11 Forvaltning av finansielle eiendeler

11.1 Nåværende ordning for forvaltning av umyndiges og hjelpeverge­­-trengendes midler

11.1.1 Innledende bemerkninger

Etter dagens bestemmelser forvaltes umyndiges og andre hjelpetrengendes midler av overformynderiet i den kommune vedkommende bor. Reglene om overformynderiets forvaltning og plassering av umyndiges midler finnes i hovedsak i vergemålsloven kapittel 6, og i forskrift om plassering av umyndiges midler 8. februar 2000 nr. 119 (plasseringsforskriften).

Umyndige personer (mindreårige og umyndiggjorte) kan som hovedregel ikke selv råde over sine midler, jf. vgml. § 2. Det er vergen som handler på vegne av den umyndige i formuessaker, og styrer vedkommendes midler, dersom ikke rådigheten er lagt til overformynderiet eller til den umyndige selv, jf. vgml. § 38.

Utgangspunktet er at midler som tilhører umyndige (mindreårige og umyndiggjorte) skal forvaltes av overformynderiet, dersom ikke annet fremgår av lov eller annen gyldig bestemmelse, jf. vgml. § 62. Etter vgml. § 63, og forskrift om grense for når overformynderiet skal forvalte midler 8. februar 2000 nr. 118, skal overformynderiet forvalte kapitalmidler når disse overstiger kr. 75 000. Utgjør midlene et lavere beløp plikter ikke overformynderiet å ta hånd om dem. Da kan det i stedet besluttes at pengebeløp skal settes inn i bank, og at vergen får begrensninger for hvor mye som kan heves fra kontoen, se vgml. § 63 annet ledd.

Det som skal forvaltes etter disse reglene er penger, bankinnskudd, obligasjoner, andre pengekrav, livspoliser, aksjer og andre andeler i selskaper med begrenset ansvar, jf. vgml. § 62 første ledd. Det er med andre ord den umyndiges finansielle eiendeler som skal forvaltes av overformynderiet. Fast eiendom og løsøre holdes utenfor. Loven gir likevel begrensninger i forhold til vergens rådighet over fast eiendom og løsøre m.v., som tilhører den umyndige, se nedenfor.

I tillegg til den direkte forvaltningen av umyndiges midler, har overformynderiet en rekke oppgaver i forbindelse med vergens ønskede disposisjoner på den umyndiges vegne.

Overformynderiet forvalter også midler som tilhører myndige personer når dette er bestemt i lov, eller hvor dette er fastsatt av giver eller arve-later i forbindelse med gavedisposisjon eller testament, se nærmere 13.4 og 13.5. Overformynderiet forvalter også midler tilhørende stiftelser eller andre i medhold av vgml. § 91.

Reglene som gjelder forvaltningen av umyndiges midler kan gis tilsvarende anvendelse for personer som får oppnevnt hjelpeverge, jf. vgml. § 90 d. I de tilfeller det ikke fattes vedtak om å inndra midlene til overformynderiet, er det hjelpevergen som forvalter den hjelpetrengedes midler, i den grad dette faller inn under hjelpevergens mandat i det enkelte tilfelle.

Det følger av vgml. § 90 d at det ved opprettelse av hjelpevergemål som omfatter økonomisk forvaltning, bør settes opp en åpningsstatus. I tillegg til at denne åpningsstatusen gir grunnlag for kontroll med hjelpevergen, gir den oversikt over den hjelpetrengendes eiendeler, og kan således brukes som grunnlag for å vurdere om det foreligger behov for hjelpevergemål, jf. § 90 a. På bakgrunn av åpningsstatusen kan overformynderiet vurdere om det bør fatte vedtak om å inndra midlene til forvaltning. Slikt vedtak kan også fattes på et hvilket som helst senere tidspunkt, typisk dersom den hjelpetrengende erverver midler av en viss størrelse. I de tilfeller overformynderiet inndrar midlene til forvaltning, vil hjelpevergen normalt disponere over en brukskonto med et mindre innestående beløp. Så sant hjelpevergemålet ikke omfatter drift av fast eiendom eller annen ervervsvirksomhet, kan overformynderiet i disse tilfellene frita hjelpevergen for regnskapsplikt, jf. vgml. § 77.

Det følger videre av vgml. § 90 e at dersom ektefellen er hjelpeverge, gjelder ikke lovens bestemmelser om tilsyn og forvaltning av overformynderiet. Bestemmelsene om regnskapsplikt gjelder heller ikke i disse tilfellene.

Hjelpevergens forvaltning på vegne av den hjelpetrengende reguleres av vgml. § 90 c, der det er angitt hvilke bestemmelser i loven som ellers er gjort gjeldende for hjelpeverger. Særlig kan nevnes at hjelpevergen ikke kan selge den hjelpetrengendes faste eiendom uten samtykke fra overformynderiet, jf. vgml. § 49 jf. § 90 c. Hjelpevergen kan heller ikke gi gaver o.l. av hjelpevergens midler uten samtykke fra overformynderiet, jf. vgml. § 56. Hjelpevergen står videre under tilsyn fra overformynderiet, og skal så vidt mulig rådføre seg med overformynderiet når han eller hun er i tvil, eller det gjelder avgjørelser av særlig stor betydning for den hjelpetrengende, jf. § 61. Dette innebærer ikke at overformynderiet har instruksjonsmyndighet overfor hjelpevergen, og overformynderiet kan ikke endre hjelpevergens avgjørelser på områder der det ikke er nødvendig med samtykke. Dersom overformynderiet ønsker å begrense hjelpevergens kompetanse, må det derfor vedta å inndra midlene til forvaltning i overformynderiet etter vgml. § 90 d.

For øvrig har en person som har fått oppnevnt hjelpeverge sin rettslige handleevne i behold, og kan derfor på et hvilket som helst tidspunkt selv velge å overta forvaltningen av sine midler helt eller delvis.

11.1.2 Ervervsvirksomhet

Vgml. § 46 gir umyndiggjorte over 18 år adgang til å drive en viss ervervsvirksomhet på egen hånd. I annet ledd fremgår det at vedkommende kan overlates midler, som ellers forvaltes av overformynderiet, til rådighet for dette formålet. Midler som forvaltes av vergen til bruk for løpende utgifter omfattes ikke av denne bestemmelsen. Vergen skal føre tilsyn med den aktuelle virksomheten. Etter det utvalget erfarer, er det i dag få eller ingen eksempler på anvendelse av vgml. § 46. Ervervsvirksomhet behandles nærmere i kommentarene til utk. §§ 2-12 og 6-11.

11.1.3 Fast eiendom

Fast eiendom skal ikke forvaltes av overformynderiet. Det er imidlertid begrensninger i vergens rådighet og overformynderiet har en tilsynsoppgave i forhold til fast eiendom. Vgml. § 49 oppstiller et krav om overformynderiets samtykke dersom vergen vil selge fast eiendom som tilhører en umyndig. Tilsvarende gjelder ved salg av rettigheter som ligger til eiendommen. Av vgml. § 50 fremgår at fast eiendom som ikke selges, i utgangspunktet skal gjøres inntekstbringende. Dette vil som oftest innebære utleie eller bortforpaktning. I annet ledd angis hvilke disposisjoner vergen ikke kan foreta uten overformynderiets samtykke.

Har den umyndige odels- eller løsningsrett til fast eiendom må overformynderiet samtykke for at vergen skal kunne gjøre retten gjeldende eller frafalle den, jf. vgml. § 58. Etter vgml. § 59 kan fast eiendom erverves når vergen og overformynderiet enstemmig finner at det foreligger særlige grunner, og kjøpet i tillegg er økonomisk gunstig.

En nærmere gjennomgang av gjeldende regler, og utvalgets vurderinger av spørsmål knyttet til fast eiendom og odels- og løsningsrett, er gitt i kapittel 10.

11.1.4 Løsøre

Etter vgml. § 51 er det overformynderiet på egen hånd som skal ta stilling til om løsøre tilhørende umyndige skal selges eller ikke, og om det i tilfelle skal leies bort. Om det nærmere innhold i reglene vises til pkt. 10.2.1.6.

11.1.5 Finansielle eiendeler

Det enkelte overformynderi beslutter selv hvordan finansielle eiendeler skal plasseres, innenfor de grenser vergemålsloven og plasseringsforskriften setter. Med unntak for de overformynderi som har fellesmasse, jf. avsnitt 11.1.5.2, skal overformynderne høre vergenes synspunkter før det tas beslutninger om plasseringen. Det vises til plasseringsforskriften § 4 der det heter;

”Før den umyndiges midler plasseres etter bestemmelsene i kapittel 2, skal vergene gis anledning til å uttale seg om plasseringen. Forøvrig kommer vergemålsloven § 40 til anvendelse.

Dette gjelder likevel ikke for midler som plasseres i et overformynderis felles formuesmasse, jf vergemålsloven § 69.”

Etter vgml. § 64, skal midler som forvaltes av overformynderiet plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning. De nærmere retningslinjer for plasseringen er gitt i plasseringsforskriften.

Etter vgml. § 65 skal verdipapirer og bankbøker som hører inn under overformynderiet oppbevares i godkjent bank. Samtlige norske sparebanker og forretningsbanker er godkjent av Justisdepartementet, se rundskriv G-41/76. I forskrift 27. juni 1975 nr. 9517 er det gitt utfyllende regler om hvilke dokumenter som skal oppbevares i bank, samt hvilket forvalteransvar banken er tillagt. Banken skal bl.a. påse at verdiene oppbevares på betryggende måte, og slik at forvaltningen er i samsvar med god bankpraksis for å unngå at tap ikke påføres den umyndige.

Fylkesmannen kan frita et overformynderi for plikten til oppbevaring i bank dersom overformynderiet selv har betryggende oppbevaringsmulig­heter. Verdipapirer og bankbøker som forvaltes av overformynderiet og som ikke oppbevares i bank, skal gis påtegning om at de ikke kan rådes over uten overformynderiets skriftlige samtykke, se vgml. § 65 siste ledd og plasseringsforskriften § 6.

Penger som ikke skal forvaltes av overformynderiet, og som vergen ikke trenger til løpende utgifter, skal vergen sette på konto i bank i den umyndiges navn, jf. vgml. § 53. Dette omfatter beløp som er under minstegrensen for forvaltning, for tiden kr. 75 000, og som det ikke er nødvendig for vergen å disponere over til dekning av løpende utgifter. Regelen innebærer at vergen ikke stilles fritt i forhold til hvilken plassering han eller hun kan foreta av midler som tilhører den umyndige. Loven krever at disse pengene skal settes i bank. Det ble i forarbeidene til vergemålsloven diskutert om midlene også kunne plasseres på annen måte, men likevel innenfor de rammer som ellers settes for plassering av umyndiges midler. Dette ble avvist under henvisning bl.a. til bestemmelsen i vgml. § 44, samt at det for så små beløp ikke var hensiktsmessig med annen plassering enn i bank.

Penger som en mindreårig over 15 år selv har tjent, eller midler en mindreårig har fått til egen rådighet, kan vedkommende selv rå over, jf. vgml. § 33. Her oppstilles ingen tilsvarende begrensning som i vgml. § 53 i forhold til plassering eller bruk. Imidlertid kan rådigheten fratas den mindreårige etter vilkårene i annet ledd.

I vgml. § 89 oppstilles et praktisk viktig unntak fra hovedregelen om at overformynderiet skal forvalte midler som nevnt i § 62. Bestemmelsen gir adgang for en arvelater til å bestemme at midler vedkommende testamenterer til en umyndig, skal forvaltes eller brukes på en nærmere fastsatt måte. Et typisk eksempel vil være at besteforeldre testamenterer penger til barnebarn, og samtidig bestemmer at foreldrene skal forvalte midlene. Tilsynsreglene og regnskapsreglene vil likevel gjelde, med mindre det er sagt uttrykkelig fra testator at de ikke skal komme til anvendelse. Ved vurderingen av om bestemte midler kommer inn under dette unntaket, vil det avgjørende være hva som var testators intensjon på tidspunktet for utferdigelse av testament. Testators bestemmelse kan settes ut av kraft når det overfor Justisdepartementet er fremsatt krav om dette fra verge eller overformynderi, og det i tillegg antas at pålegget strider mot den umyndiges interesser, jf. § 89 andre ledd. Se nærmere 13.3. Bestemmelsen i vgml. § 89 første ledd får tilsvarende anvendelse på gaver, se tredje ledd.

11.1.5.1 Individuell forvaltning

Som nevnt ovenfor angir vgml. § 62 hvilke eiendeler som skal forvaltes av overformynderiet, mens plasseringsforskriften angir hvilke alternative plasseringsmuligheter overformynderiet kan benytte. Et overordnet hensyn ved valg av plassering er at midlene skal ”plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning”, jf. vgml. § 64 første ledd.

Formålsbestemmelsen i vgml. § 64 kom inn i loven ved lov 5. desember 1986 nr. 61 om endringer i vergemålsloven. Hensikten var bl.a. at overformynderiene også skulle se hen til avkastningen ved valg av plassering. I Ot.prp nr. 62 (1985-86) s. 4 sies følgende om hvilke avveininger overformynderiet bør ta ved plasseringen;

”Justisdepartementet viser til at det med den valgte formuleringen ikke har vært meningen at overformynderiene må finne eller forhandle seg frem til de innskuddsformer, utlånsformer eller andre former for plassering i markedet som gir den absolutt høyeste rente eller annen avkastning til enhver tid. Ved siden av kravet til tilstrekkelig sikkerhet som nevnes direkte i formålsbestemmelsen, må det bl.a også kunne tas hensyn til behovet for omplassering og likviditet, særlige hensyn ved lån til familie med mer og i det hele hvilke ressurser og muligheter overformynderiene har for aktiv formuesforvaltning.”

I Innst.O nr. 1 (1986-87) s. 2 bemerket justis-komiteen:

”Målet bør være å finne frem til en plassering av midlene som gir god sikkerhet og tilfredsstillende avkastning. Det er etter komiteens mening rimelig at overformynderiene får en noe større frihet til å legge vekt på hensynet til avkastning ved plassering av umyndiges midler. Hensynet til de umyndige vil kunne ivaretas bedre ved at midlene plasseres på en måte som gir større avkastning. Samtidig er det en forutsetning at det fortsatt blir stilt krav til at midlene plasseres med fullt ut betryggende sikkerhet.”

Det følger av dette at hensynet til sikkerhet skal veie tyngst ved overformynderienes valg av plassering.

For overformynderier uten fellesmasse skjer forvaltningen utelukkende som såkalt særforvaltning. Dette innebærer at overformynderiet foretar en vurdering av plasseringen når midlene kommer inn. Plasseringsforskriften angir de ulike plasseringsalternativer i kapittel 2. Av forskriften § 3 fremgår det uttrykkelig at overformynderiet ikke har adgang til å plassere midlene på annen måte. Det er imidlertid gjort noen unntak for midler som allerede er plassert på annen måte når de kommer inn til overformynderiet, jf. forskriften § 5, hvor det åpnes for en langt friere vurdering. I bestemmelsen heter det:

”For midler som er plassert på annen måte når de kommer inn til overformynderiet, gjelder følgende uavhengig av plasseringsreglene i kapittel II :

1. Pantobligasjoner i fast eiendom, og pantobligasjoner med sikkerhet i adkomstdokument til aksje- og borettslagsleiligheter kan bli stående dersom overformynderiet og vergen er enige om det. Forøvrig gjelder vergemålsloven § 64 tredje ledd.

2. Aksjer og andre verdipapirer kan beholdes dersom overformynderiet og vergen er enige om det. Det samme gjelder andeler i verdipapirfond. Forøvrig gjelder vergemåls-l­oven § 48.

3. Skifteutlegg med pant hos foreldre eller besteforeldre eller hos gjenlevende ektefelle etter noen av dem, bør, med mindre den umyndige trenger pengene, ikke innkreves så lenge sikkerheten er god og renten betales i rett tid eller vederlag ytes ved underhold av den umyndige. Vil det ikke føre til økonomisk ulempe for skyldneren, bør utlegget kreves betalt. Skifteutlegg med pant i fast eiendom hos odels- eller åsetesberettiget medarving av den umyndige kan på samme vilkår stå uinnkrevet. Forøvrig gjelder skifteloven § 65.

4. Andre utestående krav bør som regel kreves inn ved forfall eller når de ved oppsigelse kan bringes til forfall. Når overformynderiet og vergen er enige, kan et krav selges eller helt eller delvis ettergis ved forlik eller akkord.”

Den type aktivaposter som ikke omfattes av plasseringsforskriften § 7, kan derfor beholdes under forutsetning av at verge og overformynderi er enige om det. Dette medfører at overformynderiene kan ha ansvaret for forvaltning av f.eks. aksjer, andeler i verdipapirfond, skifteutlegg m. m. Etter de opplysninger utvalget har, er det vanlig at slike aktivaposter beholdes, med mindre det foreligger spesielle grunner for ikke å gjøre dette.

De midler overformynderiene forvalter i form av kontanter og bankinnskudd – enten i utgangspunktet eller fordi den type aktiva som er nevnt foran blir realisert – skal plasseres etter plasseringsforskriften § 7. I henhold til § 7 kan midler som nevnt i § 1 plasseres bl.a. som innskudd i og obligasjoner eller sertifikater i norske kroner utstedt eller garantert av kredittinstitusjoner med tillatelse til å drive virksomhet i Norge, i obligasjoner pålydende norske kroner eller sertifikater utstedt eller garantert av den norske stat eller Norges Bank eller norsk kommune eller fylkeskommune. Det kan også plasseres i obligasjoner eller sertifikater i norske kroner utstedt eller garantert av Verdensbanken. Det er på bestemte vilkår også mulig å plassere midlene som utlån med tinglyst tilfredsstillende pantesikkerhet i fast eiendom eller mot sikkerhet i adkomstdokumenter til aksje- og borettslagsleiligheter. Vilkårene for dette fremgår av forskriften § 12. Det siste alternativet for plassering er som andeler i verdipapirfond med tillatelse til å drive virksomhet i Norge når verdipapirfondet etter sine vedtekter bare kan plassere sine midler i verdipapirer som omfattes av alternativene nevnt ovenfor.

11.1.5.2 Forvaltning i fellesmasse

For et overformynderi med fast formann kan kommunen med samtykke fra fylkesmannen beslutte at midlene skal forvaltes som en felles formuesmasse, se vgml. § 69. I fellesmassen inngår kontanter som overtas av overformynderiet i tillegg til det som tilkommer etter hvert i form av renter, avdrag, salg av verdipapirer o.a. som overformynderiet har til forvaltning. De som eier midlene blir en form for innskytere i fellesmassen uten noen direkte eiendomsrett til de enkelte verdier. Når midlenes eier blir myndig eller midlene av andre årsaker skal ut av overformynderiets forvaltning, vil det utbetales et kontantbeløp tilsvarende det vedkommende har til gode på sin konto i fellesmassen.

Det vil også i overformynderier med fellesmasse være midler som må særforvaltes. Avgjørelsen om realisasjon etter plasseringsforskriften § 5, jf. foran, må også foretas i overformynderier med fellesmasse når nye midler kommer inn til forvaltning. Det mest aktuelle er skifteutlegg, aksjer i familieaksjeselskap eller børsnoterte aksjer hvor giver har forutsatt at disse skal beholdes, eller det er plasseringer vedkommende person har foretatt før hans eller hennes midler kom under overformynderiets forvaltning.

For øvrig vil midler som inngår i en fellesmasse bli å plassere i samsvar med plasseringsforskriftens bestemmelser, jf. vgml. § 71. Reglene om å innhente vergens, og eventuelt den umyndiges synspunkter vedrørende forvaltningen, gjelder imidlertid ikke for overformynderiene med fellesmasse, jf. plasseringsforskriften § 4.

Overformynderiets fellesforvaltning følger ikke regnskapslovens bestemmelser, men særskilte regler gitt i vergemålsloven med forskrifter, jf. vgml. kapittel 7, og forskrift om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon m.v. gitt av Justisdepartementet den 27. juni 1975 med senere endringer.

Det er i vergemålsloven og forskriften ikke gitt bestemmelser om verdivurdering av verdipapirer i forbindelse med regnskapsavslutningen. Opprinnelig ble verdivurderingen foretatt slik at midler kjøpt i regnskapsåret ved årsoppgjøret ble ført med laveste alternativ av pålydende og kjøpesum. Denne verdi ble stående til forfall. Imidlertid utviklet det seg to former for justering av dette prinsippet:

1. Ved kjøp av verdier til overkurs nedskrives denne verdipapirpost til laveste alternativ av kjøpesum og ligningsverdi pr. 31.12. Den kjøpte verdipapirposten starter dernest en årlig nedtrapping av overkursen med en brøkdel lik gjenstående løpetid. Er ligningsverdien lik eller under pari er det ført obligasjonens pålydende verdi eller anskaffelsesverdi når denne er under pari. For obligasjoner som er ervervet til pari eller underkurs, blir kjøpesummen stående til forfall. Den bokførte verdien blir ikke skrevet opp pr. 31.12. Kun realiserte gevinster føres i regnskapet.

2. Obligasjoner blir ført i regnskapet med laveste verdi av pålydende og kjøpesum. Denne verdiansettelsen blir stående til forfall. Unntak fra dette er i de tilfelle hvor man ved kjøp av verdipapir med overkurs har store skjulte reserver liggende i porteføljen. Da skrives papirene med overkurs ikke ned i forbindelse med årsoppgjøret, men skrives ned ved senere årsoppgjør til markedskurs pr. 31.12 det aktuelle år, slik at det nærmer seg pari. Eventuell oppskriving, om kursen skulle stige for denne posten, skjer ikke.

Avkastningen til kontohaverne det enkelte år er summen av rente av fellesmassens midler, og eventuelle realiserte kursgevinster (og kurstap ved kjøp). Denne summen blir fordelt etter vgml. § 76:

”Det samlede overskudd av fellesmassen med fradrag av avgiftene deles mellom de umyndige i forhold til hver enkelts andel. Utbytte kan utbetales på forhånd efter regler som Kongen gir.”

I praksis har noen overformynderier foretatt forhåndsanalyser og fastsatt renten på forhånd (da med mulighet for justeringer gjennom året), mens andre fastsetter en beregnet rentesats for uttak gjennom året og foretar den endelige beregning i forbindelse med årsoppgjøret. Begge disse formene gir ifølge de overformynderiene som har fellesmasse en forutsigbar avkastning, og den smidighet som er nødvendig for å kunne betjene personer med midler i overformynderiet på en forsvarlig måte.

11.2 Nordisk rett

På dette området er det valgt noe ulike løsninger i de nordiske land. I Danmark og Norge er det prinsipielle utgangspunktet at det offentlige skal ha en overordnet kontroll med forvaltningen av midler tilhørende barn og voksne som ikke selv kan ivareta sine interesser fullt ut. Sverige har et noe annet utgangspunkt. Svensk lovgivning har vært tilbakeholden med å kontrollere vergen, særlig når vergen er foreldre for mindreårige. Finlands system ligger tett opp til det svenske.

Nedenfor vil det kort redegjøres for systemet for forvaltning i de tre nordiske land.

11.2.1 Danmark

Reglene om forvaltning av umyndiges midler reguleres av den danske loven samt bekendtgørelse om værgemål (BEK nr. 1177 af 13/12/1996).

Dansk vergemålsrett skiller ikke mellom forvaltning av midler tilhørende mindreårige, og midler som tilhører voksne med verge. Grensen for tvungen forvaltning er i alle tilfeller ca. kr. 60 000. I Danmark har man valgt å benytte en ordning med aktiv forvaltning på klientnivå. Forvaltningen av vergetrengedes finansielle eiendeler er satt bort til aktiv forvaltning i særskilt godkjente forvaltningsavdelinger i banker. Det er vergen som foretar valg av forvaltningsavdeling. Vergen står på sin side under tilsyn av forvaltningsavdelingen og statsamtet. CivilRetsDirektoratet er tilsynsorgan for forvaltningsavdelingene vedrørende forvaltningen av umyndiges midler, og klageorgan for vedtak fattet av statsamtet og forvaltningsavdelingen.

Kapitalen er i utgangspunktet bundet. Ved oppstart av et forvaltningsoppdrag opprettes det depot og kapitalkonto, som er de bundne midlene. I tillegg opprettes en avkastningskonto til fri rådighet for vergen, men under tilsyn. Når det oppstår behov for å bruke av kapitalen, må vergen søke om det. For barn føres en restriktiv praksis i forhold til å tillate bruk av midlene, mens det for voksne ikke er så strengt. Avkastningskontoen er ”til fri rådighet” for vergen. Ved alle ”usedvanlige” disposisjoner, innkjøp o.l., skal vergen likevel ha tillatelse fra statsamtet. Forvaltningsavdelingen kontrollerer regnskapet, og kontrollerer at det foreligger tillatelse for alle ”usedvanlige innkjøp”. Synet på hva som er et usedvanlig innkjøp har utviklet seg i takt med utviklingen i samfunnet.

Midler til barn tilhører barnet, og skal i utgangspunktet ikke angripes. Dansk rett har ikke bestemmelser om barns bidrag til egen forsørgelse slik vi har i barneloven. Foreldrene skal betale oppfostring selv om barnet har midler selv.

Reglene om plassering av midlene finner vi i nevnte Bekentgørelse. Denne omfatter både vergens og forvaltningsavdelingens plasseringer. Begrensningene i plasseringsmulighetene står i bekentgørelsen kapittel 3. Her skal bare nevnes noen hovedpunkter.

Opp til 10% av midlene kan plasseres i kontanter, obligasjoner som tilfredsstiller bestemte krav, obligasjonsbaserte verdipapirfond og pantebrev. Opp til 50 % av midlene kan plasseres i aksjer. Betingelsene er at de må ha gitt minimum 5 % utbytte de siste tre år og at de er børsnotert i et EU/EØS-land. Utbyttekravet er strengt, og det opplyses at regelen er under vurdering. Videre tillates opp til 50 % plassering i ervervsobligasjoner, konvertible obligasjoner, andre verdipapirfond, garantibevis utstedt av sparekasser og andels-bevis.

Vergen har plikt til å føre regnskap over avkastningskontoen. Det skal føres regnskap over forvaltningen av formuen og bruken av inntektene. For barn som bor hjemme, hvor utbetalinger til vergen ikke overstiger DEK 48 000 er det lempet på reglene. Det skal føres regnskap, men dette skal ikke avleveres. Videre kan det avleveres summarisk regnskap for midler som er overlatt til den vergetrengende selv. Dette innebærer bl.a. at det ikke kreves kvitteringer o.l. Regnskapet revideres av forvaltningsavdelingen, eller av statsamtet der vergen selv bestyrer midlene.

Midlene frigis ved oppnådd myndighetsalder. Videre frigis midlene dersom vergemålet oppheves. Dersom midlene til en mindreårig skal plasseres med binding til etter fylte 18 år, spørres barnet dersom det er over 16-17 år, ellers spørres vergen. Det er usikkert om det er hjemmel i den danske loven til å binde midlene ut over 18-års dagen til eieren.

11.2.2 Finland

Finsk rett opererer med en hjelpeordning med ”intressebevakare”. For mindreårige vil dette normalt være de som har omsorgen for barnet, for voksne hjelpetrengende kan det oppnevnes ”intressebevakar”. ”Intressebevakaren” forvalter midlene tilhørende hovedmannen, innenfor det mandat som er gitt i det enkelte tilfellet. Forvaltningen skal være innenfor de rammer loven setter. For en del disposisjoner kreves samtykke fra formyndermyndigheten. Det finnes ikke noe system for å inndra midler til offentlig forvaltning.

”Intressebevakaren” skal forvalte hovedmannens midler og eiendeler, slik at de kan benyttes til beste for hovedmannen, og slik at hovedmannens personlige behov tilgodeses. ”Intressebevakaren” skal forvalte midlene slik at hensynet til så vel sikkerhet som avkastning ivaretas.

Formyndermyndigheten fører tilsyn med ”intressebevakerens” forvaltning.

”Intressebevakaren” skal registrere den hjelpetrengendes bo senest tre måneder etter oppnevning. Formyndermyndigheten kan også kreve at det fremlegges en plan for hvordan midlene skal plasseres. Videre skal det leveres årlige regnskap over de midler som omfattes av oppdraget. For mindreårige er det kun der forvaltningen har ført til registrering i registeret over formynderskapsärende, jf. den finske loven 65 §, at ”intressebevakaren” plikter å levere regnskap. Dette omfatter de tilfeller der en annen enn foreldrene er ”intressebevakar”, der foreldrenes forvaltning overstiger NOK 150 000, samt der det oppnevnes ”intressebevakar” for en person som er fylt 17 år, for å hindre at myndighet inntrer.

11.2.3 Sverige

Reglene om forvaltning av umyndiges midler finnes i Föreldrabalken (FB). I svensk rett skilles det mellom foreldres forvaltning av egne barns midler, og forvaltning som foretas av oppnevnte representanter. Ved en lovendring i 1995 ble det gitt nye regler om formynderskap. Foreldre ble da gitt betydelig mer frihet enn tidligere til å forvalte sine barns midler. Et sentralt punkt for den svenske utreder blir å se på eventuelle konsekvenser av den frihet foreldre ble gitt i 1995 på dette området.

