11 Overvatn

11.1 Kapittelsamandrag

Overvatn skil seg frå flaum og skred når det gjeld både risikobiletet, ansvarsforholda og handteringa av risikoen. Overvatn kan i prinsippet oppstå overalt, medan flaum og skred utgjer ein fare i avgrensa område. Tradisjonelt har handteringa av overvatn vore nært knytt til handteringa av kommunalt avløpsvatn. Mellom anna kan vatnet gå i ein felles leidning til eit reinseanlegg. Kommunane har over lang tid jobba med å skilje overvatn frå avløpsvatn. I dag prøver ein så langt som råd å handtere overvatnet lokalt og i opne løysingar. Dette kan ha store fordelar med omsyn til skadeførebygging og gjere det mogleg å utnytte vatnet som eit positivt element i byutvikling. Når overvatn samlar seg i lågpunkt i terrenget, kan det oppstå omfattande overfløymingar og tilsvarande skadar som ved flaum i vassdrag. Omgrepet flaum er likevel knytt til overfløyming av vatn som kjem frå eit vassdrag, jf. kapittel 2.

Overvassutvalet (NOU 2015: 16) anslo i 2015 at dei totale skadekostnadene som oppstår på grunn av overvatn, utgjer mellom 1,6 og 3,6 mrd. kroner i året. Kvar enkelt overvasskade er ikkje så stor. Det som gjer at totalbeløpet er så høgt, er at det dreier seg om svært mange skadar.

Det er mogleg å førebygge skade som følge av overvatn med systematisk overvasshandtering. Det inneber å forseinke avrenninga gjennom infiltrasjon og fordryging og å leie overvatnet trygt til vassdrag eller sjø. Dette kan inkludere reinsing av forureina overvatn. Formålet er å sikre menneske, miljø og materielle verdiar.

Regjeringa vil betre kunnskapsgrunnlaget for kommunane og andre aktørar som arbeider med handtering av overvatn. Vi treng meir kunnskap om samanhengen mellom nedbør og avrenning.

Det er behov for å modernisere den kommunale finansieringsordninga for handtering av overvatn. Dagens avløpsgebyr kan i hovudsak berre brukast til å finansiere overvassanlegg som består av røyrleidningar. Lokale og opne løysingar for handtering av overvatn er ofte meir eigna til å handtere plutselege og store vassmengder og kan vere billigare enn tradisjonelle overvassløysingar. Regjeringa vil derfor vurdere fordelar og ulemper ved å innføre eit eige gebyr for overvatn og greie ut ulike gebyrmodellar.

For å kunne gjere analysar av flaum og overvatn og planlegge overvasshandtering treng ein god og standardisert informasjon om korleis overvatn blir handtert og leidd gjennom busetnad fram til vassdrag. Regjeringa vil vurdere korleis ei einskapleg registrering av overvassanlegg, bekkelukkingar og andre kritiske punkt i vassdrag kan gjennomførast.

Regjeringa vil

• betre kunnskapsgrunnlaget om avrenning i urbane område (kapittel 11.6)

• følge opp klimatilpassingsmeldinga og vurdere fordelar og ulemper ved å innføre eit eige gebyr for overvatn og greie ut ulike gebyrmodellar (kapittel 11.6)

• vurdere korleis registrering av overvassanlegg, bekkelukkingar og andre kritiske punkt i vassdrag kan gjennomførast (kapittel 11.6)

11.2 Kva som er overvatn

Når regnet fell og snøen smeltar, vil mykje av vatnet infiltrere i bakken. Av og til vil ikkje alt vatnet infiltrere, til dømes der grunnen allereie er metta med vatn eller frosen, eller der vatnet fell på tette flater i utbygde område. Då vil vatnet renne på overflata, og det blir overvatn. Det same kan skje dersom nedbørsintensiteten overstig infiltrasjonskapasiteten i grunnen. Vatnet rekk ikkje å trenge ned i bakken og renn av garde på overflata i staden. Når vatnet når eit vassdrag, blir det ikkje lenger rekna som overvatn. Særleg i tettbygde område er overvatn ei viktig årsak til at det oppstår flaum i små vassdrag.

