9 Vurderinger

9.1 Regelverket

9.1.1 Regelverksutformingen

I avsnitt 4.1 er det redegjort for hva som forstås med regelverket, dvs de vilkår i retningslinjene og kunngjøringsbrevene som oppstilles for tildeling av stønad. De oppstilte vilkår er å oppfatte som bindende regler for både organisasjonene og myndighetene, fastsatt for å ivareta en forvaltningsmessig forsvarlig fordeling av stønaden. Kravene til forutberegnelighet og til å unngå forskjellsbehandling står sentralt.

Kommisjonens gjennomgang av regelverket for perioden 1975 til 1995 viser at regelutformingen har vært og er preget av ufullstendigheter og uklarheter, jf omtalen i avsnitt 4.2.5 og kapittel 6.

Bruk av terminologien retningslinjer gir mer inntrykk av anbefalinger og tilrådinger, enn bindende regler. Det vil kunne lede til oppfatninger om at organisasjonene i større eller mindre grad kan forstå regelverket til sin fordel, i forhold til å oppnå størst mulig utbetalinger under stønadsordningen. Flere organisasjoners påpekning av at de baserer sin praktisering av regelverket på grunnlag av regelverkets intensjon heller enn på ordlyden, tyder på en slik holdning til regelverket.

Enkelte formuleringer har vært unødig uklare, spesielt formuleringen av vilkårene for adgangen til å anvende kontingentbasert og/eller aktivitetsbasert medlemskap i en og samme organisasjon. Det ble så sent som i 1993 også foretatt en formuleringsendring som kunne gi organisasjonene grunn til å tro at det også var foretatt en innholdsmessig endring i vilkårene, nemlig slik at kontingent- og aktivitetsbasert medlemskap etter ordlyden kunne praktiseres parallelt, jf avsnitt 4.2.5.

Når det gjelder presentasjonen av vilkårene, er det i avsnitt 4.2.5 og kapittel 6 omtalt flere eksempler på at noen av vilkårene er å finne både i retningslinjene og kunngjøringsbrevene, mens andre vilkår bare er presentert enten i retningslinjene eller i kunngjøringsbrevene. Presentasjonsmessig og regelteknisk er dette uheldig og ivaretar ikke godt nok hensynet til regelbrukerne. Særlig uheldig blir dette overfor den aktuelle målgruppe som normalt vil være unge personer med kort erfaring og liten trening i regelhåndtering og regeltolkning. For øvrig vil klare regler være spesielt viktig overfor en målgruppe hvor hyppig utskifting av de ansvarlige tillitsvalgte vil være regelen og ikke unntaket.

I tillegg er enkelte vesentlige vilkår under stønadsordningen presentert i brevs form til organisasjonene. Det første eksempelet er brev av 12. november 1984. Det andre eksempelet er brev av 19. november 1991.

For registrert medlemskap har det fra 1979 vært en forutsetning om fremmøtekrav. Det har sitt utgangspunkt i det forhold at det fantes organisasjoner som av ideologiske grunner ikke krevet kontingent, i praksis først og fremst organisasjoner som drev søndagsskolevirksomhet.

Ikke før i 1984 kom det fra departementet til skriftlig uttrykk at det gjaldt et krav til fremmøte på 10 aktiviteter pr år i form av et brev til organisasjonene. Slik det er forklart for kommisjonen var det meningen at kravet skulle gjelde fra 1979 da dispensasjonsadgang ble innført for nevnte organisasjoner. Det ble altså fra 1979 til og med stønadsåret 1984 praktisert et viktig vilkår for stønadsberettigelse som ikke fremkom noen steder. Forklaringen på dette, slik som redegjort for kommisjonen, synes å ha vært at departementet mente å ha oversikt over de få organisasjonene som ble berørt av denne ordningen. Det er blitt antydet 2 – 3 organisasjoner. Kommisjonens undersøkelse har vist at det var et langt høyere antall organisasjoner som praktiserte både aktivitets- og kontingentbasert medlemskap i samme organisasjon. Aktivitetskravet på 10 fremmøter som kom til skriftlig uttrykk i 1984, ble ikke tatt inn i etterfølgende års retningslinjer før i retningslinjene for stønadsåret 1993 og for påfølgende år.