I utgangspunktet er det foreldrene som har omsorgen for barna, og de vil da også være formyndere for dem. Som formyndere vil foreldrene som hovedregel forvalte eventuelle midler som tilhører barnet. Før den svenske lovendringen i 1995 var foreldrenes forvaltning underlagt omfattende kontroll. I prinsippet var midlene båndlagt, og de fleste disponeringer krevde samtykke fra overformynderen. Dette ble av formynderskapsutvalget beskrevet som tungvint, og dessuten unødig omfattende sett i forhold til behovet for offentlig kontroll av foreldrenes forvaltning av sine barns midler. Regelverket ble av denne grunn betydelig forenklet.

Bestemmelser om foreldrenes forvaltning av mindreåriges midler finnes i FB kapittel 13. Dersom midlene ikke overstiger åtte ganger ”basbelöppet”, dette utgjør for tiden ca. NOK 311 000, forvaltes beløpet av foreldrene. Det finnes enkelte unntak fra hovedregelen om foreldrenes forvaltning. Giver av midler til mindreårige kan bl.a. bestemme at midlene i alle tilfeller skal forvaltes av overformynderiet. Det kan også besluttes fra overformynderiet at midler under beløpsgrensen skal underlegges kontroll, dersom det er grunn til å tro at foreldrenes forvaltning ikke er betryggende. Hvor den umyndige har midler som overstiger beløpsgrensen, skal midlene forvaltes etter samme regler som gjelder for oppnevnte representanter. Oppnevnt representant er formynder, ”god man” og forvalter. Disse, samt foreldre som forvalter midler over åtte ganger ”basbelöppet”, er alle underlagt kontroll fra overformynderiet. Midler som er plassert i bank, skal uansett størrelse settes på sperret konto. Reglene om kontroll med disse gruppers forvaltning står i FB kapittel 14. Begrunnelsen for at det er strengere regler for stedfortreder enn for foreldre som forvalter sine barns midler, er at foreldre i utgangspunktet har en helt spesiell interesse i å ivareta barnas beste. Dette vil i mange tilfeller også gjelde oppnevnte stedfortredere, men ikke nødvendigvis i samme grad. Den svenske lovgiver har derfor sett behov for at representantene underlegges en noe strengere kontroll fra det offentlige.

Som nevnt ovenfor skal den oppnevnte utrederen se nærmere på om foreldrenes økte frihet til å forvalte barns midler har hatt uheldige konsekvenser. Det norske utvalget har hatt møter med den svenske utrederen høsten 2002 og våren 2004. Spørsmål knyttet til forvaltningen ble i tillegg diskutert på utvalgets nordiske seminar i Oslo september 2003. Det ble fra den svenske utrederens side opplyst at det var innhentet uttalelser fra overformynderiene om spørsmålet. En fjerdedel av overformynderiene mente at sikkerheten var blitt dårligere som følge av liberaliseringen. Det er registrert negative effekter i et fåtall av tilfeller, mens enkelte overformyndeier mente de ikke kunne uttale seg om hvorvidt sikkerheten var blitt dårligere. En forutsetning for avreguleringen var at sosialnemnden skulle varsle overformynderiet hvis noe tilsa misbruk, men dette blir ikke fulgt opp tilstrekkelig. Utrederen har dessuten fått tilbakemeldinger på tilfeller hvor forsikringspenger er blitt etterspurt etter fylte 18 år. Det kan trolig konkluderes med at den svenske reformen kan ha medført at barns interesser har blitt skadelidende. Det vil bli foreslått tiltak for å motvirke dette.

11.3 Utvalgets generelle inntrykk av hvordan forvaltningen ivaretas i overformynderiene og av vergen

Utvalget har henvendt seg til Forening for overformynderier med fast formann, FOFF, Nettverk for overformynderiene i Norge, samt flere av landets overformynderier, for å få tilbakemeldinger blant annet på spørsmål knyttet til forvaltningen. Svar-prosenten fra overformynderiene har ikke vært tilfredsstillende. Det er derfor ikke mulig å gi et samlet bilde av hvordan forvaltningen i overformynderiene ivaretas, hvor mye midler som totalt forvaltes etter reglene i vergemålsloven og hvilken avkastning som oppnås. Utvalget har likevel på bakgrunn av tall fra de overformynderier som har svart, forsøkt å foreta enkelte beregninger. Tallmaterialet, samt de vurderinger utvalget har gjort, behandles nedenfor.

11.3.1 Individuell forvaltning

Utvalget har på bakgrunn av de svar som er kommet inn, samtaler med overformyndere og erfaringer fra de utvalgsmedlemmer som har arbeidet med vergemålssaker, dannet seg et visst inntrykk av hvordan forvaltningen ivaretas i overformynderiene. Ett av utvalgets medlemmer har besøkt fire overformynderier, to landkommuner og to mellomstore bykommuner, for å innhente nærmere opplysninger om temaet.

Det er til dels store forskjeller med hensyn til hvordan forvaltningen ivaretas i de ulike overformynderier. Det er også store ulikheter i avkastning på de midler som forvaltes. Ved utgangen av 2002 varierte oppnådd avkastning med opptil 2,5 prosentpoeng. Med utgangspunkt i rentenivået på undersøkelsestidspunktet, utgjorde dette forskjeller i avkastningsnivå på opptil 30 %. Utvalget antar at de store forskjellene i oppnådd avkastning i hovedsak skyldes to forhold. Det ene er det enkelte overformynderis evne og vilje til å anvende ressurser på selve forvaltningsoppgaven. Det andre er trolig at forskjeller i størrelsen på midler til forvaltning gir ulik forhandlingsstyrke, i første rekke i forhold til å oppnå en høy bankrente. I tillegg forekommer at den valgte bankforbindelsen også utfører andre tjenester for det enkelte overformynderi uten at det kreves særskilt vederlag. Dette synes i første rekke å dreie seg om systematisering og rapportering av formuesutvikling fordelt pr. klient. Slike tjenester kan påvirke den rente som tilbys i negativ retning.

I kommuner uten forvaltning i fellesmasse, vil det således i praksis være to viktige spørsmål som må vurderes. Det første er hvorvidt det er tilfredsstillende for kravet til avkastning at alle midler forvaltes i form av bankinnskudd. Det andre er hvorvidt den avkastning som oppnås på bankinnskuddene er tilfredstillende til enhver tid.

Det er en tendens at det enkelte overformynderi inngår avtaler med en lokal bank, og at forvaltningen så ivaretas ved at denne banken tilbyr en konsernkontoløsning for hele klientmassen. Dette innbærer at samtlige klienter oppnår samme rente. De overformynderier utvalget har kontaktet, har gitt uttrykk for at man ved visse mellomrom innhenter tilbud fra konkurrerende banker for å for-sikre seg om at det oppnås konkurransedyktig rente.

En slik løsning vil hensett til de praktiske begrensningene som gjelder, særlig for et overformynderi på et mindre sted, kunne hevdes å være tilfredsstillende både i forhold til at det skal oppnås tilfredsstillende avkastning og til at risikoen skal være forsvarlig. Særlig i årene 2001 og 2002 har bankinnskudd vist seg å være et tilfredsstillende investeringsvalg. Mange overformynderier synes å være aktive og bevisste i forhold til å skaffe gode avtaler med banker.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å foreta en bredere undersøkelse av hvordan landets overformynderier enkeltvis innretter sin forvaltning. Det foreligger derfor ingen nærmere vurdering av i hvilken grad forvaltningen i enkelttilfeller er påvirket av hensyn som er i konflikt med den umyndiges eller den hjelpevergetrengendes interesser. Utvalget antar at lokale næringsinteresser, i første rekke kundelojalitet til den lokale bank, kan virke inn. Også det enkelte overformynderis ønske om avlastning fra banken for administrative oppgaver kan representere interessekonflikter i forhold til klientene. Selv om nevnte forhold ikke er kartlagt og kvantifisert, vil de tillegges vekt ved vurderingen av fremtidige løsninger.

Når det gjelder det lovbestemte kravet om at midler skal plasseres med tilstrekkelig sikkerhet, dvs. begrenset risiko, jf. vgml. § 64, synes dette hensynet å være vel ivaretatt gjennom den utbredde praksis med plassering i bank. Utvalget finner likevel grunn til å nevne at den gjeldende innskytergarantiordningen for innskudd i norske banker er begrenset til kr. 2 000 000 pr. innskyter. For at den enkelte klient skal være beskyttet av ordningen, må det forutsettes at innskuddet er identifiserbart, dvs. står på egen konto i klientens navn. Dette innbærer at hvor forvaltningen skjer gjennom fellesmasser, forutsatt at fellesmassene ikke er spredt, vil innskytergarantiordningen i liten grad dekke risikoen for at banken blir insolvent.

Utvalget har fått opplyst at overformynderiene i en del tilfeller blir kontaktet av aktører som tilbyr ulike produkter som midlene kan plasseres i. Dette dreier seg særlig om plassering i livrenter i forskjellige varianter. Et aktuelt eksempel er ulike typer livrente med investeringsvalg (Unit Link). I tillegg til pågang fra markedets aktører synes det ofte å være press fra mindreåriges verger. Disse ønsker andre plasseringsalternativer for barnas midler enn dem som benyttes av overformynderiet. Vergene ønsker dessuten ofte å binde barnas midler utover oppnådd myndighetsalder. Begrunnelsen for ønske om båndleggelse er frykt for overstadig bruk av penger ved oppnådd myndighetsalder.

Det er utvalgets inntrykk at overformynderiene i stor grad er tilbakeholdne med å velge plasseringer hvor de er usikre på om hensynet til begrensning av risikoen blir tilstrekkelig ivaretatt.

11.3.2 Forvaltning i fellesmasse

Ut fra opplysninger utvalget har fått i samtaler med overformynderier med fellesmasse, synes de fleste fellesmassene å være plassert i bankinnskudd med en særskilt forhandlet rente, i obligasjoner, i sertifikater og i pantelån. I et par av overformynderiene med fellesmasse har det vesentlige av midlene vært plassert i lokal bank.

Det er i dag syv overformynderier som har opprettet fellesmasse. Dette er Oslo, Bærum, Bergen, Trondheim, Drammen, Haugesund og Sandefjord. Blant disse er altså tre av landets største byer representert. Nedenfor vises samlet kapital til forvaltning, folketall og forvaltede midler pr. innbygger i de nevnte kommuner. Utvalget finner grunn til å peke på at forvaltet kapital pr. innbygger varierer sterkt til tross for at det dreier seg om store bykommuner med relativt homogent befolkningsgrunnlag. Utvalget har ikke noe sikkert grunnlag for å vurdere årsakene til de store forskjeller i gjennomsnittlig forvaltet kapital pr. innbygger. Det må imidlertid antas at forvaltning av midler for legater, stiftelser o.l. som enkelte overformynderier er engasjert i, påvirker tallene. Trolig er også ulik praksis i forhold til å kreve midler inn til forvaltning i overformynderiet ettr vgml. § 90 d en viktig forklaringsfaktor.

Tabell 11.1 viser historiske tall for avkastning i seks av landets syv fellesmasser. Tallene er oppgitt av de respektive overformynderier.

Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt inn tall for 3 mndr. NIBOR, et representativt pengemarkedsfond (løpetid inntil 1 år) og et obligasjonsfond (løpetid 2 - 4 år).

Utvalget finner grunn til å presisere at det ikke er vurdert i hvilken grad forvaltningskostnader og andel av faste kostnader er trukket fra for de tall som fremgår for overformynderiene. Avvikende bokføringsregler medfører dessuten at kurstap / gevinster ikke inkluderes fullt ut i avkastningstallene for overformynderiene. Dette medfører at tallene ikke er sammenlignbare. Se for øvrig 11.8.9 – Krav til rapportering til overformynderi / likningsmyndigheter.

Som tallene i tabell 11.1 viser har de fleste overformynderiene med fellesmasse hatt en tilfredsstillende avkastning de siste 5 år. Dette skyldes nok til en viss grad de forhold som har vært i markedet, i hvert fall de siste årene av denne perioden. Utvalgets generelle oppfatning er at kompetansen er god i de overformynderier dette gjelder, og at forvaltningen har blitt ivaretatt på en sikker måte. Det er likevel grunn til å peke på relativt store forskjeller i rapportert avkastning til tross for at investeringsmandatet, dvs. plasseringsforskriften, er den samme for alle porteføljene. For å få en helhetlig sammenligning mellom fellesmassene og andre forvaltningsalternativer, må man også se på forhold knyttet til kostnader ved forvaltningen. Det vises til utvalgets vurderinger i 11.8.5.

11.3.3 Utlån av umyndiges midler

Vgml. § 64 tredje ledd, jf. plasseringsforskriften § 7, gir vergen(e) adgang til å låne av den umyndiges midler mot at det gis tilfredsstillende pantsikkerhet i fast eiendom. Slikt lån kan ikke gis uten samtykke fra fylkesmannen. Før fylkesmannen avgjør saken skal det fremlegges takst over eiendommen.

Dersom den umyndige er mindreårig, skal det normalt oppnevnes setteverge som skal avgi uttalelse på vegne av barnet. Dersom barnet er 14 år eller eldre, skal vedkommende selv også gis anledning til å uttale seg om lånet. I utgangspunktet kreves sikkerhet innenfor 2/3 av eiendommens lånetakst, jf. plasseringsforskriften § 12 bokstav d. Kravet til sikkerhet kan fravikes når vergen gis lån med pant i den bolig barnet skal bo i. Når det samtykkes i lån fra den umyndige, fastsettes samtidig de nærmere vilkår til renter og avdrag. Lånet kan gjøres rentefritt så lenge barnet bor hjemme og forsørges av vergen. Dette må ses i sammenheng med barneloven § 51 om at barnet selv skal bidra til egen oppfostring dersom det har midler til dette. Barnets bidrag bør imidlertid ikke overstige ca. kr. 30 000 pr. år. Ved vurderingen av rentefritak skal det tas hensyn til dette. Det skal som hovedregel betales avdrag på lånet, men også her kan det foretas en skjønnsmessig vurdering.

Lån av umyndiges midler er praktisk, særlig når den ene vergen dør og barnet arver. Skal gjenlevende forelder beholde boligen, kan det være nødvendig å låne av barnets midler. Dersom vergene var gift, og avdøde ikke hadde særkullsbarn, vil den gjenlevende av vergene kunne sitte i uskifte. Det vil da ikke bli overført midler til barnet. Dersom avdøde etterlot seg særkullsbarn, eller dersom vergene ikke var gift, vil det imidlertid kunne oppstå en situasjon hvor barnet eller barna arver, og den gjenlevende vergen kommer i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette gjelder særlig dersom gjenlevende ikke kan regnes som kredittverdig og vedkommende av denne grunn ikke kan oppnå lån i bank eller annen finansinstitusjon.

Tilsvarende situasjon kan oppstå ved skilsmisse mellom vergene. Ved bortfall av inntekter kan det oppstå behov for økonomisk tilskudd dersom ektefellene skal kunne opprettholde samme levestandard for seg selv og mindreårige barn. Endelig kan lån være aktuelt hvor det er snakk om enslige fedre eller mødre med barn som har mottatt større forsikringsutbetalinger eller lignende. Vergen kan her låne midler av barnet for å sikre familien en tilfredsstillende bolig. I en del tilfeller kan det også være et avgjørende motiv for å låne av den umyndiges midler at låntaker kan oppnå rentefrihet så lenge barnet bor hjemme, eventuelt med gunstigere rente og avdragsvilkår enn om man tar opp lån i bank eller annen finansinstitusjon. Det forekommer også at vergen, ut fra arveavgiftsmessige hensyn, gir avkall på arv fra sine foreldre til fordel for sine barn, mens vergen i neste omgang søker om å låne midlene tilbake fra barna.

Dersom umyndiges midler benyttes i en slik sammenheng kan dette føre til overføring av verdier fra mindreårige til foreldre. Det kan også medføre at den umyndiges midler eksponeres for større risiko enn det som tillates etter de alminnelige plasseringsreglene. I tillegg til dette kan en praktisk konsekvens være at den umyndiges midler bindes opp for en periode som strekker seg utover tidspunktet for oppnådd myndighetsalder. Slik ordningen fungerer i dag, kan den i tillegg innebære et økonomisk tilskudd til en eller begge foreldrene, noe som kan gi større adgang til forbruk og velferd. Ordningen kan også bidra til å avlaste det kommunale støtteapparat.

Til tross for de innvendinger som er nevnt ovenfor, mener et flertall i utvalget at det fortsatt bør være en begrenset adgang for vergen(e) til å låne av den umyndiges midler. Hensynet til barnets beste innebærer normalt at myndighetene skal sørge for at barnets midler skjermes frem til barnet fyller 18 år og selv kan overta forvaltningen. I en del tilfeller er det imidlertid til barnets beste at vergen(e) får låne midlene, eventuelt på gunstige vilkår, for å sikre barnets og egne boligbehov. Utvalget mener at det fortsatt bør være adgang til lån i slike tilfeller. I dag er imidlertid lån til vergen ikke begrenset til de tilfeller hvor det foreligger et klart behov. Dersom sikkerheten er innenfor de rammer plasseringsforskriften setter og det ikke er forhold i vergens økonomiske situasjon som tilsier at han eller hun vil få problemer med å betjene lånet, er bestemmelsene tolket slik at det gis samtykke til lån. Fylkesmannen, som i dag er den som samtykker til lån til vergen, har ingen mulighet til å foreta en skjønnsmessig vurdering i de tilfeller hvor de formelle krav er oppfylt. Utvalget finner dette uheldig tatt i betraktning de negative sider ved låneordningen som er nevnt ovenfor. Utvalget foreslår derfor at det skjer en behovsvurdering før det gis samtykke til lån til vergen av mindreåriges midler. Utgangspunktet må være hva som er til barnets beste. Dette innebærer bl.a. at man som hovedregel ikke bør samtykke til lån hvor vergen(e) ønsker lånet kun fordi det gir dem større økonomisk handlefrihet, eller hvor vergen har gitt avkall på arv fra sine foreldre for å slippe arveavgift, for så å søke om lån av de samme midlene. Dersom man skal fravike hovedregelen om overformynderiets forvaltning av barns midler, skal det være fordi barnet totalt sett er bedre tjent med at hele eller deler av formuesmassen lånes ut til vergen(e) mot pant i fast eiendom.

Utvalget foreslår at kravet til sikkerhet med pant i boligen innenfor 60 % av boligens lånetakst videreføres, jf. plasseringsforskriften § 12 bokstav d. Det bør fortsatt være adgang til å dispensere fra kravet når lånet får pant i den bolig barnet skal bo i. De nærmere regler vedrørende krav til sikkerhet og betingelser for lån av barns midler, bør fastsettes i forskrift. For øvrig vises til utvalgets prinsipielle betraktninger vedrørende plasseringsalternativet pantelån i 11.7.2.

11.3.4 Midler tilhørende personer med hjelpeverge

Som det er redegjort for i 11.1, kan overformynderiet etter vgml. § 90 d, vedta å forvalte midler tilhørende personer med hjelpeverge etter de samme regler som gjelder for midler tilhørende umyndige personer. Vedtak om å overta forvaltningen kan overformynderiet enten treffe på det tidspunkt det oppnevnes hjelpeverge, eller på et hvilket som helst senere tidspunkt. Det er ulik praksis i overformynderiene på dette området. Enkelte overformynderier inndrar midlene nærmest uten unntak, mens andre knapt benytter denne adgangen. Et uttalt argument mot å inndra midlene er bl.a. at det kan gi et signal om mistillit til den oppnevnte hjelpevergen. I tillegg kan det vanskeliggjøre arbeidet med å rekruttere hjelpeverger. Motsatt kan det også argumenteres for at potensielle verger vegrer seg dersom de må ta ansvaret for forvaltning av kapital over en viss størrelse.

Det må antas at manglende kapasitet i overformynderiene og opparbeidet sedvane i den enkelte kommune er medvirkende til gjeldende praksis.

Justisdepartementet og fylkesmennene har stadig oppfordret overformynderne til å benytte adgangen etter vgml. § 90 d til å overta forvaltningen. Det er bl.a. vist til at dette i mange tilfeller vil være mer betryggende enn å overlate forvaltningen til hjelpevergen. Utvalget ser på den ulike praktiseringen på dette området som et sterkt argument for å etablere et strengere system for hvordan hjelpetrengendes midler skal forvaltes i fremtiden. Slik praktiseringen er i dag, foreligger det en for stor fare for misbruk. Det kan i denne sammenheng vises til Rt. 1999 s. 1903 hvor Trondheim kommune ble pålagt å betale i overkant av 2 millioner kroner i erstatning til den hjelpetrengendes dødsbo som følge av manglende tilsyn med hjelpevergens forvaltning.

11.4 Registrert formuesmasse til forvaltning

Som nevnt i 11.3 har utvalget ikke klart å innhente samlede tall over de midler som i dag forvaltes i overformynderiene. Det finnes heller ikke samlede oversikter hos fylkesmennene eller i Kommunenes Sentralforbund. Utvalgets anslag blir på denne bakgrunn usikre.

Utvalget har foretatt en beregning basert på et representativt utvalg overformynderier, der både små, mellomstore og store overformynderier er representert. Overformynderier med og uten fellesforvaltning er også tatt med. Ut fra tabell 11.3 kan det grovt anslås at samlet formuesmasse beløper seg til et sted mellom kr. 9 og 11 mrd. på landsbasis pr. 01.01.2002. Beregningen er gjort ved å regne ut gjennomsnittlig beløp til forvaltning pr. innbygger i de kommuner hvor tallene er kjent og deretter multiplisert dette med samlet innbyggertall for landet.

Tidligere ble det ført statistikk i Statistisk Sentralbyrå over hvor mye overformynderiene i landet forvaltet for umyndige personer. Registreringen tok slutt for noen år tilbake, og etter dette finnes det som nevnt ingen samlet oversikt over forvaltede midler. Av denne grunn er det vanskelig å si noe eksakt om utviklingen i størrelsen på midlene som forvaltes i overformynderiene. Det er likevel all grunn til å anta at samlet forvaltning øker jevnt med formuesutviklingen i husholdningene.

Utvalget er av den oppfatning at klarere retningslinjer i forhold til å inndra midler til forvaltning, samt endrede rapporteringsrutiner, kan medføre en betydelig økning i forvaltede midler.

Nedenfor vises tall fra et utvalg kommuner av ulik størrelse, med og uten fellesmasse. Tallene gir kun et øyeblikksbilde av situasjonen i en del overformynderier, og etter utvalgets syn underbygger tallene først og fremst antagelsen om at det i dag finnes klare ulikheter. Dette gjelder særlig hvor mye det enkelte overformynderi forvalter sett i forhold til antall innbyggere i kommunen. Ulikhetene kan etter utvalgets oppfatning i første rekke forklares ved at vergemålslovens regler praktiseres ulikt. Imidlertid vil også det forhold at enkelte overformynderier forvalter midler for legater og andre oppdragsgivere som ikke er vergetrengende, på-virke tallene for enkelte kommuner, se 11.1.1.

Tallene viser også at oppnådd avkastning, dvs. bankrente, for tilnærmet like store formuesmasser på et gitt tidspunkt varierer betydelig.

11.5 Gjeldende prosedyre for registrering av umyndiges midler

For å oppfylle lovgivningens intensjoner om at vergetrengedes midler skal tas hånd om og forvaltes betryggende, er det av betydning at vergetrengedes finansielle eiendeler blir effektivt kartlagt og registrert.

Dette innebærer at man trenger et system som effektivt registrerer en persons eiendeler når vedkommende settes under vergemål. Tilsvarende er det behov for på en effektiv måte å registrere mindreåriges erverv av finansielle eiendeler ut over et fastsatt minstebeløp.

11.5.1 Vergemålslovens utgangspunkt

Etter vgml. § 43 skal vergen sørge for at midler som skal forvaltes av overformynderiet, blir sendt til dette. Hvilke midler dette er, fremgår av vgml. § 62, jf. § 63, samt forskrift om grense for når overformynderiet plikter å forvalte umyndiges midler. Midler som ikke skal forvaltes av overformynderiet, skal vergen etter vgml. § 53, plassere i bank, i den umyndiges navn. En mindreårig som har fylt 15 år, råder selv over midler vedkommende har tjent ved egen virksomhet, eller midler han eller hun har fått til fri rådighet, jf. vgml. § 33. Det samme gjelder for umyndiggjorte, jf. vgml. § 34 annet ledd.

Overformynderiet kan etter vgml. § 90 d beslutte, både ved oppnevnelsen og senere, at midler som tilhører en person med oppnevnt hjelpeverge, kan inndras til forvaltning i overformynderiet. I praksis skjer dette gjerne på bakgrunn av den registreringsforretning overformynderiet kan pålegge hjelpevergen å utføre i medhold av § 90 d første ledd. Registrering skal foretas snarest mulig, og vil gi overformynderiet grunnlag for å vurdere om inndragning skal skje. Fatter overformynderiet vedtak om inndragning, vil hjelpevergen få en konto med et mindre innestående beløp, for å kunne ivareta klientens daglige behov.

11.5.2 Arv

Vgml. § 43 unntar vergen fra plikten til å sende midler til overformynderiet dersom loven bestemmer at skifteforvalter eller annen offentlig tjenestemann skal besørge dette. Av skifteloven § 39 annet ledd fremgår det at dersom en umyndig loddeier arver verdier som overstiger det beløp som til enhver tid er grensen for overformynderiets forvaltning (kr. 75 000), skal skifteforvalter ”uoppholdelig sende utskrift av utlodningsprotokollen til det overformynderi som forvaltning av midlene hører under.” Etter det utvalget kjenner til er det ikke gitt andre lovbestemmelser enn nevnte som pålegger offentlig tjenestemann å melde fra til overformynderiet når umyndige har midler.

11.5.3 Bankinnskudd, VPS konti og andeler i verdipapirfond

Dersom en umyndig har bankinnskudd som overstiger kr. 75 000, skal banken etter finansavtale-loven § 25 annet ledd sende kontoinformasjon til ”verge eller overformynderiet”, med mindre det dreier seg om midler den umyndige har rett til å råde over på egen hånd. Justisdepartementet har i brev 6. september 2001 uttalt at banker etter til denne bestemmelsen uoppfordret skal sende kontoutskrifter og annen kontoinformasjon til rette overformynderi dersom en umyndigs samlede innskudd overstiger kr. 75 000. Utvalget antar at banken er rapporteringspliktig uavhengig av om innskudd er plassert på en eller flere konti i samme bank.

Gjeldende bestemmelser fanger imidlertid ikke opp tilfeller hvor umyndiges midler er plassert på konti i flere banker og hvor innestående beløp i den enkelte bank ikke overskrider kr. 75 000.

For beholdninger av verdipapirer eller andeler i verdipapirfond er det i dag ingen regler for pliktig rapportering fra verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond eller Verdipapirsentralen.

11.5.4 Forsikringsutbetalinger og erstatninger

Det foreligger ingen plikt for forsikringsselskap til å varsle overformynderiet, eller sende pengene dit, når umyndige mottar forsikringsutbetalinger. I slike tilfeller har således vergen plikt til å melde fra etter vgml. § 43. Etter det utvalget kjenner til, er det vanlig at forsikringsselskap utbetaler midler til overformynderiet når utbetalingen tilfaller mindreårige, selv om det ikke foreligger en plikt til dette. Et annet eksempel er utbetaling av erstatning for skade voldt ved straffbar handling (voldsoffererstatning). Fylkesmennenes praksis har vært å utbetale erstatning til mindreårige til overformynderiet, når erstatningen overstiger kr. 75 000. Tilsvarende praksis er videreført ved Kontoret for voldsoffererstatning i Vardø.

11.5.5 Lotterigevinster

Det er ingen plikt for lotteriansvarlig til å melde fra dersom umyndige erverver lotterigevinst. I disse tilfellene er det vergen som skal melde fra, jf. vgml § 43. Utvalget har vært i kontakt med Lotteritilsynet og Norsk Tipping for å få orientering om hvorvidt det foreligger rutiner ved utbetaling av pengepremier til mindreårige.

Lotteritilsynet viser til at eksisterende regelverk i utgangspunktet ikke stiller krav til aldersgrense ved deltakelse i lotteri, pengespill og totalisatorspill. Unntak er gjort for spill på gevinstautomater. Etter lotteriloven § 8 er aldersgrensen her satt til 18 år. Videre opplyses det fra Norsk Tipping at det er 18-års aldersgrense på spill på Internett. Dette er mulig fordi det ble gitt tillatelse til å koble personopplysninger ved registrering opp mot Folkeregisteret, slik at mindreårige ikke får registrert seg som nettspiller. Det ble ikke gitt tilsvarende adgang for umyndiggjorte, da Folkeregisteret ikke fant at Norsk Tipping hadde tilstrekkelig tungtveiende behov for en slik kobling. Lotteritilsynet viser videre til at det ikke finnes regler om at gevinster til mindreårige som overstiger kr. 75 000 skal sendes overformynderiet, eller at det skal sendes melding om premien. Lotterimyndighetene, dvs. Lotteritilsynet og politiet, fører heller ikke kontroll med at organisasjoner, Norsk Tipping og Norsk Rikstoto orienterer overformynderiet i disse tilfellene. Fra Norsk Tipping har utvalget fått opplyst at det er tilfeldig om de er kjent med at vinneren er mindreårig eller umyndiggjort. Dersom de vet at gevinster over kr. 75 000 tilfaller en mindreårig sendes det et standardbrev til vergen, hvor det vises til vergemålslovens regler.

