16 Enslige mindreårige asylsøkere

16.1 Innledning

16.1.1 Utvalgets mandat

Utvalget skal etter sitt mandat pkt. d) vurdere regler for særlige grupper, bl.a. ”om det er behov for særregler i forhold til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger, herunder om verger for disse bør ha en nærmere definert omsorgsfunksjon.”

Utvalget er kommet til at det er et behov for særregler for enslige mindreårige asylsøkere. Slike regler er gitt i Danmark og Finland, og er nå foreslått i Sverige, SOU 2003: 51 om ”God man för ensamkommande flyktingbarn”.

Utvalget vil i tråd med mandatet se nærmere på disse problemstillingene:

1. Hvordan kan rettssikkerheten bedres for de enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger ved mer hensiktsmessige og tidsmessige regler for representasjon for den enkelte.

2. I hvilken grad representasjonen overfor det offentlige for å ivareta personens interesser, både økonomisk og i forhold til behovet for omsorgstjenester, og i forhold til andre typer offentlige tilbud og ytelser, kan bedres.

3. Om det er behov for særregler i forhold til enslige mindreårige asylsøkere (og flyktninger), herunder om representanter/verger for disse bør ha særlig definerte funksjoner.

Utvalget vil også komme noe inn på en del spørsmål, av administrativ og økonomisk art, som må løses utenfor lovgivningen.

16.1.2 Forholdet mellom rettsgrunnlaget for oppnevnelse av en representant for den enslige mindreårige asylsøker og dennes oppgaver, og de spørsmål som ellers oppstår når de kommer til landet

Når en enslig mindreårig asylsøker 1 kommer til Norge, følger det både av norsk lovgivning og internasjonale konvensjoner at det skal oppnevnes en representant for barnet, som skal ivareta dets interesser her i landet. Som det vil fremgå av 16.3.2, skjer dette i dag ved at det oppnevnes en verge for ham eller henne etter reglene i vergemålsloven, idet det ikke er gitt særlige regler for denne gruppen mindreårige. Vergens funksjoner overfor deres særlige interesser og behov er således ikke nærmere utformet i regelverket, verken i vergemålsloven eller i utlendingsloven med underliggende forskrifter.

Behovet for en særskilt representant/verge for de enslige mindreårige asylsøkere, må ses på bakgrunn av disse barnas særlige behov, og deres rettigheter både etter nasjonale og internasjonale normer (særlig FNs barnekonvensjon og Høykommissæren for flyktningers retningslinjer). Av sentral betydning er også det regelverket som gjelder spørsmål om oppholdstillatelse skal gis eller ikke, og praktiseringen av det. Videre spiller de forhold de enslige mindreårige asylsøkere lever under fra de kommer til et ankomstmottak og til behandlingen av deres søknad om asyl er avsluttet, eventuelt ved bosetting i en kommune før det, en viktig rolle. Reglene om retten til advokat, og dennes godtgjørelse, er sentrale, idet det her gjelder ivaretakelse av de mindreåriges rettssikkerhet.

I debatten rundt de enslig mindreårige asylsøkere er det i første rekke problemstillinger, som nevnt ovenfor, som har vært fremme, og gjeldende ordninger har vært utsatt for kritikk. Også situasjonen rundt vergeoppnevnelser har imidlertid vært i søkelyset, særlig fordi mangelen på verger har medført forsinkelser som har vært negative for den mindreårige. Kompleksiteten og uklarheten rundt vergens oppgaver samt opplæring av dem har også vært et problem. Overformynderne har svært ulikt syn på hvilke oppgaver vergen til en enslig mindreårig asylsøker skal ha. Det er også stor variasjon i hvordan og om det betales godtgjørelse for vergens arbeid.

Innledningsvis bør også forholdet til barnevernlovens regelverk trekkes frem. At barnevernloven kommer til anvendelse på alle barn som befinner seg i Norge, anser utvalget for lite tvilsomt, jf. barnevernloven § 1-2. Dette innebærer at barnevernsmyndighetenes plikter etter barnevernloven gjelder fra det tidspunkt en mindreårig asylsøker kommer til Norge. Barnevernet overtar i praksis ikke omsorgen for barn som kommer alene til landet, men iverksetter kun tiltak på grunnlag av bekymringsmeldinger dersom de mener det er behov for det.

16.1.3 Utvalgets syn på sin oppgave

Av det mandat som utvalget har fått, jf. 16.1.1, er det særlig de spørsmål som knytter seg til oppnevnelsen av en representant for barnet og representantens oppgaver som utvalget skal vurdere. De spørsmål som er reist i 16.1.2 må utvalget se nærmere på i det omfang det gjelder barnas rettssikkerhet, og det faller innenfor rammen av utvalgets mandat. De sider av spørsmålene som dels er av politisk karakter og som dels ligger på det administrative plan hos de instanser som har med asylsaker å gjøre, nemlig UDI og vedkommende departement, går ikke utvalget nærmere inn på.

Utvalget finner imidlertid grunn til å beskrive enkelte sider ved disse problemstillingene, og de administrative og ytre forhold som de enslige mindreårige asylsøkere lever under. Kunnskap her gir en nødvendig bakgrunn for å vurdere den funksjon representanten for barnet bør ha, og hvilke kvalifikasjonskrav som bør stilles til ham eller henne. Som en del av arbeidet med å skaffe kunnskap om hvordan behandlingen av de enslige mindreårige asylsøkere er, har utvalget hatt samtaler med verger, asyladvokater samt den faste formann ved overformynderiet i Bærum. Utvalget finner det naturlig å gi en beskrivelse av det man har sett som bakgrunn for de spørsmål utvalget etter sitt mandat skal vurdere. Etter flertallets syn er utvalgets oppgave kun å ta stilling til det rettslige rammeverk samt å sørge for å oppfylle de krav som bl.a. våre internasjonale forpliktelser stiller i forhold til dette. For utvalget blir det derfor en sentral oppgave å gi regler for innholdet av den representasjon den enslige mindreårige asylsøker har krav på. Disse har krav på et tilbud som er likeverdig med barn som ellers bor i Norge. Dette følger også av Norges internasjonale forpliktelser. Det er imidlertid ikke utvalgets oppgave å vurdere om det tilbud som i dag gis er likeverdig. Hva som er likeverdig, kan for øvrig ikke besvares generelt, idet behov og den enkeltes situasjon ofte er svært forskjellig. Like behov må imidlertid møtes likt. Den praktiske gjennomføring blir et ansvar for de politiske og administrative organer.

Utvalgets medlem Grøsland, mener det er relevant å konstatere det faktum at standarden på mottakene er lav, og lavere enn det som gjelder for en institusjon under barnevernstjenesten. Oppgavene utvalget foreslår tillagt den enslige mindreårige asylsøkers representant er svært omfattende og er influert av de mangler som finnes i barnets omsorgssituasjon.

16.2 Den faktiske bakgrunn

16.2.1 Innledning

Kriger og krigslignende situasjoner, borgerkriger, opprør, sult og katastrofer har til alle tider vært årsak til at mennesker flykter fra sine hjemland. Krig og væpnede konflikter rammer også sivilbefolkningen, og kvinner og barn er særskilt utsatt. Barn blir aktivt rekruttert til krigshandlinger. Forhold som sosial nød og håpet om et bedre liv, er faktorer som til alle tider har ført til at barn og unge forlater sine hjemland.

Årsakene til at barn og unge kommer til Norge, er utvilsomt sammensatte. De kan være forfulgt eller fordrevet i hjemlandet, sendt hit av foreldre eller slektninger, eller det kan være mer tilfeldig at de er kommet hit til landet. Noen kommer også i følge med annen familie. Foreldre eller andre kan ha satt seg og familien i stor gjeld for at smuglere skal hjelpe barnet til trygghet. Et motiv kan også være håp om familiegjenforening i Norge. Får barnet innvilget asyl i Norge, kan reglene om familiegjenforening gi grunnlag for at også foreldrene kan komme hit. Det er imidlertid ikke mange enslige mindreårige asylsøkere som innvilges asyl. Flertallet får oppholdstillatelse i Norge på humanitært grunnlag, ofte fordi foreldrene eller nære omsorgspersoner i hjemlandet ikke lar seg oppspore. Opphold på dette grunnlaget gir imidlertid ikke rett til familiegjenforening.

Det er et stort antall mindreårige i drift i Europa, og myndighetene i Norge har en særskilt oppmerksomhet rettet mot mulig utnyttelse i prostitusjon og kriminelle aktiviteter.

16.2.2 De faktiske forhold

16.2.2.1 Innledning

Majoriteten av de som oppgir å være enslige mindreårige asylsøkere ved registrering hos politiet etter ankomsten til Norge, er gutter mellom 16 og 18 år. Av de 916 som ankom i 2003, og oppga å være under 18 år ved registrering hos politiet, utgjorde personer fra Afghanistan den største gruppen med 306 personer, deretter Somalia med 117 personer, Irak med 108 og Etiopia med 57 personer. Av de ankomne var det 143 kvinner og 771 menn, herav var 705 i aldersgruppen fra 16 – 18 år. Det kom 4 barn i alderen 0 – 6 år.