I brevet av 19. november 1991 til organisasjonene ga departementet uttrykk for at organisasjonene i sine søknader om tilskudd også kunne oppgi medlemmer som ikke hadde fornyet medlemskapet, men hvor organisasjonen var inne i en runde med purring på innbetaling. På flere måter illustrerer dette brevet en kritikkverdig regelverkshåndtering.

Det var uheldig å presentere i brevs form det som fremstår som en regelendring ved å introdusere et annet og utvidet grunnlag for å beregne antallet stønadsberettigede medlemmer, særlig når det fra departementets side ikke var meningen at brevet verken oppsummerte noen praksis eller skulle gjelde ut over det aktuelle stønadsåret.

Brevet inneholder dessuten flere unøyaktigheter som kunne gi grunn for misforståelser: Det er i overskriften referert til ungdomsmidlene for 1991, mens ordningen var ment å gjelde for stønadsåret 1992. 1991 er skrivefeil for 1992. Det fremgår ikke for hvilket tidsrom den nye beregningsmåten skulle gjelde. Ved kunngjøringen av midler for stønadsåret 1993 ble det brukt samme hovedregel for hvilke medlemmer som er stønadsberettigede som ved kunngjøringen av midler for stønadsåret 1992. Enkelte organisasjoner har oppfattet den ordning som ble presentert i brevet av 19. november 1991 som også å gjelde for 1993 og senere år. Slik har f eks AUF oppfattet brevet.

I brevet heter det at departementet vil informere spesielt om hvordan departementet praktiserer punktene om medlemstall i retningslinjene for driftstilskudd og i kriteriene for tildeling av tilskudd. Formuleringen gir uttrykk for en vedvarende praksis fra departementets side, uten at det er sagt noe om hvor lenge ordningen i så fall skulle ha vært praktisert. Dersom organisasjonene hadde tatt dette bokstavelig, ville det kunne ha utløst krav om omfordeling på grunn av usaklig forskjellsbehandling. Organisasjonene kunne ha hevdet at de hadde oppgitt for lave medlemstall i forhold til det som var tillatt etter brevet.

De fleste organisasjonene har imidlertid fra og med stønadsåret 1993 holdt seg til kunngjøringsbrevet og retningslinjene uten at brevet av 19. november 1991 har skapt tolkningsproblemer.

9.1.2 Praktiseringen av regelverket fra myndighetenes side

Som vist i kapittel 6 ser det ut til at enkelte organisasjoner har dannet seg den oppfatning at de i noen grad har kunnet tilpasse praktiseringen av stønadsvilkårene til egen virksomhet, selv når dette har vært i strid med gjeldende retningslinjer. Organisasjonene har i sine redegjørelser henvist til en rekke møter, telefoniske henvendelser, samtaler og skriftlige redegjørelser til departementet/Fordelingsutvalget, og tidligere innstillende organer.

Organisasjonene har oppfattet resultatet av slike henvendelser som aksept av deres forståelse av regelverket. Det er mange organisasjoner som har beskrevet en slik situasjon.

En tilsvarende innstilling til praktiseringen av regelverket synes til dels å ha vært tilfelle fra myndighetenes side. Deres forståelse har i enkelte sammenhenger vært preget av tilpasninger og hensiktsmessige løsninger for den enkelte organisasjon mer enn av subsumsjon, dvs om organisasjonene oppfyller vilkårene for stønad eller ikke.

Det er flere eksempler på slik tilpasning.

