlegg som har til formål å leie vatn bort frå eit område for å unngå at vatnet grev og gjer skade. Den tekniske levetida på hydrotekniske anlegg er typisk nokre få tiår, og det er eit vedvarande behov for vedlikehald og oppfølging. Nokre anlegg frå tidlegare tiår er fornya i nyare tid, men i dag er det eit stort behov for fornying og utbetring av anlegg som har nådd den tekniske levetida si. Der eit anlegg er skadd, feilkonstruert eller underdimensjonert, blir ikkje alt vatnet leidd gjennom anlegget. Det fører til at vatnet grev i grunnen rundt og langs det hydrotekniske anlegget. Då kan det oppstå alvorlege erosjonsskadar og skredfare.
Figur 13.3 Erosjonsskadar i bekkelukka kanalar i eit planert jordbruksområde.
Foto: Atle Hauge
Gjerdrumutvalet peikte på at mange anlegg er i dårleg stand, at forfallet er alvorleg, og at det er mykje erosjonsskadar (NOU 2022: 3). Grunneigaren kan ha eit vedlikehaldsansvar, til dømes etter vassressurslova § 37 for vassdragstiltak som bekkelukking og etter plan- og bygningslova § 31-1 for å halde byggverk og installasjonar i forsvarleg stand. Det kan også finnast vilkår knytte til å ha fått statstilskot til senkingsanlegg, i tillegg til krav etter nabolova der skadar og ulemper for naboar kan innebere eit erstatningsansvar.
Uavhengig av lovpålagt ansvar har grunneigaren sjølv eit klart insentiv til å vedlikehalde anlegga for å unngå erosjonsskadar og skred på eigen eigedom. Erosjonsskadar kan mellom anna hindre tilkomst, avgrense maskinell drift og føre til tap av dyrkbar jord, og skred kan føre til fare for liv og helse.
Framover kan problema med hydrotekniske anlegg eskalere ytterlegare fordi mange av anlegga ikkje er dimensjonerte for klimaendringar og aktivitet på ovanforliggande areal som kan føre til auka avrenning. Bustadfelt og tette flater kan føre til meir overvatn og belasting av hydrotekniske anlegg. Etter vassressurslova § 31 kan eigaren av eit vassdragstiltak krevje å få refundert utgifter til drift og vedlikehald når også andre dreg vesentleg nytte av tiltaket. Slike refusjonskrav kan vere krevjande å forfølge.
Utbetring av hydrotekniske anlegg i jordbruksareal kan innebere høge investeringskostnader. Det kan vere krevjande og tidvis umogleg for grunneigaren å bere kostnadene åleine. Jordbruksføretak kan søke om delfinansiering for utbetringstiltak gjennom SMIL-ordninga i jordbruket (boks 13.2). På bakgrunn av dei mange sakene og høge kostnadene ser regjeringa det som nødvendig å styrke statleg innsats knytt til hydrotekniske anlegg.
Dei statlege midlane er avgrensa, og innsatsen må prioriterast dit risikoen er høgast. Dei hydrotekniske anlegga er spreidde over nokså store areal, og berre nokre utgjer ein større risiko, utan at vi har oversikt over det i dag. Som eit første steg trengst det ei kartlegging for å identifisere anlegg med svakheiter som potensielt kan forårsake skade. Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) har tidlegare kartlagt tilstanden til hydrotekniske anlegg i fleire kommunar, men siktemålet deira var å avdekke problem med tanke på vasskvalitet. Regjeringa vil derfor styrke kartlegginga av tilstanden på hydrotekniske anlegg i jordbruket med formål om å identifisere anlegg med svakheiter, og tilfelle som utgjer særleg store problem for miljø og jordbruksdrift. Landbruksmyndigheitene, med støtte frå NVE, vil få ansvaret for ei slik kartlegging, som skal gjerast i samarbeid med kommunane.
Grunneigaren er ansvarleg for vedlikehald og istandsetjing av anlegg på eigen grunn. I det vidare vil regjeringa vurdere behov for organisering av og eventuell statleg medfinansiering i saker der byrden for den enkelte grunneigar er særleg stor og skadepotensialet i tillegg er betydeleg. Vurderinga skal også omfatte moglege ordningar over jordbruksavtalen.
