3 Stønadsordningen

3.1 Innledning

Stønadsordningen som utviklet seg fra 1950-årene, har vært kunngjort overfor barne- og ungdomsorganisasjonene ved årlige kunngjøringsbrev. Fra 1980 ble det også utarbeidet nærmere retningslinjer for statsstønaden, som fra dette år medfulgte ved utsendelse av kunngjøringsbrevet. Kunngjøringsbrevene og retningslinjene har inneholdt vilkårene for å få tildelt stønad, samt gitt orientering om søknadsprosedyre m.m. Som eksempel på kunngjøringsbrev, retningslinjer og søknadsskjema som er sendt organisasjonene vises til vedlegg 2. Disse ble utsendt for stønadsåret 1995. Det er i kapittel 5 gjort nærmere rede for søknadsprosedyrer og saksbehandlingen av organisasjonenes søknader i granskingsperioden.

3.2 Ordningen før 1975

Bortsett fra tilskudd til idrettsformål fikk ungdomsorganisasjonene ingen økonomisk stønad fra staten før i begynnelsen av 1950-årene.

I 1946 ble Statens Idrettskontor opprettet i Kirke- og undervisningsdepartementet. Kontoret fikk i 1950 også ansvar for ungdomsarbeid i sin alminnelighet og fikk betegnelsen Statens Ungdoms- og Idrettskontor (STUI). Det skjedde som en følge av at Stortinget tre år tidligere hadde oversendt Regjeringen et forslag med henstilling om å finne former for aktiv støtte til den virksomhet som drives av de sosiale, politiske og kulturelle ungdomsorganisasjonene.

I 1953 ble Statens Ungdomsråd opprettet som et fast rådgivende organ for myndighetene i ungdomsspørsmål. Fra 1951 kom det i gang halvårlige kontaktkonferanser, som i dag går under betegnelsen Hadelandskonferansene. Konferansene ble et viktig forum for organisasjonene, Statens Ungdomsråd og departementet for å diskutere ungdomspolitiske saker og utformingen av de økonomiske stønadsordningene for organisasjonene. Vedlegg 3 viser vedtektene for Statens Ungdomsråd, og derunder om ungdomskonferansene. På dette grunnlag utviklet det seg gradvis det som etterhvert ble betegnet det sentrale ungdomssamarbeidet. Dette samarbeidet hadde i 1961 tilslutning fra 45 landsomfattende ungdomsorganisasjoner. Av vedlegg 4 fremgår de nærmere vilkår for deltakelse i dette samarbeidet.

Etableringen av det sentrale ungdomssamarbeidet resulterte i at det ble gitt økonomisk stønad fra staten. Stønadsordningen ble administrert av Kirke- og undervisningsdepartementet. Stønaden ble etter søknad gitt til sentralleddet i barne- og ungdomsorganisasjonene i form av tilskudd til enkelttiltak slik som f eks ungdomslederkurs, skolering av tillitsvalgte, utgivelse av tidskrifter. Det ble ansett viktig å styrke organisasjonenes sentralledd for å stimulere et mangfold av organisasjoner og deres aktiviteter. På 1950-tallet ble det bevilget ca kr. 150 000 pr år over Kirke- og undervisningsdepartementets budsjett til allment ungdomsarbeid, mens bevilgningen til barne- og ungdomsorganisasjonene i 1961 var ca kr. 1,4 mill.

Fra begynnelsen av 1960-årene ble det gitt tilskudd til lederutdanning, instruktørvirksomhet og fellestiltak/spesielle tiltak, samt etablert en statlig låneordning for bygging av samfunnshus og støtte til sentralt ungdomsseminar, til de organisasjoner som deltok i det sentrale ungdomssamarbeid. Denne endringen mot mer definerte stønadsformer var et resultat av Stortingets tilslutning til St meld nr 64 (1960-61) – Om offentlig støtte til ungdomsorganisasjonene. Meldingen fulgte opp forslagene fra den såkalte Hansen-komiteen som avga sin innstilling i 1959. Regjeringen sluttet seg til komiteens syn på betydningen av organisasjonenes virke, ønskeligheten av å gi økt økonomisk støtte til denne typen organisasjonsarbeid og hovedlinjene for statlige tilskudd til organisasjonene.

Ett av de viktigste vilkår for offentlig stønad som Stortinget ga sin tilslutning, var at stønadsordningen bare skulle gjelde landsomfattende organisasjoner med egen sentralledelse og et registrert medlemstall på minst 1 500 under 25 år. Stortinget sluttet seg også til Hansenkomiteens understrekning av at overføringene måtte baseres på et gjensidig tillitsforhold mellom organisasjonene og staten, uten omfattende detaljkontroll, og at en passende ordning for å motvirke misbruk ville være stikkprøvekontroller i regi av STUI, med rettighetstap i inntil to år for organisasjoner som mottok stønad og som ikke oppfylte vilkårene.