I 1987 ble det innført et flytende opptellingstidspunkt/-periode for antall medlemmer for å imøtekomme behovet til organisasjoner med omstendelige rapporteringsrutiner. Det ville i og for seg ha vært et saklig hensyn dersom tidligere ordning med opptelling av medlemmer pr 31. desember foregående år medførte urettferdigheter i forhold til enkelte organisasjoner. Det kan neppe sies å være tilfelle. Den tidligere ordning medførte et visst etterslep av medlemmer med hensyn til når disse kunne oppgis i søknaden, men slike medlemmer ville ikke bli mistet i forhold til stønadsordningen. Det fremstår da som lite gjennomtenkt at man i 1987 forlot registreringstidspunktet pr 31. desember fra foregående år for stønadsberettigede medlemmer. Ordningen med et flytende registreringstidspunkt er blitt adskillig mer komplisert og har gitt grunnlag for en uensartet praksis som det er vanskelig å bedømme er i samsvar med vilkårene eller ikke.

Et eksempel på praktisering i strid med reglene for å tilpasse seg organisasjonenes situasjon, er at det aksepteres at organisasjoner beregner antallet medlemmer under 25 år for de medlemmer hvor fødselsdata mangler. Allerede i departementets forslag til Innstillingsrådet angående fordeling av stønaden for 1985 heter det følgende:

«Det er fortsatt forbundet med store problemer for Norges Kristelige Ungdomsforbund (NKUF) å oppgi eksakt antall medlemmer under 25 år. På bakgrunn av innhentede opplysninger, har Innstillingsrådet skjønnsmessig fastsatt medlemstallet til 32 000. Generelt har Innstillingsrådet uttalt at det

«er av den oppfatning at det må kunne forventes av organisasjonene som mottar betydelig offentlige midler at det settes av tilstrekkelige ressurser til å holde orden bl.a. på egen medlemsregistrering.»»

Stønadsordningen er innrettet mot barne- og ungdomsorganisasjonene. Det kan vanskelig sies å være urimelig å stille krav til organisasjonene at de har oversikt over medlemmenes alderssammensetning.

Heller ikke pr i dag synes det å bli forventet at organisasjonene holder orden på egen medlemsregistrering. For medlemmer hvor det ikke er oppgitt fødselsdata, aksepteres fremdeles en skjønnsmessig beregning av andelen under 25 år. Fordelingsutvalget legger opp til at dette fortsatt skal være ordningen. I sin delrapport av 12. juli 1995 aksepterer Fordelingsutvalget at organisasjonene i 1995 gjør en matematisk beregning av medlemstallet under 25 år for inntil 25 % av medlemmene. Det heter videre at for organisasjoner der det er sterke avvik vil en reagere for 1995. Det er en forutsetning for en slik beregning at det er sannsynlig at det i gruppen der alder er ukjent ikke er større andel over 25 år enn i den øvrige medlemsmassen. Fordelingsutvalget vil komme tilbake med en anbefaling om hvor høy denne prosentsatsen skal være for fremtiden. Det lanseres her et nytt vilkår om sannsynlighet i den skjønnsmessige vurderingen, som ikke vil gjøre praktiseringen lettere.

En slik praktisering av regelverket reiser spørsmålet om det i det hele tatt er adgang til å tillate at det fastsettes en skjønnsmessig andel av medlemmer under 25 år. Bestemmelsen om aldersgrense er klar og entydig og hjemler ingen slik adgang. Det er prinsipielt uheldig at det praktiseres et avvik fra et klart og entydig vilkår. Det vil kunne gi grunn til å anta at også i forhold til andre vilkår for stønad kan en forholde seg skjønnsmessig og avpasse forståelsen av vilkårene etter organisasjonenes særlige behov.

Departementets brev av 19. november 1991 er også et eksempel på en tilpasning til regelverket. Som omtalt i avsnitt 6.2.1 var brevet svar på diverse spørsmål fra organisasjonene vedrørende medlemmer som ikke hadde betalt kontingent, men som inngikk i organisasjonenes purrerunder for kontingentbetaling. For å imøtekomme dette, ble det åpnet for den ordning som fremgår av brevet og som kommisjonen tidligere har gitt uttrykk for medførte et utvidet beregningsgrunnlag. I forbindelse med endringene av regelverket som ble gjennomført for stønadsåret 1993 ble den ordning brevet ga uttrykk for ansett for ikke å være hensiktsmessig.