Forstørr bilete

Kjelde: NVE, 2022

Klimaendringar og fortetting gjer utfordringane med overvatn større. Klimaframskrivingane viser at episodar med kraftig nedbør vil auke i intensitet og frekvens i alle delar av landet. For korttidsnedbør som varer i over tre timar, har Norsk klimaservicesenter, jf. kapittel 14.4.2, berekna at nedbørsintensiteten vil auke med 40 prosent fram mot år 2100 (Dyrdal & Førland, 2019). For nedbør som varer kortare, er det venta ein endå større auke. Det vil i seg sjølv føre til fleire og større overvasshendingar. Det er òg venta fleire dagar med store nedbørsmengder og regn på frosen mark. Alt dette kan bidra til mellombels redusert infiltrasjonskapasitet og periodar med auka avrenning.

Arealendringar som fortetting i byar og tettstader kan påverke både topografien og permeabiliteten og strukturen på overflata slik at avrenninga skjer hurtigare eller på andre stader enn før. Tette flater som asfalt og betong har ingen infiltrasjonskapasitet. Nesten all nedbøren vil i løpet av kort tid renne av på overflata. Avrenninga vil vere mykje raskare enn gjennom vegetasjon og grunn med infiltrasjonskapasitet.

Overvatn som naturfare opptrer når vi får kraftigare regn enn dei lokale overvasstiltaka er dimensjonerte for. Kva konsekvensar slike hendingar får, kjem an på den fysiske tilstanden i leidningsnettet, korleis nedbørfeltet er sett saman, og kor intens og langvarig nedbøren er. Lokal handtering av overvatn inkluderer løysingar for infiltrasjon, fordryging og bortleiing av overvatn. Bortleiingsbehovet strekk seg heilt fram til vassdrag eller sjø, og aukar med grada av fortetting.

Overvatn i seg sjølv er ikkje nødvendigvis eit problem. Overvatnet kan tvert imot vere eit positivt element i byar og på tettstader. Lokale og opne løysingar for handtering av overvatn kan dermed bidra både til skadeførebygging og til positive effektar for naturmiljøet og trivselen i befolkninga. Dei kan òg vere billigare enn tradisjonelle løysingar.

11.3 Konsekvensar av overvatn

Overvatn kan gi materielle skadar på bygningar og infrastruktur og forårsake tap av kulturverdiar og anna. Andre kostnader som følge av overvatn på avvegar er knytte til forseinkingar, opprydding, tapt produksjon og tapt arbeidsteneste på grunn av stengde vegar og bortfall av annan infrastruktur.

Forstørr bilete

Foto: NVE

Til liks med flaum kan overvatn utgjere fare for liv og helse der vatnet blir djupt og/eller renn i høg fart. Overvatn på veg kan òg føre til trafikkulykker. Sjukdom og fråvær frå jobb kan oppstå når overvatn bidreg til overløpsutslepp frå avløpsanlegg og spreiing av forureinande og sjukdomsframkallande stoff i drikkevasskjelder og badevatn, jf. kapittel 12.6. Vidare kan overvatn bidra til problem med fukt og muggsopp i bygningar der menneske oppheld seg. Overvatn kan òg vere negativt for helse og miljø når overvatnet mobiliserer forureinande stoff som næringssalt, tungmetall, miljøgifter og mikroplast som finst på overflata i sentrumsområde, veganlegg og andre areal som er forureina.

Overvassutvalet (NOU 2015: 16) anslo i 2015 at dei totale skadekostnadane som oppstår på grunn av overvatn, utgjer mellom 1,6 og 3,6 mrd. kroner i året. Kvar enkelt overvasskade er ikkje så stor, men talet på skadar er svært høgt. Det er dette som gjer at dei samla kostnadane blir så store. Figur 11.3 viser utviklinga i forsikringsutbetalingar knytte til overvasskadar for perioden 2008–2023.