11.5.6 Svakheter ved dagens ordning – utvalgets vurderinger

Utvalget er av den oppfatning at dagens rutiner for registrering og rapportering til overformynderiene av midler tilhørende umyndige og hjelpevergetrengende, er mangelfulle. Slik utvalget ser det, vil det kunne gå lang tid fra en vergetrengende erverver midler, til disse er registrert og inndratt av overformynderiet. Det er videre høy risiko for at midler vil kunne unndras registrering og inndragelse. Etter dagens system kan dette bl.a. skje ved at midler holdes på konti i flere banker og at midlene er investert i andre plasseringer enn bankinnskudd. Med mindre likningsmyndighetene effektivt innrapporterer til det enkelte overformynderi mindreåriges beholdning av midler over kr. 75 000, er det så langt utvalget ser det, i dag ingen sikker og effektiv registrering av umyndiges midler. I tillegg er det ikke regler som pålegger aktuelle offentlige instanser, forsikringsselskap eller lotteriansvarlige å sende pengene til overformynderiet dersom eieren er mindreårig, og heller ikke noen plikt til å sende overformynderiet melding om slike utbetalinger. Selv om melding kanskje ofte sendes i praksis, er systemet avhengig av at vergemålsloven er kjent hos folk flest.

Det kan derfor lett tenkes tilfeller hvor midlene helt eller delvis er forbrukt eller på annen måte gått tapt før overformynderiet får kunnskap om ervervet. I slike tilfeller vil det være vanskelig i ettertid å prøve vergenes påstand om at midlene har kommet den umyndige til gode.

Når det gjelder midler som er plassert i bank, er det i finansavtaleloven § 25 annet ledd bestemt at banken skal sende kontoinformasjon til overformynderiet, hvis beløpet overstiger kr. 75 000. Dette er i fellesbrev til utvalget fra Finansnæringens Servicekontor og Sparebankforeningens Servicekontor av 7. februar 2003, sett på som problematisk. Banknæringen viser bl.a. til at bankene ikke har systemer til å oppfylle slik rapportering til overformynderiene. Videre er det vist til at dersom rapportering skal gis både til verge og overformynderi, vil dette medføre en ekstra kostnad for den umyndige kontohaver. Banken viser også til at de eksisterende systemer ikke fanger opp umyndige kontohavere, samlet beløp dersom midlene er spredt på flere kontoer, eller hvilket overformynderi vedkommende tilhører. Det er utvalgets inntrykk at bestemmelsen i finansavtaleloven ikke etterleves i tilstrekkelig grad i bankene i dag. Videre synes det å være usikkerhet knyttet til tolkningen av bestemmelsen. Utvalget ser derfor et klart behov for å etablere bedre rutiner på dette området.

Utvalget er også i tvil om banker og andre tilbydere av finansielle tjenester er kjent med reglene som gjelder for umyndiges midler. I den grad næringen er kjent med regelverket, kan det uansett synes som det ikke informeres om dette i tilstrekkelig grad når verger rådfører seg med bankene i forbindelse med plassering av umyndiges midler.

For å oppnå lovens intensjon om å ivareta mindreåriges og vergetrengendes økonomiske interesser, er det utvalgets oppfatning at regelverket for registrering av disses midler bør skjerpes. Uten et system for effektiv og obligatorisk registrering, vil ordningen om pålagt offentlig forvaltning ikke kunne virke etter sin hensikt. For å oppnå mer effektiv registrering bør det også åpnes for sanksjonering ved mangelfull etterlevelse av regelverket.

Det er utvalgets oppfatning at midler som er investert i VPS registrerte verdipapirer og andeler i verdipapirfond, forholdsvis enkelt bør kunne kartlegges etter som alle konti inneholder informasjon om personnummer. Tilsvarende gjelder for andeler i verdipapirfond forvaltet av norske forvaltningsselskap selv om fondsandelene ikke er VPS registrert. Det vurderes som hensiktsmessig at VPS og forvaltningsselskap for verdipapirfond pålegges gjennom lov eller forskrift å rapportere saldo pr. klient som overstiger et fastsatt beløp. Bestemmelsen bør gis virkning for alle personer under myndighetsalder og personer som har fått oppnevnt verge.

11.6 Fordeling av forvaltningsansvaret

11.6.1 Gjeldende rett

Etter dagens ordning er det vergen som etter vgml. § 38 ”handler på den umyndiges vegne i formuessaker, når ikke annet er bestemt, og styrer hans midler i den utstrekning dette ikke hører under overformynderiet eller den umyndige selv, eller ved gyldig bestemmelse av arvelater eller giver er overlatt til andre.” Bestemmelsen utfylles av § 62 som definerer overformynderiets rolle for så vidt gjelder forvaltning av finansielle eiendeler. Det heter i § 62 at ”for så vidt ikke annet følger av lov eller annen gyldig bestemmelse, skal umyndiges penger, bankinnskott, obligasjoner, andre pengekrav, livspoliser, aksjer og andre andeler i selskaper med begrenset ansvar forvaltes av overformynderiet.” Loven angir her utgangspunktet for arbeidsdelingen mellom vergen og overformynderiet. Ansvarsdelingen og kompetansen reguleres videre i andre bestemmelser i vergemålsloven.

11.6.2 Behovet for lokal kompetanse – utvalgets vurderinger

Gjeldende ordning innebærer at all forvaltning av vergetrengedes midler styres lokalt, dvs. av overformynderiet i den enkelte kommune og vergen som normalt er knyttet til det lokale miljøet i kommunen. Dagens system gir en god mulighet for å sette seg inn i lokale forhold samt personlige forhold knyttet til den umyndige eller den som har fått oppnevnt hjelpeverge. Dette gjelder i særlig grad i mindre kommuner. Muligheten for å vurdere den vergetrengendes behov og interesser er trolig bedre enn om dette skal ivaretas av personer og instanser med større avstand til den vergetrengende. Det samme gjelder muligheten for å avdekke og vurdere interessekonflikter mellom den vergetrengende og nærstående, slektninger eller andre interessegrupper på stedet.

På den annen side er verge og overformynderi med sterk lokal forankring trolig mer utsatt for press fra de samme interessenter enn om forvaltningen blir ivaretatt av instanser med større avstand til det lokale miljø. Det er dessuten grunn til å anta at praksis kan utvikle seg forskjellig i de ulike kommuner. Risikoen for at det utvikles uensartet forvaltningspraksis er etter utvalgets syn en av svakhetene ved den eksisterende ordning. Problemet kan imidlertid reduseres dersom det gis mer presise retningslinjer i regelverket for forvaltningen av den vergetrengendes økonomiske interesser. Det kan også oppnås mer enhetlig behandling dersom det etableres et sentralt tilsyn med overformynderiene hvor en av oppgavene er oppfølging av praksis.

Forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler ivaretas i dag lokalt. Som følge av ulikt befolkningsgrunnlag varierer samlet kapital til forvaltning sterkt fra kommune til kommune. I de mindre og mellomstore kommunene medføre manglende evne til å bygge opp særskilt kompetanse at vergetrengendes midler i stor utstrekning plasseres som bankinnskudd. Bare de største kommunene kan forsvare å bygge opp en særskilt kompetanse for å ivareta plasseringen av de vergetrengendes finansielle eiendeler. I de største kommunene kan man bruke adgangen til å etablere en fellesmasse og således etablere en kollektiv investering av de umyndiges midler, jf. 11.1.5.2. En slik ordning åpner i praksis for investeringer i bl.a. obligasjoner, sertifikater og visse typer verdipapirfondsandeler, samt enkelte andre investeringsalternativer.

Ved forvaltningen av den vergetrengendes interesser knyttet til fast eiendom, forretningsvirksomhet, rettigheter og løsøregjenstander er det utvalgets oppfatning at fordelene ved en lokal forankring er så vidt klare at dagens ordning bør videreføres.

11.6.3 Behovet for høy fagkompetanse

Det er, slik utvalget ser det, i liten grad behov for lokal kompetanse for å ivareta forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler. Det er på den annen side behov for inngående fagkunnskap for å kunne foreta plasseringer på en måte som både gir betryggende risikostyring og samtidig ivaretar kravet til tilfredsstillende avkastning. Det vises her til den generelle bestemmelse i vgml. § 64:

”Midler som forvaltes av overformynderiet skal plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning.”

De svært varierende forutsetningene de ulike overformynderiene har til å bygge opp faglig investeringskompetanse, medfører i dag store forskjeller i forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler.

En annen svakhet ved den lokale forvaltningen er at også innen gruppen mindre og mellomstore kommuner varierer den samlede kapital til forvaltning sterkt i størrelse. Dette innbærer at mulig-hetene for å forhandle med bankene om høy rente på innskuddsmassen varierer fra kommune til kommune. I tillegg er det grunn til å vurdere om ikke forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler bør underlegges samme strenge krav og tilsynsbeskyttelse som tilsvarende forvaltning for enkeltinvestorer og kollektive investeringer gjennom pensjonskasser, livsforsikringsselskaper og verdi-papirfond.

11.6.4 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering er det for forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler få eller ingen tungtveiende grunner for å opprettholde en lokal forvaltning. Behovet for en mest mulig profesjonell, kostnadseffektiv og ikke minst enhetlig forvaltning hvor alle vergetrengendes kan oppnå samme avkastning, taler for en sentral forvaltning.

11.6.5 Finansielle eiendeler

For å kunne etablere et skille mellom hvilken del av forvaltningen av vergetrengendes midler som bør være lokalt forankret og hva som bør vurderes sentralisert, er det behov for å definere et entydig skille mellom hva som på den ene siden menes med finansielle eiendeler og på den andre siden alle andre eiendeler, herunder fast eiendom, interesser i forretningsdrift, løsøre, andre eiendeler og rettigheter.

Utvalget har søkt å finne egnede legaldefinisjoner i andre deler av lovgivningen. Det har imidlertid ikke vært mulig å finne definisjoner som fullt ut dekker behovet.

I høringsnotatet fra Finansdepartementet ved-rørende forslag til endringer i regnskapsloven og nye forskrifter til loven, datert 20. desember 2002 har man i notatets del 6.2.1 omtalt finansielle eiendeler. Det vises først til at finansielle instrumenter ikke er eksplisitt definert i EUs regnskapsdirektiver. Begrepet benyttes ifølge utvalget i direktivene med et videre innhold enn den definisjonen som er gitt i relevant norsk lovgivning, verdipapirhandel-loven § 1-2. Eksempelvis omfatter begrepet slik det ifølge utvalget benyttes i direktivene, utlån og fordringer.

I det aktuelle høringsnotatet velger man å legge til grunn følgende generelle definisjon av finan-sielle instrumenter:

• et finansielt instrument er enhver kontrakt som både gir opphav til en finansiell eiendel for et foretak og en finansiell forpliktelse eller et egenkapitalinstrument for et annet foretak

I notatet defineres videre en finansiell eiendel som:

• kontanter

• en kontraktsfestet rettighet til å motta kontanter eller en annen finansiell eiendel fra et annet foretak

• en kontraktsfestet rettighet til å bytte finansielle instrumenter med et annet foretak til vilkår som er potensielt gunstige for innehaver

• et egenkapitalinstrument i et annet foretak

Regnskapslovutvalgets utredning, NOU 2003: 23, gir ingen endelige holdepunkter utover hva som følger av det ovenstående.

For å oppnå en klar og entydig definisjon av hva som skal forvaltes av det lokale overformynderi og hva som skal utkontrakteres til sentral forvaltning hos et annet organ, har utvalget funnet det nødvendig å anbefale en definisjon av finansielle eiendeler som er entydig, mest mulig i samsvar med hva som følger av annen relevant lovgivning og i tillegg lett forståelig for brukerne. Utvalget har derfor funnet det riktig å anbefale at man bygger på den definisjon av finansielle instrumenter som er gitt i L verdipapirhandelloven§ 1-2 og i tillegg inkluderer penger og bankinnskudd. Utvalget vil således tilrå at:

Med finansielle eiendeler skal forstås:

1. penger

2. bankinnskudd

3. finansielle instrumenter

Med finansielle instrumenter skal forstås:

1. omsettelige verdipapirer,

2. verdipapirfondsandeler,

3. pengemarkedsinstrumenter,

4. finansielle terminkontrakter, herunder tilsvarende finansielle instrumenter med kontant oppgjør,

5. fremtidige renteavtaler (FRA),

6. rente- og valutabytteavtale samt bytteavtale knyttet til aksjer og aksjeindeks,

7. opsjoner på kjøp eller salg av ethvert instrument som nevnt i punkt 1 til 6, herunder indeksopsjoner, valuta- og renteopsjoner samt tilsvarende instrumenter med kontant oppgjør, eller

8. varederivater.

Med omsettelige verdipapirer menes:

1. aksjer og andre verdipapirer som kan sidestilles med aksjer,

2. obligasjoner og andre gjeldsinstrumenter som kan omsettes på lånemarkedet,

3. alle andre verdipapirer som normalt omsettes og som gir rett til å erverve ethvert slikt omsettelig verdipapir ved tegning eller ombytting, eller som gir rett til et kontantoppgjør.

Med varederivater menes finansielle termin, opsjons- eller byttekontrakter knyttet til varer eller tjenester. En derivatkontrakt som er gjenstand for omsetning på børs eller autorisert markedsplass regnes alltid som finansiell.

Etter å ha definert hva som inngår i den vergetrengendes finansielle eiendeler, vil det neppe være behov for å foreta ytterligere avgrensinger.

Utvalget ser det som hensiktsmessig at definisjonen av finansielle eiendeler tas inn i loven, det vises til utk. § 7-1 og kommentarene til denne.

11.7 Viktige hensyn ved vurdering av forvaltningsmodell for finansielle eiendeler

11.7.1 Gjeldende rett

Som nevnt ovenfor er det i hovedsak vgml. kapittel 6 som regulerer forvaltningen av vergetrengendes midler. I § 62 heter det at for så vidt ikke annet følger av lov eller annen gyldig bestemmelse, skal umyndiges penger, bankinnskott, obligasjoner, andre pengekrav, livspoliser, aksjer og andre andeler i selskaper med begrenset ansvar forvaltes av overformynderiet.

Midler som forvaltes av overformynderiet skal plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning jf. vgml. § 64. Plasseringsforskriften gir uttømmende regler om hva midlene kan plasseres i.

Midler som skal forvaltes etter vgml. § 62 kan etter plasseringsforskriften § 7 plasseres:

1. som innskudd i og obligasjoner eller sertifikater i norske kroner utstedt eller garantert av kredittinstitusjoner med tillatelse til å drive virksomhet i Norge

2. i obligasjoner pålydende norske kroner eller sertifikater utstedt eller garantert av den norske stat eller Norges Bank eller norsk kommune eller fylkeskommune

3. i obligasjoner eller sertifikater i norske kroner utstedt eller garantert av Verdensbanken

4. som utlån med tinglyst tilfredsstillende pantesikkerhet i fast eiendom eller mot sikkerhet i adkomstdokumenter til aksje- og borettslagsleiligheter i samsvar med bestemmelsene i § 12

5. som andeler i verdipapirfond med tillatelse til å drive virksomhet i Norge når verdipapirfondet etter sine vedtekter bare kan plassere sine midler i verdipapirer som omfattes av alternativene a - c i bestemmelsen her.

Det følger videre av forskriften §§ 9 -11 at:

• Plasseringer som nevnt i § 7 kan for hvert enkelt plasseringsalternativ ikke utgjøre mer enn 50% av midlene til en enkelt umyndig eller 50% av midlene ved felles forvaltning. Dette gjelder likevel ikke midler som er plassert ved innskudd i bank.

• Etter samtykke fra fylkesmannen kan denne grensen også fravikes i forhold til reglene i § 7 d når vergen gis lån til bolig som den umyndige skal bo i.

• Plasseringer som nevnt i § 7 bokstavene a - c omfatter også obligasjoner hvor den avtalte avkastningen er knyttet til utvikling på ulike aksjeindekser og hvor det opprinnelige innbetalte beløp tilbakeholdes i sin helhet (aksjeindekserte obligasjoner). Slike obligasjoner kan maksimalt utgjøre 10 % av midlene til en enkelt umyndig, eller 10 % av midlene ved felles forvaltning.

• Umyndiges midler kan ikke plasseres i obligasjoner som er en del av den ansvarlige kapital til institusjoner som nevnt i § 7 a og c eller obligasjoner med konverteringsplikt eller konverteringsrett utstedt av de samme typer institusjoner.

Før midlene plasseres skal vergen etter forskriften § 4 gis anledning til å uttale seg om plasseringen. I tillegg plikter vergen etter vgml. § 40 å høre den umyndige, dersom vedkommende er over 14 år før vergen treffer avgjørelse om den umyndiges økonomiske forhold. Dersom overformynderiet organiserer forvaltningen i fellesmasse etter vgml § 69, har imidlertid verken vergen eller den umyndige krav på å bli hørt.

Gjeldende definisjon av finansielle eiendeler, slik den fremkommer i plasseringsforskriften, gir i tillegg til ovennevnte investeringsalternativer overformynderiet adgang til å investere umyndiges midler i pantelån. Det stilles relativt strenge vilkår til pantsikkerheten. Som generelt vilkår kreves at pantsikkerheten skal ligge innenfor 2/3 av eiendommens verdi etter fastsetting ved lånetakst. Taksten skal være foretatt av et medlem av en landsomfattende forening for takserere, og skal gi uttrykk for eiendommens antatte omsetningsverdi og dens lånetakst med utgangspunkt i omsetningsverdien. Lånetaksten bør ikke være eldre enn 6 måneder. Det heter videre at låntakeren er ansvarlig for at eiendommen er tilstrekkelig forsikret og blir forsvarlig vedlikeholdt. Når det gjelder avkastningskravet, heter det i forskriften at utlånsrenten vanligvis ikke skal være lavere enn markedsrenten. Se for øvrig drøfting under 11.3.3.

Som hovedregel gir plasseringsforskriften ikke anledning til å investere i aksjer for umyndiges midler. Det gjøres imidlertid et unntak dersom den umyndige har aksjer fra før i et børsnotert selskap. I dette tilfellet kan det tegnes flere aksjer i samme selskap ved å benytte mottatte tegningsretter. På samme vilkår kan midler som erverves ved salg av tegningsretter, aksjer eller andeler i aksjefond, brukes til kjøp av aksjer eller andeler i aksjefond.

Etter forskriften § 9-11 gis det adgang til å investere i såkalte strukturerte produkter, dvs. obligasjoner hvor den avtalte avkastningen er knyttet til utvikling på ulike aksjeindekser og hvor det opprinnelig innbetalte beløp tilbakeholdes i sin helhet (aksjeindekserte obligasjoner). Forskriften gir begrensninger for hvor stor andel av forvaltet beløp som kan investeres i denne type produkter. Utvalget antar at også bankinnskudd hvor avkastningen, dvs. renten, er knyttet til aksjeindekser faller inn under forskriften.

11.7.2 Utvalgets vurderinger

Ettersom det må antas at motivet for vergemålslovens bestemmelser om vergens og den umyndiges medbestemmelsesrett er å sikre disse innflytelse på plasseringen av midlene, vil tilsvarende konsultasjon være påkrevd også ved endringer i plasseringen av midlene. Så langt utvalget kan vurdere det, må gjeldende bestemmelser dersom de blir praktisert, være til dels svært arbeidskrevende for det enkelte overformynderi. Det må også antas at en så vidt arbeidskrevende prosess i forhold til hver enkelt klient vil medføre at det blir for ressurskrevende å foreta omallokeringer i plasseringene og at det derfor skjer i mindre grad enn om overformynderiet hadde uforbeholdne fullmakter til å plassere innefor de rammer som er trukket opp i plasseringsforskriften.

Det kan fremstå som tankevekkende at store kommuner som organiserer forvaltningen i en fellesmasse og som forutsetningsvis har bedre forvaltningskompetanse, står friere til å foreta rasjonelle tilpasninger til enhver tid i den porteføljen som er til forvaltning. Konsekvensene er slik utvalget ser det, at vergetrengende og deres verger i store kommuner med fellesmasse har mindre innflytelse enn i det store antall mindre kommuner. På den annen side kan vergetrengende i store kommuner med relativt stor sannsynlighet påregne en bedre risikojustert avkastning enn i mindre kommuner.

Ved investering av vergetrengendes midler i pantelån, er det ved vurderingen av pantets verdi, kun stilt krav til at pantet skal ligge innenfor den verdi en takstmann har kommet fram til. Det stilles ingen andre spesifikke krav til takstmannens kompetanse enn at han eller hun skal være medlem av en ”landsomfattende forening av takserere”. Selv om det i forskriften sies at det ikke må gis lån med pant i ”industrielt utbygde eiendommer eller andre eiendommer som på grunn av bruk, beliggenhet eller andre forhold er særlig utsatt for verdisvingninger”, er risikoen forbundet med plasseringen således i vesentlig grad forbundet med subjektiv skjønn og prisutviklingen i lokale eiendomsmarkeder.

At ansvaret for forsikring og forsvarlig vedlikehold ligger hos låntakeren, representerer i tillegg risiko som i enkelte tilfeller kan være lite oversiktlig.

Bestemmelsen om adgang til å plassere vergetrengendes midler i pantelån åpner etter utvalgets oppfatning både for at risikoen kan bli høyere enn det som må regnes som forsvarlig og for at avkastningen kan bli lavere enn det som må regnes som tilfredstillende etter en nøktern forståelse av vgml. § 64.

Med en samfunnsutvikling som åpner for større fluktuasjoner i verdien på ulike kategorier fast eiendom enn det som har vært vanlig til nå, kan det reises tvil om hvorvidt plassering av vergetrengendes midler i pantelån i tilstrekkelig grad ivaretar kravet til akseptabel risiko. Avkastningskravet, at ”utlånsrenten vanligvis ikke skal være lavere enn markedsrenten”, er også etter utvalgets vurdering ikke strengt nok og står ikke i forhold til den potensielle risiko plasseringen representerer.

At ett enkelt pantelån kan tillates å utgjøre opp til 50 % av den samlede plassering for en enkelt vergetrengende kan i tillegg representere en uforholdsmessig høy risikokonsentrasjon og bryter med alminnelige prinsipper for sunn porteføljeforvaltning. Selv om pantsikkerheten for et lån er betryggende, vil kredittrisikoen også påvirkes av låntakers evne og vilje til å tilbakebetale lånet ved forfall. Krav om innfrielseer som oftest aktuelt når vergeforholdet opphører, normalt ved oppnådd myndighetsalder eller ved klientens død.

Utvalget vil også peke på at forvaltning av pantelån normalt vil være kostnadskrevende. Prosedyren rundt vurdering av debitor og pantet, utarbeidelse og undertegning av lånedokumenter, og utbetaling av lånet stiller krav til et minimum av kompetanse og ressursbruk hos overformynderiet. Det vil imidlertid også måtte vies ressurser til oppfølging av lånet og eventuelt pantet. I denne sammenheng vil ansvaret for at renten justeres i takt med markedsrenten tilligge overformynderiet med mindre oppgaven utkontrakteres til en finansinstitusjon. I tillegg knytter det seg operasjonell risiko til utbetaling og forvaltning av pantelån. Risikoener blant annet knyttet til feil eller svakheter i lånedokumentasjonen.

Etter utvalgets vurdering er det enkelte bestemmelser i gjeldende ordning som kan resultere i uheldige disposisjoner for personer under vergemål. Når det gjelder adgangen til å investere i aksjer, er det vanskelig å innse at det faktum at den vergetrengende har aksjer fra før, skal være avgjørende for hvorvidt risiko forbundet med å eie aksjer er akseptabel eller ikke. Det er ytterligere vanskelig å innse at man ved å kjøpe flere aksjer i samme selskap ved å benytte mottatte tegningsretter fremfor å selge dem, ivaretar den vergetrengendes interesser. Det naturlige vil etter utvalgets vurdering være å spre aksjeinvesteringen på flere selskaper og dermed også risikoen.

Når det gjelder adgangen til å plassere i strukturerte produkter, slik som det åpnes for i plasseringsforskriften, finner utvalget grunn til å uttrykke skepsis. Ved å knytte avkastningen til en eller flere aksjeindekser, aksepterer man en risiko for at avkastningen på plassert kapital kan bli svært lav eller null. Et vel så viktig ankepunkt er at det normalt er vanskelig å realisere denne type obligasjoner før ved forfall. Dersom det av ulike grunner blir nødvendig å avvikle et formynderforhold eller på kort varsel å gjøre om en vesentlig del til kontanter, kan det oppstå tap i forbindelse med at obligasjonen eventuelt må selges under hånden til en verdi som er lavere enn pålydende. Dersom obligasjonen har lang løpetid, kan problemet bli merkbart.

Det er også uklart for utvalget hvilke kostnader som inngår i prisingen av de aktuelle produkter. Videre er det grunn til å anta at produktenes kompleksitet vil stille store krav til forvalterens kompetanse, dersom det skal oppnås tilfredsstillende oversikt over hvilke kostnadselementer som inngår i produktet. Dette vil være avgjørende for hvilke forhold det i det enkelte tilfelle er mellom avkastning for kjøper av produktet og utviklingen i den aktuelle indeks.

11.7.3 Nærmere om avkastning

11.7.3.1 Innledning

Det bør etter utvalgets syn tas utgangspunkt i at vergetrengende personer, i likhet med alle andre samfunnsborgere, ønsker en best mulig avkastning uten at risikoen for tap blir for høy. Ved vurderingen av hvilken avkastning som oppnås, er det nødvendig å ha en klar oppfatning av hvilken periode man måler avkastningen for. Man kan eksempelvis oppnå god avkastning for en lang periode selv om avkastningen er lav eller endog negativ i deler av perioden.

For å kunne måle avkastningen på en troverdig måte og foreta en tilfredsstillende rapportering, må det forutsettes at det løpende kan foretas en markedsriktig verdifastsettelse av de finansielle eiendelene, dvs. den plasserte porteføljen. Investeres det i omsettelige finansielle instrumenter, f.eks. aksjer, grunnfondsbevis, obligasjoner eller andeler i verdipapirfond, er det den til enhver tid gjeldende pris i markedet, som regel børskursen, som bestemmer om man har tjent eller tapt, og ikke hvorvidt instrumentene er solgt eller ikke.

Ved vurdering av avkastningen for en portefølje av finansielle eiendeler må det tas hensyn til en rekke elementer. Rente, utbytte og kursgevinster er de mest sentrale. Det er imidlertid også viktig å inkludere alle typer kostnader og skatt som kommer til fradrag. Særlig viktig er det at man vurderer effekten av eventuell kryssubsidiering av produkter og tjenester som tilbys av finansinstitusjoner. Dette kan f.eks. finne sted ved at banker tilbyr gebyrfrihet eller andre gratistjenester mot å få innskudd som forrentes lavere enn hva som kan oppnås ved alternativ plassering.

11.7.3.2 Skatt

Ved beregning av skatt vil løpende avkastning i form av renter, utbytte og realisasjonsgevinster være gjenstand for beskatning det enkelte inntektsår. Ved investering i verdipapirer og andeler i verdipapirfond vil imidlertid kursgevinstene ikke komme til beskatning før verdipapirene eller andelene realiseres. Dette innebærer at en potensiell skatteforpliktelse kan bygge seg opp frem til vergemålet opphører. Ønsker man en detaljert oppfølging av den effektive avkastning det enkelte år, vil det derfor være nødvendig å justere for den latente skatteforpliktelsen som har påløpt.

Valg av modell for forvaltning av vergetrengendes midler kan ha betydning for hvorvidt eller i hvilken grad skatt på kapitalinntekter må betales løpende, dvs. årlig, eller akkumuleres som potensiell forpliktelse. Formuesskatt for finansielle eiendelermå etter den valgte definisjon betales løpende basert på ligningsverdien av midlene til forvaltning, uavhengig av valg av modell.

11.7.3.3 Kostnader

For personer som har formue til forvaltning, må formuens størrelse ha betydning for hvilke kostnader som påløper. Ved store forvaltningsoppdrag kan profesjonelle forvaltere tilby lavere provisjonssatser. Dette begrunnes med at arbeidsmengden forbundet med forvaltning ikke øker proporsjonalt med beløpets størrelse. Ved aktiv forvaltning (se 11.8.2 nedenfor) er det full avtalefrihet mellom partene for fastsettelse av provisjoner.

For å åpne for at større investorer ikke betaler en uforholdsmessig høy forvaltningsprovisjon, er det gitt adgang til etter nærmere bestemte kriterier å tilby differensiert forvaltningsgodtgjørelse, også ved kjøp av andeler i verdipapirfond. Ved revisjon av verdipapirfondloven, jf. Ot.prp. nr. 98 (2000–2001) gis det adgang til å fastsette differensiert provisjon i § 6-1. Spørsmålet er regulert i forskrift 6. januar 2003 nr.11.