Bakgrunnen for den regelutforming og regelpraktisering som har utviklet seg kan søkes i flere forhold.

Der har i hele perioden vært understreket som et politisk formål med stønadsordningen at den skal ivareta organisasjonenes mangfold og at den i minst mulig grad skal innskrenke deres autonomi. Flere har i sine forklaringer for kommisjonen fremhevet det forhold at organisasjonene har vært drivkraften i arbeidet med å endre og tilpasse regelverket og at det gjennom hele perioden har vært en nær tilknytning mellom organisasjonene og forvaltningen. Erfaring fra og innsikt i organisasjonslivet ble sett på som en vesentlig kvalifikasjon for dem som ble ansatt i departementene til å administrere ordningen.

Fra 1982, da Innstillingsrådet ble opprettet, var ordningen slik at den i STUI som var saksbehandler for stønadsordningen, utarbeidet forslag til Innstillingsrådet om fordelingen av stønaden. Samtidig var vedkommende sekretær for samme innstillingsråd. Etter behandling i Innstillingsrådet behandlet samme person, som saksbehandler i departementet, rådets innstilling til fordeling.

Det nære forholdet mellom bruker og forvalter er videreført ved opprettelsen av Fordelingsutvalget som fra 1993 fikk delegert myndighet til å fatte vedtak om tildeling av tilskudd. Etter vedtektene skal et flertall av medlemmene representere organisasjonene. Også for de to medlemmene som ikke er foreslått av organisasjonene har departementet valgt å oppnevne personer med tilknytning til organisasjonslivet. Det har utviklet seg en praksis hvor lederen i organisasjonenes interesseorganisasjon, LNU, fungerer som nestleder i utvalget. Ordningen medfører at det nå fullt ut er gjennomført et brukerstyrt system.

Det nære forholdet mellom forvalter og bruker reiser flere problemstillinger av betydning når praktiseringen av regelverket skal vurderes.

I det materialet som ligger til grunn for opprettelsen av Fordelingsutvalget, er omleggingen av ordningen begrunnet med at det finnes lite hensiktsmessig at klager over departementets enkeltvedtak må behandles av Kongen i Statsråd, hvilket synes å være et godt argument for omleggingen. Men det er påfallende at ikke spørsmål av prinsipiell karakter synes drøftet i denne forbindelse. I alle fall er dette ikke kommet skriftlig til uttrykk. Det kan reises en rekke problemstillinger i tilknytning til det å delegere offentligrettslig myndighet til et organ som består av et flertall av representanter fra brukerne.

Den tette sammenvevningen mellom myndighetsorgan og brukerinteresser kan tyde på at den offentlige forvalterrollen ikke har vært tilstrekkelig fremhevet. Det er fortsatt tilfelle med dagens ordning med Fordelingsutvalget. Det bidrar til å utydeliggjøre utvalgets forvalterrolle når den saksbehandler som forbereder og utarbeider innstilling til enkeltvedtak i Fordelingsutvalget og nestlederen i Fordelingsutvalget i andre sammenhenger opptrer som hhv organisasjonssekretær og leder i LNU, og som sådan uttaler seg om stønadsordningen.

Som utøver av offentligrettslig myndighet er Fordelingsutvalget underlagt saksbehandlingsbestemmelsene i forvaltningsloven om f eks habilitet. Det er forklart for kommisjonen at dersom et medlem har hatt tilknytning til angjeldende organisasjon, har medlemmet ikke deltatt aktivt i fordelingsdiskusjonen, men har ikke forlatt møtet. Kommisjonen kan ikke se at spørsmål vedrørende habilitet noensinne er protokollert.