Norge har det høyeste antall enslige mindreårige i Norden, jf. figur 16.1, over ankomster til de nordiske landene. En av grunnene til dette kan være at Norge inntil 2003 ikke har foretatt systematiske aldersundersøkelser i de saker der man har vært i tvil om vedkommendes oppgitte alder på samme måte som man har gjort i Danmark og i Sverige. Se 16.2.3.4 om aldersundersøkelser.

16.2.2.2 Utfallet av asylsaken - statistikk

Av 752 behandlede saker i 2003 av personer som hadde oppgitt å være enslige mindreårige ved registrering som asylsøker hos politiet, fikk 22 enslige mindreårige innvilget asyl. Dette er mer enn en dobling fra 2002 da 10 enslige mindreårige ble innvilget asyl. 375 personer fikk innvilget opphold på humanitært grunnlag av beskyttelsesgrunner, sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket.

Årsakene til denne økningen er bl.a. at utlendingsmyndighetene i større grad vurderer saken ut fra et barneperspektiv, og er blitt mer bevisst på begrepet ”sosial gruppe” (dvs. personer med likeartet bakgrunn, vaner eller sosial status), samt en nærmere vurdering av grensen mellom innvilgelse av asyl og opphold på humanitært grunnlag. De vanligste årsakene til at asyl ble innvilget var kjønnsbasert forfølgelse, brudekidnapping/tvangsekteskap og tvangsrekruttering til væpnede grupper. Opphold på humanitært grunnlag omfatter personer som har fått opphold av beskyttelsesgrunner jf. utlendingsforskriften § 21 første ledd eller på grunn av sterke menneskelige hensyn eller sterk tilknytning til Norge jf. utlendingsforskriften § 21 annet ledd.

Når en enslig mindreårig asylsøker blir registrert i Danmark, vurderer Udlændingestyrelsen, om vedkommende er tilstrekkelig moden for å kunne gjennomgå asylsaksbehandlingen. Hvis ikke, gis det oppholdstillatelse på grunn av manglende modenhet.

I de tilfelle, hvor en enslig mindreårig asyl-søker får endelig avslag på asyl, tar Udlændingestyrelsen automatisk stilling til om vedkommende kan få opphold på humanitært grunnlag (”af ganske særlige grunde”).

I Finland i 2002 ble det fattet 58 vedtak, hvorav ingen fikk asyl, mens 40 fikk oppholdstillatelse på annet grunnlag, 12 fikk avslag og 6 ”avskrivna beslut”.

Oppsummering

Statistikken i de nordiske landene føres etter noe ulike premisser, og tallene kan derfor ikke uten videre sammenlignes. I Sverige omregistreres en enslig mindreårig asylsøker ved oppnådd myndighetsalder, og barn som blir myndige før vedtak om oppholdstillatelse er besluttet, omfattes ikke av statistikken for enslige mindreårige. I Danmark, i motsetning til i Norge, regner man ikke barn med følgepersoner til kategorien enslige mindreårige asylsøkere.

16.2.3 En beskrivelse av behandlingen av de enslige mindreårige asylsøkere

16.2.3.1 Innledning

For å få et grunnlag for en best mulig analyse av alle forhold der den enslige mindreårige har behov for bistand av en voksenperson, vil det i dette avsnitt bli redegjort for de ulike fasene i den enslige mindreåriges liv fra han eller hun kommer til Norge og til eventuell oppholdstillatelse er innvilget og vedkommende blir bosatt i en kommune.

Barnevernloven gjelder som nevnt for de enslige mindreårige så lenge den enslige mindreårige faktisk oppholder seg i Norge, jf. barnevernsloven § 1-2, både før eventuelt oppholdstillatelse innvilges, og etter et eventuelt endelig avslag på oppholdstillatelse er gitt. Utvalget har henvendt seg til barneverntjenesten i de kommunene som har mottak for enslige mindreårige og har mottatt svar fra 6 av 16. De tilbakemeldingene som er gitt viser at det i svært liten grad iverksettes barneverntiltak overfor enslige mindreårige som bor på mottak.

16.2.3.2 Registrering hos politiet

Ved ankomsten til Norge må den enslige mindre-årige asylsøker registrere seg som asylsøker hos politiet, jf. utlendingsloven § 14 og utlendingsforskriften § 51. Denne registreringen er det første møte den enslige mindreårige har med myndig-hetene. I forbindelse med registreringen innhenter politiet opplysninger vedrørende identitet, reiserute og de viktigste grunner til at vedkommende er kommet til Norge. Opplysningene den enslige mindreårige gir ved registreringen, blir brukt i den etterfølgende asylsaksbehandlingen.

På registreringstidspunktet er det ikke oppnevnt verge for den enslige mindreårige asylsøkeren. Det er her behovet for verge blir klarlagt. Den enslige mindreårige har heller ikke fått oppnevnt advokat når registreringen finner sted. Om retten til advokat, se 16.2.3.10. Om utvalgets vurderinger her, se 16.7.3.2.

16.2.3.3 Asylintervju

Etter utlendingsforskriften § 55a skal en enslige mindreårig asylsøker alltid ha hjelpeverge eller fullmektig til stede under asylintervjuet. Målsettingen er at asylintervjuet av enslige mindreårige så vidt mulig skal foretas innen 14 dager etter at søknad om asyl er fremsatt, jf. utlendingsforskriften § 55a annet ledd.

Intervjuene av enslige mindreårige er i noen grad spesielt tilrettelagt for søkerne. Intervjuene, som i gjennomsnitt varer 3-4 timer, foretas i UDIs lokaler, og intervjuerne har fått noe opplæring i kommunikasjon med barn og unge. I lokalene er det eget oppholdsrom for hjelpevergene og for de enslig mindreårige søkerne som benyttes under pausene. Hjelpeverge oppfordres til å tilbringe pauser og lunsj med søker. Til stede under selve intervjuet er søker, tolk, hjelpeverge, intervjuer, og til tider søkers advokat. De yngste av de enslige mindreårige intervjues på Vårli mottak der de bor.

Før selve intervjuet starter, er det satt av tid til vergesamtale der søker får en samtale med hjelpeverge via tolk, uten at intervjuer er til stede. Søker blir orientert om hvorfor hjelpevergen er tilstede samt om hjelpevergens rolle. Hjelpevergens primære rolle er å tilse at barnets rettigheter blir ivaretatt, noe som inkluderer å tilse at alt foregår på en god måte for søker under intervjuet. Hjelpeverge skal lese gjennom søkers saksdokumenter, underskrive rapporten sammen med søker, og eventuelt samtykke i aldersundersøkelse.

16.2.3.4 Aldersvurdering

Resultatene av aldersundersøkelser viser at en betydelig del av de som oppgir å være mindreårige ved ankomsten til Norge, er klart over 18 år. Etter modell fra Sverige og Danmark har UDI etablert et nytt system for aldersfastsettelse, der røntgen av håndrot og tannundersøkelser er sentrale elementer. En slik undersøkelse blir foretatt på frivillig grunnlag etter at samtykke er innhentet. I flere av sakene er alderen anslått til midt i 20-årene, og det ble konkludert med at oppgitt alder kunne utelukkes. I flere av disse sakene har UDI også avdekket at personene tidligere har søkt asyl som voksne i andre europeiske land.

Etter en prøveperiode fra oktober 2002, ble det nye systemet for aldersundersøkelser iverksatt i februar 2003. Dersom det er tvil om det er oppgitt riktig alder, tas spørsmålet om aldersundersøkelse rutinemessig opp med asylsøkeren. De fleste asylsøkerne aksepterer denne undersøkelsen. Samme type undersøkelse brukes også i Sverige og Danmark. Norge gjennomfører derfor to typer aldersundersøkelser; ved røntgen av håndskjelett og ved klinisk undersøkelse og røntgen av tenner. Resultatene fra aldersundersøkelsene skal sammenholdes med andre opplysninger UDI innhenter i saken.

Aldersvurderingen har flere formål. Signaleffekten utad om at uriktig alder vil bli avdekket i Norge, antas å ville redusere antallet voksne asylsøkere som prøver å få opphold i Norge som enslige mindreårige. Det er bare de som reelt er under 18 år som får nyte godt av de særskilte tilbud for denne sårbare gruppen, og de reelle enslige mindreårige blir skjermet bedre fra voksne asylsøkere. Videre vil kommunene ikke risikere å få bosatt personer som enslige mindreårige som senere viser seg å være voksne.

Av til sammen 702 personer som gjennomgikk aldersundersøkelser fra februar 2003 og frem til mars 2004, foreligger det resultater for tilsammen 365 personer. Av disse viste ca. 60% seg å være klart voksne. UDI startet imidlertid undersøkelsene i oktober 2002 gjennom et forprosjekt som varte frem til ordinær oppstart av aldersundersøkelser i februar 2003. Samlet resultat for hele perioden viser at andelen voksne er noe høyere enn 60%. Utlendingsmyndighetene vil fortsette med aldersundersøkelser i de tilfeller der det er tvil om vedkommendes alder.