11.7.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert i hvilken grad det ved forvaltning av vergetrengendes midler bør legges opp til ordninger som åpner for ulik provisjonsfastsettelse basert på størrelsen av det beløp som er til forvaltning. Utvalget antar imidlertid at problemet er av så vidt liten betydning at man ikke har funnet det riktig å legge opp til bestemmelser som adresserer spørsmålet. Dette innebærer at utvalget går inn for at vergetrengendes finansielle eiendeler gjøres til gjenstand for forvaltning på mest mulig like vilkår uten hensyn til størrelsen på den enkeltes formue.

11.7.4 Nærmere om risiko

11.7.4.1 Innledning

Ved forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler må det, som det legges stor vekt på hensynet til risiko. Etter utvalgets oppfatning kan risikoen intuitivt deles i risikoen for helt eller delvis å tape det investerte beløp, dvs. det beløp som opprinnelig er innbetalt til overformynderiet med tillegg av senere innbetalinger og med fradrag av utbetalinger som har funnet sted, samt risikoen for helt eller delvis å tape forventet avkastning.

En rekke forhold påvirker risikoen forbundet med å foreta en plassering. Risikoen forbundet med å eie en finansiell eiendel, dvs. et bankinnskudd, en obligasjon, en aksje eller en andel i et verdipapirfond, kan naturlig deles inn i to kategorier, spesifikk og generell risiko.

11.7.4.2 Spesifikk risiko

Den spesifikke risikoen er risikoen som banken eller utstederen av et finansielt instrument representerer. Her må bankens evne til å betale tilbake innskuddet eller obligasjonsutstederens evne til å tilbakebetale sin gjeld vurderes. Kjøpes det aksjer, vil utstederforetakets evne til å tjene penger påvirke børskursen. Risikoen for sviktende resultater og fallende børskurs kan sies å være den spesifikke risiko knyttet til utstederselskapet og aksjen.

For plassering i bankinnskudd eller ved kjøp av særskilt sikre obligasjoner,f.eks. statsobligasjoner, er den spesifikke risikoen svært lav. Innskudd i norske banker inntil kr. 2 mill. er sikret gjennom innskytergarantiordningen i statens banksikringsfond. For obligasjoner og sertifikater utstedt av private foretak, aksjer og grunnfondsbevis, er den spesifikke risikoen høyere. For visse kategorier verdipapirer kan den spesifikke risikoen kategoriseres som høy.

For å unngå for sterk konsentrasjon av spesifikk risiko ved plassering av vergetrengendes midler, må det etter utvalgets vurdering settes krav til spredning. Dette må i særlig grad gjelde dersom man skal tillate plassering i aksjer eller finansielle instrumenter som representerer spesifikkreell risiko.

11.7.4.3 Generell risiko

Den generelle risiko forbundet med å eie en finansiell eiendel er knyttet til endringene i markedsforhold, i første rekke endringer i den langsiktige markedsrenten. Dersom den langsiktige markedsrenten stiger, vil normalt verdien av aksjer og i særlig grad obligasjoner, falle. Langsiktige obligasjoner og aksjer i selskaper med stor kortsiktig gjeld vil normalt falle mest.

Verdien av børsnoterte aksjer påvirkes av avkastningen på alternative investeringer. Ved verdivurdering av en aksje, som igjen påvirker tilbudet og etterspørselen etter aksjen, vil den langsiktige markedsrenten derfor inngå i vurderingen. Stiger renten, vil også avkastningskravet til aksjeinvesteringer stige, noe som normalt fører til lavere priser, dvs. kursnedgang.

Også andre makroøkonomiske eller politiske forhold kan påvirke markedsrisikoen.

Etter utvalgets vurdering må også den generelle risiko tillegges stor vekt ved plassering av vergetrengendes midler. Dette hensynet er særlig viktig i forhold til midler som har en kort plasseringshorisont.

11.7.4.4 Operasjonell risiko

Operasjonell risiko er i mindre grad kvantifiserbart i forhold til de andre risikoområdene, men er kanskje den risikoen som ofte er den mest framtredende i forbindelse med kapitalforvaltning av midler i mindre profesjonelle miljøer. Dette er ofte belyst i forbindelse med at institusjoner eller forvaltningsorganer ikke i stor nok grad har kompetanse til å forstå alle aspektene ved kapitalforvaltningen. Dette gjelder både når forvaltningen skjer i egen regi eller når den er utkontraktert til en profesjonell kapitalforvalter.

Operasjonell risiko kan defineres som risikoen knyttet til utilstrekkelig kontrollsystemer, menneskelig svikt og/eller mangelfull eller feilaktig ledelse og styring. Slike forhold kan føre til at oppdragsgiver påføres tap ved at interne regler, mandater og rutiner brytes eller omgås med til dels store konsekvenser uten at dette umiddelbart blir oppdaget av forvalter eller oppdragsgiver. Effektive investeringsmandater, klare juridiske avtaler og kompetent oppfølging av kapitalforvaltningen kan bidra til å sikre seg godt mot denne type av risiko.

Blant annet for at den operasjonelle risiko skal kunne begrenses til et minimum, er alle private institusjoner som forvalter klienters finansielle eiendeler underlagt offentlig tilsyn. Dette gjelder i tillegg til banker og forsikringsinstitusjoner, også for verdipapirfond, pensjonskasser og foretak med tillatelse til å drive aktiv forvaltning etter verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven. Tilsynsansvaret er lagt til Kredittilsynet som fører løpende kontroll med at lovbestemte og avtalte vilkår for forvaltningen følges.

I den grad forvaltningen av vergetrengendes midler utkontrakteres til denne type institusjoner, vil forvaltningen komme under offentlig tilsyn, noe som igjen vil medvirke til å begrense og kontrollere den operasjonelle risiko.

11.7.5 Nærmere om forholdet mellom avkastningsforventninger og risiko

Det kan i de fleste sammenhenger påvises en klar sammenheng mellom avkastning og risiko. Dette innebærer at i den grad man har evne og vilje til å ta risiko, vil dette gi høyere forventet avkastning. Ved å minimere risikoen vil man tilsvarende normalt gi avkall på avkastning. Det er etter utvalgets vurdering derfor av stor betydning at man for forvaltning av vergetrengendes midler finner frem til en forsvarlig balanse mellom begrensning av risiko på den ene siden og krav til avkastning på den andre. En ensidig fokusering på lavest mulig risiko er, slik utvalget ser det, ikke forenlig med kravet til forsvarlig forvaltning.

Kilde: Nordea Bank Norge ASA

Sterke svingninger i aksjekursene de seneste årene, både i Norge og internasjonalt, og en betydelig reduksjon i det norske rentenivået i 2003, har vært egnet til å skape til dels sterke og kategoriske oppfatninger om hva som er riktige investeringsvalg. Velger man å se problemstillingene i et mer langsiktig perspektiv, vil faktiske målinger i stor grad bekrefte at f.eks. investeringer i aksjer, som i gjennomsnitt representerer en høyere risiko enn renteinstrumenter, normalt gir en høyere avkasting. Tilsvarende viser undersøkelser basert på internasjonale markeder at investeringer i obligasjoner over tid har gitt en noe høyere avkastning enn investering i korte pengemarkedsinstrumenter. Her kan imidlertid differansen være liten, og det er utvalgets inntrykk at avkastningen på norske obligasjoner de seneste årene ikke har økt nevneverdig for løpetid lengre enn 2 til 3 år. Utvalget utelukker imidlertid ikke at dette kan skyldes markedstekniske forhold, med relativt stor etterspørsel etter langsiktige obligasjoner, blant annet fra forsikringsinstitusjoner som har anledning til å bokføre disse til verdier som avviker fra markedsverdi.

Et argument for å begrense investeringen av vergetrengendes midler i obligasjoner med lang løpetid er imidlertid at dette, i motsetning til investering i papirer med kort løpetid, ikke gir en tilfredsstillende sikring mot inflasjon. Dette begrunnes med at det erfaringsmessig er nær sammenheng mellom kort rente og inflasjonsraten. Hvis inflasjonen i en periode er høy, er normalt også den kortsiktige renten høy. Investering i korte rentepapirerkan derfor sies å bidra effektivt til sikring av realverdien av den vergetrengendes midler, dvs. opprettholdelse av kjøpekraften. Investering i aksjer kan sies å gi samme virkning i forhold til inflasjonssikring, dog slik at risiko og forventet avkastning er høyere.

En portefølje med stor andel langsiktige obligasjoner kan, som nevnt ovenfor, i en normal markedssituasjon gi en noe høyere forventet avkastning. I forhold til behovet for å sikre fremtidig kjøpekraft, dvs. inflasjonssikre de finansielle eiendelene, kan en høyere andel av kortsiktige rentepapirer imidlertid være mer betryggende, særlig dersom inflasjonen blir høyere enn forventet.

Petroleumsfondet viser i sin årsrapport for 2002 illustrasjoner basert på internasjonale undersøkelser som viser historisk avkastning på investeringer i henholdsvis aksjer, obligasjoner og kortsiktige pengemarkedsplasseringer:

Figur 11.2 viser realavkastningen fra år 1900 for tre investorer som ved inngangen til 1900 plasserte kapital i enten aksjer, obligasjoner eller i det amerikanske pengemarkedet. Plasseringene i pengemarkedet er i amerikanske statspapirer med kort tidshorisont og kan således sies å være det minst risikable alternativet for en investor med kort tidshorisont.

For plasseringene i aksjer og obligasjoner er det forutsatt at midlene er fordelt i henhold til størrelsen på markedene i de 16 landene. Innen de enkelte aksjemarkeder gjelder tilsvarende at investeringene er spredd i forhold til markedsverdi av de enkelte bedriftene. Ved utgangen av hvert år er porteføljene rebalansert, dvs. at porteføljen er justert for å reflektere endringene i markedsstørrelsen og valutakursene. Det er ikke tatt hensyn til transaksjonskostnader. All avkastning er regnet om til amerikanske dollar og deflatert med konsumprisindeksen i USA. Man kan derfor si at figuren viser utviklingen med utgangspunkt i en amerikansk investor. Europeiske undersøkelser har imidlertid vist at konklusjonene synes å bli lite påvirket av hvilken valutakurs og inflasjonsindeks man tar utgangspunkt i.

For perioden fra 1900 til og med 2002 har den årlige realavkastningen for en investor plassert i globale aksjer vært 5,4 prosent i geometrisk gjennomsnitt (6,8 prosent i aritmetisk gjennomsnitt). Plasseringer i obligasjoner ga 1,5 prosent i årlig gjennomsnitt, mens den årlige realavkastningen ved å plassere i amerikanske korte statspapirer var 1,0 prosent. Meravkastningen på aksjeplasseringer over plasseringer i pengemarkedet var dermed 4,4 prosent. Meravkastningen i forhold til plassering i obligasjoner var 3,8 prosent (regnet i geometrisk gjennomsnitt).

Samme årsrapport viser historisk gjennomsnittlig avkastning på aksjer og obligasjoner i 16 land, se figur 11.2.:

Figur 11.3 viser den gjennomsnittlige avkastningen på aksjer og obligasjoner i hvert av de 16 landene. I fem av landene har plassering i obligasjoner gitt negativ avkastning for perioden 1900 til 2002 sett under ett. Det er Belgia, Frankrike, Tyskland, Italia og Japan. Avkastningen er ”spist opp” av hyperinflasjon i årene fra første til etter andre verdenskrig.

Uansett hvilket land man betrakter, har plassering i aksjer gitt forholdsvis høy meravkastning i forhold til investering i obligasjoner. Meravkastningen har vært minst i Danmark og Belgia, med 2,2 prosent, og størst i Australia, med 6,9 prosent høyere avkastning enn i pengemarkedet. Som det delvis fremkommer av eksemplene ovenfor, vil det ved vurdering av avkastning også være nødvendig å se hen til løpende inflasjon. Ved plassering av vergetrengendes midler vil realavkastningen også være det relevante kriteriet. I perioder hvor den nominelle markedsrenten er svært lav, kan selv et lavt måltall for inflasjonen gi en svært lav eller i verste fall negativ realavkastning.

For plassering av vergetrengendes midler er det lite interessant å vurdere de ulike investeringsalternativer hver for seg. For å oppnå et best mulig forhold mellom forventet avkastning og forventet risiko, er det nødvendig å gi rammebetingelser som gir mulighet for å sette sammen en portefølje som inkluderer ulike finansielle instrumenter med forskjellige egenskaper. En interessant observasjon er dessuten at avkastningen på aksjer og obligasjoner kan utvikle seg forskjellig fra hverandre under ulike konjunkturfaser. Eksempelvis vil man kunne oppleve kursoppgang for aksjer i en fase med stigende rentenivå, dersom det råder en sterk tro på akt sysselsetting, etterspørsel og forbruk. Av den grunn kan en portefølje som i noen grad er investert i aksjemarkedene, ha lavere risiko enn en portefølje som utelukkende er investert i obligasjoner.

Ved investering av vergetrengendes midler er det på den annen side viktig at det ikke oppstår et nominelt tap for den enkelte klient. Etter utvalgets oppfatning bør man derfor søke å unngå plasseringer som vil innebære reell risiko for at den nominelle verdi av den umyndiges midler reduseres fram til at vergeforholdet opphører, med andre ord søke å unngå negativ nominell avkastning for den enkelte. Slik utvalget ser det, kan det undergrave den alminnelige tillit til forvaltningen dersom den enkelte klient får ut et mindre samlet nominelt beløp enn det som er innbetalt til forvaltning.

11.7.6 Nærmere om likviditet

Ved de fleste investeringer tillegges investeringens likviditet stor betydning. Dette innebærer at den som investerer, vil vite om investeringen på en enkel måte kan omgjøres til kontanter. Man er i denne forbindelse normalt opptatt av hvor lang tid det vil ta å få solgt og hvor mye salget vil koste.

Dersom man som investor stiller svært strenge krav til investeringens likviditet, må man normalt investere i plasseringer som gir noe lavere avkastning. Man kan si at redusert avkastning normalt er ”prisen ” man betaler for å oppnå høy likviditet. Omvendt er det svært viktig for utstederen av en aksje eller en obligasjon at det er god likviditet i papiret. Dette vil, alt annet like, gi lavere forventet kapitalkostnad.

Etter utvalgets oppfatning kan vergetrengendes behov for likviditet deles i tre hovedkategorier:

• Behov for løpende utbetalinger til personlig forbruk, herunder betaling av skatt

• Behov for å omgjøre til kontanter fordi vergemålet opphører som følge av oppnådd myndighetsalder, død eller andre grunner

• Behov for uforutsette uttak til personlige investeringer

For vergetrengende vil behovet for likviditet som tidligere nevnt, variere sterkt, i første rekke som følge av at tidsperspektivet for investeringen er forskjellig. Det vil imidlertid også være store forskjeller i behovet for å kunne disponere midler til personlig forbruk, noe som blant annet vil avhenge av livssituasjon og formuesforhold.

For å dekke behovet for kontantutbetalinger til løpende forbruk, vil det slik utvalget ser det, være hensiktsmessig å videreføre eksisterende praksis hvor det opprettes en bankkonto for den enkelte vergetrengende, gjerne i en bank som har kontor på hjemstedet. Det er hensiktsmessig at verge og overformynderi disponerer denne kontoen på vegne av den vergetrengende. Etter som innestående på nevnte konto kun skal gå til løpende utgifter, herunder betaling av skatt, og personlig forbruk, antar utvalget at det ikke er behov for at innestående beløp på kontoen overstiger et beløp tilsvarende grunnbeløpet i folketrygden (1 G), som for tiden utgjør kr. 56 861. Utvalget presiserer at dette må ses på som et utgangspunkt. I enkelte tilfeller vil 1G være mer enn det som er nødvendig for å dekke den vergetrengendes daglige behov, i andre tilfeller vil det være behov for et større beløp. Her må overformynderiet foreta et konkret skjønn i det enkelte tilfelle. Overskytende kapital bør forvaltes av overformynderiet som finansielle eiendeler.

En slik løsning forutsetter imidlertid at det på kort varsel kan hentes penger fra midler til forvaltning. Det må derfor stilles minstekrav til likviditet. Dersom man baserer forvaltningen på en kollektiv portefølje, må det forutsettes at den aktuelle forvalter forplikter seg til å kunne utbetale hele eller deler av klientens forvaltede midler i form av overføring til bankkonto innen bestemte frister. Utvalget antar at det bør settes som krav at likvide midler bør kunne være disponible etter høyst 3 virkedager. Fristene bør etter utvalgets oppfatning mest hensiktsmessig kunne fastsettes i særskilt forskrift.

Ved individuell forvaltning, slik det gjøres ved de fleste overformynderiene i dag, vil kravet til likviditet innebære at man har begrensede muligheter for å plassere i annet enn bankinnskudd, andeler i verdipapirfond og de mest omsatte verdipapirer.

11.7.7 Andre hensyn

11.7.7.1 Ensartet behandling

Ved utforming av plasseringsregler for vergetrengendes finansielle eiendeler, må det legges vekt på at alle vergetrengende bør ha krav på samme behandling, uavhengig av hvor i landet man bor eller hva som er grunnlaget for vergemålet. En ny modell for forvaltning av vergetrengendes midler bør derfor sikre enhetlig behandling. Dette kan etter utvalgets oppfatning lettest oppnås ved at det etableres en felles forvaltningsordning for hele landet. Dersom det fortsatt skal tillates forvaltning knyttet til det enkelte overformynderi, eventuelt på regionalt nivå, vil det være fare for at det utvikler seg forskjelligartet praksis selv om forvaltningen underlegges detaljerte bestemmelser i særskilt plasseringforskrift.

11.7.7.2 Interessekonflikter

Det er grunn til å frykte at det i forbindelse med forvaltningen av vergetrengendes midler kan ha blitt lagt vekt på hensyn som ikke nødvendigvis er i samsvar med den vergetrengendes personlige interesser. Hensyn til lokale næringsinteresser, pårørendes og nærståendes interesser kan, slik ordningen praktiseres i dag, påvirke valg av plasseringsalternativ. Med unntak av kommuner hvor det er etablert fellesforvaltning etter vgml. § 69, er en vesentlig del av de vergetrengendes finansielle eiendeler i dag plassert som bankinnskudd. Uten at det er foretatt noen grundig undersøkelse, er det utvalgets inntrykk at en stor andel er plassert i lokale banker. Utvalget antar at det kan være enklere å oppnå en ensidig ivaretakelse av den vergetrengendes økonomiske interesser dersom forvaltningen trekkes ut fra det lokale miljø.

11.7.7.3 Forhandlingsstyrke

Det samlede beløp til forvaltning for vergetrengende i Norge er så vidt betydelig, anslagsvis 11 mrd. kroner ved utgangen av 2002, at man etter utvalgets oppfatning kan oppnå en betydelig forhandlingsstyrke ved å velge en samlet tilnærming til finansinstitusjonene. Etter dagens ordning med overveiende lokal forvaltning på klientnivå, er forhandlingsstyrken varierende, noe som har sammenheng med at midler til forvaltning varierer sterkt fra kommune til kommune. Det enkelte overformynderihar dessuten varierende kompetanse og kapasitet til å forhandle vilkårene med finansinstitusjonene.

11.7.7.4 Forvaltningskostnader

Det er tidligere nevnt at forvaltningskostnadene inngår i avkastningsbegrepet som en negativ faktor. Det vises her til 11.7.4.1.

Etter dagens ordning er det etter utvalgets inntrykk noe ulik praksis for dekning av kostnadene knyttet til forvaltningen av vergetrengendes midler. I enkelte kommuner blir den enkelte klient belastet for kostnader som kan henføres til forvaltningen, eventuelt i form av en fast prosentsats, mens i andre kommuner fordeles ikke kostnadene. Utvalget har inntrykk av at enkelte steder utfører overformynderiets bankforbindelse vederlagsfritt en del av arbeidet knyttet til bokføring og rapportering mot å få innskuddene fra de vergetrengende. Det er også utvalgets inntrykk at enkelte valgte overformyndere utfører en del arbeid mot lite eller uten vederlag.

I kommuner med fellesmasse etablert etter vgml. § 69 er det grunn til å anta at forvaltningen foregår på en mer kostnadseffektiv måte enn i øvrige kommuner. Ved å organisere forvaltningen i en fellesmasse oppnås kostnadsmessige stordriftsfordeler samtidig som man oppnår mulighet for i større grad å foreta mer varierte plasseringer.

Som en oppsummering er det etter utvalgets syn viktig at man ved en fremtidig forvaltning legger stor vekt på følgende:

• Kartlegger og fordeler alle kostnader knyttet til forvaltningen

• Søker å utnytte stordriftfordeler slik at de samlede kostnadene reduseres til et minimum

• Legger til rette for at det oppnås enhetlig behandling av vergetrengende og at interessekonflikter mellom den vergetrengende og andre interessenter reduseres til et minimum.

11.7.8 Krav til rapportering til overformynderi / likningsmyndigheter

Som nevnt under 11.5 er gjeldende krav til regnskapsrapportering nedfelt i vgml. kapittel 7. Et viktig og avgjørende grunnlag for regnskapsførselen er en regelmessig og oppdatert rapportering av vergetrengendes finansielle eiendeler på klientnivå. Det er behov for at rapporteringen finner sted ved fastsatte intervaller og har en standardisert form som lett kan anvendes som grunnlag for regnskapet for den enkelte klient så vel som det enkelte overformynderi.

Etter dagens ordning er det ikke et krav at det skal utarbeides en rapportering av vergetrengendes finansielle eiendeler basert på verdsetting etter markedsverdier. Det er akseptert praksis at det ved fellesforvaltning av finansielle eiendeler legges til grunn bokførte verdier av finansielle instrumenter som er basert på anskaffelseskost. Avvik mellom anskaffelseskost og markedsriktig verdi, eventuelt børskurs, fanges ikke opp fullt ut (se 11.1.5.2). Nevnte regnskapsmetode medfører at det oppstår begrensede svingninger i den bokførte verdien av porteføljen. På den annen side vil klienter som kommer inn eller går ut av fellesmassen bli avregnet mot bokførte verdier som kan avvike merkbart fra virkelig verdi, dvs. markedsverdi. Eksempelvis vil klienter som kommer inn i en periode hvor bokført verdi er lavere enn virkelig verdi få en større relativ andel av fellesmassen enn deres innbetaling gir grunnlag for. Tilsvarende vil klienter som tas ut i samme periode bli avregnet med et lavere beløp enn deres andel av de virkelige verdier gir grunnlag for. Problemet kan bli særlig betydelig i perioder med store endringer i markedsrenten kombinert med at det investeres i langsiktige obligasjoner.

Det er utvalgets vurdering at ovennevnte praksis bryter med den alminnelige utviklingen av regnskapsstandarder og regnskapslovgivning. Utvalget finner det særlig relevant å sammenligne med regelverket for kollektive investeringer i verdipapirfond hvor det stilles krav til en løpende oppdatering etter markedsriktige verdier. På den annen side ser utvalget at det fremdeles gis adgang for livselskaper og pensjonskasser til på visse vilkår å føre deler av sin obligasjonsportefølje til faste verdier. Det vurderes imidlertid som mindre relevant å sammenligne disse med fellesmasser for vergetrengendes midler ettersom livselskaper og pensjonskasser har andre forpliktelser og av den grunn blant annet er underlagt solvenskrav. Det er derfor utvalgets oppfatning at det bør stilles krav om at forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler må underlegges et krav til løpende oppdatering etter virkelig verdi. Dette bør innebære at den som har forvaltningsansvaret minst daglig bør foreta en oppdatering. Forvaltningsansvarlig bør dessuten minst daglig kunne rapportere verdien på klientnivå og være i stand til å avregne inn- og utbetalinger etter virkelig verdi.

Det er for øvrig utvalgets oppfatning at kravet til rapportering av finansielle eiendeler bør fastsettes i forskrift.

11.7.9 Oppsummering av utvalgets vurderinger

Utvalget legger vekt på at man i den følgende vurderingen av forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler legger til grunn den definisjonen som er gitt i utk. § 7-1.

Dette innebærer at vurderingen av adgangen til å plassere i pantelån og aksjer slik det er beskrevet i gjeldende rett faller utenfor den videre drøftelse av forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler.

Det er utvalgets oppfatning at de hensyn som er vurdert i 11.7 bør tillegges vekt ved valg av modell for forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler. De løsningsmodeller som drøftes nedenfor under i 11.8 må derfor vurderes opp mot de krav og kriterier som er beskrevet. Dette gjøres under drøftelsen av hver alternativ løsning.

11.8 Alternative løsninger for forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler

Etter en nærmere vurdering av de krav som må stilles til en forsvarlig forvaltning av vergetrengendes midler, har utvalget kommet fram til at følgende hovedalternativer bør vurderes nærmere:

1. Fellesforvaltning i særskilt opprettede fond (regulert etter verdipapirfondloven)

2. Aktiv forvaltning ( regulert etter verdipapirhandelloven )

3. Forvaltning av et offentlig organ

4. Videreføring av gjeldende ordning basert på dessentral forvaltning

11.8.1 Fellesforvaltning i særskilt opprettede fond

Utvalget har vurdert hvorvidt eller på hvilken måte den infrastruktur og det regelverket som gjelder for kollektive investeringer i finansielle instrumenter kan anvendes for forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler. Verdipapirfondloven regulerer virksomhet i tilknytning til forvaltning av verdipapirfond. Loven er revidert flere ganger. Den siste revisjonen ble vedtatt 20. juni 2003 og er i det vesentlige et resultat av behovet for å samordne med de seneste endringene i relevant EU regelverk. Endrede bestemmelser i henhold til endringsdirektivene 2001/117/EF og 2001/118/EF til UCITS direktivet, er således innarbeidet som et ledd i forpliktelsene etter EØS-avtalen. UCITS står for Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities.

I verdipapirfondloven § 1-2 er verdipapir definert som ”selvstendig formuesmasse oppstått ved kapitalinnskudd fra en ubestemt krets av personer mot utstedelse av andeler i fondet og som for det vesentlige består av finansielle instrumenter og/eller innskudd i henhold til § 4-5 sjette ledd.” Formuleringen ”selvstendig formuesmasse” er ment å gi uttrykk for at et verdipapirfond er et eget rettssubjekt, se Ot. prp. nr. 68 (1980-81) om lov om aksjefond mv. s. 17.

11.8.1.1 Rammevilkår for forvaltningsselskapene

Verdipapirfond forvaltes av foretak med konsesjon som forvaltningsselskap, jf. verdipapirfondloven § 2-1. Etter bestemmelsens første ledd kan verdipapirforvaltning bare drives av aksjeselskap eller allmennaksjeselskap med tillatelse fra departementet. I tredje ledd heter det at:

”Departementet kan stille vilkår for tillatelsen. Dersom hensynet til andelseierne eller allmenne interesser tilsier det, kan tilsynsmyndigheten i særlige tilfelle stille nye vilkår eller endre gjeldende vilkår for forvaltningsselskapets tillatelse til å drive verdipapirfondsforvaltning.”

Vilkårene for å få konsesjon reguleres i verdipapirfondloven kapittel 2. Sentrale vilkår er bl.a. at ledelsen, styret og eiere med betydelig eierandel i forvaltningsselskapet tilfredsstiller visse lovgitte krav til egnethet og hederlig vandel, jf. verdipapirfondloven § 2-2. Det stilles videre krav til at forvaltningsselskapet har en ansvarlig kapital som er forsvarlig i forhold til virksomhetens art og omfang. Ansvarlig kapital kan ikke på noe tidspunkt være lavere enn et beløp tilsvarende 125.000 euro. Videre settes det krav til organisering av virksomheten og til god forretningsskikk.

Konsesjon gis av Kredittilsynet. Når et forvaltningsselskap får konsesjon, vil det under visse vilkår kunne tilby sine tjenester i hele EØS-området. Motsatt kan forvaltningsforetak med konsesjon fra annen EØS-stat tilby sine tjenester mot det norske markedet. UCITS direktivet åpner også for at de kollektive investeringene kan legges i et eget ”investmentcompany” som selv forvalter sin portefølje uten bruk av forvaltningsselskap. En slik løsning er benyttet i Danmark.

Virksomhetsreglene for den konsesjonsbelagte virksomheten er relativt detaljerte og utfylles av forskrifter og til dels av rundskriv fra Kredittilsynet.

Et hovedprinsipp for verdipapirfondsvirksomheten er således at verdipapirfond skal forvaltes av forvaltningsselskap som er godkjent og har tillatelse fra offentlig myndighet i land som inngår i EØS-samarbeidet.

11.8.1.2 Rammevilkår for virksomheten

Et viktig prinsipp er at det enkelte fond skal ha vedtekter som blant annet fastsetter:

• Detaljerte retningslinjer for plassering av fondets midler

• Bestemmelser om hvilke kostnader andelshaverne skal kunne belastes med

• Grunnlaget for beregningen av verdien av andelene

• Detaljerte bestemmelser om innløsning av andeler

Det enkelte fonds vedtekter skal forhåndsgodkjennes av Kredittilsynet.