Forstørr bilete

Kjelde: Finans Norge

Både klimautviklinga og samfunnsutviklinga med større fortetting kan auke intensiteten i overvassavrenninga. Utan førebyggande tiltak forventa Overvassutvalet (NOU 2015: 16) at skadekostnadene vil følge den same utviklinga.

11.4 Ansvarsforhold

Overvatn påverkar mange sektorar og aktørar, til dømes privatpersonar, kommunale og statlege verksemder, utbyggarar, næringsliv og forsikringsselskap.

Primæransvaret for handtering av overvatn ligg på eigarane av grunn og infrastruktur. Utbyggarar er ansvarlege for at krav og føringar i areal- og reguleringsplanar og byggteknisk forskrift er ivaretatt når det gjeld handtering av overvatn. Ei stor mengde overvasstiltak i form av grøfter, stikkrenner og fordrygingsanlegg er knytte til samferdselsinfrastrukturen, som veg og jernbane. I tettbygde område er det ofte kommunen som eig store delar av overvassnettet, til dømes overvassleidningar. Alle som eig anlegg for overvatn, er ansvarlege for å drifte og vedlikehalde anlegga.

Kommunen har fleire roller og funksjonar som påverkar eller blir påverka av overvatn, både som utøvar av myndigheit, som leverandør av tenester til innbyggarane og som eigar av infrastruktur, slik som vass- og avløpsanlegg og vegar. Som planmyndigheit skal kommunen ta omsyn til overvatn og korleis planane verkar inn på vassbalanse og andre vassrelaterte miljøforhold. Kommunen har òg ei rolle som lokal samfunnsutviklar, rettleiar og tilretteleggar for næringslivet. Heilskapleg forvaltning vil ved sida av det skadeførebyggande arbeidet kunne omfatte bruk av vatn som ressurs for byutvikling, rekreasjon, helsefremjande tiltak og andre økosystemtenester. Planlegginga skal òg omfatte nødvendig infrastruktur, slik som leidningar for vatn og avløp, system for handtering av overvatn og andre tiltak som kommunen skal ta hand om. Kommunen er forureiningsmyndigheit for overvatn i kommunale avløpsanlegg som regulert i forureiningsforskrifta, og kan stille krav til utsleppet.

Statsforvaltaren er forureiningsmyndigheit for overvatn som er samla opp eller eignar seg for oppsamling. Normalt vil ikkje forureining frå overvatn medføre nemneverdig skade eller ulempe, og krev derfor ikkje løyve etter forureiningslova. Statsforvaltaren kan likevel pålegge tiltak der overvatnet fører til fare for forureining.

Statsforvaltaren skal òg delta aktivt i planprosessane med kunnskap og rettleiing om miljøverdiar, konsekvensar av klimaendringar og nasjonale føringar og med høyringsinnspel til relevante planar. Statsforvaltaren har myndigheit til å komme med motsegner i planprosessar, mellom anna når planforslag vil kunne påverke overvatn og få konsekvensar for vesentlege område innan miljø og samfunnstryggleik.

Miljødirektoratet har oversikt over regelverket og rammevilkåra for handteringa av overvatn i kommunane. Direktoratet skal òg samordne rettleiinga frå dei ulike sektormyndigheitene og legge til rette for tydelege forventningar og gode rammevilkår for kommunane når dei skal handtere overvatn. Miljødirektoratet skal bidra med kunnskap om korleis ein kan førebygge forureining frå overvatn.