Som resultat av disse utredninger og den tilslutning de fikk i Regjering og Storting ble stønaden til barne- og ungdomsorganisasjonene trappet merkbart opp.

3.3 Kort oversikt over ordningen i granskingsperioden, 1975 – 1989

Ved behandlingen av St meld nr 8 (1973-74) – Om organisering og finansiering av kulturarbeid – og tilleggsmeldingen St meld nr 52 ( 1973-74) – Ny kulturpolitikk – sluttet Stortinget seg til at tidligere stønadsformer skulle suppleres med en fast grunnstønad som var lik for alle organisasjoner. Denne stønadsformen var ett av flere forslag som ble fremmet i 1971 i innstillingen fra Hauglin- komiteen som utredet behovet og formene for stønad til ungdomsarbeidet.

I 1975 ble det derfor over Kirke- og undervisningsdepartementets budsjett for første gang bevilget grunnstønad med kr. 15 000 til hver av de 60 organisasjonene som på dette tidspunkt var med i det sentrale ungdomssamarbeidet.

For 1977 sluttet Stortinget seg til et forslag i St prp nr 203 (1976-77) om innføring av en bevegelig grunnstønad basert på registrerte / betalende medlemmer i organisasjonene, i tillegg til den etablerte faste grunnstønad og aktivitetsstønad (tilskudd til lederutdanning, instruktørvirksomhet og fellestiltak/særtiltak). Forslaget om bevegelig grunnstønad ble først fremsatt av Hauglin – komiteen, og senere gjentatt av Markegårdutvalget. Dette utvalget var nedsatt av Statens ungdomsråd og avga sin innstilling i mars 1976.

Bakgrunnen for å innføre den bevegelige grunnstønaden var å utjevne forskjellene mellom små og store organisasjoner. Den ble derfor knyttet til organisasjonenes medlemstall i intervallet 1 500 – 70 000 medlemmer. Ut over et medlemstall på 1 500, som var vilkåret for å kunne delta i det sentrale ungdomssamarbeidet, fikk nå antall medlemmer betydning for størrelsen av driftstilskuddet til den enkelte organisasjon.

Innføringen av bevegelig grunnstønad ble fulgt opp med enkelte endringer i de øvrige stønadsformene, bl a falt instruktørstønaden bort og flere stønadsordninger ble samlet i en aktivitetsstønad.

Etter forslag fra den såkalte Ungdomskommisjon I, som skulle utrede samarbeidsformene mellom organisasjonene, ble Landsrådet for Norske Ungdomsorganisasjoner (LNU) stiftet i 1980. Vedlegg 5 viser vedtektene for organisasjonen. LNU skulle være koordinator for organisasjonene og statens høringsorgan på den nasjonale sektoren. I tillegg skulle LNU videreføre det arbeidet som hadde ligget til organisasjonenes samarbeidsorgan Nasjonalkomiteen for Internasjonalt Ungdomsarbeid (NIU) – først og fremst ungdomsutveksling, internasjonal representasjon i det europeiske ungdomsrådet og som rådgiver overfor Utenriksdepartementet i internasjonale ungdomsspørsmål. Fra begynnelsen av ble bare 44 organisasjoner tatt opp som medlemmer i LNU, da ikke alle organisasjoner som tidligere hadde møtt på kontaktkonferansene, oppfylte medlemskravene i den nye fellesorganisasjonen.

Perioden 1981-86 kjennetegnes først og fremst ved at det i 1981 ble innført to stønadsgrupper under grunnstønaden. Bakgrunnen var bl a den sterke veksten i antallet stønadsberettigede organisasjoner i siste halvdel av 1970-årene. I første stønadskategori inngikk de såkalte rene barne- og ungdomsorganisasjoner, dvs. de frivillige og selvstendige organisasjoner av barn og ungdom som arbeidet for barn og ungdom med spørsmål som angikk barn og ungdom. Innenfor den annen kategori falt organisasjoner som drev et omfattende arbeid blant barn og ungdom og som hadde mange unge medlemmer. Vedlegg 6 viser kunngjøringsbrevet av 8. desember 1980 for stønadsåret 1981. Det gir en nærmere beskrivelse av de to stønadstypene.