16.2.3.5 Ankomstmottak

Med ankomstfasen menes tiden fra det tidspunktet norske myndigheter får kunnskap om at den mindreårige søker om asyl og frem til den mindreårige blir overført til et ordinært mottak i påvente av resultat i asylsaken. I denne første fasen skal det gjennomføres registrering hos politiet, asylintervju hos Utlendingsdirektoratet, helseundersøkelser og en første psykososial kartlegging. I de tilfeller der det er tvil om vedkommendes alder, skal dette undersøkes i henhold til egne retningslinjer, se 16.2.3.4. I denne fasen, som normalt varer ca. 6-8 uker, bor vedkommende mindreårige på et ankomstmottak.

I 2002 utviklet UDI et differensiert ankomst- og mottakssystem med ulike tilbud til enslige mindreårige asylsøkere, henholdsvis for personer over og under 15 år. Det ble etablert ett ankomstmottak i Asker for ungdom fra 15-18 år med inntil 80 plasser. For de yngste barna under 15 år ble det samtidig etablert ett eget mottak i Moss kommune med 25 plasser. Mottaket i Moss er oppholdssted for de yngste barna under hele asylperioden, mens ankomstmottaket i Asker for de eldste kun gir tilbud i den første fasen i forbindelse med gjennomføringen av asylintervjuet.

I kravspesifikasjonene for avdelingene for enslige mindreårige, er det bl.a. stilt krav om barnefaglig kompetanse, og det er utviklet faglige retningslinjer for arbeidet. Ankomstmottaket i Asker har 20 stillinger og de ansatte innehar barnefaglig og flyktningefaglig kompetanse. Mottaket har i samarbeid med Bærum kommune egen helseavdeling med 2 sykepleierstillinger. Helseavdelingen er bemannet med psykiater èn dag i uken, og mottakets ansatte gis veiledning fra Nic. Waals Institutt i samarbeid med BUP i Asker.

Utvalgets medlem Grøsland vil presisere at kravene som settes til standarden på ankomstmottaket er lavere enn dem som settes til en barnevernsinstitusjon.

Barnevernsmyndighetene får melding om alle enslige mindreårige asylsøkere som kommer til landet. Denne meldingen anses imidlertid ikke som bekymringsmelding, etter barnevernloven § 4-2, og fører derfor ikke til noen nærmere undersøkelse etter reglene i barnevernloven. Det kan imidlertid gi grunnlag for et samarbeid mellom mottaket og barnevernet som kan omhandle generelle spørsmål eller den enkelte mindreårige.

Når alle nødvendige første-undersøkelser er foretatt, flyttes ungdommene - dvs. de som er fylt 15 år - til avdelinger for enslige mindreårige i ordinære mottak over hele landet. Her bor de mens asylsak en ferdigbehandles.

16.2.3.6 Opphold på ordinært mottak

UDI og asylmottaket har omsorgsansvaret for den enslige mindreårige asylsøker inntil vedkommende bosettes i en kommune, enten ved direktebosetting, eller ordinær bosetting etter at opphold her i landet er innvilget. Dette ansvaret er ikke hjemlet i noen lovbestemmelser, men det er på politisk grunnlag bestemt at UDI skal ha det overordnede ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere i asylfasen. Ansvaret er slått fast i et rundskriv gitt av UDI, rundskriv 9/99 INA. Det innebærer at UDI skal sørge for at de enslige mindreårige asylsøkerne får et tilfredsstillende omsorgs- og boforhold mens asylsøknaden behandles. Ved årsskiftet 2003/2004 var det 15 avdelinger særlig tilpasset for enslige mindreårige asylsøkere. Avdelingene for enslige mindreårige har hver mellom 20 og 28 plasser.

Utvalgets medlem Grøsland vil presisere at kravene som settes til standarden på ordinært mottak er lavere enn dem som settes til en barnevernsinstitusjon.

Enslige mindreårige som kommer sammen med voksne følgepersoner, f.eks. tante, onkel, bror eller søster, blir plassert sammen med denne voksenpersonen på et ordinært mottak der de skal bo sammen inntil søknaden om asyl er behandlet. Av geografiske årsaker med lange avstander mellom ankomstmottak og ordinært mottak, oppnevnes ny verge ved overflytting til ordinært mottak. I mottakene kartlegges den mindreåriges situasjon, og det utarbeides individuelle handlingsplaner for den enkelte mindreårige. Planene danner grunnlag for individuelle tiltak i mottaket, og forbereder livet etter mottakstiden.

Enslige mindreårige har rett til skoletilbud på linje med alle andre barn og unge i Norge, og under oppholdstiden i mottak er skoletilbudet sentralt for den enkelte mindreårige.

Behandlingen av enslige mindreåriges asylsaker igangsettes umiddelbart etter at UDI har mottatt saken, og søknadene skal behandles så raskt som mulig. I føringene for UDIs asylsaksbehandling for 2004 heter det at ingen asylsak i realitetsbehandlingen skal være eldre enn 8 måneder ved utgangen av året. Oppholdet i mottak kan vare kortere eller lengre tid avhengig av ulike forhold i tilknytning til den enkeltes situasjon. En eventuell bosetting i en kommune skal skje innen 3 måneder etter positivt vedtak i asylsaken. I 2003 var gjennomsnittlig oppholdstid på mottaket 9,5 måneder. Det er imidlertid store variasjoner på oppholdets varighet, og noen kan ha ventet svært lenge før de blir bosatt i en kommune.

Oppholdstiden i mottak er knyttet til ulike forhold. Langvarige opphold dreier seg om personer som har fått avslag på sin asylsøknad, og som deretter har hatt saken gjennom en til to ankebehandlinger. Andre saker kan ta lang tid å avklare fordi de skal vurderes i henhold til Dublin II-forordningen 2 , og UDI er da avhengig av andre lands undersøkelser i saken.

UDI gjennomfører årlig to tilsyn med driften av alle avdelinger for enslige mindreårige asylsøkere. Dette er et tilsyn av institusjonsdriften. Tilsynet inkluderer samtaler med barn, men er ikke tilsyn med den enkelte, og det er pr. i dag ikke snakk om et formelt tilsyn av det enkelte barn tilsvarende tilsyn som fylkesmannen har ansvar for når det gjelder barn som er plassert i barneverninstitusjoner. Redd Barna gjennomfører for tiden et prosjektet på oppdrag fra UDI der hensikten er å utvikle en modell for gjennomføring av tilsyn med den enkelte enslige mindreårige i mottak. Prosjektet avsluttes i august 2004.

Hvor det foreligger forhold som innebærer at en enslig mindreårig asylsøker har behov som tilsier en særlig oppfølging og støtte, og mottaket eller andre sender en melding til barnevernet, skal saken forfølges etter de regler som gjelder for barnevernsaker etter barnevernloven. Dette gjelder uavhengig av hvor i asylsaksprosessen vedkommende mindreårig er.

16.2.3.7 Bosetting utenfor mottak før avgjørelse i asylsaken

Ved særskilt behov, som sterke medisinske eller sosiale grunner, kan en enslig mindreårig direktebosettes i en kommune før vedtak er fattet i asylsaken. I slike tilfeller har UDI gjort en avtale med kommunen i forkant av bosettingen slik at nødvendige tiltak kan i verksettes. I slike tilfelle vil vi få en atypisk situasjon der den mindreårige bor utenfor mottaket selv om asylsøknaden ikke er avgjort.

Noen enslige mindreårige flytter direkte til slekt eller venner ved ankomst til Norge, uten å være innom et asylmottak. Når personene henvender seg til politiet for registrering som asylsøkere, og UDI derigjennom blir kjent med at personen finnes, sender UDI en bekymringsmelding til barnevernet i tilflyttingskommunen for oppfølging i saken.

16.2.3.8 Enslige mindreårige som forlater mottakene

I 2003 var det 83 personer registrert som enslige mindreårige som forlot/ble borte fra mottakene uten å oppgi adresse. Forsvinninger fra mottak er et internasjonalt problem. Oppfølging av slike saker i Norge over de siste årene har gitt følgende bilde: De fleste som forsvinner fra mottak er registrert i alderen 17-18 år, og de er antatt å ha oppgitt uriktig alder, dvs. at de er antatt å være reelle voksne over 18 år. Søk i andre land viser ofte at dette er personer som tidligere har søkt asyl som voksne i andre land. De fleste forlater mottaket i ankomstfasen, noen er antatt å ha reist videre til andre land, andre har fått avslag på søknaden om opphold, og noen forlater mottaket før de har vært til intervju. Fra myndighetenes side er man oppmerksom på faren ved at de som forlater mottakene, kan utsettes for overgrep og utnyttelse eller kobles inn i kriminelle miljøer. Erfaringene så langt tyder imidlertid på at dette ikke i særlig grad er tilfellet. I 2002 var det to forsvinningssaker som ble knyttet til kriminalitet og rusmiljøet i Oslo. I begge sakene var det gjentatte forsvinninger fra mottak, og kontakter mellom berørte parter som mottak, UDI, politi, barnevern og utekontakt.

