7 Kontroll

7.1 Oversikt

Da såpass mange organisasjoner har praktisert en beregning av sine medlemstall som ikke er i samsvar med vilkårene for stønad, vil kommisjonen knytte noen merknader til hvilken kontroll som er utøvet i forhold til organisasjonenes beregningspraksis.

Innføringen av bevegelig grunnstønad fra 1977 basert på organisasjonenes medlemstall, økte behovet for kontroll med de tall organisasjonene oppga. I Kirke- og undervisningskomiteens Innst S nr 388 (1976-77) til budsjettproposisjonen hvor den bevegelige grunnstønaden ble foreslått, St prp 203 (1976-77), uttaler en enstemmig komite følgende, s 2 :

«Når det gjelder forslaget om å gi tilskott til barne- og ungdomsorganisasjonene basert på antall registrerte/betalende medlemmer, forutsetter komiteen at det stilles opp klare kriterier for medlemskap og etableres betryggende kontroll som vilkår for tildeling.»

Medlemsstønaden, den faste og bevegelige grunnstønaden, er gitt uten materielle motkrav fra statens side. Kontrollordningene fra 1975 og frem til i dag har derfor ikke vært siktet inn mot å undersøke bruken av denne stønaden. Annerledes er det i forhold til kursstønaden. Her har det også vært kontrollert om tilskuddsberettigede kurs er avholdt, om de har hatt det innhold som regelverket krever og om oppgitte utgifter har vært reelle. I tillegg er deltakerantallet og den fylkesvise deltakelse kontrollert.

Som betingelse for stønad har det vært stilt krav til innsendelse av årsrapporter eller årsmeldinger fra organisasjonenes virksomhet samt regnskap fra året før. Dette har vært ordningen i hele granskingsperioden.

Som nevnt i avsnitt 4.2.5 hadde det før 1974 aldri vært gjennomført kontroll eller nøye undersøkelse av organisasjonenes medlemstall. Dessuten varierte medlemsdefinisjonen antagelig fra organisasjon til organisasjon. Slik var også situasjonen i 1977 da den bevegelige grunnstønaden ble etablert. Det fremgår av kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1978 at de innsendte medlemsoppgaver var uensartede og kunne vanskelig brukes i 1977 som uttrykk for sammenlignbart og likeverdig medlemskap. Det økte altså behovet for kontroll med oppgitte medlemstall. Fra og med stønadsåret 1979 ble det derfor stilt krav til at det oppgitte medlemstall måtte være attestert av registrert revisor.

I kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1980 ble det første gangen gjort oppmerksom på at det hvert år skulle trekkes ut seks organisasjoner til nærmere kontroll. Kontrollen var imidlertid begrenset til lederutdanningsmidlene.

I tilsvarende brev for 1985 heter det at kontrollen nå skal utøves med hensyn til støtteberettigelse og beregningsgrunnlag uten henvisning til noen bestemt tilskuddsordning.

7.2 Revisorkontroll

Som nevnt i avsnitt 7.1 ble det fra og med stønadsåret 1979 stilt krav til at det oppgitte medlemstallet måtte være attestert av registrert revisor.

Det fremgår av forklaringer for kommisjonen at departementet ved innføringen av kravet til revisorattesterte medlemstall var klar over at denne kontrollen i begrenset grad kunne bekrefte det medlemstallet som skulle oppgis i henhold til vilkårene for stønad. Særlig var det tilfelle i forhold til organisasjoner som hadde lokal registrering og kontingentinnkreving. Departementet mente likevel at kravet ville ha en oppdragende og preventiv virkning mot å oppgi for høye medlemstall. Denne begrensningen ved metoden kommer også til uttrykk i et notat av 9. november 1981 fra STUI til Innstillingsrådet, hvor det bl a heter:

«Det har fra enkelte hold vært reist tvil om de opplysninger som enkelte organisasjoner kommer med når det gjelder utbredelse i antall fylker, og også når det gjelder antall aktivt arbeidende lokallag. Hvor langt skal departementet/utvalget gå i sin kontroll av om disse opplysninger stemmer? Fra revisorhold har vi gjentatte ganger fått signaler om at det er umulig å attestere på et eksakt medlemstall i de forskjellige organisasjonene. Videre har en konkrete eksempler på at organisasjoner oppgir forskjellige medlemstall til oss og til andre stønadsorganer og til massemedia. Vi vet også at en del av de organisasjonene som i dag får stønad etter stønadstype 1, ikke har individuelle betalende medlemmer med egne medlemskort.»