Fra og med 1985 ble fast og bevegelig grunnstønad og tilskuddet til sentrale lederkurs slått sammen til ett driftstilskudd, fordelt til den enkelte organisasjon som et samlet beløp fastsatt etter spesielle poengskalaer, jf vedlegg 7. Organisasjonene var fortsatt gruppert i to stønadskategorier.

Fra 1987 ble det innført en ordning med inndeling av de stønadsberettigede organisasjonene i fem forskjellige grupper. Tilskuddenes størrelse ble fortsatt beregnet etter en poengskala for gruppe 1. Bakgrunnen for inndelingen i fem grupper var å få til en stønadsordning som skulle gi en mer rettferdig fordeling av ressursene til det brede spekteret av organisert barne- og ungdomsarbeid, slik det fremgår av STUIs konsekvensanalyse av 25. mars 1986. Analysen dannet utgangspunkt for en diskusjon, bl a i Innstillingsrådet (se nærmere kapittel 5), om hvilke typer organisasjoner som skulle ytes tilskudd fra ungdomsmidlene. Vedlegg 8 viser kunngjøringsbrevet og retningslinjene for stønadsåret 1987, hvor de forskjellige gruppene er beskrevet.

I gruppe 1 finnes de fleste av organisasjonene. Det er organisasjoner som tilfredstiller alle krav til stønad. Disse får størst uttelling med hensyn til stønad. I gruppe 2 finnes organisasjoner som ikke tilfredsstiller ett eller flere av kravene til demokrati, ungdomsandel og utbredelse. Det gir konsekvenser for stønadens størrelse. I gruppe 3 fantes inntil 1992 sang- og musikkorganisasjonene, som skilte seg ut ved generelt å være mer voksenstyrt enn de øvrige organisasjonene. Fra 1993 inneholder denne gruppen organisasjoner som driver et omfattende arbeid blant barn og ungdom, men som ikke fyller ett eller flere av kravene for gruppe 1 eller 2. De funksjonshemmedes organisasjoner hører til gruppe 4. Her stilles krav om kun 100 medlemmer. I gruppe 5 faller nye, mindre organisasjoner som ikke tilfredsstiller vilkårene, nye ungdomsbevegelser/- grupper og barne- og ungdomsrådene. Disse kan søke stønad til drift eller til særskilte tiltak.

Tilskuddet i gruppe 1 beregnes ut fra faktorer som størrelse, utbredelse og antall ledertreningskurs. Også i gruppene 2-4 tas det hensyn til disse faktorene. I tillegg vurderes andre forhold som kommende års planer og budsjett, spesielle kostnader knyttet til arbeidet (gruppe 4) m.v.

Stønadsordningen inneholder et uttrappingstilskudd for organisasjoner som tidligere har oppfylt kravene til stønad, men som et år faller utenfor ordningen ved at f eks medlemstallet har sunket til under 1 500, som er minstekravet i flere av gruppene. Dette tilskuddet er halvparten av hva organisasjonene ellers ville ha fått. Ordningen er etablert for å sikre forutsigbarhet og stabilitet for organisasjonene.

Det blir i dag ikke gitt stønad til utdannings- og idrettsorganisasjoner og organisasjoner som tjener hovedsaklig kommersielle interesser. Driftstilskuddet kan heller ikke være større enn 75 % av organisasjonens driftsutgifter til den sentrale virksomheten til barn og ungdom.

3.4 Medlemsutviklingen i organisasjoner som har mottatt stønad i perioden 1977 – 1995

Antallet barne- og ungdomsorganisasjoner som har mottatt statlig stønad har økt fra 33 i 1977, 50 i 1984, til 70 i 1995. Totalt har 75 organisasjoner fått stønad ett eller flere år. Av disse har 50 organisasjoner fått stønad i mer enn 10 av de 19 årene i perioden.

Samlet antall medlemmer under 25 år i de stønadsberettigede barne- og ungdomsorganisasjonene, dvs medlemstallet som legges til grunn for stønaden, har variert mellom 500 000 og nesten 800 000. Siden 1990 har samlet antall medlemmer under 25 år falt fra 614 000 til 497 000. Gjennomsnittlig antall medlemmer under 25 år pr organisasjon har falt fra 18 – 19 000 på 1970 – tallet, mindre enn 10 000 i 1990, til om lag 7 000 i 1995.

Tabell 3.1 a og b viser utviklingen i antall medlemmer under 25 år i perioden 1977 til 1995 for hver enkelt organisasjon som har mottatt statlig stønad. Det angitte medlemstallet viser utviklingen i antall stønadsberettigede medlemmer under 25 år. Mange av organisasjonene har langt flere medlemmer enn dette. Ved endringene i vilkårene for stønad kan det skje endringer i det angitte medlemstallet uten at det nødvendigvis avspeiler endringer i organisasjonenes reelle medlemstall og aktivitetsnivå. Slike vilkår er nærmere omtalt i kapittel 4.