Fordelingsutvalgets uklare forvaltningsmessige holdning kommer til uttrykk i det som fremgår av utvalgets delrapport av 12. juli 1995 om forståelsen av den gjennomgang utvalget har foretatt. Det gjengis følgende fra rapportens side 23:

« 5.1 Ikke kontroll, men en kartlegging av ordningen

Fordelingsutvalgets utgangspunkt for å sette dette arbeidet i gang, var ikke at det skulle foretas kontroll av alle organisasjonene i støtteordningen, men at en ønsket å kartlegge bedre hvordan ordningen ble praktisert ute i organisasjonene. Det har alltid vært prioritert å bruke kort tid på søknadsbehandlingen, og heller bruke ressurser på den kontroll et titall organisasjoner trekkes ut til hvert år. Søknadsbehandlingen er basert på tillit til opplysningene organisasjonene gir, og det blir ikke brukt tid på å sjekke opplysninger, såfremt det ikke er synlige feil. Behandlingen av søknadene har alltid foregått raskt med avgrenset tid til rådighet. Den grundige gjennomgangen som nå har vært gjort har gitt en oversikt en ikke tidligere har hatt over organisasjonenes praksis. Men selv om utgangspunktet ikke har vært en kontroll, vil fordelingsutvalget allikevel reagere der det blir klarlagt forhold som må oppfattes som sterkt avvikende fra intensjonene og regelverket.»

Kommisjonen slår fast at det Fordelingsutvalget har foretatt ved sin gjennomgang av organisasjonenes beregningspraksis, ikke er annet enn å ivareta det ansvar ethvert forvaltningsorgan har til å kontrollere at virksomheten blir gjennomført etter forutsetningene.

9.2 Organisasjonenes praksis

Perioden 1977-1984. Så langt materialet har kunnet vise for denne perioden, synes det som om de aller fleste organisasjonene har lagt til grunn en korrekt måte å beregne sine medlemstall på i forhold til gjeldende regelverk. Unntak er de partipolitiske ungdomsorganisasjonene AUF, SU, FPU og Senterungdommen, samt et mindre antall av de øvrige organisasjonene.

Årsaken til en praksis som i hovedsak synes å være i overensstemmelse med regelverket kan mest sannsynlig søkes i at regelverket har vært klart og udiskutabelt på to områder som senere har vist seg å skape uklarheter.

Hovedregelen var at bare kontingentbasert medlemskap dannet grunnlag for stønad. Dessuten var det en dispensasjonsordning for organisasjoner som av særlige grunner ikke ville benytte kontingent som medlemskriterium. Dette dreiet seg kun om noen få organisasjoner.

Det andre som skapte nødvendig klarhet, var et felles registreringstidspunkt for de medlemmer som kunne oppgis som stønadsberettigede. Det var medlemmer som hadde betalt kontingent pr. 31. desember foregående år.

Som det fremgår i avsnitt 6.2.1 har undersøkelsen vist at det er organisasjoner som har oppgitt for høye medlemstall, hvilket kan ha utløst uberettiget stønad.

Perioden 1985-1992. Også i denne perioden ser det ut til at de fleste organisasjoner har lagt til grunn en korrekt måte å beregne sine medlemstall på i forhold til regelverket.

De partipolitiske ungdomsorganisasjonene FPU, SU og Senterungdommen fortsatte praksis fra foregående periode. For disse organisasjonene kan det konstateres at beregningsmåten ikke har vært i tråd med vilkårene. Det vises også til den presisering som er gjort i avsnitt 6.2.2 om AUF som oppga nye betalende medlemmer i søkeråret. De øvrige politiske ungdomsorganisasjoner synes å ha praktisert en beregningsmåte som var i tråd med vilkårene.

Visse regelendringer i denne perioden har dannet mye av grunnlaget for den praksis fra organisasjonenes side som ikke er i samsvar med regelverket. Innføringen av kriteriet bekreftet medlemskap er en slik regelendring. I denne perioden er det likevel bare religiøse organisasjoner som synes å ha basert sin virksomhet på de to typene medlemskap, kontingent- og aktivitetsbasert medlemskap. Det synes også som disse organisasjonene har skilt mellom ulike virksomhetsområder ved bruk av de to medlemskapstypene.

Noen av de religiøse organisasjonene – om enn få – som baserte seg både på kontingent- og aktivitetsbasert medlemskap, praktiserte disse medlemskapstypene i ett og samme lokallag. En slik praksis var klart mot intensjonen i regelverket.