NVE har sidan 2019 hatt i oppgåve å hjelpe kommunane med å førebygge skadar frå overvatn gjennom å bidra med kunnskap om avrenning i tettbygde område (urbanhydrologi) og med bistand til kommunal arealplanlegging når det det gjeld overvatn. Ein del overvasstiltak er også vassdragstiltak, og dermed fell dei inn under reglane i vassressurslova om mellom anna vedlikehaldsplikt. Dersom eit tiltak krev konsesjon etter vassressurslova, er det NVE som er vassdragsmyndigheit.

Meteorologisk institutt (MET) samlar inn og leverer nedbørsdata og utarbeider statistikk basert på observasjonar (intensitet, varigheit og frekvens) som utgjer eit viktig grunnlag for å berekne avrenning.

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarheit i samfunnet og har eit samordningsansvar for samfunnstryggleik på tvers av forvaltningsnivå og sektorar. DSB si rolle i klimatilpassingsarbeidet er å sørge for at klimaendringar og kunnskap om konsekvensar av klimaendringar blir ein integrert del av det heilskaplege og systematiske arbeidet med samfunnstryggleik, også i kommunane. Det vil seie at omsyn til klimaendringar må inn i alt frå heilskaplege analysar av risiko og sårbarheit, via arealplanlegging og førebygging til krisehandtering.

Kartverket er det nasjonale fagorganet for kart- og eigedomsdata og har som oppgåve å samle, forvalte og formidle geografisk informasjon som brukarar i offentleg og privat sektor har behov for. For analysar knytte til overvatn er detaljerte høgdedata frå Nasjonal detaljert høgdemodell (NDH) særleg viktige. Geografiske grunndata om bygningar, veg, bane og annan infrastruktur er òg sentrale i slike analysar, jf. kapittel 5.5.

11.5 Handtering av overvatn

Det er mogleg å førebygge skadar som følge av overvatn med systematisk overvasshandtering. Med overvasshandtering siktar ein til trygge måtar å leie bort vatn på og eventuelt reinsing av overvatn. Formålet er å sikre menneske, miljø og materielle verdiar. Fleire statlege myndigheiter har gått saman om å utvikle ei digital rettleiing som ligg på nettsidene til Miljødirektoratet (Miljødirektoratet, 2023). Rettleiinga gir oversikt over regelverket og går gjennom alle steg i handtering av overvatn – frå planlegging og konsekvensvurdering til gjennomføring og oppfølging.

11.5.1 Overvasstiltak

På norske tettstader er det vanleg at kommunen leier bort overvatn i kommunale avløpsleidningar. Dette kan vere separate leidningar som leier overvatnet direkte til vassdrag eller sjø, eller fellesleidningar for sanitært og industrielt avløpsvatn og overvatn. Ofte vil ein del av dette systemet også omfatte bekker som er lagde i røyr. Når vassmengdene blir større enn det overvassystemet er dimensjonert for, vil overskotet gå i overløp.

Tiltak som sørger for at overvatn i størst mogleg grad blir disponert lokalt, vil redusere og jamne ut mengda vatn som blir tilført leidningsnettet. Gjennom lokale overvasstiltak kan ein oppnå både redusert fare for skadar og positive effektar for natur- og bumiljø. Tiltak for å handtere overvatn blir ofte delte inn i tre grupper, eller ledd, som til saman blir kalla treleddsstrategien, jf. figur 11.4:

1. forseinka avrenning gjennom infiltrasjon

2. forseinka avrenning gjennom fordryging

3. trygg avleiing til vassdrag eller sjø

Forstørr bilete

Kjelde: DiBK

Dei to første ledda inneheld naturbaserte eller naturhermande løysingar som let vatnet infiltrere i grunnen, eller som samlar opp og fordryger vatnet, til dømes grøne tak, grønstruktur med infiltrasjonssoner, permeable dekke, regnbed og opne dammar. Dette vil bidra til å redusere mengda og intensiteten i avrenninga og samtidig skape positive element i bymiljøet.