Vedtektene for det enkelte fond kan på en detaljert måte ha bestemmelser om hva det enkelte fond kan investere i. Dette åpner for at fondet kan gis en relativt skreddersydd profil og tilpasses et bestemt investeringsbehov eller markedssegment. Det er vanlig å dele inn i hovedgrupper som aksjefond, pengemarkedsfond og obligasjonsfond som indikerer hvilke instrumenter det investeres i. Det opereres også med kombinasjonsfond som har anledning til å spre investeringene på ulike kategorier finansielle instrumenter, f.eks. både aksjer og obligasjoner i samme fond. Under de forskjellige hovedkategoriene inndeles det i undergrupper. Denne inndelingen kan finne sted etter geografiske eller bransjekriterier, men også etter størrelse på utstederforetakene.

Verdipapirfondloven §§ 4-6 og 4-8 setter krav til likviditet og risikospredning i et fonds investeringer. For at et fond skal kunne markedsføres fritt innenfor EØS-området, kan disse kravene ikke fravikes. I de nevnte bestemmelsene åpnes det imidlertid for at det kan etableres fond, såkalte nasjonale fond, hvor vedtektene gir adgang til å avvike fra nevnte hovedbestemmelser. For denne type fond kan investeringsrammene skreddersys for et spesifikt behov, f.eks. for de hensyn som bør legges til grunn ved plassering av vergetrengendes finansielle eiendeler.

Etter som aktørene i markedet har etterspurt stadig flere varianter, har man videre funnet det riktig å åpne for fond som helt eller delvis investerer i andre verdipapirfond. Det er dessuten åpnet for at fond kan investere i bankinnskudd.

Inntil nylig har det vært et krav at alle andelseiere i et verdipapirfond skulle belastes med en og samme provisjonssats (forvaltningsgodtgjørelse). Dette innebar at forvaltningsselskapet i sin prising av produktet ikke kunne ta hensyn til at den prosentvise kostnaden forbundet med en stor eierandel var mindre enn for en liten eierandel. Etter sterke oppfordringer fra bransjen har det blitt åpnet for adgang til å differensiere kostnadsbelastningen. Adgangen til å differensiere er imidlertid i hovedsak basert på størrelsen av det beløp en andelshaver investerer i et enkelt fond, dvs. antall andeler vedkommende eier. Hovedbegrunnelsen for regelendringen var å åpne for at store og små investorer kan investere i samme fond uten at de store investorene, f.eks. pensjonskasser, fond eller legater, må gi avkall på den ”kvantumrabatt” plassering av et større beløp normalt vil gi grunnlag for. Nærmere bestemmelser om differensiert forvaltningsgodtgjørelse følger av forskrift 1. januar 2003 nr. 10, jf. verdipapirfondloven § 6-1.

Andre forhold av stor betydning som skal beskrives i vedtektene, er hvordan andelsverdiene fastsettes og hvilke bestemmelser som gjelder for innløsning av andeler. De fleste forvaltningsselskapene tilbyr i dag kontant oppgjør 2-3 dager etter mottatt skriftlig krav om innløsning av andeler. Krav om delinnløsning kan rent praktisk fremsettes som innløsning for et bestemt beløp. Forvaltningsselskapet vil da, basert på dagens eller neste dags børskurser, beregne hvilket antall andeler som skal selges for å muliggjøre utbetaling av det ønskede beløp. Utvalget antar at det kan forhandles og fastsettes særskilte vilkår og prosedyrer for overformynderienes uttak av kontanter fra fond særskilt opprettet for vergetrengendes midler. Uttalelser fra bransjehold indikerer at utbetaling i form av godskriving av klientens bankkonto, bør kunne finne sted 2 dager etter mottatt skriftlig krav om innløsning.

Det er vanlig at andeler i fond registreres i Verdipapirsentralen. Verdipapirsentralloven ble avløst 5. juli 2002 av verdipapirregisterloven. Lovendringen har på kort sikt neppe noen direkte virkning for andelshavere i verdipapirfond. Enkelte forvaltningsselskaper har imidlertid valgt å ikke registrere sine fondsandeler i Verdipapirsentralen og opererer med egne registre.

Verdipapirfondloven § 6-4 fjerde ledd åpner etter siste revisjon for forvalterregistrering i et fonds andelseierregister. Det er gitt regler om dette i forskrift om forvalterregistrering 18. desember 2003 nr. 1638.

Et forvaltningsselskap kan ikke selv oppbevare finansielle instrumenter, kontanter eller andre aktiva som inngår i et verdipapirfonds eiendeler, men er pliktig til å benytte en depotmottager, som regel en bank. Det gjelder særskilte forskriftskrav for ledelsen av depotmottagerfunksjonen. Depotmottageren vil foruten å motta likvide midler og forestå utbetalinger fra fondet, være kontofører i verdipapirregisteret for det enkelte fond.

Gjennom regelverket og den etablerte infrastrukturen for verdipapirfond er det utviklet et velegnet og sikkert system for ivaretakelse av kollektive investeringer fra en ubestemt masse av interessenter. Systemet og lovgivningen er i særlig grad orientert mot å gi alle andelshavere stor grad av beskyttelse og enhetlig behandling, herunder like betingelser og vilkår.

Gjennom de detaljerte og strenge bestemmelsene i særlovgivningen og forskrifter, er risikoen liten for at andelshavere i fond skal påføres tap som følge av svikt i rutiner, sviktende finansiell evne hos forvaltningsselskapet eller annen operasjonell risiko. Dersom det investeres helt eller delvis i verdipapirer som kan være utsatt for kursfall, kan imidlertid risikoen for tap være til stede.

11.8.1.3 Avtaleforhold

Ved etablering av et kundeforhold mellom et forvaltningsselskap og en andelshaver vil vedtektene for det fond det investeres i, danne grunnlaget for det avtaleforhold som etableres. Vedtektene som skal være forhåndsgodkjent av Kredittilsynet eller eventuelt nedfelt i egen forskrift, definerer rettigheter og plikter for andelshaver og forvaltningsselskap. Minstekrav til hva vedtektene skal inneholde, er regulert i verdipapirfondloven § 3-3.

Ved etablering av nye andelshaverforhold stilles det dessuten krav til at den nye andelshaveren legitimerer seg. Krav til legitimasjon følger av forskrift om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. av 10. desember 2003 nr. 1487.

11.8.1.4 Volumutvikling

Publikums sparing i verdipapirfond har økt sterkt de seneste år og må forventes å øke ytterligere. På grunn av uro i aksjemarkedene har interessen for aksjefond vært relativt lav i 2002 og i første halvdel av 2003. Interessen for obligasjonsfond og pengemarkedsfond har imidlertid tatt seg opp noe i løpet av de tre første kvartaler av 2003. Gjennom tredje kvartal 2003 har også interessen for investering i aksjefond tatt seg noe opp. Pr. 30. september 2003 var det samlet investert 128,3 mrd. i verdipapirfond, fordelt med 65,7 mrd. i rentefond og 58,7 mrd. i aksjefond. Andelen av midler som er plassert i kombinasjonsfond er økt noe i 2003, men er fortsatt på et relativt beskjedent nivå.

Tabell 11.4 viser allokeringen av kapital (i milliarder kroner) mellom fondskategorier hvert kvartal fra 1998 til 3. kvartal 2003.

Kilde: Verdipapirfondenes forening

Ved utgangen av tredje kvartal 2003 var det 23 norskregistrerte forvaltningsselskaper. Disse forvaltet om lag 400 ulike verdipapirfond for 2,15 mill. andelseiere/kundeforhold. Institusjonelle investorer stod for 58 prosent av kapitalen fordelt med i underkant av 57 000 kundeforhold. Personmarkedet hadde 42 prosent av 129,3 mrd. kroner fordelt på om lag 2,1 mill. kundeforhold. Det internasjonale markedet for verdipapirfond er meget stort, og bare i Norge markedsføres det gjennom informasjon fra Oslo Børs om lag 1400 verdipapirfond fra både norske og utenlandske forvaltere.

Nedenfor (figur 11.4) illustreres utvikingen i forvaltningskapitalen for henholdsvis aksjefond og rentefond (obligasjonsfond og pengemarkedsfond). Forvaltningskapitalen er påvirket av nettotegningen, som er differansen mellom nytegning og innløsning av fondsandeler, samt verdiutviklingen.

11.8.1.5 Tilsyn

Forvaltningsselskapene for verdipapirfond er underlagt offentlig tilsyn. I Norge er det Kredittilsynet som utfører dette tilsynet. For uten å følge opp at konsesjonsvilkår og rammebetingelser etterleves av forvaltningsselskapene, følger Kredittilsynet opp at de investeringene som foretas, til enhver tid er i samsvar med vedtektene for det enkelte fond og for øvrig tilfredsstiller de lovbestemte krav til risikospredning. Spørsmålet om tilsyn er særskilt regulert i verdipapirfondloven § 8-2.

11.8.1.6 Alternative løsningsmodeller – utvalgets vurderinger

Utvalget anser bruk av det etablerte systemet for forvaltning av verdipapirfond som godt egnet alternativ for forvaltning av umyndiges finansielle eiendeler. Imidlertid ser utvalget behov for spesiell regulering av enkelte forhold. Av særlig betydning vil det være at det etableres standardvedtekter for fond som kan godkjennes for plassering av umyndiges midler. Standardvedtektene som etter utvalgets oppfatning kan nedfelles i særlig forskrift til vergemålsloven må i så fall ivareta de hensyn til avkastning, risiko og krav til likviditet som til enhver tid bør gjelde for vergetrengendes midler. Etter som investeringsrammene vil være definert med den detaljeringsgrad som vurderes som hensiktsmessig i standardvedtektene, vil man gjennom den aktuelle forskriftskompetanse foreta justeringer på samme måte som ved endringer i gjeldende plasseringsforskrift. I tillegg bør vedtektenes innhold som er nedfelt i verdipapirfondloven § 3-3 på lik linje få anvendelse på verdipapirfond som godkjennes for plassering av vergetrengendes midler.

Etter endringer i verdipapirfondloven, kan det i et fonds vedtekter bestemmes at fondet kun kan ta imot kapitalinnskudd fra en avgrenset gruppe, jf. § 3-3. Dette innbærer slik utvalget ser det, at man kan etablere fond som utelukkende er åpne for vergetrengendes midler. Utvalget antar imidlertid at det også kan være interesse fra andre grupper eller publikum i sin alminnelighet for å investere i denne type fond. Det faktum at vedtektene er særskilt utformet for å ivareta vergetrengendes interesser kan fremstå som betryggende og dermed utgjøre et interessant alternativ for investorer som søker begrenset og kontrollert risiko. Eksempel på denne type interessenter er legater og andre oppdragsgivere som i dag har avtaler om aaktiv forvaltning med enkelte overformynderier. Det vil i denne sammenheng ha betydning at de nylig vedtatte endringene i verdipapirfondloven § 3-3 gir adgang for forvaltningsselskapet til å differensiere prisen, dvs. forvaltningsgodtgjørelsen. Utvalget antar at det vil være rimelig om gruppen vergetrengende som samlet representerer et betydelig plasseringsbehov, oppnår en lavere forvaltningsgodtgjørelse enn andre andelshavere. Dette vil i realiteten måtte avhenge av hvilken forhandlingsstyrke gruppen vergetrengende samlet representerer. Utvalget antar at det bør kunne oppnås provisjoner i størrelsesorden 0,25 – 0,50 % p.a. av forvaltet beløp.

For at det skal kunne gis adgang til å innrømme vergetrengende som gruppe en lavere provisjon enn andre som måtte være interessert i å kjøpe andeler i fond som er godkjent for plassering av vergetrengendes finansielle eiendeler, antar utvalget at dette eksplisitt må reguleres i samme forskrift til vergemålsloven som standardvedtekten for fondet.

Det må prinsipielt vurderes hvorvidt vergetrengendes midler bør deles inn i ulike kategorier etter investeringshorisont, dvs. etter forventet varighet for forvaltningsoppdraget.

Utvalget har i denne sammenheng vurdert om det er hensiktsmessig å etablere i forskrift flere sett standardvedtekter, en for hver av løpetidsklasse. Eksempelvis kan man dele inn klassene i under 2 år, fra 2 til 8 år og over 8 års investeringshorisont. Rent praktisk vil den enkelte klient måtte flyttes fra fond til fond etter hvert som tiden går. Eksempelvis vil en mindreårig som fyller 16 år bli flyttet fra fond med investeringshorisont 2-8 år til fond med investeringshorisont under 2 år. Flyttingen måtte forutsettes å finne sted automatisk, utføres av forvaltningsselskapet og inngå som en del av forvaltningsavtalen. Det er utvalgets oppfatning at dette rent teknisk og administrativt kan gjennomføres uten vesentlige problemer eller kostnader.

Plasseringer med kort horisont måtte forutsettes å være uten nevneverdig risiko for kurstap. For fond med en kort investeringshorisont, vil det derfor i første rekke være aktuelt med investeringer i bankinnskudd, sertifikater og obligasjoner med lav durasjon.

For fond med mellomlang investeringshorisont, dvs. f.eks. 2-8 år, må det slik utvalget ser det, også kunne tillates investert i aksjer i begrenset utstrekning, andeler i andre verdipapirfond og langsiktige obligasjoner, dvs. obligasjoner hvor renten er fastsatt for en lengre periode. Ved denne type investeringer er risikoen for verdisvingninger til stede. Forventningene til økt avkastning må imidlertid måtte forutsettes å kompensere for denne økte risikoen, dvs. risikoen for kursfall.

For gruppen med lengst horisont må det forutsettes et noe høyere avkastningskrav. For å oppnå høyere avkastning må det etter utvalgets oppfatning tillates at en begrenset andel av fondets midler investeres i børsnoterte egenkapitalinstrumenter, dvs. aksjer og grunnfondsbevis.

Utvalget antar som nevnt at adgangen til å investere i plasseringer med høyere risiko må begrenset og reguleres i standardvedtektene for de fond som godkjennes for investering av vergetrengendes midler. Adgangen til å investere i finansielle instrumenter med en viss kursrisiko må i første rekke gis for fond med lang, eventuell mellomlang investeringshorisont, og i svært begrenset utstrekning for fond med kortere investeringshorisont.

Utvalget har vurdert fordeler og ulemper ved en modell som tar hensyn til ulik investeringshorisont som drøftet ovenfor.

Som det fremgår av drøftelsene, antar utvalget at klienter med en lang plasseringshorisont, må oppnå en bedre langsiktig avkastning dersom midlene ble plassert med en noe høyere risiko for verdisvingninger, f.eks. i langsiktige obligasjoner og børsnoterte aksjer. Dette skulle altså tilsi at man etablerer flere fond med ulik investeringsprofil.

På den annen side vil man selv om det etableres flere fond, måtte legge opp til at også fond med mellomlang og lang horisont måtte ha investeringsrammer med relativ begrenset kursrisiko. Dette vil innebære at forventet meravkastning i forhold til det kortsiktige fondet vil bli relativt begrenset.

Utvalget har dessuten lagt vekt på usikkerheten med henblikk på behovet for utbetalinger mens midlene er til forvaltning. Behovet for utbetalinger kan være forventet, men også i en del tilfeller uventet. Dette vil blant annet være avhengig av livssituasjonen for den enkelte. Et eksempel på forventede utbetalinger kan typisk være personer med psykisk utviklingshemming som vil kunne ha behov for utbetalinger til velferdstiltak utover det som forventes dekket av det offentlige. Uventede behov for utbetalinger kan videre oppstå som følge av plutselig sykdom eller ulykker som rammer den vergetrengende. Dersom midlene er investert med en langsiktig horisont og en betydelig andel kommer til utbetaling på et tidligere tidspunkt, kan dette medføre at avkastningen blir uforholdsmessig lav eller i verste fall negativ. Problemet kan i første rekke oppstå dersom det tas ut en relativt stor andel av det plasserte beløp og at dette i tillegg finner sted tidlig i perioden.

Basert på en avveining mellom ovennevnte motstridende hensyn mener utvalget det ikke bør legges opp til å ta hensyn til ulik investeringshorisont ved å legge opp til flere fond med ulik investeringsprofil.

Alternativ 1: Én forvalter

Dersom man ønsker å oppnå identiske vilkår for de vergetrengende, må det forutsettes at hele formuesmassen i utgangspunktet forvaltes av ett og samme forvaltningsselskap. Man kan i denne sammenheng kunne tenke seg at oppdraget legges ut på anbud. Anbudsperioden må i så fall etter utvalgets oppfatning ikke være kortere enn at forvalteren med rimelighet kan anlegge og praktisere en strategi for plasseringen av fondenes midler. Utvalget antar at 4 til 5 år kan være mest aktuelt.

Ved vurdering av anbud, må man foruten å vurdere kostnadene, legge vekt på foretakets renomme, størrelse og antatte kompetanse. Utvalget antar at forvaltningen av vergetrengendes samlede formuesmasse er av så vidt stor interesse for forvaltningsselskapene, at det etter dette alternativet kan oppnås betydelige stordriftsfordeler i form av konkurransedyktige provisjoner. Det er sannsynlig at institusjoner hjemmehørende i andre EØS-land også kan vise interesse. Etter gjeldende bestemmelser kan imidlertid et norskregistrert fond bare forvaltes av et norsk forvaltningsselskap, jf. plasseringsforskriften. Utvalget har ikke vurdert om fond som etableres og forvaltes i annet EØS-land skal kunne godkjennes for vergetrengendes midler.

Ved utformingen av et mandat til et forvaltningsselskap, vil det trolig være hensiktsmessig at det legges opp til at fondene overføres til ny forvalter etter mandatperioden dersom et annet forvaltningsselskap vinner neste anbud. Dette vil innebære at fondene som selvstendige rettsubjekter ikke må oppløses, men kan videreføres under ny forvalter.

Selve anbudsrunden vil måtte organiseres av et felles organ for alle overformynderiene. Oppgaven kan etter utvalgets vurdering ivaretas av Justisdepartementet. Dersom det opprettes et særskilt tilsyns- og forvaltningsorgan for overformynderiene, slik utvalget foreslår, jf. utk. §§ 8-1 og 8-5, kan det imidlertid være naturlig å legge oppgaven til dette. Dersom et sentralt forvaltnings- og tilsynsansvar alternativt legges til et eksisterende forvaltningsorgan, vil dette naturlig stå for utlysning, innhenting og vurdering av anbud.

Ved formulering av anbudsinnbydelse og vurdering av anbud vil det være nødvendig å benytte frittstående rådgivere med spesialkompetanse innen porteføljeforvaltning. Det finnes i dag flere slike rådgivningsforetak med vel utviklet kompetanse som blant annet er rådgivere for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

Alternativ 2: Et fåtall forvaltere

Dette alternativet kan naturlig deles i to underalternativer:

1. Ett hovedfond forvaltet av ett forvaltningsselskap og 2-3 underfond som forvaltes av andre forvaltningsselskap

2. Flere (3-4) likestilte og konkurrerende forvaltningsselskaper

Ad 1:

Hvis man vil legge vekt på at det også skal være en vedvarende effektiv konkurranse i anbudsperioden, kan flere forvaltningsselskap etter en anbudsrunde gis mandat for forvaltning. Man kan her tenke seg at 3-4 forvaltningsselskap prekvalifiseres gjennom anbudsrunden. Etter dette alternativet bør også anbudsperioden være av rimelig varighet, også her sannsynligvis 4-5 år.

Dersom man etter dette alternativet ønsker å legge til rette for at alle klienter skal oppnå identisk behandling, dvs. avkastning på sine finansielle eiendeler, må ett av forvaltningsselskapene gis oppdraget som hovedforvalter. Ett eller flere andre forvaltningsselskaper må gis rollen som underforvaltere. Rent teknisk vil dette innebære:

• Hovedforvaltningsselskapet gis i oppdrag å forvalte hele formuesmassen, dvs. vergetrengendes finansielle eiendeler på landsbasis.

• Det inngås avtale mellom en representant for samtlige overformynderier, etter utvalgets forslag Vergemålstilsynet og hovedforvaltningsselskapet.

• Hovedforvaltningsselskapet pålegges i henhold til det mandatet som gis, å sette bort nærmere bestemte andeler av formuesmassen til andre navngitte forvaltningsselskaper (underforvaltningsselskaper) som er valgt ut etter anbudsrunden. Etter utvalgets vurdering bør det være 2 –3 underforvaltningsselskaper.

• Hovedforvaltningsselskapet gis ansvaret for alle administrative oppgaver i forhold til oppdragsgiver, herunder rapportering, ivaretakelse av inn- og utbetalinger, rapportering til ligningsmyndigheter og registrering i verdipapirregisteret (VPS).

• Underforvaltningsselskapene forvalter de respektive andeler av den samlede formuesmasse i særskilt opprettede fond med vedtekter som er innbyrdes identiske og har samme plasseringsbestemmelser som hovedfondet.

• Underforvaltningsselskapene opererer etter oppdrag fra hovedforvaltningsselskapet og rapporterer kun til dette.

Adgangen til å anvende ovennevnte modell med underfond er regulert i verdipapirfondloven § 4-8. Her gis det adgang til å fravike hovedbestemmelsen. Etter særskilt tillatelse eller etter særskilt forskriftshjemmel kan det etableres fond hvor en nærmere bestemt andel av fondet investeres i andre fond.

Etter ovennevnte alternativ vil man oppnå konkurranse mellom forvaltningsselskapene om best oppnådde resultater basert på identisk investeringsmandat. Ettersom all avkastning kanaliseres gjennom hovedfondet, vil alle klienter få identisk avkastning og være eksponert for identisk risiko. Kostnader, rapportering og administrative ytelser vil også være identisk ettersom kun hovedforvalteren vil være kontrahent med overformynderiene representert ved Vergemålstilsynet.

Ad 2:

Det andre alternativet er, slik utvalget ser det, å gi det enkelte overformynderi frihet til å velge forvaltningsselskap blant de som godkjennes (prekvalifiseres) for den aktuelle perioden. Ved anvendelse av dette alternativet, kan det i forhold til alternativ 1 etableres ytterligere konkurranse mellom de godkjente forvaltningsselskapene. De vil måtte markedsføre seg overfor det enkelte overformynderi på grunnlag av renommé og andre subjektive faktorer. Vilkår vil være fastlagt etter anbudsrunden og investeringsmandatet fastlagt i forskrift. Et resultat av konkurransen vil etter dette alternativet være at det enkelte forvaltningsselskapet kan oppnå en større andel av den samlede portefølje enn etter alternativ 1.

Ved alternativ 2 vil det måtte forutsettes etablert kontrakt mellom det enkelte overformynderi og det forvaltningsselskap som blir valgt. Dette kan i tillegg til å gi overformynderiene en større grad av valgfrihet, bidra til å sikre sterk konkurranse, også på kort sikt, og dermed bidra til maksimalt engasjement til fordel for de vergetrengende. Det vil på den annen side ikke bli identisk avkastning for alle klienter etter som de konkurrerende forvaltningsselskapene må forventes å oppnå noe forskjellige resultater, noe som blant annet er avhengig av dyktighet og engasjement.

Alternativ 3: Et ubegrenset antall forvaltningsselskap

Etter dette alternativet vil alle godkjente forvaltningsselskap, også foretak hjemmehørende i andre EØS-land, kunne tilby forvaltning av vergetrengendes midler. Det vil forutsettes at forvaltningsselskapet etablerer fond med vedtekter som tilfredsstiller minstekravene til forvaltning av vergetrengendes midler. Man vil etter dette alternativet ikke ha behov for noen anbudsrunde. Det kan videre oppfattes som en fordel at det enkelte overformynderi selv kan velge fritt hvilken forvalter man vil benytte. Utvalget finner imidlertid grunn til å påpeke at det ved valg av forvaltningsselskap, utelukkende skal være den vergetrengendes interesser som skal vektlegges. Avgjørende vekt på lokal forankring for forvaltningsselskapet eller andre faktorer som ikke nødvendigvis er i den vergetrengendes interesse, kan således ikke aksepteres.

En mulig svakhet ved dette alternativet er at det kan medføre en så vidt stor spredning av den samlede formuesmasse at interessen fra forvaltningsselskapene for å konkurrere kan bli mindre. Det er i praksis 30–35 norske forvaltningsselskaper som vil konkurrere om ca. 11 mrd. kroner. Fordelen av å være en stor og interessant oppdragsgiver kan etter utvalgets vurdering etter dette alternativet bli redusert. Det vil dessuten være slik at store overformynderier vil være mer interessante som kunder enn mindre. Dette vil etter utvalgets vurdering medføre at store overformynderier vil oppnå bedre prisvilkår for sine klienter enn det som kan forventes oppnådd av de mindre. Dersom prisvilkårene standardiseres på et lavt nivå, kan små overformynderier bli oppfattet som lite attraktive kunder.

11.8.1.7 Utvalgets vurderinger og anbefaling

Dersom fellesforvaltning i særskilt opprettede fond velges som hovedmodell, er det utvalgets vurdering at bruk av et fåtall prekvalifiserte forvaltningsselskap er den best egnede løsningen. Dette løsningsalternativet vil gjennom en anbuds- og prekvalifiseringsprosess sikre et konkurransedyktig prisnivå på tjenestene. Man vil også være sikret sterk konkurranse i anbudsperioden.

I valget mellom de to underalternativene be-skrevet ovenfor er det utvalgets oppfatning at alternativ 1 bør foretrekkes. Dette begrunnes med at man vil oppnå identisk avkastning for alle klienter. I tillegg vil man få kun ett kontraktsforhold, dvs. mellom hovedforvaltningsselskapet og det koordinerende organet for overformynderiene, som etter utvalgets forslag bør være Vergemålstilsynet.

Ved valg av en slik modell må det i forskrift legges til rette for at hovedforvalteren kan beregne en høyere godtgjørelse enn underforvalterne som kompensasjon for de administrative oppgavene.

11.8.2 Aktiv forvaltning hos en eller et fåtall institusjoner

Utvalget har vurdert om aktiv forvaltning etter bestemmelsene i verdipapirhandelloven § 1-2 første ledd nr. 3 eller verdipapirfondloven § 2-1 annet ledd kan være en egnet modell for forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler.

Ved vurderingen av aktiv forvaltning har utvalget sett på to hovedalternativer.

Ett alternativ er å inngå avtale med et verdipapirforetak, eventuelt en bank som tilbyr investeringstjenester, om aktiv forvaltning på klientnivå. Dette vil innbære at overformynderiet på vegne av hver klient som har finansielle eiendeler over en viss verdi, inngår en forvaltningsavtale med et foretak som har tillatelse til å tilby denne tjenesten. Etter dette alternativet vil det være enkelt å definere kontrahentene, med det enkelte overformynderiet på vegne av den enkelte klient på den ene siden og den aktuelle forvalter på den annen side.

Den alternative modellen er at vergetrengendes finansielle eiendeler samles i en fellesmasse og at det inngås en eller flere avtaler om aktiv forvaltning av denne. Dersom fellesmassen etableres på nasjonalt nivå, er det denne nasjonale porteføljen som det skal etableres en forvaltningsavtale for. En slik forvaltningsavtale må inngås av en instans som representerer samtlige vergetrengende som har finansielle eiendeler med en verdi over et visst nivå. Det vil i dette tilfelle være naturlig at en sentral myndighet er kontrahent på den ene siden og en eller flere forvaltere på den andre siden. Dersom det etableres et felles forvaltnings- og tilsynsorgan for overformynderiene slik utvalget foreslår, kan dette organet gis kompetanse til å kontrahere.

I tillegg til de to skisserte hovedalternativene, kan man tenke seg å inngå avtale om aktiv forvaltning for den massen av finansielle eiendeler som det enkelte overformynderi har ansvaret for. Det vil i praksis innebære at det enkelte overformynderi etablerer en fellemasse og avtaler utkontraktering av den løpende forvaltning av denne. For de av overformynderiene som i dag har etablert en fellesmasse, vil denne naturlig være utgangspunktet for en slik avtale om forvaltning.

11.8.2.1 Aktiv forvaltning – legal forankring

I motsetning til investering i fond, som etter sin natur er kollektiv investering på relativt standardiserte vilkår, innebærer aktiv forvaltning at det gjennomføres individuell forvaltning etter særskilt oppdrag og fullmakt. Dette betyr at det tilbys forvaltning etter kriterier som er individuelt fastsatt av den enkelte kunde, dvs. investor. Dette forholdet er regulert og fastsatt gjennom et investeringsmandat som fremgår av forvaltningsavtalen som er inngått mellom partene. Her vil også godtgjørelsen til forvalteren være gjenstand for fastsettelse individuelt. Rapportering, struktur og nivå for godtgjørelse reguleres i forvaltningsavtalen mellom partene.

Aktiv forvaltning reguleres i verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven. I verdipapirhandelloven § 1-2 defineres 5 investeringstjenester. En av investeringtjenestene er aktiv forvaltning og defineres som ”aktiv forvaltning av investors portefølje av finansielle instrumenter på individuell basis og etter investors fullmakt”. Etter verdipapirfondloven § 2-1 annet ledd kan selskap med tillatelse til å drive verdipapirfondsforvaltning i tillegg gis tillatelse til å drive aktiv forvaltning. For slik virksomhet gjelder en rekke av bestemmelsene i verdipapirhandelloven.