Problemer med å attestere et eksakt medlemstall i de forskjellige organisasjoner er også fremholdt som en vanskelig, enn si umulig, oppgave av enkelte av de revisorer som har forklart seg for kommisjonen.

Måten ulike revisjonserklæringer er formulert på gir også uttrykk for disse problemene. Det vises til følgende eksempler som er vedlagt organisasjonenes søknader for enten stønadsåret 1993 eller 1995:

«Vi bekrefter herved å ha sett at .......'s medlemsliste på medlemmer under 25 år teller 2.306 medlemmer pr. 30. november 1994.»

«Jeg bekrefter herved at ..............'s medlemslister viser 4.414 navn pr. 15. november 1994. I dette tallet kan det forekomme enkelte medlemmer over 25 år. På grunn av dette er medlemslistene redusert med 10 % til 3.727 medlemmer – jfr. brev av 29.3.85 fra...»

«Vi bekrefter at vedlagte medlemsoversikter fra ...... over antall medlemmer under 25 år (1529) bygger på innsendte oversikter fra lokalforeningene. Oversiktene er underskrevet av lokalforeningenes formann eller annet styremedlem.»

«Vi bekrefter at ................... ifølge medlemsliste pr. 25.11.1992 har 3.834 bekreftede medlemmer født senere enn 1. januar 1967. I tillegg fremkommer 999 medlemmer på medlemslisten hvor fødselsdato ikke er angitt.»

Eksemplene, som er representative for et flertall av de revisorbekreftelser kommisjonen har gjennomgått, viser at bekreftelsene ikke attesterer det som det oppstilles krav om at de skal attestere, nemlig riktigheten av medlemstallet.

Følgende bekreftelser er derimot eksempler på at det gis en attestasjon som forutsatt i vilkårene for stønad:

«Det bekreftes herved at .... pr. 10.12.1992 har 5.167 medlemmer som har betalt kontingent i 1992 eller bekreftet sitt medlemsskap ved innmelding høsten 1992. Av disse er 3.611 av medlemmene under 25 år.»

«Jeg kan bekrefte at ........ har minst 4.333 medlemmer under 25 år.»

Det har i granskingsperioden ikke vært oppstilt retningslinjer for hvordan revisorkontrollen skal gjennomføres, og kommisjonen legger til grunn at den har blitt gjennomført på ulike måter også i forhold til organisasjoner med sammenlignbart rapporterings- og kontingentinnbetalingssystem. Noen bekreftelser bygger kun på en opptelling av de innrapporterte medlemstall, mens andre, f eks i forhold til AUF, bygger på en grundig undersøkelse, hvor det bl a undersøkes om innbetalt kontingent samsvarer med tallet på medlemmer.

7.3 Stikkprøvekontrollen

Kontrollgrunnlaget. I forbindelse med tildeling av stønad til barne- og ungdomsorganisasjonene er det satt vilkår om at departementet skal kunne føre kontroll med organisasjonene. Vilkåret har sitt grunnlag i Stortingets bevilgningsreglement av 19. november 1959 § 17, som lyder:

«Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.»

Når det gjelder det formelle grunnlaget for kontroll, vises også til reglementet for økonomiforvaltning i departementene med normalinstrukser § 4 nr 1 om bevilgningskontroll, som lyder:

«1. Departementet skal føre kontroll med at bevilgningene blir brukt formålstjenlig og økonomisk i samsvar med Bevilgningsreglementet og forutsetningene i stortingsvedtakene.»