Boks 13.2 Tilskotsordningar innanfor jordbruket
Aktuelle jordbrukstiltak for å motverke flaum og skred kan overlappe med tiltak for å motverke forureining og kan kvalifisere til støtte gjennom to ordningar: spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) og regionale miljøprogram (RMP).
Midlar over SMIL går til eingongstiltak med meir varig verknad og blir forvalta av kommunane. Før kommunane gir tilsegn om SMIL-tilskot til utbetringstiltak, kan dei krevje ei utgreiing av konsekvensane av tiltaka. Dei har òg høve til å gi eigne tilskot til slik utgreiing.
Midlar over RMP går til årviss innsats innan drift og skjøtsel ut over det som er forventa ved vanleg jordbruksdrift. Mellom anna kan kornprodusentar få støtte til å oppretthalde eit plantedekke over vinteren for å oppnå mindre avrenning og erosjon.
13.3 Sikringstiltak i jordbruksareal
Som følge av at mykje jordbruksareal ligg nær større vassdrag, har det vore og er behov for sikring mot flaumskade. Flaumsikringstiltak er til dømes flaumverk, erosjonssikring og pumpestasjonar. Utan slike tiltak kan jordbruksareal bli utsette for omfattande flaumfare. Sikringstiltak i jordbruksareal må, som andre sikringstiltak, ta omsyn til naturmangfald, friluftsliv, kulturmiljø med meir, jf. kapittel 7.
Det er eit omfattande behov for vedlikehald av eksisterande sikringsanlegg og tekniske anlegg for å sikre jordbruksareala. Behovet vil auke i framtida, ettersom klimaendringar vil skape behov for å auke kapasiteten i eksisterande tekniske anlegg. Kombinasjon av eit stort vedlikehaldsbehov og aukande naturfare inneber ein stor fare for omfattande skadar på jordbruksareal i framtida. Rapporten Forvaltningsregimet for naturfarer i Norge – statlig fagansvar frå etatssamarbeidet Naturfareforum peikte på manglande dekning av kostnader ved nybygging og gjenoppbygging av flaumsikringsanlegg som ei utfordring (Naturfareforum, 2023).
Tidlegare vart anlegg etablerte med statlege midlar, og Landbruks- og matdepartementet hadde løyvingar over jordbruksavtalen til sikring av jordbruksareal. NVE sine bistandsordningar til sikringstiltak er primært retta mot sikring av eksisterande busetnad, og NVE prioriterer bistand til sikring basert på samfunnsøkonomisk lønnsemd. Gitt dei store sikringsbehova som finst for eksisterande busetnad, vil ikkje reparasjon av øydelagde flaumsikringsanlegg ved dyrka mark nå opp i NVE sine prioriteringar. Reparasjon av eksisterande og etablering av nye sikringsanlegg blir vidare ikkje dekt av den statlege naturskadeerstatningsordninga som Landbruksdirektoratet administrerer. Det betyr at det i dag ikkje blir gitt statleg støtte til gjenoppbygging av flaumsikringsanlegg ved dyrka mark verken gjennom bistandsordningane til NVE eller over den statlege naturskadeerstatningsordninga.
Situasjonen er at skadelidne i mange høve ikkje maktar å rette opp øydelagde flaumsikringsanlegg fordi det kan vere ressurs- og kostnadskrevjande. Det vil igjen ha ei direkte nedside for jordvern og matproduksjon. Regjeringa vil derfor vurdere om og korleis staten kan bidra til å dekke kostnader ved å rette opp flaumskadar på etablerte flaumsikringsanlegg ved dyrka mark.
Nokre stader kan det vere meir effektivt og rimelegare å gi vassdraga meir plass enn å etablere flaumsikringstiltak. Det kan bety at jordbruksareal i dalbotnar og på elvesletter i nokre tilfelle blir sette under vatn ved flaum. Dette kan vere formålstenleg dersom det reduserer den totale skadekostnaden og faren for liv, helse og materielle skadar.