Det er fastsatt rutiner for hva mottakene skal foreta seg i forbindelse med forsvinninger, jf. UDIs rundskriv 67/01 ”Enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger som forsvinner fra mottak”. Mottaket skal ved forsvinning varsle politi, verge, advokat, barneverntjenesten i den kommunen mottaket ligger og eventuelt pårørende. Vedkommende meldes savnet til nærmeste politimyndighet innen 24 timer etter at personen er meldt savnet fra mottaket.

Det lokale politidistrikt må i hvert enkelt tilfelle vurdere om det bør sendes ut en etterlysning av den enslige mindreårige, og eventuelt gi sin anbefaling vedrørende dette til Oslo politidistrikt, som har det koordinerende ansvaret for arbeidet med enslige mindreårige som blir meldt savnet.

Politiet er ansvarlig for oppfølgingen av denne type saker. Det er opplagt at politiet ikke prioriterer etterforskningen av sakene som omfatter registrerte enslige mindreårige som åpenbart er voksne, selv om de får melding om forsvinningen.

Det er en frivillig som om en asylsøker vil oppholde seg i mottak mens asylsøknaden blir behandlet. Dette gjelder i prinsippet også de mindreårige. Her er det imidlertid et klart ønske at disse bor i mottaket til søknaden er ferdigbehandlet. Hvor den mindreårige ønsker bo hos slekt eller andre, er det imidlertid ikke lett å hindre dette selv om mottaket sterkt oppfordrer vedkommende til å bli i mottaket. Hvor en mindreårig flytter fra mottaket før det er inngått avtale med en kommune og uten at UDI har vært innblandet i saken, skal det sendes melding til barneverntjenesten i den kommune barnet har flyttet til. Barnevernloven gjelder for alle barn som oppholder seg i en kommune. Det kan derfor iverksettes tiltak etter lovens kapittel 4 i tilfelle som dette, og et slikt tiltak kan være tilbakeføring til mottaket i samarbeid med UDI. Det er heller ikke noe i veien for at barnevernet henlegger saken, men for øvrig bistår med råd og veiledning overfor dem barnet bor hos.

16.2.3.9 Bosetting i kommunene

Enslige mindreårige asylsøkere som innvilges oppholdstillatelse, skal bosettes i en kommune så snart som mulig og innen 3 måneder etter at oppholdstillatelse er innvilget. I perioder med mange ankomster av enslige mindreårige som skal bosettes har det vært problem å få et tilstrekkelig antall kommuner som er villige til å bosette enslige mindreårige asylsøkere. Dette var ikke situasjonen i 2003 da 61% ble bosatt innen tre måneder etter innvilget oppholdstillatelse.

Ved bosetting skal kommunene sørge for individuelt tilpassede bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige. Dette kan være i bofellesskap, i fosterhjem, i privat plassering hos slektninger, i institusjon, på hybel o.l. avhengig av den enkeltes behov. Enslige mindreårige asylsøkere er i en spesiell situasjon ved at de er i landet uten foreldre eller andre med foreldreansvaret. Det konkrete omsorgsbehovet til den enkelte vil variere. Det er et mål for norske myndigheter at alle enslige mindreårige skal ha en individuelt tilrettelagt bo- og omsorgssituasjon. Noen kan ha behov for ekstraordinære hjelpetiltak og oppfølging på grunn av alder eller på grunn av spesielle opplevelser fra hjemlandet og/eller fluktsituasjonen. For de fleste er det ensomheten og atskillelsen fra familien som er det største problemet i tillegg til utfordringer i integreringsprosessen.

Det er den enkelte kommune som bestemmer hvilken instans som er ansvarlig for organiseringen av kommunens arbeid med enslige mindreårige asylsøkere. Dette kan f.eks. være barnevernet, flyktningetjenesten eller sosialtjenesten. Dersom plasseringene skjer uten at det fattes plasseringsvedtak i barnevernet, kommer barnet verken under barnevernets klageordning eller tilsynsordning.

Det finnes ikke statistikk som viser andelen av enslige mindreårige som er omfattet av tiltak i regi av barnevernet. Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere som ble bosatt i kommunene i perioden 1989 til 1992, hadde 59 % (av totalt 511) vært omfattet av tiltak innen barnevernet i et eller flere år (jf. Ketil Eide, 2000: ”Barn i bevegelse. Om oppvekst og levekår for enslige mindreårige flyktninger”). De yngste var i større grad omfattet av barneverntiltak enn de eldste. Det finnes ingen nyere undersøkelse som kan si noe om omfanget av barnevernets ansvar ved bosetting. Statlige myndigheter har uttrykt at det er opp til kommunene om de vil legge alt ansvar for arbeidet med enslige mindreårige til barneverntjenesten eller til andre tjenester i kommunen. Statlige myndigheter har presisert at uavhengig av hvor ansvaret er forankret, har enslige mindreårige rett til tjenester og tiltak etter barnevernloven dersom den enslige mindreårige har et særlig behov for hjelp (jf. Håndbok for kommunene om arbeid med enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger utgitt av Barne- og familiedepartementet i 2001, St. meld. nr. 40 (2001-2002) om barne- og ungdomsvernet, og St. meld. nr. 17 (2000-2001) om Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg). Det kan likevel virke som om kommunene er usikre på barneverntjenestens rolle i arbeidet med enslige mindreårige. Barne- og familiedepartementet har i egne brev til kommunene presisert ordningen med statsrefusjon for kommunale barnevernutgifter for enslige mindreårige, og departementet har registrert en sterk økning i utgifter til refusjoner. UDI registrerer i sin kontakt med kommunene en økning i antall bosettingskommuner der barnevernet er ansvarlig oppfølgingsinstans ved bosetting.

16.2.3.10 Forholdet til asyladvokaten

Etter utlendingsforskriften § 145 a og § 147 skal en asylsøker ha bistand av advokat på det offentliges regning. Reglene her skiller ikke mellom voksne og mindreårige asylsøkere. I henhold til utlendingsloven § 34, jf. § 42 tredje ledd, og utlendingsforskriften § 54, skal UDI sørge for at asylsøkeren får bistand av advokat under saksbehandlingen. Asylsøkere har rett til advokatbistand uten behovsprøving i forbindelse med asylsøknaden, jf. rettshjelpsloven § 13 første ledd. Stykkprisen i asylsaker er 3 timer. Ved klage over avslag på søknad om asyl gis et tillegg på 3 timer. Ved personlig fremmøte i Utlendingsnemnda gis et ytterligere tillegg på 5 timer.

Advokatens oppgave er å bistå asylsøkeren med å få frem alle relevante opplysninger av betydning for søknaden om oppholdstillatelse.

Advokaten er ikke tilstede under asylintervjuet; her møter bare vergen. Rapporten fra intervjuet blir imidlertid oversendt advokaten fra UDI. Advokaten er oppdragsmottaker for den enslige mindreårige asylsøker. Utvalget bemerker at selv om det er den mindreårige som er advokatens klient, må advokaten også forholde seg til vergen som den mindreåriges representant i foreldrenes sted. Advokaten må gi vergen de opplysninger vergen trenger for å utføre sine oppgaver og gi vergen kopi av all korrespondanse i saken. Innenfor mandatet og med de begrensninger som følger av den mindreåriges selvbestemmelsesrett, representerer vergen den mindreårige og kan instruere advokaten.

Etter straffeloven § 144 har advokater taushetsplikt om hemmeligheter som er betrodd dem i stillings medfør. En opplysning kan være en hemmelighet selv om flere personer har kjennskap til den. Hemmeligheten anses betrodd hva enten den er direkte meddelt advokaten eller den er resultat av undersøkelser eller iakttakelser som advokaten selv har gjort.

Spørsmålet er om advokaten kan å ha taushetsplikt overfor representanten om opplysninger som den enslige mindreårige har betrodd advokaten eller om andre opplysninger som advokaten får kjennskap til i asylprosessen. Utvalget antar at spørsmålet må løses på samme måte som i forholdet mellom en advokat for en mindreårig og den mindreåriges foreldre. Spørsmålet om advokaters taushetsplikt overfor klientens foreldrene er imidlertid ikke løst i loven, og synes tvilsomt.