Kommisjonen vurderer det slik at regelendringen fra og med stønadsåret 1987 om et flytende avlesningstidspunkt for antallet medlemmer som kunne oppgis, har bidratt til uklarhet og en varierende praksis som ikke alltid er like lett å vurdere om faller utenfor eller innenfor regelverket. Samme virkning har departementets brev av 19. november 1991 hatt. Regelverksendringen om avlesningstidspunktet og nevnte brev har dannet grunnlaget for en uryddig praksis fra organisasjonenes side – en praksis som har utviklet seg i denne perioden og fortsatt i perioden etter 1993.

Som det fremgår i avsnitt 6.2.2 har undersøkelsen vist at det er organisasjoner som har oppgitt for høye medlemstall hvilket kan ha utløst uberettiget stønad.

Perioden 1993 -1995. For denne perioden hefter det merknader til om lag halvparten av organisasjonene i forhold til deres beregning av oppgitt medlemstall. En del av merknadene angår forhold som ofte har tilknytning til misforståelse av vilkårene for stønad, eller uklarheter i regelverket som ikke alltid har hatt betydning for beregningen av den stønaden som er gitt.

Det forekommer også tilfeller som utgjør grove brudd på vilkårene for tildeling av stønad. Det vises til det som er omhandlet i avsnitt 6.2.3, hvor organisasjonene FPU, SU og Sosialdemokratisk Studentforbund (for 1993 og 1994) har oppgitt registrerte medlemmer. Uten å inkludere disse ville i alle fall FPU og SU ikke ha kommet over minstegrensen på 1 500 medlemmer for i det hele tatt å motta stønad. For Sosialdemokratisk Studentforbund er forholdet mer uklart da det er usikkert hvor mange av det totalt oppgitte antall medlemmer som er registrerte ikke-betalende medlemmer. I tillegg har en håndfull organisasjoner oppgitt nye medlemmer i tillegg til beholdningen av betalende medlemmer på opptellingstidspunktet. Uansett om disse nye medlemmene har betalt kontingent eller ikke, skal de ikke telles med i medlemstallet.

Med utgangspunkt i at kommisjonen har vurdert organisasjonens praksis med hensyn til beregningsmetode og de mange forhold som hefter ved deres praksis, kan det ikke trekkes den konklusjon at de organisasjoner det ikke hefter merknader ved, alle har oppgitt korrekte medlemstall. Som nevnt i avsnitt 6.2.1 har kommisjonen ikke hatt adgang til å vurdere om disse organisasjonene har lagt til grunn korrekt opptellingstidspunkt/- periode, eller om de har blåst opp sine medlemstall på en eller annen måte. Dette kan bare avdekkes ved en nøye kontroll med medlemslister. I granskingsperioden har antallet stønadsberettigede medlemmer utgjort 12, 2 mill.

Oppsummering. En vurdering av organisasjonenes praksis i hele perioden tyder på at det fra 1977, da den bevegelige grunnstønaden ble innført, har forekommet stadig flere brudd på vilkårene for stønad. Dette kan selvsagt ha sammenheng med at materialet kommisjonen bygger sine vurderinger på har vært mest fyldestgjørende for den siste delen av granskingsperioden. Kommisjonen mener likevel at det er fremkommet tilstrekkelige opplysninger til at det er grunnlag for den oppfatning at det har vært en slik økning i bruddene på vilkårene.

Det er påfallende at det er de partipolitiske ungdomsorganisasjonene som gjennom hele granskingsperioden har en praksis for beregning av medlemstallet, som klarest, og endog grovt, bryter med vilkårene for stønad, jf kapittel 6.