Som nevnt i avsnitt 7.1 bestemte departementet at fra og med 1980 kunne seks organisasjoner trekkes ut til nærmere kontroll av lederutdanningsmidlene.

Den generelle stikkprøvekontrollen ble innført fra og med stønadsåret 1985. Av kunngjøringsbrevet for dette året fremgår det følgende:

«Departementet kan be om ytterligere opplysninger fra organisasjonen dersom det skulle anses som nødvendig. Hvert år vil et visst antall organisasjoner bli trukket ut for kontroll med hensyn til støtteberettigelse og beregningsgrunnlag. Uriktige opplysninger i søknaden kan resultere i at mottatt tilskudd kan bli krevet tilbakebetalt.»

For 1993 ble det gjort følgende tillegg i kunngjøringsbrevet i forbindelse med kontroll:

«Ved kontroll må organisasjonenes sentralledd være i stand til å dokumentere at medlemstallet, tallet på selvstendige lokallag og den oppgitte kursvirksomhet er i overensstemmelse med kravene nevnt foran.»

Under henvisning til at sentralleddet måtte være i stand til å dokumentere bl a medlemstall, ble det fra og med stønadsåret 1994 gjort følgende tillegg i kunngjøringsbrevet:

«Det er derfor viktig at grunnlaget for opplysningene oppgitt i søknaden (f.eks. medlemslister og kursrapporter) tas vare på til Fordelingsutvalget har gjennomført kontroll.»

Og fra og med stønadsåret 1995 er det tilføyd:

«For å kunne dokumentere kursvirksomhet på en tilstrekkelig måte, er det viktig at det eksisterer invitasjon til kurset, program for gjennomføring av kurset, deltakerliste og regnskap for hvert kurs.»

Fra å ha vært tilbakebetaling av uberettiget utbetalt beløp, ble kontrollordningen fra og med 1993 koblet sammen med en reaksjonsform som hadde et pønalt formål. Fra Fordelingsutvalgets møte 16. desember 1992 er det under sak 5 protokollert følgende:

«FU var av den oppfatning at det vil være rimelig at inndragningen blir noe større enn det beløp man har fått utbetalt for mye. Dette for å gjøre konsekvensen av feil opplysninger klarere og mere følbar, slik at urettmesig utbetalt tilskudd ikke blir en mulighet for styrking av likviditeten i en periode, uten andre konsekvenser enn et mulig krav om tilbakebetaling av det man har fått utbetalt for mye.

Vedtak:

Inndragningen settes til 120 % av det beløp organisasjonen har fått utbetalt for mye. Ved grovere brudd på retningslinjene, vil FU inndra 200 % av for mye utbetalt tilskudd.»

Saksbehandlingen I et møte tidlig på året i Innstillingsrådet ble det bestemt hvilke organisasjoner som skulle kontrolleres. Kontrollen ble gjennomført på grunnlag av et kontrollskjema som organisasjonene selv fylte ut med opplysninger om antall aktive lokallag og individuelle medlemmer under 25 år, spesifisert på de enkelte fylker og med sum for landet som helhet. Et eksempel på dette, hentet fra 1986, følger som vedlegg 25. I tillegg er opplyst at det i noen tilfeller også er innhentet medlemslister og annet materiale fra fylkeslag.

Kontrollresultatet ble presentert i form av et notat til Innstillingsrådet og inneholdt en kort beskrivelse av hva kontrollen viste og forslag til konklusjon.

Etter 1993 er det Fordelingsutvalget som har forestått kontrollen, som kommisjonen forstår har blitt gjennomført på noenlunde tilsvarende måte som tidligere. Valg av organisasjoner for kontroll har i utgangspunktet skjedd tilfeldig, men det er i noen tilfelle tatt med organisasjoner som man av visse grunner har ønsket å kontrollere nærmere.

Kontrollresultater. Da kontrollen før 1985 bare omfattet lederutdanningsstønaden, har kommisjonen ikke vurdert resultatet av kontrollen før dette tidspunkt.