Aktiv forvaltning kan bare tilbys av foretak som har særskilt konsesjon etter nevnte lover. Denne type foretak har enten betegnelsen verdipapirforetak eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Ved utgangen av 2003 er det 42 norske foretak som har konsesjon til å drive aktiv forvaltning etter verdipapirhandelloven. I tillegg har et betydelig antall foretak hjemmehørende i andre EØS-land adgang til å tilby aktiv forvaltning til norske kunder.

11.8.2.2 Rammevilkår for foretakene

Rammebetingelsene og atferdsbestemmelsene for foretak som driver aktiv forvaltning er i henhold til forpliktelsene etter EØS-avtalen samordnet med relevante EU direktiv, i første rekke investeringstjenestedirektivet (13/22/EØF). Direktivet vil bli endret i løpet av kort tid. Norsk lovgivning, i første rekke verdipapirhandelloven, må gjøres til gjenstand for tilsvarende revisjon. Det forventes imidlertid ikke endringer av vesentlig betydning når det gjelder rammevilkårene for aktiv forvaltning. Rammebetingelsene og atferdsbestemmelsene for forvaltningsselskap for verdipapirfond er beskrevet under i 11.8.1 ovenfor.

Som nevnt kan aktiv forvaltning etter norsk og europeisk lovgivning bare drives av foretak med særskilt konsesjon. Vilkårene for å få konsesjon reguleres i henholdsvis verdipapirhandelloven kapittel 7 og verdipapirfondloven kapittel 2.

Sentrale vilkår for konsesjon i verdipapirhandelloven er at ledelsen, styret og eiere med betydelig eierandel i verdipapirforetaket tilfredsstiller visse lovgitte krav til egnethet og hederlig vandel, jf. verdipapirhandelloven § 7-2. Det stilles videre krav til at verdipapirforetaket har en ansvarlig kapital som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av den virksomhet foretaket driver. Det heter i verdipapirhandelloven § 8-9 at verdipapirforetak som ikke er kredittinstitusjon, skal ha en startkapital på et beløp i norske kroner som minst svarer til 730.000 euro. Det fremkommer videre at for foretak som i henhold til tillatelsen, dvs. konsesjonen, bare skal yte enkelte investeringstjenester, kan Kredittilsynet gi tillatelse til en lavere startkapital, men ikke lavere enn et beløp i norske kroner som svarer til 125.000 euro. Etter praksis i Kredittilsynet gis det tillatelse til lavere startkapital, altså 125.000 euro, for foretak som bare tilbyr aktiv forvaltning. For foretak som driver aktiv forvaltning og som driver i stort omfang, er det vanlig at det stilles krav til større ansvarlig kapital.

For foretak som har konsesjon som verdipapirforetak, herunder foretak som tilbyr aktiv forvaltning, settes det strenge krav til organisering av virksomheten, jf. verdipapirhandelloven § 9-1, og til god forretningsskikk, § 9-2. Regelverket er i særlig grad orientert mot de potensielle interessekonflikter som vil eksistere mellom forvalter, dvs. verdipapirforetaket og oppdragsgiver og mellom verdipapirforetakets kunder. I tillegg vektlegges investorvern, jf. § 9-2 om god forretningsskikk. Det er etablert streng praksis på området.

Blant annet på grunn av faren for interessekonflikter, er det etter hvert relativt vanlig at verdipapirforetak med konsesjon til å tilby flere investeringstjenester, velger å legge sin aktivitet innenfor aktiv forvaltning til et eget spesialisert selskap som utelukkende tilbyr aktiv forvaltning.

De lovgitte virksomhetsreglene for den konsesjonsbelagte virksomheten er relativt detaljerte og utfylles av forskrifter og til dels av rundskriv fra Kredittilsynet.

11.8.2.3 Forvaltningsavtalen

Ved aktiv forvaltning inngås en forvaltningsavtale mellom oppdragsgiver, dvs. investor på den ene siden, og forvalter, dvs. verdipapirforetaket eller forvaltningsselskapet, på den andre siden.

Når avtale om aktiv forvaltning inngås, opprettes det en særskilt bankkonto og VPS-konto i kundens navn som disponeres av forvalteren på vegne av kunden. Dersom utenlandske finansielle instrumenter skal forvaltes, opprettes også et forvaltningsdepot i forvalters navn hos en utenlandsk institusjon under offentlig tilsyn, vanligvis en bank. Av forvaltningsavtalen vil det fremgå en inngangsportefølje på disse bankkontoer, VPS-kontoer og eventuelle utenlandske depoter.

Grunnlaget for forvaltningsoppdraget er at oppdragsgiver gir forvalter en eksklusiv rett (diskresjonær handel) til å forvalte den aktuelle portefølje innenfor fastsatt investeringsmandat, dvs. kjøpe, tegne eller selge verdipapirer innenfor rammen av de verdier som til enhver tid befinner seg i porteføljen, og innenfor de rammer som fastsettes i en forvaltningsinstruks (investeringsmandatet). Her kan det fastsettes bl.a. taktisk aktiva allokering og kriterier som begrenser risikoen, dvs. fastsetter risikonivå. Det må f.eks. tas stilling til hvorvidt, eller i hvilken utstrekning, det skal kunne investeres i aksjer, i så fall om det kun er børsnoterte aksjer, innen hvilke næringer, geografiske begrensninger osv. Det må tilsvarende være krav vedrørende investeringer i obligasjoner og reguleringer av hvilke andre finansielle instrumenter porteføljen kan inneholde, herunder derivater. Oppdragsgiver kan også sette krav til likviditeten i porteføljen, blant annet for å kunne omgjøre til penger på kort varsel dersom dette er ønskelig.

Avtalen vil også inneholde presise krav til rapportering og hyppigheten av denne. Rapporteringen er ofte pr. måned eller pr. kvartal. Forvalter må sende oppdragsgiver en detaljert rapport over porteføljesammensetning, de transaksjoner som er foretatt og resultatrapport.

En mulig interessekonflikt ved avtaler om aktiv forvaltning, er at verdipapirforetaket som forestår forvaltningen eller verdipapirforetak som utfører ordrene, er interessert i å få hånd om transaksjonene for å oppnå fortjeneste på dette. For mye konserninterne transaksjoner og at porteføljen ’snus’ for ofte kan bryte med prinsippet om god forretningsskikk, jf. § 9–2. Det kan derfor inntas i avtalen forutsetninger om bruk av verdipapirforetak ved utførelse av transaksjoner dersom oppdragsgiver ønsker dette. Ifølge Kredittilsynet har det imidlertid de senere år ikke vært registrert tilfeller hvor nevnte interessekonflikter har materialisert seg.

For øvrig må det reguleres på en presis måte hvilken godtgjørelse forvalter skal ha for oppdraget. Det må avtales presist hvordan godtgjørelsen skal beregnes, hvor ofte den skal betales og eventuelt nedfelles vilkår for godtgjørelsen. Det er dessuten nødvendig å regulere presist hvordan kostnader som kurtasje, ulike avgifter og lignende skal belastes kunden.

Foruten nevnte sentrale temaer må forhold som vanligvis reguleres i denne type avtaler tas inn i avtalen mellom partene, herunder spørsmål om endringer, oppsigelse, ansvar osv.

11.8.2.4 Tilsyn

På samme måte som forvaltningsselskap som driver forvaltning av verdipapirfond og eventuelt aktiv forvaltning etter verdipapirfondloven, er verdipapirforetak underlagt offentlig tilsyn. Dette er hjemlet i kredttilsynsloven § 1, med utfyllende bestemmelser i verdipapirhandelloven.

Det stedlige tilsynet av verdipapirforetak med investeringstjenesten aktiv forvaltning har et overordnet og derigjennom et høyt fokus på det som defineres som investorvern, som bl.a. innebærer at foretaket skal utøve sin virksomhet i tråd med bestemmelsene om god forretningsskikk. Dette innebærer at tilsynet rettes mot å få avdekket eventuelle forhold som strider mot den tilliten som oppdragsgiver har gitt ved å overføre betydelige midler til forvalteren.

I den senere tid er det observert at flere foretak omorganiseres og at all kapitalforvaltning (inklusive midler fra forvaltningsselskapet og liv- og skadeforsikringsselskapene) i et konsern samles i verdipapirforetakene. I tillegg forvaltes andres midler.

11.8.2.5 Aktiv forvaltning - dagens volum

Etterspørselen etter aktiv forvaltning som investeringstjeneste har utviklet seg sterkt de seneste årene. Ved utgangen av 2003 var det om lag 600 mrd. til forvaltning hos norske verdipapirforetak. Aktiv forvaltning gjennom forvaltningsselskap for verdipapirfond var på dette tidspunkt i en tidlig fase etter som retten til å drive aktiv forvaltning først ble etablert i løpet av 2003.

En stor del av forvaltningsvolumet kan knyttes til at både livs- og skadeforsikringsselskaper og til dels pensjonskasser (om lag 92 prosent ved utgangen av 2003) har valgt å utkontraktere forvaltningen til eksterne, spesialiserte miljøer fremfor å gjennomføre forvaltningen selv. Det samme gjelder i økende grad for verdipapirfond hvor forvaltningsselskaper velger å utkontraktere forvaltningen av det enkelte fond til norske eller utenlandske verdipapirforetak.

Fra 1997 og fram til 2003 har det vært en betydelig endring i organiseringen av de store finanskonsernenes kapitalforvaltning. Blant annet har de store finanskonsernene samlet all operativ kapitalforvaltning til et felles miljø, dvs. i verdipapirforetaket som yter investeringstjenesten aktiv forvaltning. Figuren nedenfor (figur 11.5)belyser den sterke veksten i forvaltningskapital over denne perioden.

Kilde: Kredittilsynet

Dersom en av modellene for kollektiv forvaltning beskrevet i 11.8.1.6 gis anvendelse for forvaltning av vergetrengendes midler, er det ut fra det ovennevnte sannsynlig at forvaltningsselskapene helt eller delvis vil foretrekke å utkontraktere forvaltningen til verdipapirforetak med konsesjon til å drive aktiv forvaltning. I praksis kan det være aktuelt å sette bort ulike deler av porteføljen til verdipapirforetak med særskilt kompetanse innenfor ulike finansielle instrumenter, eksempelvis gjeldsinstrumenter til ett foretak og egenkapitalinstrumenter til et annet. For en større portefølje kan det også være aktuelt å fordele etter andre kriterier.

11.8.2.6 Aktiv forvaltning som alternativ for plassering av vergetrengendes finansielle eiendeler

Ved vurdering av hvorvidt aktiv forvaltning etter bestemmelsene i verdipapirhandelloven eller verdipapirfondloven er egnet for plassering av vergetrengendes finansielle eiendeler, må det defineres nærmere om man vil anvende løsningen:

• på enkeltklienter

• på en samlet nasjonal fellesmasse eller

• på den masse av finansielle eiendeler som forvaltes av det enkelte overformynderi

Det må i forhold til alle de tre alternativer bl.a. legges vekt på:

• kostnader pr. klient og i forhold til forvaltet beløp

• krav til rapportering

• krav til å kunne hente ut kontanter på kort varsel

• utforming av avtaler

• enhetlig behandling

Forvaltning på klientnivå

Anvendelse av aktiv forvaltning på klientnivå vil innebære at det enkelte overformynderi må inngå en avtale om forvaltning mellom hver enkelt vergetrengende som har finansielle eiendeler over et visst nivå, og et foretak som tilbyr aktiv forvaltning. Utvalget er kjent med at denne form for forvaltning ligger nær opptil den fremgangsmåte som for tiden anvendes i Danmark.

Slik utvalget ser det, vil aktiv forvaltning på klientnivå innebære at det utformes et sett av standardiserte avtaler som kan anvendes for alle klienter. Å etablere individuelt tilpassede avtaler vil trolig være for ressurskrevende, og således lite forretningsmessig interessant for eventuelle oppdragstagere. For uten store administrative kostnader kan en stor saksmengde for øvrig resultere i avtaler som ikke i tilstrekkelig grad ivaretar klientens interesser. Aktiv forvaltning på klientnivå vil derfor etter utvalgets vurdering medføre at man ikke kan ta hensyn til individuelle ønsker fra verger eller vergetrengende. Bestemmelsene i plasseringsforskriften § 4 og vgml. § 40 vil således ikke kunne gis anvendelse til tross for at forvaltningen skulle foregå på individuell basis.

Når det gjelder behovet for å differensiere i forhold til tidshorisont, vil aktiv forvaltning på klientnivå etter utvalgets vurdering, være relativt godt egnet til å ivareta dette behovet. Ettersom det vil måtte etableres individuelle porteføljer, kan det trolig legges opp til ulike standardkontrakter, dvs. investeringsmandater hvor den enkelte klient kan innplasseres avhengig av alder og livssituasjon. Oppfølging av den enkelte klient med henblikk på behovet for å endre investeringshorisont etter som alder og livssituasjon endrer seg, vil imidlertid stille krav til forvalteren og til overformynderiet som har inngått forvaltningsavtalen på vegne av den vergetrengende.

Kostnader

Etter som aktiv forvaltning av enhver portefølje vil innebære en minsteinnsats fra forvalterens side, vil det trolig måtte beregnes en minstekostnad pr. klient. Utvalget har fått opplyst at de største forvalterne i dag ikke tar inn kunder under en viss størrelse. Foretakene som yter denne investeringstjenesten, har i stor grad rettet sin virksomhet mot store institusjonelle kunder. Enkelte forvaltere synes å ha satt et minstekrav til oppdrag fra en enkelt kunde til i størrelsesorden 25–50 mill. Mindre foretak vil imidlertid trolig ut fra konkurransesituasjonen være villig til å inngå avtaler basert på mindre volumer.

Etablering av et kundeforhold, kontroll, og løpende rapportering til klient, overformynderi og likningsmyndigheter vil koste tilnærmet det samme for alle klienter, uavhengig av størrelse. Dersom det ikke skal finne sted kryssubsidiering mellom klienter, vil dette etter utvalgets vurdering innebære at kostnad pr. forvaltet krone derfor vil bli svært høy for mindre porteføljer. Uttalelser utvalget har innhentet fra verdipapirforetak som tilbyr aktiv forvaltning, går i retning av at for formuesmasser under ca. 1 mill. kroner, vil kostnadene bli så vidt høye at netto avkastning etter fradrag av forvaltningskostnader ikke kan forventes å kunne konkurrere med f.eks. kollektiv forvaltning i fond eller høyrenteplassering i bank.

Det er sannsynlig at behovet for å ta ut kontanter fra den forvaltede portefølje kan ivaretas på en tilfredsstillende måte. Etter som uttak må baseres på manuelle rutiner, må det imidlertid forventes at forvaltningsselskapet vil beregne et visst gebyr pr. uttak som vil stå i forhold til tidsbruken. Utvalget antar at dette kan bli relativt kostbart i forhold til transaksjonenes størrelse.

Rapportering mv.

Krav til rapportering kan trolig langt på vei tilfredsstilles ved hjelp av de rapporteringsrutiner som eksisterer i dag. Særskilte krav fra overformynderiene og behovet for standardisert rapportering vil imidlertid kreve tilpasninger i foretakenes eksisterende rapporteringsrutiner og systemer.

Aktiv forvaltning på nasjonalt nivå

Anvendelse av aktiv forvaltning på nasjonalt nivå vil innebære at det må etableres en fellesmasse for vergetrengendes finansielle eiendeler. Det kreves videre at det etableres en eller flere avtaler om aktiv forvaltning av fellesmassen med en eller flere tilbydere av aktiv forvaltning. Avtalen må inngås av en instans som representerer samtlige vergetrengende som har finansielle eiendeler med en verdi over et visst nivå. Det vil som tidligere nevnt trolig være naturlig at en sentral myndighet er kontrahent på den ene siden og en eller flere forvaltere på den andre siden. Dersom det etableres et felles forvaltnings- og tilsynsorgan slik som foreslått av utvalget, kan dette organet tenkes å ha kompetanse til å kontrahere. Denne modellen har klare likheter med prinsippene som gjelder for samarbeidet mellom Norges Bank og Finansdepartementet vedrørende forvaltningen av Petroleumsfondet.

Under dette alternativet kan det også utarbeides en standardisert forvaltningsavtale som er basert på de til en hver tid gjeldende plasseringsbestemmelser. Det vil ikke kunne tas hensyn til spesielle ønsker fra klient, verger eller det enkelte overformynderi. Utfordringer under dette alternativet vil være å beregne avkastning og rapportere dette løpende, samt å påse at hver klient får sin rettmessige utbetaling til riktig tid.

Med en stor portefølje er det sannsynlig at det kan oppnås svært gode betingelser for selve forvaltningen. Det er naturlig å kreve at det utlyses anbud på oppdraget. Man kan dessuten velge å dele den samlede massen til forvaltning i et mindre antall delporteføljer og dermed oppnå effektiv konkurranse mellom de utførende forvalterne om best mulig risikojustert avkastning.

Når det gjelder behovet for å differensiere i forhold til forventet investeringshorisont, må det ved aktiv forvaltning av en felles formuesmasse på nasjonalt nivå forutsettes etablert flere delporteføljer hvor den enkelte klient må plasseres avhengig av alder og livssituasjon. Utvalget antar at dette vil være så vidt kompliserende at ulempene ved en slik inndeling neppe vil oppveies av fordelene ved å ta hensyn til ulik plasseringshorisont.

Rapportering må finne sted på klientnivå og innebære at forvalteren må føre en nøyaktig fortegnelse over den enkelte klients interesse i fellesmassen og løpende justere for inn- og utbetalinger. Det må videre foretas løpende oppdatering av porteføljens markedsriktige verdi fordelt pr. klient. Det er sannsynlig at foretak som tilbyr aktiv forvaltning kan tilby løsninger som tilfredsstiller dette kravet. Slike systemer finnes så langt utvalget har forstått det, imidlertid i liten grad i dag etter som behovet for å betjene porteføljer med mange andelshavere er henvist til verdipapirfond. Det må derfor trolig investeres mye i nye systemer dersom aktiv forvaltning av en fellesmasse med mange interessenter skal bli gjenstand for reell konkurranse fra tilbydersiden.

Når det gjelder behovet for løpende å kunne hente ut kontanter til ulike formål, vil tilsvarende problemstillinger som gjelder for individuell rapportering gjøre seg gjeldende. Det er derfor etter utvalgets vurdering sannsynlig at løpende utbetalinger vil bryte så vidt mye med grunnkonseptet for aktiv forvaltning, at det trolig må beregnes forholdsvis store gebyrer ved uttak. Det kan imidlertid hevdes at behovet for løpende likviditet kan ivaretas ved at et tilstrekkelig stort beløp holdes som innskudd i bank og at det overføres kontanter for eksempel en gang pr. år. Utvalget antar imidlertid at dette neppe er fullt ut tilfredsstillende for overformynderiene, etter som det blant de vergetrengende til dels er svært forskjellige behov for løpende utbetalinger. Det må dessuten være en målsetning at mest mulig av den enkeltes penger er gjenstand for effektiv forvaltning og således oppnår høyest mulig risikojustert avkastning over investeringshorisonten.

Når det gjelder kravet om enhetlig behandling antar utvalget at bruk av aktiv forvaltning trolig kan komme godt ut. Det må forutsettes at porteføljen daglig blir verdijustert etter markedsriktige verdier og påløpte renter, og at dette blir lagt til grunn ved inn- og utbetalinger til og fra fellesmassen. I så fall vil alle oppnå samme avkastning, uavhengig av hvilket overformynderi man er underlagt.

Det kan imidlertid innvendes at store formuer vil subsidiere de små dersom kostnadene blir likt fordelt i forhold til forvaltet beløp. Påstanden kan begrunnes med at store formuer i det fri marked vil oppnå til dels vesentlig lavere provisjoner enn mindre porteføljer.

Aktiv forvaltning for det enkelte overformynderi

Som alternativ til de to skisserte hovedalternativene kan man tenke seg å inngå avtale om aktiv forvaltning for den massen av finansielle eiendeler som det enkelte overformynderi har ansvaret for. Dette vil i praksis innebære at det enkelte overformynderi etablerer en fellemasse og avtaler utkontraktering av den løpende forvaltning til en eller flere tilbydere av aktiv forvaltning. For de av overformynderiene som i dag har etablert en fellesmasse, vil denne naturlig være utgangspunktet for en slik avtale om forvaltning. Løsningen vil minne mye om den som velges av mange livsforsikringsselskaper, hvor man setter bort selve finansforvaltningen, men utfører primæroppgavene innen kundebetjening selv, jf. f.eks. pensjonskassenes beregning av sine forpliktelser og derigjennom behov for likviditet til utbetaling.

Løsningen vil slik utvalget ser det, langt på vei gi de samme virkninger som løsningen basert på en nasjonal fellesmasse, imidlertid med enkelte vesentlige forskjeller. Forskjellen i størrelse vil innebære at overformynderier med en stor formuesmasse vil være mer attraktive for forvalterne enn tilsvarende små. Dette kan gi lavere kostnader i form av lavere forvaltningsprovisjon for de store. Problemet vil eventuelt styrkes dersom det skal tas hensyn til forskjellig tidshorisont hos de vergetrengende. I så fall må det etableres flere delporteføljer med ulik tidshorisont for hvert enkelt overformynderi. Etter utvalgets vurdering kan store forskjeller i forvaltningsoppdragenes størrelse således medføre at kravet til enhetlig behandling av klienter på nasjonalt nivå ikke kan tilfredsstilles.

Når det gjelder krav til rapportering, krav til å kunne tillate utbetalinger ved behov og problemstillinger knyttet til utforming av avtaler, vil dette neppe være vesentlig forskjellig fra en ordning med en nasjonal fellesmasse til aktiv forvaltning.

Ved å basere seg på avtaler med det enkelte overformynderi, kan det hevdes at man i større grad enn ved de øvrige alternativer kan beholde råderett på det lokale plan. Sett i forhold til alternative løsninger ser imidlertid ikke utvalget at dette nødvendigvis er i den vergetrengendes interesse. Dette må bl.a. ses i forhold til at et relativt lite forvaltningsoppdrag lett kan bli av begrenset interesse for de som tilbyr aktiv forvaltning, og priskonkurransen og den endelige pris vil påvirkes av dette. I tillegg vil en slik løsning innebære at kontroll og oppfølging av et relativt komplisert område må ivaretas av det enkelte overformynderi.

11.8.2.7 Utvalgets vurderinger

Utvalgets generelle betraktning er at aktiv forvaltning enten den tilbys av et verdipapirforetak eller av et forvaltningsselskap for verdipapirfond i mindre grad er egnet til å ivareta store kundemasser med relativt små gjennomsnittlige formuesmasser. Tjenesten aktiv forvaltning er i første rekke utviklet for å tilby individuell betjening av relativt store institusjonelle investorer med til dels kompliserte investeringsmandater. Således er aktiv forvaltning i utgangspunktet godt egnet for å ivareta plasseringsbehovene for en stor felles formuesmasse som vergetrengendes midler på nasjonalt nivå representerer. Når det gjelder behovet for individualisering av porteføljer på klientnivå, ivaretakelse av et stort antall løpende inn- og utbetalinger, løpende verdiberegning og rapportering på klientnivå, er det imidlertid utvalgets oppfatning at dagens løsninger ikke er kostnadseffektive.

Som nevnt ovenfor vil bruk av aktiv forvaltning på klientnivå innebære at det må etableres tilsvarende mange forvaltningsavtaler. Under forutsetning om at det ble benyttet standardiserte avtaler kan dette trolig gjennomføres i praksis. For de fleste overformynderier vil imidlertid oppfølgingen av aktiv forvaltning på klientnivå være mer ressurskrevende enn den praksis som følges i dag.

I hvilken grad hensynet til enhetlig behandling av de vergetrengende kan ivaretas på en tilfredsstillende måte ved bruk av aktiv forvaltning på klientnivå, avhenger av i hvilken grad de personlige porteføljene får samme oppfølgning av forvalter, uavhengig av størrelse. Dessuten er kostnads- og provisjonsstruktur viktig.

Det er utvalgets vurdering at aktiv forvaltning på klientnivå er uforholdsmessig arbeidskrevende og følgelig for kostnadskrevende. Utvalget ser det ikke som sannsynlig at fordelene som eventuelt ligger i muligheten for individuell behandling f.eks. i forhold til plasseringshorisont, kan forsvare kostnadene forbundet med dette alternativet.

Aktiv forvaltning på nasjonalt nivå vil på grunn av porteføljens størrelse i utgangspunktet fremstå som attraktiv for tilbyderne og trolig foranledige stor interesse. Kravene til effektiv og betryggende individuell utskillelse av klienter samt løpende rapportering på klientnivå, vil imidlertid kreve utvikling av nye systemer. Denne type investeringer vil igjen forutsette forvaltningsavtaler av en viss varighet og et visst inntektspotensiale. Utvalget er derfor i tvil om det fra aktørene er tilstrekkelig bredde i tilbudet til at man oppnår tilstrekkelig effektiv konkurranse og fleksibilitet til å skifte leverandører på kort sikt.

Aktiv forvaltning for det enkelte overformynderi vil slik utvalget ser det, ikke være egnet til å ivareta de stordriftsfordeler og effektivisering som bør kreves av en ny modell for forvaltning av vergetrengendes midler. De ulemper dagens system med forvaltning på lokalt nivå innebærer, vil i stor grad videreføres i en slik ordning. Forskjellen i størrelse vil gi de enkelte overformynderier ulik forhandlingsstyrke. Dersom man alternativt forhandlet en sentral avtale med en eller et fåtall forvaltere som skulle gjelde alle overformynderier, vil dette i realiteten avskjære alle muligheter for ivaretakelse av lokale særinteresser. I så fall vil man oppnå en bedre løsning ved aktiv forvaltning av en samlet nasjonal formuesmasse.

11.8.3 Forvaltning basert på fond i offentlig regi

Utvalget har vurdert hvorvidt eller på hvilken måte det kan etableres en sentral forvaltning av vergetrengendes midler i offentlig regi. Det er i prinsippet to hovedalternativer for å etablere en forvaltningsmodell med forankring i offentlig forvaltning. Det ene er å etablere et nytt særskilt organ. Det andre er å ta utgangspunkt i et bestående offentlig konsept.

Utvalget antar at det ikke er aktuelt å etablere et helt nytt organ for forvaltning av vergetrengendes midler og baserer sitt skjønn på en alminnelig vurdering av den politiske utvikling. Dersom man skal ta utgangspunkt i eksisterende forvaltningsmiljøer innen offentlig sektor, har utvalget valgt å begrense seg til en vurdering av hvorvidt Folketrygdfondet er egnet til å utføre oppgaven.

11.8.3.1 Folketrygdfondet – opprettelse og formål

Folketrygdfondet ble opprettet i 1967 i medhold av folketrygdloven. Reglementet for forvaltningen av fondet er fastsatt av Stortinget. 

Fondsforvaltningen har som siktemål at Folketrygdfondet gjennom formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden. 

Folketrygdfondet ledes av et styre på 9 medlemmer med personlige varamedlemmer, som oppnevnes av Kongen for 4 år om gangen. Styret har ansvaret for at fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet. Fondets midler kan i henhold til reglement for Folketrygdfondet fastsatt av Stortinget 20. juni 1997 med senere endringer plasseres:

• i norske ihendehaverobligasjoner og sertifikater

• som kontolån til statskassen

• som innskudd i forretnings- og sparebanker

• i aksjer i selskaper notert på norsk, svensk, finsk eller dansk børs

• i aksjer notert på OTC-listen

• i børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper og

• i børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper.

Folketrygdfondet kan eie aksjer og andre egenkapitalpapirer for inntil 20 prosent av fondets kapital. Plassering i aksjer notert på børs i Danmark, Finland eller Sverige må samlet ikke overstige 20 prosent av Folketrygdfondets ramme for aksjeplasseringer. Fondet kan eie andeler for inntil 15 prosent av total aksjekapital eller grunnfondsbeviskapital i ett enkelt selskap i Norge. Folketrygdfondet kan eie andeler for inntil 3 prosent av total aksjekapital i ett enkelt selskap i Danmark, Finland eller Sverige.

Ved utgangen av 2002 hadde Folketrygdfondet 136,1 mrd. kroner til forvaltning. Porteføljen hadde følgende sammensetning:

• Kontolån til statskassen

• Private og kommunale obligasjoner/sertifikater

• Aksjer og grunnfondsbevis

• Stats-og statsgaranterte obligasjoner/sertifikater

Fondet oppnådde i 2002 en samlet avkastning på 1,8 %. Fra 1998 til 2002 har Folketrygdfondet oppnådd en årlig avkastning på ca 4,1%.

11.8.3.2 Folketrygdfondets investeringsvirksomhet

Folketrygdfondets investeringsvirksomhet er ba-sert på at fondet skal oppnå en så høy avkastning som mulig på kapitalen under hensyntaken til risiko og likviditet. De enkelte verdipapirplasseringer skjer i henhold til fastlagte investeringsstrategier, retningslinjer og fullmaktsrammer fastsatt av fondets styre. Det er utarbeidet instrukser og rutiner for den interne kontrollen.

På porteføljenivå er det fastsatt referanseindekser for totalporteføljen og delporteføljene bestående av henholdsvis renteinstrumenter og aksjer m.v. Som et sammenfattende risikomål for hver av porteføljene benyttes størrelsen relativ volatilitet, som er et mål for hvor mye avkastningen på fondets porteføljer avviker fra de respektive referanseindekser. For plasseringer i aksjer og andre egenkapitalinstrumenter benyttes Oslo Børs hovedindeks (OSEBX). For investeringer i aksjer notert på børs i Danmark, Finland og Sverige er FTSE NOREX 30 valgt som referanseindeks.