Spørsmålet er drøftet i Anne Robbertads bok Bistandsadvokaten (2. utgave) s. 45. Hun viser til at det er den unge som er klienten og tar til orde for at vanlig taushetsplikt gjelder i forhold til foreldrene, men at foreldrene, på grunn av foreldreansvaret, bør ha krav på informasjon, i den grad ikke hensynet til barnet taler i mot det. I boken Advokaters taushetsplikt (1996) av Knut Svalheim behandles ikke spørsmålet direkte, men forfatteren drøfter på s. 153 det beslektede spørsmål om det er vergen eller den umyndige som har kompetanse til å gi samtykke til fritak fra taushetsplikten i forhold til reglene i tvistemålsloven § 205 og straffeprosessloven § 119 om forbud mot vitneforklaring for vitner med lovbestemt taushetsplikt. Av fremstillingen med videre henvisninger til juridisk teori, fremgår det at det er delte oppfatninger om dette spørsmålet. Lucy Smith går i boken Foreldremyndighet og barnerett s. 258-260 inn for analogisk anvendelse av den tidligere tilsvarende regel i legeloven § 32 på spørsmålet om foreldre kan gi fritak fra taushetsplikt på barnets vegne. Utvalget viser nå til pasientrettighetsloven § 3-4 om informasjon når pasienten er mindreårig. Bestemmelsen lyder som følger:

”§ 3-4. Informasjon når pasienten er mindreårig

Er pasienten under 16 år, skal både pasienten og foreldrene eller andre med foreldreansvaret informeres.

Er pasienten mellom 12 og 16 år, skal opplysninger ikke gis til foreldrene eller andre med foreldreansvaret når pasienten av grunner som bør respekteres, ikke ønsker dette.

Informasjon som er nødvendig for å oppfylle foreldreansvaret, skal likevel gis foreldre eller andre med foreldreansvaret når pasienten er under 18 år.

Dersom barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barn under 16 år etter barnevernloven § 4-8 eller § 4-12 , gjelder første, annet og tredje ledd tilsvarende for barneverntjenesten.”

Forarbeidene sier følgende:

”Første ledd regulerer informasjon til barn og foreldre eller andre med foreldreansvaret. Bestemmelsen viderefører gjeldende rett etter legeloven § 26 annet ledd, med aldersgrensen 16 år jf § 4-3 og merknadene til denne. Hovedregelen er at foreldre eller andre med foreldreansvaret skal gis informasjon når pasienten er under 16 år, mao. en opplysningsrett for helsepersonell. Barn i alle aldre har krav på informasjon om sin tilstand og om behandlingen. Opplysningene må gis i samarbeid med de foresatte og i en form som er tilpasset barnets alder og utvikling, se merknadene til § 3-5. Bestemmelsen innebærer at helsepersonell som hovedregel har taushetsplikt overfor foreldrene når det gjelder barn over 16 år, med mindre barnet samtykker til at opplysninger gis. Etter barneloven §50 har også den av foreldrene som ikke har foreldreansvaret rett til å få visse opplysninger om barnet, hvor bl.a. opplysning fra helsevesenet er nevnt. Dette gjelder opplysninger som ikke på annet grunnlag er undergitt taushetsplikt. Informasjonsplikten inntrer på anmodning i det enkelte tilfellet.

I annet ledd er det oppstilt et unntak fra hovedregelen om at foreldre eller andre med foreldreansvaret skal ha informasjon. Dette gjelder når pasienten er mellom 12 og 16 år og av grunner som bør respekteres ikke ønsker dette (taushetsplikt for helsepersonell). Det kan være flere årsaker til at foreldrene ikke bør informeres om barnets kontakt med helsetjenesten, både rent personlige (f.eks mishandlingssaker) og ulike overbevisningsgrunner. Eksempel på grunn som bør respekteres kan være råd om lettere psykiske problemer pga. mobbing. Dette er et unntak fra hovedregelen om at foreldrene har full samtykkekompetanse på vegne av barn under 16 år.

Mer alvorlige psykiske lidelser, særlig hvis det er fare for selvskading eller redusert utvikling, omgang med ulovlige rusmidler eller større fysiske skader pga. kriminelle handlinger, er eksempler på situasjoner der helsepersonell ikke kan unnlate å informere foreldrene eller andre med foreldreansvaret. Det kan være grunn til å journalføre at slik informasjon er gitt.

Etter hovedregelen har helsepersonell taushetsplikt overfor pårørende til pasienter som er over 16 år. For å unngå motstrid mellom denne regelen og foreldres omsorgs- og foreldreansvar etter barneloven, er det tatt inn et unntak i tredje ledd. Det er viktig å sikre at foreldrene eller andre med foreldreansvaret tilføres den nødvendige informasjon slik at de settes i stand til å oppfylle foreldreansvaret. Noe annet kan føre til at foreldrene fratas omsorgsansvaret for barna sine. Forhold som kan omfattes av unntaket kan bl.a. være opplysninger om selvmordsfare, hvor pasienten befinner seg, og innleggelse i sykehus pga. livstruende tilstander.

Når fylkesnemda vedtar at foreldreansvaret skal fratas foreldrene, går ikke foreldreansvaret i juridisk forstand over til barneverntjenesten. Barneverntjenesten vil likevel måtte ivareta en rekke funksjoner som ligger til foreldreansvaret, både når bare omsorgen er fratatt foreldrene og også når foreldreansvaret er fratatt dem. Barneverntjenesten vil bl.a. ha en plikt til å sørge for at barnet får nødvendig medisinsk behandling. For å kunne ivareta dette ansvaret må også barneverntjenesten, og derigjennom fosterforeldre eller institusjon få nødvendig kunnskap om barnets helse og medisinske behandling. Av fjerde ledd fremgår det således at barneverntjenesten skal ha informasjon som omhandlet i første og tredje ledd når omsorgen for barnet er overtatt etter barnevernloven § 4-8 eller § 4-12. Slik vil man i disse tilfellene sikre at både barnet selv, foreldrene eller andre med foreldreansvaret og barneverntjenesten blir informert. Når det gjelder unntaket i annet ledd for barn mellom 12 og 16 år så må det også gjelde overfor barneverntjenesten.

Så lagt som mulig skal bestemmelsen tolkes i samsvar med barneloven og barnevernloven.”

Regelen forutsetter at foreldrene har rett til full informasjon om barn som er under 12 år. Er pasienten under 16 år, skal både pasienten og foreldrene eller andre med foreldreansvaret informeres. Er pasienten mellom 12 og 16 år, skal opplysninger ikke gis til foreldrene eller andre med foreldreansvaret når pasienten av grunner som bør respekteres, ikke ønsker dette.

I forhold til det offentliges taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 flg, er det antatt at opplysninger kan gis til vergene som partsrepresentanter etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1, jf. Woxholth s. 223, der det er lagt til grunn at opplysninger kan gis selv om den umyndige motsetter seg dette dersom det dreier seg om en sak der vergen skal opptre for den det gjelder.

Utvalget konstaterer etter dette at spørsmålet om advokaters taushetsplikt overfor klientens foreldre er uavklart, men finner at det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i reglene om advokaters taushetsplikt.

Utvalget har i samtaler med verger og asyladvokater blitt kjent med at vergen sjelden har kontakt med advokaten i asylsakene. Fra advokatenes side er det hevdet at det ville være naturlig å forholde seg til vergen som den enslige mindreåriges representant hvis rutinene bedres, men slik det er nå blir vergen lett ”borte” i prosessen, se nærmere om utvalgets vurderinger her, 16.7.3.2.

Kommunal- og regionaldepartementet har nå fremmet forslag til omlegging av tilbudet om fritt rettsråd i asylsaker (Ot.prp. nr. 51 (2003-2004)) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. De nye reglene vil tre i kraft fra 1. januar 2005, og Stortinget har vedtatt omleggingen. Forslaget innebærer at asylsøkerne ikke lenger vil ha rett til fritt rettsråd i første instans. Her gjøres det imidlertid unntak for de enslige mindreårige. Endringen for de voksne begrunnes med at det i utgangspunktet ikke er behov for omfattende juridisk bistand i søknadsfasen. Utlendingsdirektoratet kan ivareta oppgaven med å motta og fremskaffe relevant informasjon for behandlingen av søknaden. Den informasjon og veiledning asylsøkeren har behov for på dette tidspunktet, vil ofte være av ikke-juridisk karakter og kan derfor gis av andre enn advokater. En frivillig organisasjon skal derfor ivareta søkernes behov for informasjon og bistand i første instans. Det vil fortsatt gis fritt rettsråd uten behovsprøving i annen instans. Her vil departementet imidlertid gi økt advokatbistand i forhold til det som i dag gis i klageomgangen.

16.2.3.11 Rekruttering og oppnevning av verger

Det er overformynderiet som har ansvaret for å rekruttere og oppnevne verger, og det er de samme regler som i dag gjelder for enslige mindreårige asylsøkere som for andre mindreårige i Norge, jf. vgml. § 3. Behovet for verge blir klarlagt ved registreringen hos politiet. Det stilles de samme generelle krav til verger for enslige mindreårige asyl-søkere som for andre grupper med behov for verge, jf. vgml. § 7, om at vedkommende må være ”vederheftig og skikket for hvervet.” Det er ikke krav om noen form for vandelsattest (politiattest) for verger, og heller ikke noen særlige retningslinjer for vergevalget for de enslige mindreårige asylsøkere.