9.3 Kontrollordningene

Når det gjelder selve kontroll systemet, har flere instanser vurdert det som godt. I brev av 8. mars 1995 til Barne- og familiedepartementet har Riksrevisjonen fremholdt at rutinen for kontroll og oppfølging synes å fungere godt. Om statsbudsjettets kap. 857 post 70, Barne- og ungdomsorganisasjoner, heter det:

«Tildeling av tilskudd er kartlagt og utbetaling av tilskudd til enkelte organisasjoner er gjennomgått. Det er positivt at departementet har utarbeidet klare retningslinjer for behandling av søknader og beregning av tilskudd. Rutinen for kontroll og oppfølging synes å fungere godt.»

Også Statskonsult har i sin rapport om Statlige overføringer til frivillige organisasjoner, Rapport 1995:3, vurdert kontrollopplegget som positivt. Fra rapportens side 25 siteres:

«Styringspraksis både på krisetiltaksområdet og når det gjelder midlene til barne- og ungdomsorganisasjonene, må ut fra beskrivelsene foran betegnes som tilfredsstillende. Styringsopplegget knyttet til barne- og ungdomsorganisasjonene fortjener karakteristikken god. Det gjelder systematisk arbeid med forbedring av kriteriesystem, edb-basert saksbehandling samt et vel fungerende kontrollopplegg.»

Når det gjelder kontrollens innhold, er kommisjonen av den oppfatning at denne ikke har vært tilfredsstillende når den i hele granskingsperioden ikke har evnet å fange den praksis for beregning av medlemstallet, som ikke har vært i samsvar med vilkårene for stønad.

Revisorkontrollen, som ble etablert i 1979, har hatt liten betydning i forhold til å kunne kontrollere antallet betalende medlemmer. Det gjelder særlig i de organisasjonene som har en eller annen variant av lokal medlemsregistrering med eller uten kontingentbetaling til sentralleddet. Eksemplene på revisorbekreftelser i avsnitt 7.2 viser dette. Det er bare for de organisasjoner som har sentral medlemsregistrering og kontingentinnkreving, at revisorkontrollen kan gjennomføres på en fullgod måte med sikte på å kunne attestere riktigheten av en organisasjons medlemstall. Kommisjonen har likevel konstatert at kontrollen har vært overfladisk også i noen slike organisasjoner. Som eksempel kan nevnes at det ikke er blitt foretatt en sammenligning mellom kontingentinntekter og det oppgitte medlemstall som kontroll på om medlemstallet reflekterte betalende medlemmer.

På denne bakgrunn er det egnet til å forundre når departementene og råd og utvalg synes å ha slått seg til ro med en slik ufullkommen kontroll av medlemstallet, selv når en tar i betraktning den oppdragende og preventive virkning ordningen kan ha hatt i forhold til organisasjonene. I granskingsperioden er det enkelte ganger, fra massemedia og noen ganger fra organisasjonsrepresentanter, dukket opp påstander om organisasjoners triksing med medlemstall. Når det gjelder spørsmålet om kontrollen av de oppgitte medlemstall, har myndighetene konsekvent vist til at tallene er revisorbekreftet. Revisorkontrollen synes derfor å ha fungert som en sovepute for myndighetene.

Kommisjonen kan ikke se at det har vært drøftet å innføre retningslinjer for revisorkontrollen for å bedre kontrollens kvalitet.

Når det gjelder den generelle stikkprøvekontrollen, som ble etablert fra 1985, viser kommisjonen til avsnitt 7.2 om resultatet av kontrollene. Antallet organisasjoner som hvert år har fått krav om tilbakebetaling og det samlede beløp som skulle tilbakebetales, burde ha foranlediget en diskusjon om omfanget av kontrollen. Slik diskusjon kan ikke etterspores i det skriftlige materialet for verken Statens ungdomsråd, Innstillingsrådet, departementene eller Fordelingsutvalget.

Etter å ha konstatert at rutinen for kontroll og oppfølging synes å fungere godt, har Riksrevisjonen i ovennevnte brev av 8. mars 1995 uttalt følgende:

«Det er imidlertid registrert at samtlige av de organisasjoner som ble kontrollert i 1992 fikk trukket inn penger. I 1993 gjaldt dette for 60 % av organisasjonene som ble kontrollert.