På grunn av de spesielle rammebetingelser Folketrygdfondet er underlagt, finnes det ikke en enkelt markedsindeks som kan benyttes som referanseindeks for fondets plasseringer i renteinstrumenter. Det er derfor etablert en egen referanseindeks for renteplasseringene på basis av en vektet sammensetning av ulike markedsindekser. På tilsvarende måte er det etablert en referanseindeks for fondets totalportefølje. For hver av delporteføljene og for totalporteføljen fastsetter styret rammer for risikoen målt ved relativ volatilitet.

Finansdepartementet fastsetter for hvert år en maksimalramme for fondets netto økning av be-holdningen av private og kommunale verdipapirer (obligasjoner, sertifikater, bankinnskudd, aksjer, grunnfondsbevis og konvertible obligasjoner). Etter de regler som fastsettes av Finansdepartementet for plasseringer i statlige verdipapirer, kan fondet fritt foreta plasseringer i stats- og statsgaranterte obligasjoner i første- og annenhåndsmarkedet innenfor en nærmere fastsatt ramme. Øvrige statlige plasseringer skjer som hovedregel i form av kontolån til statskassen på betingelser som korresponderer med de markedsbetingelser som til en hver tid gjelder for utestående statslån.

11.8.3.3 Tilsyn og revisjon

Folketrygdfondet er ikke underlagt tilsyn fra Kredittilsynet eller andre offentlige tilsyn. Fondet er imidlertid en underliggende etat til Finansdepartementet. Som offentlig etat blir Folketrygdfondet revidert av Riksrevisjonen.

11.8.3.4 Nærmere om Folketrygdfondets forutset­ninger for å forestå forvalt­-ningen av vergetrengendes midler

Ved vurdering av hvorvidt Folketrygdfondet er egnet til å ivareta forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler, må det etter utvalgets syn forutsettes at en eventuell modell gis anvendelse på en samlet nasjonal fellesmasse. Dette vil innebære at alle vergetrengendes finansielle eiendeler som i dag forvaltes av landets overformynderier, skytes inn i en fellemasse og at denne forvaltes av Folketrygdfondet. Ettersom Folketrygdfondet inngår i den offentlige forvaltning, er det etter utvalgets oppfatning hensiktsmessig at retningslinjene for forvaltningen nedfelles direkte i vergemålsloven eller forskrift til denne. En modell som innbærer at det etableres tosidige avtaler med de respektive overformynderier er trolig lite hensiktsmessig.

Ved vurdering av alternative løsninger må det bl.a. legges vekt på:

• Kostnader pr. klient og i forhold til forvaltet beløp

• Krav til rapportering

• Krav til å kunne hente ut kontanter på kort varsel

• Enhetlig behandling av klientene

Kostnader

Med utgangspunkt i den forvaltningsvirksomhet Folketrygdfondet driver i dag og den investeringskompetanse som er bygget opp, vil oppgavene knyttet til selve plasseringen av vergetrengendes midler, dvs. investeringsvirksomheten, neppe kreve nevneverdig tilførsel av nye ressurser. Det er sannsynlig at en utvidelse på ett årsverk er tilstrekkelig.

De aktuelle krav til rapportering, løpende verdifastsettelse på klientnivå og håndteringen av inn- og utbetalinger fra fellesmassen, kan Folketrygdfondet med dagens systemer ikke tilfredsstille. Det må derfor forutsettes at det blir bygget opp en egen underorganisasjon som får som oppgave å besørge utvikling, administrasjon og vedlikehold av et administrativt system for de nevnte oppgaver. Det er etter utvalgets vurdering grunn til å anta at de administrative systemer som er utviklet for verdipapirfond, kan egne seg godt og i så fall dekke behovet for IT baserte systemer. Bemanningsbehovet kan trolig også holdes opp mot det som kreves for å administrere verdipapirfond, imidlertid med unntak av kostnader som for sistnevnte kan henføres til salg, markedsføring og selve investeringsvirksomheten.

Ved en slik løsning hvor det etableres en egen delorganisasjon for drift, rapportering og løpende betjening av overformynderiene og hvor den løpende forvaltning av porteføljen i praksis utkontrakteres til Folketrygdfondets investeringsavdeling, kan man etablere en modell som har svært mange felles karakteristika med verdipapirfondmodellen. Et viktig skille er at en løsning i offentlig regi, i motsetning til anvendelse av private foretak, ikke krever bidrag til markedsføring, salg og kapitalavkastning. Det er slik utvalget ser det, naturlig at alle kostnader knyttet til forvaltning av vergetrengendes midler så langt som praktisk mulig holdes atskilt fra Folketrygdfondets øvrige virksomhet. Full kostnadsdekning besørges mest hensiktsmessig ved belastning av den enkelte klient.

Ved eventuell etablering av en delorganisasjon for drift, rapportering og løpende betjening av overformynderiene, kan denne etter utvalgets vurdering om ønskelig legges geografisk adskilt fra Folketrygdfondets eksisterende administrasjon. Hvorvidt geografisk plassering kan ha betydning for kostnadsnivå og stabilitet i organisasjonen, er ikke nærmere vurdert av utvalget.

En eventuell modell for utligning av kostnader på klientene kan defineres i vergemålsloven eller i særskilt forskrift. Utvalget antar at det er riktig å ta hensyn til at hvert klientforhold vil kreve en minimumsinnsats av ressurser. Dette kan reflekteres i at det belastes en fast minstesats pr. klient. Utover dette er det trolig riktig å dekke inn resten av ressursbruken gjennom å belaste en forvaltningsprovisjon i forhold til forvaltet beløp pr. klient. Forvaltningsprovisjonen kan eventuelt beregnes som en residualfaktor i ettertid. Dette vil i så fall virke kompliserende i forhold til alternative, private løsningsmodeller. Utvalget har ikke foretatt noen ytterligere vurdering av utlikningsspørsmålet.

Rapportering, forvaltning av løpende inn- og utbetalinger – utvalgets vurderinger

Dersom det etableres en delorganisasjon tilknyttet Folketrygdfondet som nevnt ovenfor, kan krav til rapportering, ivaretakelse av løpende inn- og utbetalinger samt all kommunikasjon med overformynderiene forutsettes ivaretatt gjennom denne. En fremtredende fordel ved en slik løsning, er nettopp at organisasjon og systemer kan skreddersys for behovet.

Dersom en løsning i offentlig regi etter slike linjer velges, er det sannsynlig at det kan etableres systemløsninger som i det alt vesentlige kan baseres på eksisterende systemer som er utviklet for verdipapirfondbransjen. Nødvendige tilpasninger for å ivareta særlige krav til rapportering osv. kan trolig foretas uten vesentlige tilleggskostnader.

Løpende inn- og utbetalinger kan foretas på tilsvarende måte som av forvaltningsselskap for verdipapirfond. Dette innbærer at utbetalinger til det enkelte overformynderi kan gjennomføres etter 2-3 dagers varsel. Ved inn- og utbetalinger vil beløpet bli avregnet mot fondet etter markedsriktige verdier slik at man på samme måte som ved verdipapirfond unngår at det finner sted uønskede overføringer av verdier mellom klienter.

Andre hensyn

Når det gjelder kravet om enhetlig behandling av alle klienter, vil etablering av en nasjonal fellesmasse og forvaltning ved hjelp av Folketrygdfondet trolig komme godt ut. Det må i så fall pålegges alle overformynderier å kanalisere alle finansielle eiendeler ut over et gitt beløp pr. klient til kollektiv forvaltning i en nasjonal portefølje. Enhetlige plasseringsbestemmelser samt bestemmelser for utlikning av kostnader kan sannsynligvis mest hensiktsmessig nedfelles og reguleres uttømmende i forskrift til vergemålsloven.

Hensynet til at klienter ut fra alder og livssituasjon kan ha ulik investeringshorisont, kan trolig ivaretas ved å inndele den nasjonale porteføljen i flere fond med ulik investeringsprofil. Ved forvaltning i offentlig regi må det også vurderes om fordelene vunnet ved inndeling i flere fond med ulik horisont forsvarer merkostnadene ved en slik løsning. Her må det gjøres tilsvarende avveininger som beskrevet i 11.8.1.6.

Ved forvaltning i offentlig regi kan man ikke i samme grad sikre seg de korrektiver til kostnadseffektivitet og ytelse som effektiv konkurranse mellom private foretak kan gi. Utvalget har ikke vurdert i hvilken grad forvaltning i offentlig regi kan kontrolleres effektivt mot relevante indekser.

I forhold til transaksjonskostnader forbundet med kjøp og salg av finansielle instrumenter, samt rentevilkår ved eventuell plassering i bank er det grunn til å anta at Folketrygdfondet ut fra sin størrelse og kompetanse vil oppnå konkurransedyktige vilkår. Dette vil i så fall også være til fordel for vergetrengendes interesser.

11.8.3.5 Utvalgets vurderinger

Det er utvalgets vurdering at Folketrygdfondet innehar den nødvendige kompetanse og organisasjon til å kunne ivareta den løpende finansforvaltning av en nasjonal portefølje for vergetrengendes midler. På den annen side har ikke Folketrygdfondet administrativ kapasitet til å ivareta betjening og rapportering på klientnivå, noe det enkelte overformynderi vil være avhengig av. En løsning i offentlig regi forutsetter derfor oppbygging av denne type kompetanse og kapasitet.

Dersom forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler legges til Folketrygdfondet og det etableres en egen organisasjon som skal ivareta de administrative funksjoner, kan denne etableres som en delorganisasjon under Folketrygdfondet og således være en del av Folketrygdfondet som juridisk enhet.

Det kan slik utvalget ser det, også tenkes at den aktuelle delorganisasjonen etableres uavhengig av Folketrygdfondet som juridisk enhet. I så fall må det etableres et nytt forvaltningsorgan som gis egen kompetanse i særskilt lovhjemmel. Dersom man velger en slik løsning, er det slik utvalget ser det, naturlig å tillegge samme organ kompetanse til å utføre andre oppgaver knyttet til vergemålsloven. Tilsynsoppgaver, opplæring, klageorgan i forhold til vedtak fattet av det enkelte overformynderi er aktuelle oppgaver i en slik sammenheng.

11.8.4 Videreføring av gjeldende ordning basert på desentral forvaltning

Det vises til 11.1 hvor gjeldende ordning for forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler beskrives.

11.8.4.1 Individuell forvaltning

I kommuner hvor det ikke er etablert fellesmasse, forvaltes vergetrengendes finansielle eiendeler i prinsippet som individuell aktiv forvaltning. Det viser seg i praksis at det ikke er praktisk mulig å foreta en individuell behandling. Dette medfører, så langt utvalget er kjent med, at vergetrengendes midler i stor utstrekning plasseres i bank på individuelle konti i klientens navn. Det er også et inntrykk at midlene i stor grad plasseres i lokale banker. Utvalget erfarer at det ved mange overformynderier benyttes såkalt konsernkonto og at renten som oppnås er basert på størrelsen på det samlede innskudd fra overformynderiet. Det er grunn til å anta at man i de fleste tilfeller oppnår en rente som er tilfredsstillende i forhold til gjeldende markedssituasjon.

Etter som den samlede innskuddsmassen det enkelte overformynderi disponerer vil variere mye i størrelse, er det til dels betydelige forskjeller i hvilken rente som oppnås. Dessuten er det grunn til å anta at det gis avkall på meravkastning som den enkelte vergetrengende kan oppnå dersom alminnelig aksepterte investeringskriterier hadde vært lagt til grunn og midlene som forvaltes hadde vært samlet i en felles formuesmasse.

11.8.4.2 Kollektiv forvaltning – fellesmasse

Ved overformynderier hvor det er etablert fellesmasse etter vgml. § 69, dvs. hvor midlene er skutt inn i en felles formuesmasse som forvaltes under ett, er det i praksis mulig å gjennomføre en porteføljeforvaltning etter alminnelige porteføljeteoretiske prinsipper innenfor de rammebetingelser som følger av plasseringsforskriften. Selv om det kun er større kommuner som har etablert fellesmasse, er det likevel relativt begrenset størrelse på de aktuelle formuesmassene. Pr. 31. desember 2002 var gjennomsnittlig størrelse på fellesmasse til forvaltning i de 7 kommunene som har valgt en slik løsning, ca. kr. 450 mill. I 5 av de 7 kommunene var fellesmassen mindre enn kr. 300 mill. Det er derfor etter utvalgets vurdering overveiende sannsynlig at selv de større kommunene har for liten portefølje til forvaltning til å kunne nyttiggjøre seg stordriftsfordeler og utnytte den forhandlingsstyrke som større institusjonelle investorer kan oppnå. Selv i disse kommunene kan det derfor være tvil om man oppnår nødvendig skala på forvaltningen.

Det oppgis fra 6 av de 7 kommunene med fellesmasse at det i gjennomsnitt går med 0,24 årsverk til selve forvaltningsarbeidet knyttet til fellesmassen. Dette indikerer, slik utvalget ser det, at forvaltning basert på fellesmasse i det enkelte overformynderi ikke gir grunnlag for å etablere et finansfaglig miljø. Dersom porteføljeforvaltningsarbeidet kun skal utgjøre en svært liten andel av arbeidsoppgaven, vil det trolig være vanskelig å rekruttere personer med høy kompetanse og erfaring. Selv om man ved et fåtall overformynderier synes å ha bygget opp finansfaglig kompetanse, kan dette ikke gjøres ved mer enn et svært begrenset antall overformynderier som eventuelt velger å etablere fellesmasse etter vgml. § 69.

Utvalget finner også grunn til å nevne at man heller ikke ved dagens ordning har noen reell mulighet for å ta hensyn til at de vergetrengende vil ha høyst forskjellig tidshorisont for sine plasseringer. Enkelte vergetrengende vil ha en svært kort investeringshorisont, mens for andre, f.eks. barn som erverver finansielle eiendeler i lav alder, kan investeringshorisonten i prinsippet komme opp i 18 år. Gjeldende ordning for fellesmasse innebærer at alle midler investeres likt, uten hensyn til den enkelte klients individuelle behov.

Den største svakheten med gjeldende ordning for plassering i fellesmasse er imidlertid, slik utvalget ser det, at det ikke foretas løpende markedsbaserte verdivurderinger av fellesmassen. Utvalget oppfatter at investeringer som foretas, f.eks. kjøp av obligasjoner, med visse modifikasjoner bokføres til anskaffelseskost helt frem til forfall, se 11.1.5.2. Verdisvingninger i løpetiden fanges ikke opp. Dette innebærer at den enkelte klients andel av fellesmassen fastsettes på et grunnlag som ikke fullt ut er oppdatert eller i samsvar med den løpende markedspris, f.eks. børskurs på verdipapirer. For nye klienter vil den andel man erverver av fellesmassen fremkomme som en brøk basert på det beløp som skytes inn og den bokførte verdien av fellesmassen på det aktuelle tidspunkt. Dersom den bokførte verdien av fellesmassen er lavere enn markedsriktig verdi vil en ny andelshaver få en større andel enn vedkommende skulle ha dersom oppdaterte og markedsriktige verdier ble lagt til grunn. Tilsvarende vil en klient som avvikler sitt forhold til overformynderiet i samme situasjon, få utbetalt mindre penger enn det som de reelle verdier skulle tilsi.

I tillegg følger det av vgml. § 87 at midler som står under fellesforvaltning bare kan kreves utbetalt til de tider som Kongen bestemmer. Det er ikke gitt forskrifter i medhold av bestemmelsen. Utvalget har imidlertid forstått det slik at praksis er at midlene utbetales fortløpende ved opphør eller når midler av andre grunner skal utbetales fra fellesmassen.

Den beskrevne problematikken vil bli ytterligere aktualisert dersom påløpt rente på fellesmassens bankinnskudd ikke tillegges i verdiberegningen. Så langt utvalget har brakt på det rene, er det heller ikke vanlig i dag å inkludere påløpt, men ikke forfalt kupongrente for obligasjoner og sertifikater. Dette er i så fall også en viktig feilkilde ved fastsettelsen av verdien for andeler av fellesmassen. Det kan imidlertid innvendes at dersom man holder en stor og diversifisert obligasjonsportefølje, vil kupongrenten fordele seg jevnt over året og løpende bli tillagt fellesmassen. Feilkilden vil i så fall kunne bli mindre.

11.8.4.3 Tilsyn og revisjon

Forvaltningen av vergetrengendes midler er i dag som en del av overformynderiets ansvarsfelt på samme måte som overformynderiets øvrige oppgaver underlagt tilsyn fra fylkesmannen. I tillegg er det bestemmelser i vgml. §§ 85 og 86 om revisjon av overformynderiene. Overformynderiregnskapene skal revideres av den kommunale revisjonen.

Det er i Europa, herunder også i Norge, en klar tradisjon for å stille strenge krav til foretak og organisasjoner som mottar og forvalter andres finansielle eiendeler. Det er således regulert i særskilt lov, Kredittilsynsloven, at det skal føres tilsyn med finansnæringen, herunder foretak som tilbyr aktiv forvaltning, forvaltningsforetak for verdipapirfond, livsforsikringsforetak og pensjonskasser. Et viktig motiv er å sikre tilliten til aktørene ved at man blant annet stiller strenge krav til organiseringen av virksomheten, atferden og høy faglig standard.

Kravet til et spesialisert og sterkt tilsyn synes ikke minst å være fundert på erkjennelsen om at markedet for finansielle tjenester etter hvert har blitt relativt komplisert og mangeartet. Et effektivt tilsyn vil derfor kreve spesialisering og sterk faglig forankring.

Det er etter utvalgets syn grunn til å vurdere hvorvidt tilsvarende krav til tilsyn bør gjøres gjeldende for forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler.

11.8.4.4 Rapportering

Det følger av vgml. § 83 at overformynderiene innen utgangen av mars hvert år skal ha avlagt årsregnskap til fylkesmannen over de midler som hører under overformynderiets forvaltning. Dagens ordning hvor det enkelte overformynderi selv forestår forvaltningen av vergetrengendes eiendeler, innebærer at det enkelte overformynderi ikke er avhengig av kommunikasjon med utenforstående forvaltere, og virker så langt utvalget kan vurdere hensiktsmessig. I den grad vergetrengendes midler er plassert i annet enn bankinnskudd og ikke inngår i en fellesmasse, må det imidlertid antas at samordning av data kan være arbeidskrevende.

11.8.4.5 Enhetlig behandling av klientene

Den etter utvalgets syn kanskje mest i øyenfallende svakheten ved den gjeldende ordningen, er uensartet behandling av vergetrengende. Den vergetrengendes bostedsadresse kan i dag være avgjørende for hvilken avkastning vedkommende oppnår.

I en liten kommune med begrenset portefølje av vergetrengendes midler er forhandlingsstyrken i forhold til banker svak i forhold til i store kommuner. Mulighetene for å oppnå høy avkastning på innskudd kan derfor variere med kommunens størrelse.

Det synes også å forekomme en viss kryssubsidiering av bankprodukter, f.eks. ved at banken utfører tjenester for overformynderiet uten særskilt godtgjørelse mot at renten på innskudd holdes på et moderat nivå. I den grad dette praktiseres vil vergetrengende med relativt store innskudd subsidiere vergetrengende som ikke belastes for andre banktjenester. Utvalget har imidlertid ikke kartlagt denne problemstillingen utover å forespørre enkelte overformynderier.

Et resultat av ulik størrelse vil således være ulik behandling av klienter med hjemsted i ulike kommuner. Eventuell kryssubsidiering av banktjenester kan i noen grad innebære ulik behandling av klienter, også innen samme overformynderi.

Er det etablert fellesmasse som gjør det mulig å drive en rasjonell porteføljeforvaltning, kan det påregnes bedre avkastning på vergetrengendes midler enn om man bor i en kommune hvor det vesentligste av midlene plasseres i bank. De største kommunene som benytter fellesmasse, kan i kraft av sin størrelse i tillegg knytte til seg finansfaglig kompetanse. Dette kan enten skje ved at man ansetter kvalifiserte personer, eller ved at man i kraft av sin størrelse evner å tiltrekke seg rådgivningskompetanse fra finansinstitusjoner.

11.8.4.6 Kostnader

Desentral forvaltning er dessuten så langt utvalget kan vurdere det, uforholdsmessig ressurskrevende. En løpende oppfølging med rapportering pr. klient vil, dersom det utføres innen hver enkelt kommune kreve mye oppfølging i forhold til forvaltet beløp.

Det er for øvrig utvalgets erfaring at forvaltningskostnadene i enkelte kommuner belastes de vergetrengende mens det i andre kommuner helt eller delvis dekkes over kommunebudsjettet. I tillegg til at dette i så fall utgjør en ytterligere ulikhet i behandlingen av vergetrengendes midler, medvirker det til at det er svært vanskelig å anslå hva forvaltningen av vergetrengendes midler reelt koster med dagens praksis.

Dersom det etableres en fellesforvaltning på nasjonalt nivå, vil en rekke arbeidskrevende funksjoner forbli i det enkelte overformynderi. Det er blant annet trolig nødvendig å opprettholde en bankkonto for den enkelte klient selv om vedkommende har en samlet formue som medfører at en del av midlene skal inngå i en fellesforvaltning. Det vil fortsatt være det enkelte overformynderi i tillegg til vergen som representerer klienten i forhold til banken. I tillegg vil eiendeler som ikke er å regne som finansielle eiendeler, måtte forvaltes i samarbeid med det enkelte overformynderi.

11.8.5 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget har vurdert de fire hovedalternativene:

• Felles forvaltning i særskilt opprettede fond 11.8.1

• Aktiv forvaltning hos en eller et fåtall institusjoner 11.8.2

• Forvaltning basert på offentlig fond 11.8.3

• Videreføring av gjeldende ordning basert på dessentral forvaltning 11.8.4 opp mot de viktige hensyn ved vurdering av forvaltningsmodell som er drøftet i 11.7.

11.8.5.1 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering er det viktig at det ved forvaltning av vergetrengendes midler er en forsvarlig balanse mellom krav til avkastning og risiko. Utvalget legger vekt på at risikoen for tap for den enkelte klient må være begrenset. Sannsynligheten for at det samlede tilgodehavende for den enkelte klient faller under det nominelle beløp som er skutt inn, bør således begrenses til et minimum. På den annen side bør det legges til rette for at avkastningen med utgangspunkt i en definert plasseringsbegrensning, blir best mulig. Det er viktig at det er en forsvarlig balanse mellom hensynet til lav risiko for klienter med kort plasseringshorisont på den ene siden og på den andre siden klienter som forventes å ha en lang plasseringshorisont. For sistnevnte gruppe vil det være riktig å akseptere en noe høyere risiko for å oppnå en høyere forventet avkastning på noe lengre sikt. Regelverket bør ta hensyn til og reflektere denne ulikheten i interesser.

Utvalget foreslår at plasseringsbegrensningene for investering av vergetrengendes finansielle eiendeler fortsatt reguleres i forskrift til loven. Hjemmel for forskrift er foreslått utk. § 7-2.

Utvalget har ikke vurdert det som en del av sitt mandat å utforme endelig forslag til forskrift. Man har imidlertid funnet det riktig å indikere hvordan hovedtrekkene i en forskrift bør være basert på de ovenstående drøftelser.

Premisser for ny forskrift som regulerer plassering av vergetrengendes midler

Det er utvalgets vurdering, basert på de drøftelser som er gjort i 11.7 at en ny plasseringsforskrift bør åpne for at vergetrengendes finansielle eiendeler kan plasseres i:

• Innskudd i og obligasjoner eller sertifikater i norske kroner utstedt eller garantert av kredittinstitusjoner med tillatelse til å drive virksomhet i Norge

• Obligasjoner eller sertifikater pålydende norske kroner utstedt eller garantert av stater som er medlem av OECD, norske kommuner eller fylkeskommuner

• Obligasjoner eller sertifikater pålydende norske kroner utstedt eller garantert av Verdensbanken

• Obligasjoner eller sertifikater pålydende norske kroner utstedt av foretak som er notert på børs eller autorisert markedsplass med godkjenning fra EØS-stat

• Aksjer og grunnfondsbevis pålydende norske kroner og som er notert på børs eller autorisert markedsplass med godkjenning fra EØS-stat

• Andeler i verdipapirfond som er tillatt markedsført i Norge når verdipapirfondet etter sine vedtekter bare kan plassere sine midler i verdipapirer som omfattes av ovennevnte plasseringsalternativer

Det er videre utvalgets oppfatning at det i forskriften bør gis relativt strenge krav til spredning av risiko. Dette bør gjøres ved at det innføres krav til hvor stor andel av den samlede portefølje som kan investeres i verdipapirer utstedt av en enkelt utsteder. Videre bør det innføres krav til hvor stor andel av et enkelt obligasjons- eller sertifikatlån eller aksjer eller grunnfondsbevis en samlet plassering av vergetrengendes midler kan utgjøre. Utvalget antar at tilsvarende plasseringsprinsipper som gjelder for verdipapirfond og som er nedfelt i verdipapirfondloven §§ 4-5 flg. bør kunne gis anvendelse. Det bør stilles tilsvarende krav til risikospredning for bankinnskudd.

Utvalget antar at den samlede andel plassert i aksjer og grunnfondsbevis maksimalt bør utgjøre 11–15 % av samlet plassering. Det bør gjelde tilsvarende restriksjoner for plassering i obligasjoner og sertifikater etter utstederekategori. Det er også utvalgets oppfatning at en forskrift bør gi begrensninger for adgangen til å plassere i obligasjoner med fast rente og lang løpetid.

Det er utvalgets oppfatning at adgangen til å plassere vergetrengendes midler i såkalte strukturerte produkter bør opphøre. Det vises i denne sammenheng til drøftingene under 11.7.2.

Adgangen til å plassere vergetrengendes finansielle eiendeler i pantelån bør også opphøre. Utvalget går imidlertid inn for at vergetrengendes midler i særskilte tilfeller og etter særskilt godkjenning av overformynderiet skal kunne anvendes til utlån til nærmere bestemte forhold. Det vises til utk. § 6-14 bokstav j.

Andre sentrale krav til forvaltningsmodell

Utvalget ser at en vesentlig forutsetning for god avkastning er at forvaltningskostnadene begrenses til et minimum. Dette forutsetter at man velger en forvaltningsmodell som gir mulighet for stordriftsfordeler. I tillegg kan kostnadene trolig begrenses dersom oppdraget med forvaltningen gjøres til gjenstand for konkurranse mellom flere aktører.

For uten den risiko selve investeringene innebærer, kan forvaltningen være gjenstand for operasjonell risiko. Dette innebærer at den modell som velges bør være underlagt betryggende regulering og tilsyn. Utvalget finner grunn til å understreke at regulering av og kontroll med forvaltningen av vergetrengendes midler bør være like betryggende som for andre forvaltningsoppdrag.

Den forvaltningsløsning som velges må være egnet til fullt ut å ivareta behovet for forutberegnelige så vel som ikke forutberegnelige utbetalinger til klienten. Overformynderiene bør således på kort varsel og uten at det påløper nevneverdige kostnader, kunne hente ut kontanter på vegne av en klient. Utvalget legger dessuten vekt på at det ved inn- og utbetalinger skal avregnes til verdier som i størst mulig grad er basert på oppdaterte og markedsriktige priser, for eksempel børskurser på verdipapirer og ved at opptjent rente på bankinnskudd inkluderes.

Utvalget ser det som viktig at man ved valg av forvaltningsmodell tar behørig hensyn til de rapporteringskrav som må gjelde. Det er avgjørende at det enkelte overformynderi, som på vegne av sine klienter skyter midler inn i ordningen kan motta løpende rapportering på klientnivå. I tillegg er det behov for å sette minstekrav til den rapportering som skal gå til andre myndighetsorganer, i første rekke likningsmyndighetene.

Et sentralt kriterium for valg av modell er kravet til ensartet behandling av alle klienter ved forvaltning av finansielle eiendeler. For å oppnå dette har utvalget valgt å legge stor vekt på å vurdere løsninger som innebærer sentral forvaltning på nasjonalt plan. Utvalget har også vurdert inngående hvorvidt det kan være mulig å ta hensyn til at klienter har en forskjellig tidshorisont for plassering av sine finansielle eiendeler. Forskjellig alder og livssituasjon kan tilsi at det bør investeres forskjellig, og at en lang plasseringshorisont kan gi større forventet avkastning.

For øvrig har utvalget sett det som viktig at det ved plassering av vergetrengendes finansielle eiendeler ikke oppstår interessekonflikter ved at andre enn klientens interesser ivaretas. Utvalget har antatt at en sentral forvaltning basert på klare plasseringregler og underlagt betryggende tilsyn, kan redusere risikoen vesentlig for at f.eks. lokale næringsinteresser kan påvirke valg av plassering.