Da det er vanskelig å få tak i et tilstrekkelig antall verger, har UDI bistått overformynderiene med rekruttering av verger i ankomstfasen. UDI har oversikt over personer som kan stille som verger i denne første tiden. Det er ofte UDI som tar kontakt og forespør om en person kan tenke seg å bli oppnevnt som verge. Overformynderiet fatter så et formelt vedtaket om oppnevnelse, etter at vedkommende har samtykket til oppdraget. Selv om enhver - med visse unntak - har plikt til å bli oppnevnt som verge, se vgml. §§ 7 og 9, følger man her uten untak frivillighetens vei.

En verge utvalget har hatt samtale med, opplyste at hun ikke var til intervju eller annen form for vurdering hos overformynderiet før oppnevningen. Hun måtte bare skrive et kort brev om seg selv før hun ble oppnevnt. Utvalget antar at dette er mer enn hva som gjennomsnittlig blir gjort for å sikre vergens kvalifikasjoner. I 2003 utarbeidet imidlertid Justisdepartementets en brosjyre G-0343 B: ”Veiledning til verger for enslige mindreårige asylsøkere”, hvor det presiseres hvilke krav som bør stilles til vergen for de enslige mindreårige asylsøkere.

Ved flytting til en annen kommune, f.eks. ved bosetting, skal det oppnevnes en ny verge, jf. vgml. § 11. Den tidligere vergens funksjon anses opphørt ved flyttingen.

16.2.3.12 Opplæring og oppfølging av verger

Vergen har et klart behov for informasjon om den enslige mindreåriges rettigheter og hva som er vergens funksjon. Det er mange ulike offentlige instanser som kommer i kontakt med den enslige mindreårige. Deres arbeid fremstår som dårlig koordinert fra vergens side. For vergen kan det være vanskelig på egen hånd å ”sondere terrenget”. Det har vært klaget over at vergene bare får fragmentarisk informasjon, og at de ikke har et organ de kan henvende seg til som har overordnet oversikt over alle relevante problemstillinger. Vergen er som regel avhengig av den enkelte offentlige tjenestemann når det gjelder hvilke ”tips” som gis om de ulike rettigheter, f.eks. om den enslige mindreåriges rett til ulike tilskuddsordninger. Overfor utvalget er det ytret ønske om et eget organ eller kontor hvor vergene kan henvende seg om alle aktuelle problemstillinger i forhold til de enslige mindreårige asylsøkere. Utvalget er også kjent med at verger ikke før på oppnevnelsestidspunktet har blitt klar over oppdragets kompleksitet og vanskelighetsgrad, samt den tid som medgår for at oppdraget skal kunne utføres på en tilfredsstillende måte.

Utvalget konstaterer at det er behov for klare retningslinjer om hva som kreves av en verge for de enslige mindreårige asylsøkere. Overformynderiet har en generell veilednings- og tilsynsplikt i forhold til verger. Dette gjelder også i forhold til verger for enslige mindreårige asylsøkere. Imidlertid er det bare i varierende grad at det enkelte overformynderi driver opplæring og oppfølgning av ”sine” verger. Det bør her merkes at den i forrige avsnitt nevnte brosjyre G-0343 B: ”Veiledning til verger for enslige mindreårige asylsøkere” gir en bred oversikt over de oppgaver vergen har. Det er også et samarbeid mellom UDI og Norsk Folkehjelp om disse spørsmål, jf kap. 16.2.4.3. Om andre prosjekter av betydning for vergens kvalifikasjoner og kunnskap om vergeoppdraget, jf. også 16.2.4 generelt.

Utvalgets medlem Grøsland vil tilføye at det til dels ikke har vært gitt opplæring, og til dels har den vært tilfeldig og lite systematisk.

16.2.3.13 Utgiftsdekning og godtgjøring av verger

Etter vgml. § 17 har en verge rett til å få dekket nødvendige utlegg, og hvis det er rimelig, også tapt arbeidsfortjeneste eller få vederlag for arbeidet. Det er overformynderiet som treffer avgjørelsen her, og utgiftene dekkes av kommunen. Det er ulik praksis når det gjelder hvilke utgifter som anses ”nødvendige”, og praktiseringen av i hvilken grad og eventuelt hvor mye vergen får dekket av tapt arbeidsinntekt eller godtgjøring for arbeidet. Noen overformynderier gir vergen en fast timepris for vergeoppdraget, andre gir vergene en stykkpris pr. oppdrag, mens andre igjen - og det synes å være flertallet - ikke yter noe form for godtgjørelse for arbeidet.

16.2.4 Rapporter m.v. om situasjonen for de enslige mindreårige asylsøkere

16.2.4.1 Tverrdepartemental arbeidsgruppe om enslige mindreårige asylsøkere

Våren 2002 ble det nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. Dette var et ledd i regjeringens ønske om å styrke tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger både i mottaks- og bosettingsfasen. Særlig ønsket man å vurdere alternative modeller for mottaksfasen, bedre oppfølgingen av dem som bor hos slektninger, og få en ordning for enslige mindreårige som kan erstatte eller komme i tillegg til dagens vergeordning. Arbeidsgruppen bestod av representanter fra Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Utlendingsdirektoratet. Kommunal- og regionaldepartementet ledet gruppen. Arbeidsgruppen la frem sin rapport ”Bedre oppfølgning av enslige mindreårige” i desember 2002.

Rapporten kommer med en rekke anbefalinger når det gjelder den fremtidige vergeordningen for de enslige mindreårige asylsøkerne. Arbeidsgruppen mener at oppgavene til vergene bør være hjemlet i en ny vergemålslov, og forutsetter at vergens oppgaver blir klarere definert enn i dagens lovgivning. Arbeidsgruppen anbefaler at det tas inn en bestemmelse i vergemålsloven som sier at enslige mindreårige har krav på å få oppnevnt en voksen og ansvarlig person som skal være barnets representant og talsperson og som skal overvåke at barnets behov og interesser blir ivaretatt. Gruppen konkluderer med at det må være en sentral oppgave for vergen å se til at omsorgsbehovet ivaretas. Vergen skal imidlertid ikke selv være omsorgsperson.

Når det gjelder rekrutteringen av verger, bør overformynderiene i større grad bruke det rekrutteringspotensialet som finnes i frivillige organisasjoner. Det bør legges vekt på rekruttering av særlig egnede personer. Arbeidsgruppen anbefaler at vergemålsutvalget vurderer en lovhjemmel som gjør det mulig å kreve uttømmende vandelsattest (politiattest) for verger for enslige mindreårige.

Det anbefales videre at det blir etablert en statlig finansiert ordning hvor fast ansatte verger kan bistå i transittfasen, i første rekke under asylintervjuene. I tillegg bør det være en liste med navn på personer som kan stille opp etter behov. Et slikt system vil sikre at vergene er tilgjengelige og har kunnskap om den jobben som skal gjøres. Vergene bør få godtgjørelse i form av en standardbetaling. Det fremgår videre av rapporten at det er behov for opplærings- og oppfølgingsprogram for vergene for enslige mindreårige. Arbeidsgruppen mener ansvaret for dette ligger hos Justisdepartementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Utlendingsdirektoratet.

Som supplement til vergeordningen, anbefaler arbeidsgruppen at det utvikles et opplegg for ”flyktningguider” spesielt tilpasset enslige mindreårige. Dette opplegget bør utvikles i samarbeid med en eller flere frivillige organisasjoner. Det bør være basert på frivillighet og bør derfor ikke godtgjøres. I tillegg bør frivillige organisasjoner i større grad enn i dag ta initiativ til å organisere vennefamilier og gi ungdommene et sosialt nettverk i lokalmiljøet.

Disse anbefalinger er langt på vei på linje med de vurderinger og konklusjoner utvalget er kommet til. Rapporten ble sendt på høring ved brev 29. april 2003, med frist til 1. august 2003. Rapporten med høringsuttalelsene har vært til vurdering i Kommunal- og regionaldepartementet. Hovedfokus fremover i arbeidet med enslige mindreårige asylsøkere vil være integreringsarbeidet i kommunene og en gradvis utvikling av kompetansekommuner. Som en del av satsingen på enslige mindreårige var det i statsbudsjettet for 2003 avsatt øremerkede midler til enslige mindreårige asylsøkere for å styrke kompetansen til noen utvalgte kommuner som har erfaring med denne gruppen av flyktninger. Det er også avsatt tre mill. kroner i 2004 til styrking av den frivillige innsatsen overfor enslige mindreårige i kommunene, bl.a. gjennom å bygge ut flyktningguideprosjektet for enslige mindre-årige som et supplement til vergeordningen.

16.2.4.2 Salangen-prosjektet

Salangen kommune har hatt asylmottak med avdeling for enslige mindreårige siden 1993 og har vært bosettingskommune for enslige mindreårige siden 1998. I de senere årene har det vært store problemer med å rekruttere et tilstrekkelig antall verger. På mottaket oppholder det seg årlig ca. 45 enslige mindreårige asylsøkere, og i kommunen er det bosatt opptil 24 enslige mindreårige til enhver tid.