Uansett kva løysing som blir vald, er det siste leddet avgjerande for å unngå skadar frå overvatn. Trygge flaumvegar skal leie vatnet til vassdrag eller sjø. I nokre tilfelle må overvatnet reinsast før det blir sleppt ut i vassdrag, til dømes ved hjelp av infiltrasjonssoner og reinsedammar.

Ein flaumveg kan vere naturleg, slik som ein bekk, eller han kan vere konstruert. Å opne bekker som tidlegare har vore lukka, kan vere eit godt tiltak for trygg avleiing av overvatn og kan kombinerast med å etablere grønstruktur, gang- og sykkelvegar, turvegar og friområde for leik, bading og sport. På den måten kan opning vere positivt for naturmangfaldet og bidra til tryggare ferdsel og auka trivsel i nærmiljøet.

Det er ikkje alle overvasstiltak som er like godt eigna overalt. Lokale forhold set premissar for kva kombinasjonar av tiltak som vil gi den beste overvasshandteringa og best samfunnsøkonomisk lønnsemd.

Forstørr bilete

Foto: NVE

11.5.2 Kartlegging av fare frå overvatn

Det finst ikkje nasjonale fare- eller aktsemdskart for overvatn. Kartverket har utvikla eit datasett som er relevant for overvatn, eit såkalla dreneringslinjedatasett, for Innlandet og Trøndelag. Dreneringslinjer viser korleis vatnet kan renne på overflata, ut frå terrengform og helling. Dei gir eit raskt overblikk over kvar det kan finnast område med fare for skade frå overvatn, men inneheld ingen vurderingar av vassmengder. Dataa må korrigerast fortløpande for hindringar eller endringar i terrenget. Eit nasjonalt sett for dreneringslinjer kan få status som nasjonalt aktsemdskart. Mange kommunar har kartlagt overvatn i samband med ulike kommunale planar.

Modellering med ein hydraulisk modell gir ein meir detaljert analyse. Slik modellering blir ofte brukt i samband med utgreiing av reell fare. Med utgangspunkt i nedbørsdata vil modellering kunne vise kva areal som står under vatn, i tillegg til farta og djupna på overvatnet. Desse verdiane kan ein bruke til å lage farekart for overvatn.

Som del av arbeidet med å støtte kommunane med kunnskap om urbanhydrologi og rettleiing i arealplanlegging har NVE laga fleire rettleiingar som omfattar kartlegging av overvatn, mellom anna rettleiar nr. 2/2023, Kartlegging av fare fra overvann (NVE, 2023b).

Forstørr bilete

Foto: NVE

11.5.3 Overvatn i arealplanlegging

Overvatn utgjer ein viktig del av vasskretsløpet og bør vere ei viktig føring tidleg i planprosessane. Heilskapleg forvaltning av vasskretsløpet med nødvendig infrastruktur i eit endra klima er ei planoppgåve ifølge plan- og bygningslova § 3-1 første ledd bokstav g og i.

I Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning er det lagt til grunn at planar for utbygging skal ta omsyn til behovet for opne vassvegar, overordna blågrøne strukturar og forsvarleg overvasshandtering. Desse retningslinjene legg føringar for arealplanlegging etter plan- og bygningslova. Bevaring, restaurering eller etablering av naturbaserte løysingar bør vurderast. Dersom ein vel andre løysingar, skal ein grunngi kvifor naturbaserte løysingar er valde bort.

I byggteknisk forskrift (TEK17) § 15-8 er det krav om at løysingar for infiltrasjon, fordryging og avleiing av overvatn til saman skal dimensjonerast for nedbør med eit klimajustert gjentaksintervall på hundre år, så sant ikkje noko anna er bestemt i arealplan. Føresegna sikrar at ein tar omsyn til overvatn på byggesaksnivå, dersom det ikkje allereie er gjort i plan.