Tabell 3.1 viser kontrollresultatene fra perioden 1985 til 1994, da 10 organisasjoner ble kontrollert hvert år. Et unntak er året 1984 da kontrollen kun omfattet 6 organisasjoner. Beløpene under rubrikken Tilbakebetaling er sumtall for alle organisasjoner.

Av protokollene for Innstillingsrådet fra 1985 til 1992 og fra Fordelingsutvalget fra 1993 fremgår det at i hele perioden fra 1985 til 1994 er grunnlaget for krav om tilbakebetaling bare i to (2) tilfeller, i 1986 og 1993, forhold som har tilknytning til medlemsregistrering eller medlemstall. Grunnlaget for tilbakebetaling for 1987 fremgår ikke av Innstillingsrådets protokoll det året, og kommisjonen har ikke funnet frem til resultatet av kontrollen for 1988. De tilbakebetalte beløp knytter seg nesten uten unntak til uregelmessige forhold i tilknytning til kursstøtten.

I perioden 1985 til 1995 har det vært kontrollert organisasjoner som, i forhold til oppgitte medlemmer, har praktisert en beregningsmetode som ikke har vært i tråd med vilkårene for stønad. SU ble kontrollert i 1991. I sak 21/91 for Innstillingsrådet konkluderes det med at organisasjonen har levert tilfredsstillende dokumentasjon av medlemstall og utbredelse. Kravet på tilbakebetaling refererer seg til kursstønaden. I 1992 ble FPU uttrukket for kontroll. Organisasjonen fikk krav om å betale tilbake kr. 30 035,- for ett lederkurs som falt utenfor retningslinjene.

Det kan derfor trekkes den konklusjon at kontrollen ikke har vært innrettet mot organisasjonenes beregning av sine medlemstall. Det harmonerer også med det departementsansatte har forklart til kommisjonen, om at særlig gruppeinndelingen har stått sentralt ettersom gruppeplasseringen har stor betydning for størrelsen av stønaden, og at kontroll av kursstønaden har vært det sentrale. Også godkjent kursaktivitet har stor økonomisk betydning for organisasjonene.

I den grad en har vært opptatt av medlemsbegrepet, har det vært i tilknytning til organisasjonenes selvstendighet og aldersfordeling. En har vært lite opptatt av organisasjonenes beregningspraksis vedrørende medlemstallene. Her har en stolt på tillitsforholdet til organisasjonene og at disse har oppgitt sine medlemstall i henhold til vilkårene for stønad. Dessuten har en stolt på de revisorbekreftede opplysninger om medlemstallene i søknadene.

Det kan ved gjennomgang av Innstillingsrådets og Fordelingsutvalgets protokoller heller ikke sees at i de tilfellene det er klaget over tildelingsvedtak eller vedtak om tilbakebetaling av for mye utbetalt stønad, er disse begrunnet med uenighet vedrørende beregningsmåten av organisasjonenes medlemstall, med unntak av noen svært få klager som refererer seg til spørsmålet om alderssammensetningen. Klagene har i de aller fleste tilfeller hatt tilknytning til kursstøtten, utbredelse og antall lokallag og prosjekter.

7.4 Andre forhold med mulig kontrollvirkning

Kommisjonen vil i dette avsnittet vurdere andre forhold ved administreringen av støtteordningen med innslag av kontroll.

Organisasjoner som ønsker å bli stønadsberettiget må nytte eget søknadsskjema som er vist i vedlegg 16. Her må det gis omfattende opplysninger om organisasjonenes virksomhet. Opplysningene gir departementet / Fordelingsutvalget grunnlag for å vurdere en organisasjons plassering i en av stønadsgruppene. Kommisjonen er ikke kjent med at det er lagt opp til rutiner hvor organisasjonene etter en tid må gjenta denne prosedyren. Derved fanges ikke opp forandringer, f eks om en organisasjons beregningsgrunnlag for medlemstall er endret. Det har stor økonomisk betydning for en organisasjon å bli plassert i den ene eller andre av stønadsgruppene. Plasseringen har derfor avstedkommet en omfattende diskusjon, hvilket bl a kan leses ut av Innstillingsrådets og Fordelingsutvalgets protokoller. Kommisjonen har trukket den slutning at organisasjonenes opplysninger i skjemaene for søknad om støtteberettigelse har vært gjenstand for nøye vurderinger.