Kommunen fikk i august 2002 bevilget kr. 250 000 av UDI til et vergeprosjekt. Hensikten med prosjektet var å avklare innholdet i vergerollen, og å utarbeide forslag til rekruttering og kvalitetssikring av verger for enslige mindreårige, inkludert avlønning av verger i Salangen kommune. En sentral del av prosjektet har vært å vurdere hvordan avlønning av verger praktisk kan la seg gjennomføre, og se om det kan føre til en lettere rekruttering av nye verger.

Prosjektet, som ble avsluttet i november 2003, konkluderer med at bruk av lønn har hatt en positiv effekt i arbeidet med å rekruttere verger, og at lønn i tillegg til opplæring av vergene er viktige virkemiddel for å få til en profesjonalisering av vergesystemet. Prosjektet anbefaler bruk av periodelønn pga. de store variasjonene i oppdragenes lengde, og for å forenkle administreringen. Prosjektet anbefaler at overformynderiene administrerer ordningen med lønn, godkjenning, opplæring og oppfølging av vergene.

16.2.4.3 Rekruttering og kompetanseutvikling av hjelpeverger for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger

Norsk Folkehjelp har på oppdrag fra UDI gjennomføre et rekrutterings- og kompetanseutviklingsprosjekt for hjelpeverger til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. Prosjektet ble avsluttet 31. desember 2003.

Prosjektet har utarbeidet et opplæringsprogram og en informasjons-/idépakke til bruk i overformynderienes rekrutteringsarbeid. Utviklingen av begge produkter er basert på behov uttrykt både av overformynderiene og av vergene.

Prosjektet har gjennomført kurs for vergene, kursene har hatt en positiv effekt, og har gitt en ny giv og inspirasjon til å gjøre ting bedre. Kursdeltakerne var spesielt fornøyd med anledningen til å kunne drøfte problemstillinger med likesinnede og samtidig skape et nettverk. Vergene på disse kursene påpekte også betydningen av å kunne diskutere samarbeid med andre involverte parter, som mottak, barnevern og skolevesen.

Overformynderiene trenger noe som kan forenkle deres arbeid i forhold til enslige mindreårige. Idépakken inneholder derfor en rekke tiltak som kan benyttes uten særlig merarbeid for overformyndere. I tillegg inneholder pakken punkter om enslige mindreårige og verger – for de som opplever at de kan trenge mer informasjon på området.

Prosjektets anbefaler følgende tiltak:

Det opprettes et eget sekretariat som administrerer vergene

• Sekretariatet vil understreke vergenes uavhengighet og rolle som talsperson i forhold til enslige mindreårige

• Sekretariatet skal samarbeide med frivillige og humanitære organisasjoner, departementer, UDI osv.

• Det må være en strengere prosess når det gjelder utvelging av verger slik at vergeordningen skaper respekt hos alle involverte parter

• Vergen får en informasjonsmappe i hånden når han/hun starter som verge

• Det arrangeres innføringsseminar for verger, på bakgrunn av erfaringsbasert og utforskende læring

• Det arrangeres oppfølgingskurs som tar opp aktuelle temaer

• Det arrangeres uavhengige vergemøter og nettverkssamlinger

• Det gis generell og noe spesifisert oversikt over oppgaver som skal følges opp av verge

16.2.4.4 ”Følgesvennen”

Norsk Folkehjelp startet sitt prosjekt ”Følgesvennen” i 2002. Prosjektet, som har fått midler fra Stiftelsen Helse og rehabilitering avsluttes høsten 2004, og har som mål å bidra til å støtte og styrke den enslige mindreårige i dennes møte med det norske samfunn samt videreutvikle og forbedre nåværende vergeordning.

16.2.4.5 Andre prosjekter

Det er i løpet av de siste årene iverksatt flere utviklingsprosjekter for å forbedre forholdene for enslige mindreårige i Norge. Dette retter seg både mot forhold i mottak og forhold etter bosetting i en kommune. Følgende beskrivelse gir en oversikt over dette arbeidet:

”Kompetanseutvikling psykososial kartlegging”:

Forsterket psykososialt tiltak i ankomstmottakene Hvalstad og Vårli i regi av Nic Waals Institutt der det gis vurdering av behandlingsbehov, konsultasjon og undervisning til de ansatte, tilrettelegging for bruk av grupper og observasjonsgrupper. Prosjektet startet i februar 2003 og det er inngått avtale om at dette arbeidet fortsetter frem til desember 2005.

”Registrering av flyktningebarn”:

Senter for Krisepsykologi ble tildelt prosjektmidler fra Barne- og familiedepartementet og fra UDI i 2003 for å utvikle grunnlaget for en fast prosedyre for kartlegging av traumatisk eksponering og psykiske ettervirkninger hos flyktningebarn, inklusive enslige mindreårige flyktninger og asyl-søkere, ved hjelp av kartleggingsskjema. Prosjektet startet i desember 2002, og resultater var forventet presentert våren 2004.

” Individuelle handlingsplaner – Opplæring i mottak og kommuner”:

UDI utvikler ny individuell handlingsplan for bruk i mottakenes og kommunenes arbeid med den enkelte enslige mindreårige. Planen vil være ferdig i 2004, og skal erstatte den tidligere individuelle planen av 1998. Planen skal benyttes i mottakenes kartleggings- og tiltaksarbeid og ved bosetting i kommunene. UDI skal i september 2004 arrangere regionale opplæringsseminarer for ansatte i mottak og i kommuner i forbindelse med innføring av ny revidert individuell handlingsplan for enslige mindreårige i mottak.

”Individuelle tilsyn”:

Redd Barna er tildelt midler fra UDI til et utviklingsprosjekt for å utarbeide en modell for hvordan individuelle tilsyn av den enkelte enslige mindreårige asylsøker i statlige mottak best kan gjennomføres. Prosjektet startet 2003 og avsluttes i august 2004.

”Enslige mindreårige som bosettes hos slekt”:

Ungplan/Vårli mottak i Moss og flyktningekontoret i Oslo kommune er tildelt prosjektmidler fra UDI for å utvikle en egen metodehåndbok til bruk ved bosetting av enslige mindreårige hos slekt. Arbeidet, som innebærer utredning av den mindreåriges behov samt utredning av slektsfamiliens situasjon, startet 2003 og avsluttes høsten 2004. Det er opprettet egen styringsgruppe for arbeidet der både Barne- og familiedepartementet, Barne- og familieetaten i Oslo kommune, Ungplan og UDI deltar.

”Aktivitet og integrering for enslige mindreårige asylsøkere i mottak”:

PRESS Redd Barna Ungdom er i 2003/2004 tildelt midler fra UDI til et prosjekt som retter seg mot frivillighetsarbeidet blant unge i lokalsamfunn og barn og unge i mottak. Prosjektet skal med utgangspunkt i arbeidet med to mottak og omkringliggende lokalsamfunn, lage manual for tilsvarende prosjekter i andre lokalsamfunn. Prosjektet avsluttes ved utgangen av 2004.

”Oppbygging av kompetanse i kommunenes arbeid med enslige mindreårige”:

Kommunene Vadsø, Levanger, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Drammen, og Asker er tildelt til sammen 3 mill. fra UDI for å utvikle særskilt kompetanse i arbeidet med enslige mindreårige. Prosjektene er omfattende, og gjelder forbedringer av bosettingsordningene mellom mottak og kommune, styrking av kommunenes kompetanse og tverrfaglige innsats, nettverksarbeid på tvers av kommunegrensene, overgangsordninger for unge fra bofellesskap til alternative boliger, integreringstiltak i lokalmiljøet for å bedre kontakten med norske unge, styrke arbeidet med hjemlandskontakt og oppsporing av foreldre, og styrke det psykososiale arbeidet. Det vil bli lagt vekt på å utvikle nettverk mellom de deltakende kommunene. Arbeidet startet opp høsten 2003 og avsluttes høsten 2004.

Flyktningerådet, INCOR (Information and Counselling on Repatriation)

INCOR-prosjektets rådgivningstjeneste er gjennom prosjektmidler fra UDI i 2003 /2004 utvidet til også å gjelde enslige mindreårige flyktninger og deres kontaktpersoner i mottak og i kommuner. Tjenesten retter seg mot enslige mindreårige i Norge, deres slektninger, verger, barnevernansatte, mottaksansatte, flyktningkonsulenter og andre som arbeider med enslige mindreårige. Målet med prosjektet er å øke bevisstheten og kunnskapen hos hjelpeapparatet i Norge om familiegjenforening i hjemlandet som en mulighet for enslige mindreårige flyktninger, og det skal gjennomføres en seminarrekke for enslige mindre-årige i samarbeid med utvalgte kommuner.

Oslo kommune, Flyktning- og innvandreretaten:

Flyktning- og innvandreretaten i Oslo kommune har over en 3-års periode mottatt midler fra UDI til sitt hjemlandsorienterte prosjekt for enslige mindreårige flyktninger bosatt i Oslo. Prosjektet, som ble avsluttet i 2003, gjennomførte dette året en organisert praksisreise for en gruppe enslige mindreårige fra Sri Lanka der formålet var å reetablere kontakten med familie og hjemland, og i en periode bidra i gjenoppbyggingsarbeid i hjemlandet. Målet er at de enslige mindreårige skal bli bedre i stand til å foreta et valg om tilbakevending en gang i fremtiden.