Av tabell 3.1 a og b fremgår det at de minste organisasjonene har ned mot 100 stønadsberettigede medlemmer. Dette gjelder de funksjonshemmedes organisasjoner. For de andre organisasjonene gjelder en minimumsgrense på 1 500 medlemmer. I 1995 var det 6 organisasjoner som hadde mer enn 20 000 stønadsberettigede medlemmer; 14 hadde mer enn 10 000. Blant de største organisasjonene finner vi Den Norske Turistforenings Ungdom, LOs Ungdomsutvalg, Norges Musikkorpsforbund, Norges Speiderforbund, Norsk Søndagsskoleforbund og Norske 4H. Blant de politiske ungdomsorganisasjonene er det AUF og Unge Høyre som har flest stønadsberettigede medlemmer.

3.5 Noen sentrale trekk ved ungdomssamarbeidet

Et sentralt trekk ved utviklingen av stønadsordningen er at staten etter den annen verdenskrig var aktiv i å organisere og etablere det frivillige ungdomssamarbeidet, etter at organisasjonene selv hadde forsøkt et samarbeidsopplegg uten statlig medvirkning. Ordningen utviklet seg derfor i skjæringspunktet mellom flere ulike hensyn. Et mål var å sikre de frivillige organisasjoners mangfold, særpreg og uavhengighet, slik at de kunne virke demokratisk oppdragende og skolerende på sine medlemmer, samt ha en samfunnsmessig betydning, f eks i kriminalitetsforebyggende sammenheng. Samtidig ble det etablert et administrativt system og utviklet et regelverk som bl a skulle ha til formål å sikre statens styring og kontroll ved fordeling av offentlige midler.

For å stimulere til et mangfoldig og uavhengig organisasjonsliv, kunne statens styring med organisasjonene ikke være særlig fremtredende. Statens tilbaketrukne rolle har bl a virket bestemmende på utformingen av stønadsformene innenfor ordningen. Karakteristisk for den stønadsform som er forbundet med bl a medlemstall, er at den gis uten krav til bestemte prosjekter hos eller motytelser fra stønadsmottaker. Det er heller ikke lagt opp til noen form for resultatmåling av stønaden.

Et annet karakteristisk trekk kommisjonen ønsker å understreke, er at stønaden til organisasjonene har et rettighetspreg. Alle organisasjoner som tilfredstiller kravene til størrelse (1 500 medlemmer), utbredelse (25 lag i 10 fylker), medlemssammensetning ( 2/3 av medlemmene under 25 år) og demokratisk oppbygging har krav på å bli godkjent som stønadsberettiget.

Det har også vært organisasjonene som i det alt vesentlige har initiert og formulert vilkårene for stønaden. Det har vært et siktemål å finne frem til få, objektive og klare kriterier som i minst mulig grad ville gripe inn i organisasjonenes indre liv. Forholdet mellom staten og organisasjonene har også medført at det offentlige i svært liten utstrekning har hatt andre oppfatninger enn organisasjonene om hvordan midlene skulle fordeles. Før delegering av avgjørelsesmyndigheten for stønad til Fordelingsutvalget i 1993 fravek departementet bare i ytterst få tilfeller innstillingene om fordeling av midlene.

Organisasjonene har derfor i hele granskingsperioden stått svært sentralt ved administreringen av stønadsordningen. I tillegg har de fleste departementsansatte som har hatt saksbehandleransvar for ordningen hatt tilknytning til og erfaring fra organisasjonslivet. I dag er det Fordelingsutvalget, med et flertall av representanter fra organisasjonene, som treffer vedtak om stønad til den enkelte organisasjon. Det vises for øvrig til kapittel 5, hvor bl a saksbehandlings- og søknadsprosedyrer er nærmere beskrevet.

Med statens tilbaketrukne rolle og organisasjonenes aktive deltakelse i administreringen av stønadsordningen har forholdet mellom staten og organisasjonene i stor grad vært preget av tillit, som allerede Hansen-utvalget pekte på i sin innstilling av 1959. Det har samtidig hersket en oppfatning om at den kunnskap organisasjonene har hatt om hverandre har virket gjensidig kontrollerende.