Et vilkår for stønad har som nevnt vært at det skal innsendes årsrapporter og regnskap. Dette materialet vil kunne gi myndighetene generell informasjon om organisasjonene. Det vil også kunne være et viktig grunnlag for å bedømme mer konkrete forhold, f eks om en organisasjon tilfredsstiller vilkårene til at lokallag skal være selvstendige enheter med egne demokratisk valgte styrer, egne vedtekter, regnskap og årsmeldinger. En sammenligning av kontingentinntekt, til sentralledd og lokalledd, i følge regnskap og det angitte medlemstall vil kunne gi en antydning om det angitte medlemstallet reflekterer betalende medlemmer. Om dette materialet inngår i en løpende kontroll av organisasjonene, har kommisjonen ikke grunnlag for å uttale seg om.

Den årlige søknadsbehandlingen åpnet mulighet for at det kunne tilflyte myndighetene informasjon av betydning for bl a en løpende vurdering av organisasjonenes beregningspraksis vedrørende medlemstall. Kommisjonen har fått opplyst at etter søknadsfristens utgang gjennomgås søknadene etter en sjekkliste, jf vedlegg 20. I flere forklaringer for kommisjonen er det nevnt at det har vært prioritert å bruke kort tid på søknadsbehandlingen. Holdningen har vært at kontroll gjennomføres ved de ti organisasjoner som uttrekkes hvert år. Det er fra flere hold påpekt at ordningen er basert på tillit til at organisasjonenes opplysninger er riktige, slik det fremgår bl a av Fordelingsutvalgets delrapport av 12. juli 1995. Det blir ikke brukt tid på å undersøke opplysninger såfremt det ikke er synlige feil. Ved synlige feil forstås manglende opplysninger i søknadsskjemaet. En rekke organisasjoner har, f eks i vedlegg til søknaden eller i revisorbekreftelse, orientert departementet / Fordelingsutvalget om vesentlige forhold av betydning for vurderingen av søknaden uten at det har blitt reagert. Det kan altså konstateres at i forbindelse med søknadsbehandlingen dreier undersøkelsen seg om hvorvidt opplysningene er gitt, og det foretas ikke en nærmere vurdering av opplysningenes innhold.

Som eksempel kan nevnes at i Fremskrittspartiets Ungdoms søknad for 1979, under punktet om hvordan medlemsregistreringen skjer, ble det opplyst at fylkeslagene hadde egne medlemskartotek hvor det ble registrert innmeldinger som hadde skjedd ved personlige henvendelser, pr telefon eller skriftlig. Det fremgår her ikke om organisasjonen baserte sitt medlemstall på kontingentbetalende medlemmer som var vilkåret for stønad i 1979. Opplysningene gjentas i søknaden for stønadsåret 1981, jf vedlegg 26. En nærmere undersøkelse av disse opplysningene kunne ha avdekket at FPU oppga ikke bare kontingentbetalende medlemmer men også andre medlemskategorier. Konsekvensen av at dette er oversett har vært at FPU i alle disse årene har oppgitt for høyt medlemstall i forhold til det som er støtteberettiget etter vilkårene.

Som et annet eksempel viser kommisjonen til at Unge Høyres Landsforbund i årene 1993, 1994 og 1995 som vedlegg til søknadene eller i eget brev, har redegjort for beregningspraksis. Det er her redegjort for at organisasjonen for de tre stønadsårene har oppgitt betalende og nyinnmeldte medlemmer uten at organisasjonen har fått vurdert sin beregningspraksis av departementet eller Fordelingsutvalget. Det vises til omtalen av dette i avsnitt 6.2.3.