God arealplanlegging er særleg viktig for å førebygge skadar frå overvatn. Det er på kommuneplannivå at kommunen kan sjå fare og behov for tiltak i eit heilskapleg perspektiv og setje av tilstrekkeleg plass for nødvendige risikoreduserande tiltak. Både Overvassutvalet (NOU 2015: 16) og Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) tilrådde at overvasstemaet blir løfta opp på høgare plannivå. Gjerdrumutvalet meinte også at kommunale planar etter plan- og bygningslova og vass- og avløpsplanar i større grad bør koplast saman. Dette er gode tiltak som ligg innanfor dagens rammer i plan- og bygningslova.

NVE har utarbeidd Rettleiar for handtering av overvatn i arealplanar – Korleis ta omsyn til vassmengder? (rettleiar nr. 4/2022). NVE gir i rettleiaren råd om korleis kommunen gjennom planlegging kan sørge for tilstrekkeleg tryggleik mot fare og skade frå overvatn, gjennom innarbeiding i arealplanar med arealformål, omsynssoner, føresegnområde og føresegner. Planlegging av trygge, samanhengande flaumvegar og lokale overvasstiltak skal til saman gi akseptabel tryggleik (NVE, 2022).

11.6 Tiltak for å styrke førebygginga av skadar frå overvatn

For å styrke forvaltninga av overvatn treng vi meir kunnskap om samanhengen mellom nedbør og avrenning. NVE arbeider kontinuerleg med å vidareutvikle det urbanhydrologiske kunnskapsgrunnlaget og samarbeider med andre aktørar om dette.

Ein rapport frå Naturfareforum (Naturfareforum, 2023) peiker på at det bør vurderast om staten bør få eit større ansvar for å rettleie om planlegging og gjennomføring av overvasstiltak og handtering av overvasshendingar. Som omtalt i kapittel 4.6 vil regjeringa vurdere statleg bistand knytt til overvatn i samband med oppfølginga av klimatilpassingsmeldinga, jf. Innst. 161 S (2023–2024), vedtak nr. 1.

Det er behov for å modernisere den kommunale finansieringsordninga for handtering av overvatn. I dag blir store delar finansierte gjennom gebyra for avløpsanlegg, etter reglane i vass- og avløpsanleggslova. Dagens avløpsgebyr kan i hovudsak berre brukast til å finansiere overvassanlegg som består av røyrleidningar. Lokale og opne løysingar for handtering av overvatn kan derfor ikkje finansierast med gebyrinntekter. Slike løysingar er ofte meir eigna til å handtere plutselege og store vassmengder og kan vere billigare enn tradisjonelle overvassløysingar. Dersom kommunen ønsker å finansiere opne og lokale overvassløysingar, må det gjerast over det ordinære kommunebudsjettet. Dette gir få insentiv til tilfredsstillande overvasshandtering og er dyrare for samfunnet som heilskap og den enkelte kommunen. I Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn har regjeringa varsla vurdering av fordelar og ulemper ved å innføre eit eige gebyr for overvatn og greie ut ulike gebyrmodellar.

For å kunne gjere analyser av flaum og overvatn og planlegge overvasshandtering treng ein god og standardisert informasjon om overvassanlegg, kulvertar, bekkelukkingar og andre kritiske punkt i vassdrag. Kvikkleireskredet i Gjerdrum viste at urbanisering og inngrep i bekkeløp kan føre til auka erosjon og løyse ut skred. Gjerdrumutvalet (NOU 2022: 3) peikte på at standardisering er viktig for å få ei einskapleg registrering av korleis overvatn blir leidd til vassdrag, og lokalisering av bekkelukkingar og andre kritiske punkt i vassdrag. Regjeringa vil vurdere korleis ei einskapleg registrering av overvassanlegg, bekkelukkingar og andre kritiske punkt i vassdrag kan gjennomførast. Dette vil vere relevant for registrering av anlegg i mange sektorar, også i arbeidet med å kartlegge tilstanden på hydrotekniske anlegg i landbruket, sjå nærmare omtale i kapittel 13.2.