Den 8. mai 1978 holdt et av medlemmene i Statens ungdomsråd innledning på den 54. ungdomskonferansen om den fremtidige stønadsmodellen. Følgende fra denne innledning kan stå som en generell karakteristikk av forholdet mellom staten og organisasjonene:

«Når statsstøtten i liten grad kan sies å ha dirigert organisasjonene, skyldes det ikke minst departementets og Statens idretts- og ungdomskontors fornuftige linje i administreringen av stønaden. Det er all grunn til å markere dette i dag fordi det fortsatt er en mulighet til stede for å bruke statsstønaden til å dirigere organisasjonslivet. Det er derfor viktig å holde fast ved den etablerte praksis og fortsette en stats-støtteform som bevarer organisasjonenes frie stilling.»

Om en av hovedmålsettingene for den fremtidige stønadsmodell fremgår det følgende samme sted:

«For det andre må stønadsformene bidra til å styrke organisasjonenes frie stilling. Dessuten bør tilskottene i størst mulig grad kunne forutsies av organisasjonene selv. Det vil sette dem i stand til skikkelig planlegging. For å oppnå dette må statsstøtten fordeles gjennom generelle og relativt få stønadstyper og beregnes av kriterier som organisasjonene selv har kontroll over.»

De samme prinsipper lå til grunn for stønadsordningen også i i 1980 – årene. I notat av 27. juni 1984 fra STUI til departementets ledelse i forbindelse med forslag til nye retningslinjer for fordeling av statsstønaden, som ble gjort gjeldende fra stønadsåret 1985, fremgår det følgende om prinsippene for forslaget:

1. Støtte skal gis til organisasjonenes sentrale virksomhet.

2. Støtten skal sikre at organisasjonene kan drive en rimelig sentral koordinerings-, tilretteleggings- og opplæringsvirksomhet utfra egne behov og premisser.

3. Retningslinjene skal være klare og enkle, og være med på å bevare mangfoldet i org.aktiviteter og struktur.

4. Retningslinjene skal være klare og enkle, og være en stimulering av aktivitet og ikke styring.»

Også 1990-årenes forvaltning av stønadsordningen har bygget på de samme prinsipper. Dette kan illustreres med det som er uttalt i notat av 29. april 1991 fra Barne- og familiedepartementets barnevern- og ungdomsavdeling til den politiske ledelse i forbindelse med et møte 7. mai 1991 for drøftelse av departementets arbeid overfor de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene:

«Hovedlinjen i statens politikk overfor de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har vært at man har valgt å gjøre organisasjonene i stand til enda bedre å løse sin kulturelle og sosiale oppgave framfor å foreta en massiv oppbygging av det offentlige apparatet. Selv om man med årene har fått et stadig mer omfattende offentlig ungdomsarbeid, har erkjennelsen av at det ikke er mulig å bygge opp offentlige alternativer som kan erstatte organisasjonenes virksomhet ligget til grunn for politikken overfor organisasjonene.»

Om organisasjonenes betydning heter det samme sted:

«Vi kan slå fast at organisasjonene betyr mye for oppvekstvilkårene for barn og unge. I rapportene til departementet for 1991 oppgir organisasjonene å ha tilsammen 600.000 medlemmer under 25 år i rundt 18.500 lokallag. Vi kjenner til, blant annet fra LNUs egen organisasjonsundersøkelse, hvordan lokallagene engasjerer medlemmene både i organisasjonsarbeid og i spørsmål i lokalsamfunnet. Hvert år avholdes det i LNUs medlemsorganisasjoner ca. 10.500 årsmøter og 85.000 allmøter. Rundt 150.000 lederverv skal hvert år fylles. Dette gir viktig trening for senere samfunnsengasjement. Ved at man er arenaer og redskap for demokratiske prosesser, er man samtidig viktige for barn og andres muligheter til å bli hørt. Vi vet også hvilket arbeid som legges ned fra frivillige ledere for at medlemmene skal få et jevnlig og godt tilbud. LNU har beregnet innsatsen til lederne i de landsomfattende frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene til å utgjøre rundt 29.700 årsverk.

Organisasjonene er også viktige i arbeidet som skjer for å bringe norsk ungdom i kontakt med det øvrige Europa og verden forøvrig. .....»

Om prinsippene for stønadsformen heter det:

Driftstilskuddet til organisasjonene gis som et ubundet tilskudd. Dette fordi man ikke ønsker en situasjon hvor staten overprøver organisasjonenes egne prioriteringer og påvirker deres særpreg. Et sentralt moment i politikken overfor organisasjonene er tanken om et fritt og uavhengig organisasjonsliv som selv velger mål og arbeidsform og som uavhengig av skiftende offentlig politikk kan bygge sitt arbeid på eget ideologisk grunnlag.