11.8.5.2 Utvalgets konklusjoner

Flertallets konklusjon

Basert på ovennevnte vurderinger og avveininger har flertallet (Lødrup, Bjerke, Bunes, Grasli, Strømhaug og Waaler) valgt å gå inn for at forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler ivaretas gjennom særskilt opprettede fond forvaltet av forvaltningsselskap med konsesjon etter verdipapirfondloven. Utvalget mener at de krav som bør stilles til forvaltningen på en tilfredsstillende måte kan ivaretas ved valg av en slik modell. Det vises til drøftingene under11.8.1.7.

Utvalget har videre kommet til at det ved valg av dette løsningsalternativet bør forutsettes at det velges en modell med ett hovedfond og 2 underfond. Forvaltningen av de tre fondene bør gjøres til gjenstand for anbudskonkurranse hvor norske forvaltningsselskap med konsesjon etter verdipapirfondloven og EØS-foretak med tilsvarende konsesjon fra hjemlandet, kan delta. Utvalget går inn for at anbud utlyses for 3 år om gangen.

Det forutsettes at det blant de tre forvaltningsselskapene som velges utpekes en hovedforvalter, og at forvaltningen skjer etter følgende prinsipper:

• Hovedforvalteren gis i oppdrag å forvalte hele formuesmassen, dvs. vergetrengendes finansielle eiendeler på landsbasis.

• Det inngås avtale mellom en representant for samtlige overformynderier, etter utvalgets forslag Vergemålstilsynet og hovedforvalteren.

• Hovedforvalteren pålegges etter avtalen å sette bort nærmere bestemte andeler av formuesmassen til andre navngitte forvaltningsselskaper (underforvaltere) som er valgt ut etter anbudsrunden, dvs en såkalt fond i fondløsning.

• Hovedforvalteren gis ansvaret for alle administrative oppgaver i forhold til oppdragsgiver, herunder rapportering, ivaretakelse av inn- og utbetalinger, rapportering til ligningsmyndigheter og eventuelt registrering i verdipapirregisteret (VPS).

• Underforvaltningsselskapene forvalter de respektive andeler av den samlede formuesmasse i særskilt opprettede fond med vedtekter som er innbyrdes identiske og har samme plasseringsbestemmelser som hovedfondet.

• Underfondene opererer etter oppdrag fra hovedforvalteren og rapporterer kun til denne.

Utlysing og vurdering av anbud forutsettes organisert av Vergemålstilsynet, jf. utk. §§ 8-1 og 8-5.

Utvalget har vurdert hvorvidt det bør være et krav at de aktuelle fondene bør forbeholdes plassering av vergetrengendes finansielle eiendeler. Det synes imidlertid ikke å være noen åpenbare behov for dette. Det må antas at fond med vedtekter som er spesielt utformet for å ivareta vergetrengendes interesser også vil fremstå som interessante investeringsalternativer for husholdninger, ulike fond og legater samt andre som etterspør en investering med begrenset risiko basert på profesjonell forvaltning. Utvalget foreslår derfor at fondene gjøres åpne for alle interesserte dersom de valgte forvaltningsselskapene ønsker dette. Forvaltningsselskapene kan i denne sammenheng differensiere forvaltningsgodtgjørelsen slik at andre investorer eventuelt betaler en høyere provisjon enn den som er fremforhandlet gjennom anbudsrunden for vergetrengendes finansielle eiendeler på landsbasis.

Ny forskrift for plassering av vergetrengendes midler kan, dersom ovennevnte alternativ velges, gis i form av særskilt vedtekt for fond som godkjennes for vergetrengendes midler. Hjemmel for forskriften foreslås i utk. § 7-2.

Utvalget har også kommet til at en løsning basert på offentlig fond kan tilfredsstille de fleste av de kravene som bør stilles til en forvaltningsmodell. Utvalget har i første rekke vurdert om Folketrygdfondet kan gis mandat til å ivareta forvaltningen av vergetrengendes midler basert på at midlene samles i en felles portefølje for hele landet. Det synes klart at fondets administrasjon har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å kunne ivareta den løpende finansforvaltning av en nasjonal portefølje i den aktuelle størrelsesorden. Det er imidlertid utvalgets vurdering at Folketrygdfondet ikke har de nødvendige administrative systemer for å kunne tilby betjening og rapportering på klientnivå. For at forvaltningen kan legges til Folketrygdfondet, må det forutsettes bygget opp denne type kompetanse og kapasitet. Det vises til 11.8.3.5.

I tillegg til ovennevnte begrensende faktor vil utvalget peke på at man ved bruk av Folketrygdfondet ikke vil oppnå den effekt for kostnader og ytelser som måtte følge av at forvaltningoppdraget gjøres til gjenstand for konkurranse mellom tilbyderne. På den annen side vil Folketrygdfondet ikke ha krav til avkastning på egenkapital slik de private alternativene vil ha.

Utvalget finner etter en samlet vurdering ikke grunnlag for prioritere alternativet med bruk av offentlig fond foran eller på linje med alternativet basert på fellesforvaltning i særskilt opprettede fond.

Hva angår de to øvrige alternative modeller, aktiv forvaltning hos en eller et fåtall foretak og videreføring av gjeldende ordning basert på dessentral forvaltning, hefter det etter utvalgets vurdering betydelige svakheter ved disse. Dette gjør at utvalget ikke finner grunnlag for å anbefale noen nærmere utredning av disse. Det vises til 11.8.2 og 11.8.4 ovenfor.

Når det gjelder mindretallets bemerkninger om regnskapsførsel, som også andre medlemmer finner kan ha noe for seg, reiser det spørsmålet om ikke vedtektene etter flertallets forslag til utk. § 7-2 annet ledd kan inneholde bestemmelser som ivaretar mindretallets synspunkt. Det synes uklart om slike vedtektsbestemmelser kan forenes med de alminnelige regler om verdipapirfond.

Mindretallets konklusjon

Utvalgets mindretall (Grøsland og Pettersen) ønsker at fremtidig forvaltningsordning skal være basert på fond i offentlig regi. Denne forvaltningsordningen, som er nærmere beskrevet foran i 11.8.3, begrunnes bl.a. med følgende:

• En privat forvalter vil beregne fortjeneste for forvaltningen av fellesmassen. Et fond i offentlig regi forutsettes derimot ikke å beregne fortjeneste; avkastningen går i sin helhet til innskyterne.

• Den regelmessige utlysing av forvaltningsoppdraget det legges opp til ved at forvaltningen overlates til privat forvaltning, vil føre til merarbeid for den administrasjon som skal forestå dette.

• Ny utlysing av oppdraget hvert 3. eller 5. år vil innebære en omkostningsfaktor man unngår ved å ha et fond i offentlig regi. Omkostningene kommer antagelig ikke direkte til syne i anbudet fra den private forvalter, men vil nødvendigvis ligge inne i de fortjenester som beregnes for forvaltningen av fellesmassen.

• Et permanent fond i offentlig regi legger ikke inn bidrag til markedsføring og salg.

• De overformynderiene som etter dagens ordning har de største fellesmassene har over tid vist seg meget konkurransedyktige i forhold til vanlige fondsforvaltere. Det er grunn til å regne med at et fremtidig fond i offentlig regi, som vil bli betydelig større enn de eksisterende fellesmasser, vil kunne utnytte den betydelig større forvaltningskapital til å oppnå enda bedre resultater.

Når det gjelder verdien av innskyternes verdipapirer, vil flertallets forslag til forvaltning innebære at verdipapirene registreres etter markedsverdi og senere realiseres etter markedsverdi på realisasjonstidspunktet. På kort sikt kan mindretallet se de forvaltningmessige fordeler med private verdifond dersom man legger opp til en slik ordning hvor verdifastsettelsen av den enkeltes innskudd skal følge daglige børssvingninger. Legger man derimot til grunn en mer forutsigbar avkastning i tråd med det opplegg man i dag følger i de store fellesforvaltninger (Oslo m.fl., se 11.3.2), regner imidlertid mindretallet med at å bygge opp et system innenfor et offentlig fond vil bli kostnadsbesparende. Det system som er utviklet av overformynderiene i Oslo, Bergen, Bærum og Trondheim kan sannsynligvis danne et godt grunnlag for håndtering av verdifastsettelsene i et offentlig fond. Systemet ivaretar løpende ut- og innbetalinger, daglig ajourføring av renter osv. på klientnivå.

Mindretallet finner det nødvendig av hensyn til innskyternes interesser at verdifastsettelsen av fellesmassen skjer etter de samme linjer som i dag benyttes for overformynderienes fellesmasser, slik beskrevet i 11.1.5.2. Implikasjonen av flertallets forslag med registrering etter markedsverdien, dvs. i det store og hele etter børsverdien med stadige svingninger og tilfeldige tap eller gevinster, blir for lite forutsigbart for de innskytere som faktisk får tvungne innskudd i fellesmassen. Det vil være meget uheldig om nødvendige eller sterkt ønskelige tiltak til beste for eieren av midlene skal bli utsatt eller sløyfet fordi børsverdiene tilfeldigvis er ugunstige, eller faktisk så dårlige at innskuddet er blitt mindre verd enn det som er satt inn. Av konkrete eksempler pekes på:

• Eldre/demente: det er lite forutsigbart når kapitalen skal utbetales

• Mindreårige som har fått store erstatninger (fødselsskader, ulykker osv.): I slike forhold kan meget store utbetalinger oppstå f.eks. til bygging av tilpasset bolig, erverv av spesielle, kostbare hjelpemidler m.m.

• Psykiatriske pasienter: I mange tilfelle lite forutsigbart hvor lenge vergemålet vil vare, f.eks. som følge av vellykket behandling

• Personer med utviklingshemming: her kan det ofte komme store utlegg til velferdstiltak eller f.eks. ved flytting til ny bolig.

Mindretallet ser heller ingen grunn til at innskyternes betaling for tjenesten skal lages spesielt komplisert, ved f.eks. en minstesats pr. klient. I utgangspunktet vil det i fellesforvaltningen ikke være de rene småbeløp som plasseres, og derfor vil alle innskudd være med og skape det totale beløp som gir alle fordeler, så vel de store som de små innskytere. Den nåværende løsning i fellesmassene representerer en solidarisk ordning, med en fast prosentsats av avkastningen som avgift.

Hvorvidt en offentlig forvaltningsordning skal ta utgangspunkt i et bestående organ som f.eks. Folketrygdfondet eller om det skal opprettes et nytt organ for forvaltning av midler tilhørende personer under vergemål, bør etter mindretallets mening vurderes nærmere. Mindretallet viser til forannevnte utredning i 11.8.3 som danner et godt utgangspunkt for vurderingen av etablering av fond i offentlig regi. Blir et nytt organ etablert, kan man bygge på erfaringene med de nåværende største fellesforvaltninger. Den fremste fordelen ved en løsning gjennom Folketrygdfondet vil være at selve forvaltningen vil skje i et større miljø enn ved et eget organ. Når det gjelder krav til rapportering, løpende verdifastsettelse på klientnivå og håndteringer av inn- og utbetalinger fra fellesmassen, anføres i 11.8.3.5 at Folketrygdfondet ut fra dagens systemer ikke kan dekke de aktuelle krav, men at de administrative systemer som er utviklet for verdifond vil kunne egne seg godt. I tillegg til denne mulighet for å løse de administrative krav, viser vi til det som er anført foran om det system som er utarbeidet av de største overformynderier med fellesmasse.

Retningslinjene for forvaltningen og regnskapsreglene bør fastsettes i forskrift.

11.9 Utvalgets forslag – bemerkninger til de enkelte bestemmelser

Utk. § 7-1 Finansielle eiendeler

For så vidt ikke annet følger av lov eller annen gyldig bestemmelse, skal finansielle eiendeler til personer som er under vergemål forvaltes av overformynderiet.

Med finansielle eiendeler menes penger, bankinnskudd og finansielle instrumenter.

Med finansielle instrumenter menes:

1. omsettelige verdipapirer,

2. verdipapirfondsandeler,

3. pengemarkedsinstrumenter,

4. finansielle terminkontrakter, herunder tilsvarende finansielle instrumenter med kontant oppgjør,

5. fremtidige renteavtaler (FRA),

6. rente- og valutabytteavtale samt bytteavtale knyttet til aksjer og aksjeindeks,

7. opsjoner på kjøp eller slag av ethvert instrument som nevnt i punkt 1 til 6, herunder indeksopsjoner, valuta- og renteopsjoner samt tilsvarende instrumenter med kontant oppgjør, eller

8. varederivater.

Med omsettelige verdipapir menes:

1. aksjer og andre verdipapir som kan sidestilles med aksjer,

2. obligasjoner og andre gjeldsinstrumenter som kan omsettes på lånemarkedet, eller

3. alle andre verdipapir som normalt omsettes og som gir rett til å erverve ethvert slikt omsettelig verdipapir ved tegning eller ombytting, eller som gir rett til et kontantoppgjør.

Med varederivater menes finansielle termin, opsjons- eller byttekontrakter knyttet til varer eller tjenester. En derivatkontrakt som er gjenstand for omsetning på børs eller autorisert markedsplass regnes alltid som finansiell.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 62 og det er gjort betydelige endringer.

Første ledd slår fast at overformynderiet skal forvalte finansielle eiendeler for alle mindreårige, samt for personer som er satt under vergemål, med mindre annet følger av lov eller annen gyldig avtale. Regelen innebærer at midler som tilhører en person under vergemål etter utk. §§ 3-1 og 3-3 skal forvaltes av overformynderiet. I dag er det adgang til å inndra midlene til forvaltning for personer som har hjelpeverge, men ikke noe absolutt plikt til å gjøre dette. Utvalget foreslår at inndragning av midler gjøres obligatorisk for alle typer vergemål, i den utstrekning mandatet omfatter økonomiske forhold. Begrunnelsen er først og fremst at dette er mest betryggende for den som eier midlene. En vil i stor grad minske faren for misbruk fra verge eller andre, og det vil være en beskyttelse mot den hjelpetrengendes eventuelle egne uheldige disposisjoner. For personer som ikke er fratatt rettslig handleevne etter utk. § 3-3, kan midler kun inndras til forvaltning dersom vedkommende ikke motsetter seg dette. Det oppstilles ikke noe krav om samtykke da en rekke av de personer som omfattes av de ordinære vergemål ikke vil være i stand til å forstå betydningen av at deres midler inndras til forvaltning. Utvalget vil likevel understreke at en person som ikke er fratatt rettslig handleevne har full rett til å motsette seg at midlene forvaltes av overformynderiet. Videre kan en person som ikke er fratatt rettslig handleevne på et hvilket som helst tidspunkt kreve selv å overta forvaltningen av midlene. Dersom det er grunn til å tro at forhold som nevnt i utk. § 3-3 foreligger, kan en hindre vedkommende i å få sine midler tilbake ved å frata rettslig handleevne.

Første ledd innebærer at reglene om medbestemmelsesrett for vergen, den mindreårige og den som er under vergemål og har mistet sin rettslige handleevne i økonomiske henseender, ikke kommer til anvendelse.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 6-8, der det fremgår at midler under en nærmere fastsatt grense, ikke skal forvaltes av overformynderiet, og § 7-4 som gir adgang til på bestemte vilkår å unnta finansielle eiendeler fra fellesforvaltning. ”Annen gyldig bestemmelse” omfatter samtykke fra overformynderiet til lån til verge av den vergetrengendes midler etter utk. § 6-14 bokstav j. Videre kan midler også være unntatt fra forvaltning i medhold av testament eller gavedisposisjon, jf. § 7-3. For midler som ikke defineres som finansielle eiendeler, men som likevel skal forvaltes av overformynderiet, suppleres bestemmelsen av utk. § 6-12.

Annet ledd definerer finansielle eiendeler. Begrepet omfatter penger, bankinnskudd og finansielle instrumenter.

Tredje ledd definerer finansielle instrumenter. Definisjonen er hentet fra verdipapirhandelloven § 1-2 annet ledd. I følge Bergo, Norsk Lovkommentar note 11 side 2894, er definisjonen i overensstemmelse med rådsdirektiv 93/22 EEC om investeringstjeneste i forbindelse med verdipapirhandel (ISD) og dennes angivelse av hvilke instrumenter det kreves særskilt tillatelse for å yte, med unntak av nr. 8, varederivater, som ikke omfattes av ISD. Varederivater ble tatt inn i definisjonen av finansielle instrumenter ved lovendring 15. juni 2001 nr. 42.

Fjerde ledd definerer omsettelige verdipapir. Definisjonen er hentet fra verdipapirhandelloven § 1-2 tredje ledd og er i samsvar med ISD artikkel 1 nr. 4, med forbehold om at det for aksjer og lignende instrumenter ikke er et krav om omsettelighet i den norske lovteksten. Omsettelige aksjer og obligasjoner er faste innslag i de europeiske finansmarkedene, og ISD legger opp til at aksjelignende instrumenter, nye gjeldsinstrumenter og nye tegnings- og konverteringspapirer skal fanges opp av definisjonen etter hvert som de lanseres. Det vises til Norsk Lovkommentar note 17 til 20 side 2894.

Femte ledd definerer varederivater. Denne definisjonen er også hentet fra verdipapirhandelloven, jf. § 1-2 fjerde ledd. Som nevnt ovenfor omfattes ikke varederivater av ISD. Det følger av femte ledd at det som omfattes her er de finansielle varederivater. Et derivat er en avtale om levering av et formuesgode på et fremtidig tidspunkt til en pris som er fastsatt på avtaletidspunktet. Avtalen kan enten angi en plikt for begge parter til å gjennomføre transaksjonen («termin») eller gi en av partene valgfrihet («opsjon»). Det som skal leveres kalles derivatets underliggende aktivum (underliggende). Derivatkontrakter er i seg selv gjenstand for omsetning. Formålet med slik derivathandel kan være å sikre seg mot prissvingninger i det underliggende aktivumet. Derivater som har finansielle instrumenter (f.eks. aksjer) som underliggende aktivum kalles «finansielle derivater», Ot.prp. nr 53 (2000-2001).

Utk. § 7-2 Forvaltning av finansielle eiendeler

Overformynderiet skal inngå avtale med foretak om forvaltning av finansielle eiendeler med tillatelse etter Lov om verdipapirfond 12. juni 1981 nr. 52 til å drive verdipapirforvaltning. Vergemålstilsynet avgjør hvilke forvaltningsselskap som skal benyttes. Mandatet baseres på anbudskonkurranse etter regler gitt av Kongen.

Kongen gir nærmere regler for vedtekter for fond som kan godkjennes for plassering av eiendelene, jf. verdipapirfondloven § 3-3.

Disse bestemmelser får også anvendelse for finansielle eiendeler som etter lov skal forvaltes på samme måte som midler som tilhører personer under vergemål, eller som etter gyldig bestemmelse av arvelater eller giver skal forvaltes av overformynderiet, jf. § 9-1 og § 9 -2.

Bestemmelsen er ny og innebærer en helt ny modell for forvaltning av midler som tilhører mindreårige og personer under vergemål. Forslaget innebærer at midlene ikke lenger skal forvaltes lokalt av det enkelte overformynderi, men sentralt av forvaltningsselskap som har fått tillatelse til dette. Midlene skal forvaltes i overensstemmelse med den inngåtte avtalen, herunder med krav til sikkerhet, rapportering, adgang til rask utbetaling til eieren ved behov, med mer. Som det fremgår i 11.8.5.2 anbefaler et flertall i utvalget at forvaltningen skal skje ved særskilt opprettede fond forvaltet av forvaltningsselskap med konsesjon etter verdipapirfondloven. Videre anbefaler flertallet at det velges en modell med ett hovedfond og to underfond. Forvaltningen av de tre fondene bør gjøres til gjenstand for anbudskonkurranse hvor norske forvaltningsselskap med konsesjon etter verdipapirfondloven og EØS-foretak med tilsvarende konsesjon fra hjemlandet, kan delta. Det forutsettes at det blant de tre forvaltningsselskapene som velges utpekes en hovedforvalter.

Etter første ledd har det enkelte overformynderi plikt til å inngå avtale om forvaltning av finansielle eiendeler med det forvaltningsselskap som av Vergemålstilsynet er utpekt som hovedforvalter. Kriterier for valg av forvalter og nærmere regler om anbudskonkurransen, gis i forskrift.

Annet ledd gir hjemmelen for forskrift om hvordan midlene kan plasseres. Den forskriften skal erstatte dagens plasseringsforskrift. Det overordnede hensyn ved valg av plasseringsalternativer, er at forvaltningen må ivareta en forsvarlig balanse mellom kravene til avkastning og risiko. Risikoen for tap for den enkelte klient må være svært begrenset. På den annen side bør det legges til rette for at avkastningen med utgangspunkt i en definert plasseringsbegrensning, blir best mulig. Se nærmere utkast til forskrift nedenfor.

Om tredje ledd , se kommentarene til utk. § 9-1 og § 9-2 og drøftelsene i 13.3 og 13.4.

Mindretallet foreslår følgende alternative be-stemmelse til utk. § 7-2:

Det opprettes fond i offentlig regi til å forvalte midler for de personer som er under vergemål. Vergemålstilsynet avgjør hvorvidt forvaltningen skal skje gjennom Folketrygdfondet eller om det skal opprettes et nytt organ for forvaltningen.

Kongen gir forskrifter om plasseringen og regnskapsføringen.

Disse bestemmelser får også anvendelse for finansielle eiendeler som etter lov skal forvaltes på samme måte som midler som tilhører personer under vergemål, eller som etter gyldig bestemmelse av arvelater eller giver skal forvaltes av overformynderiet, jf. § 9-1 og § 9–2.

Om mindretallets begrunnelse, se nærmere 11.8.6.2.

Utk. § 7-3 Særskilt forvaltning

Finansielle eiendeler som etter testament eller givers bestemmelse skal forvaltes særskilt, kan ikke inndras av overformynderiet til forvaltning etter § 7-1.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 70 annet ledd. Bestemmelsen må ses i sammenheng med utk. § 9-1 som erstatter vgml. § 89.

§ 7-4 Omgjøring av finansielle eiendeler

Finansielle eiendeler kan av overformynderiet gjøres om til kontanter ved salg. Vergen, og om mulig også eieren, skal høres før salg finner sted.

Finansielle eiendeler av særlig karakter eller som eieren må antas å ha en særlig tilknytning til, bør ikke selges med mindre det er nødvendig ut fra eierens behov.

Dette er en ny bestemmelse som gir overformynderiet hjemmel til å selge finansielle eiendeler.

Etter første ledd kan overformynderiet beslutte at finansielle eiendeler av sedvanlig karakter, kan gjøres om til kontanter. Bakgrunnen for en slik beslutning kan for det første være at eieren har behov for kontante midler til å dekke sine nødvendige behov. Videre kan en beslutning om salg foretas fordi det er økonomisk gunstig for eieren. Vergen skal høres før overformynderiet fatter beslutning om salg. Eieren skal også høres dersom dette er hensiktsmessig ut fra en vurdering av hans eller hennes muligheter til å forstå sakens betydning.

Annet ledd gir overformynderiet en snevrere adgang til å selge finansielle eiendeler av særlig karakter, eller som eieren må antas å ha en særlig tilknytning til. Ett typisk eksempel er aksjer i et familieeid selskap. I slike tilfeller bør salg ikke finne sted med mindre det er nødvendig for å sikre eierens behov.

Utk. § 7-5 Adgangen til fortsatt forvaltning i overformynderiet

Ønsker eieren at midler som er plassert i fellesforvaltningen skal bli stående under overformynderiets forvaltning etter den tid da han eller hun kan kreve dem utbetalt, kan dette skje, dog ikke lenger enn til eieren har fylt 25 år.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 87 annet ledd annet punktum. Etter dagens bestemmelse kan eieren kreve at midlene blir stående under overformynderiets forvaltning i så lang tid og på de vilkår som Kongen bestemmer. Etter det utvalget kjenner til er det ikke gitt generelle forskrifter om dette. Det er imidlertid ved kgl. res av 14. juni 1935 Reglement for Oslo overformynderi gitt en 25 års grense for slik forvaltning. Det fremgår av Rikheim 1 at grensen vanligvis har vært satt til 25 år. Dette er også praksis blant annet i Drammen og Bærum overformynderier. Forslaget innebærer således en lovfesting av en allerede etablert praksis.

Utk. § 7-6 Regnskapsplikt

Kongen gir nærmere regler om vergens og overformynderiets regnskapsplikt, herunder revisjon av deres regnskaper.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 77. Utvalget er av den oppfatning at regler om regnskap og revisjon i sin helhet kan reguleres i forskrift. Det vises her til 11.5.6 om utvalgets synspunkter på krav til rapportering med mer. Det vises til utkast til forskrifter med motiver, se nedenfor.

Utk. § 7-7 Opphør av vergemål

Ved opphør av et vergemål skal overformynderiet uten unødig opphold sende midlene til eieren med slutningsregnskap.

Bestemmelsen viderefører vgml. § 87 første ledd. Den særlige regelen som i dag gjelder for utbetaling fra fellesmasser, jf. vgml. § 87 annet ledd første punktum, finner utvalget ikke grunn til å opprettholde.

Utkast til forskrift gitt med hjemmel i utk. § 7-6

§ 1. Vergen skal etter utløpet av hvert kalenderår gi regnskap til overformynderiet for de midler han eller hun har til forvaltning.

Overformynderiet kan frita vergen for årlig regnskap hvor vergemålet ikke omfatter drift av fast eiendom eller annen ervervsvirksomhet.

Vergen skal uten opphold sende sluttregnskap til overformynderiet ved vergemålets opphør, og samtidig sende med de midler som har vært under forvaltning. Fratrer en verge i andre tilfeller, gjelder samme regel om regnskapsplikt. Disse bestemmelser gjelder også for setteverger. [og midlertidige verger].

Vergemålstilsynet kan gi nærmere regler om gjennomføringen av regnskapsplikten for verger, og om fritak etter annet ledd.

Første ledd fastsetter plikten for vergen til å avlegge regnskap. Plikten gjelder alle verger som ikke direkte er blitt fritatt etter bestemmelsens annet ledd. Verger som forvalter midler i medhold av utk. § 9-1 kan ved givers ellers testators bestemmelse bli fritatt for regnskap. I det vesentlige har vergeregnskapene vært avlagt ved en summarisk oversikt, ved hjelp av det skjema som har ligget i Håndbok for overformynderier. Unntak fra dette har vært hvor det ut fra annen hjemmel foreligger regnskapsplikt med mer spesifiserte krav til utforming og bilag, f.eks. ved ervervsvirksomhet. Utvalget ser ikke grunn til å gjøre endringer i dette, men viser til at Vergemålstilsynet kan gi mer detaljerte regler om regnskapsføringen i medhold av siste ledd.

Etter annet ledd kan overformynderiet frita vergen for regnskapsplikten. Bestemmelsen videre-fører vgml. § 77 annet ledd. Vergen har ikke krav på å bli fritatt for å avlegge regnskap, men overformynderiet kan gjøre det etter en konkret skjønnsmessig vurdering der dette synes ubetenkelig. Vurderingstemaet er blant annet hvor mye midler vergen disponerer, om det er oversiktlige økonomiske forhold, om de tilgjengelige ressurser må antas å gå med til hovedpersonens underhold, og i hvilken grad den som er under vergemål selv er involvert i sine økonomiske forhold. Som i dag, vil det ikke være adgang til å frita for regnskapsplikt i de tilfeller der vergens oppgaver omfatter drift av fast eiendom eller annen ervervsvirksomhet.

Fjerde ledd gir hjemmel for Vergemålstilsynet til å gi nærmere regler om regnskapsplikten. Det bør gis nærmere regler om føringen av regnskapet, hvilke frister som skal gjelde, samt mer detaljert om overformynderiets adgang til å frita vergen for regnskapsplikten.

§ 2. Overformynderiet skal gå gjennom vergenes regnskaper og kan kreve opplysninger og legitimasjoner. Overformynderiet skal skaffe seg visshet for at verdien av bankinnskudd og verdipapirer som vergen forvalter er i behold.

Bestemmelsen viderefører vgml. § 81. Bestemmelsen fastslår for det første overformynderiets plikt til å kontrollere vergens regnskap. Videre gir den overformynderiet hjemmel til å kreve nærmere opplysninger og dokumentasjon for å klarlegge regnskapene.

Videre må vergen kunne dokumentere at verdien av eventuelle verdipapir og bankinnskudd han eller hun forvalter, er i behold.

§ 3. Innen 6 måneder etter regnskapsårets utløp skal overformynderiet ha avlagt årsregnskap til Vergemålstilsynet over de midler som hører under overformynderiets forvaltning. Vergemålstilsynet kan forlenge fristen når spesielle forhold krever det.

Nærmere bestemmelser om overformynderiets regnskap fastsettes ved forskrift.

Vergemålstilsynet kan kreve at vergeregnskaper og regnskaper som ikke er under overformynderiets forvaltning, men forvaltes av verge og andre under tilsyn av overformynderiet og med regnskapsplikt til dette, skal vedlegges årsregnskapet.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 83.

I første ledd angis fristen for overformynderiet for å sende årsregnskap til Vergemålstilsynet. Årsregnskapet skal omfatte de midler som forvaltes under overformynderiet. Det er i likhet med da-gens bestemmelse gitt adgang til å forlenge fristen dersom spesielle forhold krever det.

Annet ledd bestemmer at de nærmere regler om overformynderiets regnskap skal fastsettes i forskrift.

Tredje ledd tilsvarer vgml. § 83 annet ledd.