Vi ber om uttalelse med hensyn på om det er grunn til å øke kontrollomfanget eventuelt om det bør stilles strengere krav til dokumentasjon av de opplysninger som gis i søknadene.»

Selv om kravene om tilbakebetaling nesten uten unntak refererer seg til uberettiget utbetalt kursstønad, burde kontrollresultatene også ha foranlediget spørsmål om på hvilken måte kontrollen ble gjennomført. Det finnes flere eksempler på kontrollerte organisasjoner som har oppgitt medlemmer som ikke har vært stønadsberettiget. Som eksempel kan nevnes SU og FPU som ble trukket ut til kontroll i henholdsvis 1991 og 1992. For ingen av organisasjonene ble det gjort bemerkninger til beregningsgrunnlaget for stønadsberettigede medlemmer. Kravene overfor disse organisasjonene om tilbakebetaling knyttet seg til kurs som falt utenfor retningslinjene.

Kommisjonen har i avsnitt 7.3 omtalt det forhold at det ikke er foretatt noen kontroll i forbindelse med søknadsbehandlingen ut over å gjennomgå at søknadsskjemaene er korrekt utfylte.

Ovennevnte viser etter kommisjonens mening en begrenset oppmerksomhet i forhold til å kontrollere organisasjonene og deres opplysninger om stønadsberettigede medlemmer. Denne holdning kan langt på vei forklares med det tillitsforhold som har eksistert mellom myndigheter og organisasjonene. Holdningen kom til uttrykk i et foredrag en representant fra Statens ungdomsråd holdt 8. mai 1978 på den 54. ungdomskonferansen. Om kontrollkravet til stønadsordningen heter det:

«Det hersker full enighet om at stønadsordningen bør være enkel å administrere både for organisasjonene og myndighetene. Innslaget av kontroll bør være begrenset. Den mest riktige form for kontroll er den selvdisiplin som organisasjonene kan utøve gjennom selvkontroll. Dersom vårt hovedsyn er basert på gjensidig tillit mellom stat og organisasjoner gir konklusjonen seg selv.»

Da den bevegelige grunnstønaden ble innført i 1977 ga Stortinget uttrykk for at det måtte bli etablert en betryggende kontroll som vilkår for tildeling. Dette fremgår av innstillingen til budsjettproposisjonen gjengitt i avsnitt 7.1. Etter kommisjonens vurdering har kontrollordningene i granskingsperioden ikke fungert som forutsatt av Stortinget. Det er ingen motsetning mellom ønsket om autonomi og mangfold i organisasjonslivet, samt et tillitsforhold mellom myndighetene og organisasjonene, og en betryggende kontroll.

9.4 Sluttmerknader

I dette kapitlet har kommisjonen gitt en vurdering av regelverkets utforming og partenes praktisering. Det ligger utenfor kommisjonens mandat å foreslå endringer i stønadsordningen. Men også stønadsordningens innhold er av betydning for bedømmelsen av praktiseringen – både fra departementets (og underliggende råds og utvalgs) side og fra organisasjonenes side. Det samme gjelder mulighetene for å utøve kontroll. Med innhold menes hvilke organisasjonskjennetegn stønaden knyttes til.

Kommisjonen har i avsnitt 3.5 omtalt som et sentralt trekk ved stønadsordningen at den har utviklet seg i skjæringspunktet mellom flere ulike hensyn. Fra starten av det sentrale ungdomssamarbeidet har det vært klare politiske signaler om verdien av å sikre de frivillige organisasjoners mangfold og uavhengighet. Organisasjonene har også sterkt understreket dette. Samtidig har kravet om styring og kontroll med bruken av offentlige midler generelt blitt stadig sterkere.

Det offentliges praktisering av ordningen synes å være preget av motsetningsforholdet mellom et ønske om autonomi for organisasjonene og krav til kontroll fra myndighetenes side. Stønadsordningen er praktisert med stor grad av tillit til at organisasjonene lojalt etterlever vilkårene for stønad. Dette motsetningsforholdet har preget praktiseringen av ordningen.