”Menneskerettighetsskole”

Helsingforskomiteèn har fått midler til å gjennomføre Menneskerettighetsskoler for enslige mindreårige flyktningungdommer og norske ungdommer. I 2003 gjennomførte Helsingforskomitèen 5 skoler ulike steder i landet, og i 2004 vil det bli gjennomført 3 skoler. Gjennom skolene får ungdommene møte andre unge på likeverdig plan, og de får en introduksjon i prinsippene og grunnverdiene i det norske samfunnet.

16.3 Lovgrunnlaget - det rettslige rammeverket for behandlingen av de enslige mindreårige asylsøkere

16.3.1 Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) 24. juni 1988 nr. 57 og forskrift 21. desember 1990 (utlendingsforskriften)

Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) 24. juni 1988 nr. 57 og forskrift 21. desember 1990 (utlendingsforskriften) er det sentrale rammeverk for ”kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk”, jf. loven § 2. Loven skiller ikke mellom voksne og mindre-årige, og dette gjøres i det alt vesentlige heller ikke i forskriften.

16.3.2 Lov om vergemål for umyndige 22. april 1927 nr. 3 (vergemålsloven)

Vergemålsloven inneholder ingen særlige bestemmelser om vergefunksjonen for enslige mindre-årige asylsøkere. Retten til verge og oppnevnelse av verge for dem følger vergemålslovens alminnelige regler, som også trekker opp rammen for vergens oppgaver.

Vergemålsloven virker i dag på denne måten for de enslige mindreårige asylsøkere:

Etter vgml. § 1 er personer under 18 år ”mindreårige”. Etter vgml. § 3 første ledd er det den eller de som har foreldreansvaret for barnet etter reglene i barneloven som er verge(r) for den mindreårige. For en mindreårige som ikke har verge, skal det oppnevnes verge eller hjelpeverge, jf. vgml §§ 6 og 16. Etter § 6 skal det oppnevnes verge hvor den mindreårige ikke har verge, dvs. i praksis hvor den enslige mindreårige asylsøkers foreldre er døde, mens hjelpeverge etter § 16 skal oppnevnes hvor vergen ikke kan ivareta den mindreåriges tarv ”for en viss tid”. Hvilken av disse bestemmelsene som brukes er praktisk sett likegyldig, da vergens funksjon må antas å være den samme, jf. Justisdepartementets brosjyre G-0343 B: ”Veiledning til verger for enslige mindreårige asylsøkere”. Verge vil derfor i det følgende bli brukt som en felles betegnelse for den person som oppnevnes, uavhengig av om vedkommende er oppnevnt etter vgml. §§ 6 eller 16.

Det legges til grunn at vergen(e) (foreldrene) ikke kan ivareta den mindreåriges interesser i den perioden han eller hun oppholder seg alene i Norge. Hjelpevergen skal da bistå med å ivareta den mindreåriges interesser.

For en enslig mindreårig asylsøker skal det oppnevnes en verge så snart som mulig etter ankomsten til landet. At dette må skje raskt, følger av de behov som den mindreårige har umiddelbart etter at han eller hun her meldt seg som asylsøker. Vergen oppnevnes i den kommune hvor den mindreårige bor, jf. vgml. § 11. Overformynderiet i de to kommuner som har ankomstmottak, se nærmere 16.2.3.5, får således en særlig belastning i forbindelsen med vergeoppnevnelsene.

Ved oppnevning av verge for enslige mindreårige asylsøkere gjelder vergemålslovens alminnelige bestemmelser om at vergen skal være ”vederheftig og skikket” for vervet, jf. § 7. Med ”skikket” menes en person som har egenskaper som gjør at vedkommende kan utføre det konkrete vervet på en god måte. Dette er en skjønnsmessig vurdering som det enkelte overformynderiet må foreta før oppnevning. At vergen er ”vederheftig”, innebærer at vedkommende må være solvent, altså betalingsdyktig. Det er ingen retningslinjer for den konkrete fremgangsmåten som skal benyttes for å kontrollere at vedkommende er skikket og vederheftig. Dette er det overlatt til det enkelte overformynderiet å lage rutiner for. Begrepet ”skikket” er skjønnsmessig, og gir liten føring på hvilke konkrete kvalifikasjoner vergen bør ha. Utvalget vil nedenfor komme nærmere inn på de særlige spørsmål som reiser seg når det gjelder verger for enslige mindreårige asylsøkere.

At vergemålet som hovedregel skal føres i den kommunen hvor den mindreårige bor, innebærer at ved flytting til en annen kommune, vil det bli oppnevnt en ny verge. Enslige mindreårige asylsøkere vil normalt bli flyttet mellom flere ulike kommuner, og må forholde seg til nye personer/verger i de ulike kommuner. Selv om vergemålet unntaksvis kan beholdes i fraflyttingskommunen, vgml. § 12, gjøres det sjelden i praksis.

Vergens funksjoner fremgår av vgml. kapittel 5, som også får anvendelse for verger for enslige mindreårige asylsøkere. Kapitlets regler er supplert med Justisdepartementets nevnte ”Veiledning til verger for enslige mindreårige asylsøkere” (G-0343 B) og ”Veiledning til overformynderiene om enslige mindreårige asylsøkere” (G-0344 B).

Vgml. kapittel 5 tar i første rekke sikte på å regulere den typiske vergefunksjon, nemlig å ta vare på den umyndiges økonomi, og vergen skal opptre på vegne av ham eller henne i formuessaker, se vgml. § 38. Enslige mindreårige asylsøkere har imidlertid sjelden formue, men vergen kommer inn bildet i forbindelse med søknad om og bruk/disponering av midler tildelt gjennom ulike økonomiske tilskuddsordninger. Underhold av den enslige mindreårige tilligger som hovedregel det offentlige. Vergens oppgave er å sørge for at den enslige mindreårige får den økonomiske bistand vedkommende har krav på. Her vil det være naturlig å samarbeide med mottaket eller overformynderiet. Den enslige mindreårige asylsøkers behov faller følgelig utenfor det som er vergens sentrale, og tradisjonelle oppgave.

Etter vgml. § 39 skal en verge, hvor ingen har foreldreansvaret for den mindreårige, ta ”avgjørelser om hans underhold, oppfostring og opplæring”. Det er denne bestemmelsen som i praksis synes å danne grunnlaget for de funksjoner vergen for den mindreårige asylsøker skal fylle. Vergen blir en stedfortreder for foreldrene når det gjelder de juridiske sider av foreldreansvaret. Etter utlendingsforskriften § 54 skal vergen (eller en fullmektig for søkeren) være til stede under intervjuet hos UDI, se til at intervjuet går for seg på en ordentlig og korrekt måte, og gjennomgå og undertegne rapporten fra intervjuet sammen med den mindreårige. Vergen bør alltid ta kontakt med den advokat som er oppnevnt, og holde seg orientert om asylsaken. Saksbehandler i UDI skal informere den mindreårige og vergen om hva som er realistisk forventning med hensyn til familiegjenforening, og om at det vil bli foretatt undersøkelser med sikte på å gjenforene barnet med foreldre/omsorgspersoner i hjemlandet eller der disse holder til.

Blir søknaden om asyl avslått, må vergen ta stilling til om vedtaket skal påklages, eventuelt bringes inn for domstolene til prøving. Vergen anses som partsrepresentant og kan utøve de rettigheter som følger av det.

Det følger ikke av vgml. § 39 at vergen skal gi omsorg til den mindreårige, men vergen vil ha et visst ansvar for å følge opp saker av mer personlig karakter når den mindreårige ikke har en omsorgsperson som tar seg av dette. Vergen må påse at den mindreårige får den hjelp og støtte som trengs, og må bl.a. bistå med å ta kontakt med andre offentlige etater, og eventuelt fylle ut skjemaer som måtte være nødvendig i den forbindelse.

I praksis vil vergens oppgaver ofte bestå av:

• forklare forhold som den mindreårige ikke skjønner, særlig i forhold til asylsøknaden og norske myndigheter

• være til stede under asylintervjuet

• hjelpe til med asylsøknaden

• yte personlig støtte, uten at de dermed skal erstatte det alminnelige sosiale støtteapparat

• være bindeledd til offentlig myndighet og advokat

• representere i rettssaker

• samtykke til pass

• forvalte den mindreåriges økonomi

• treffe de beslutninger som ellers tilkommer den som har foreldreansvaret, bl.a. ha ansvar for å følge opp at den mindreårige får oppfylt sine rettigheter f.eks. rett til tilpasset skolegang, helsehjelp og økonomiske ytelser.

Oppregningen viser at vergen for den enslige mindreårige asylsøker i praksis har oppgaver som favner langt videre enn det som følger av vgml. §§ 38 og 39.

Asylmottakene er ikke bemannet og organisert på en slik måte at de kan imøtekomme det behov for omsorg og støtte som den mindreårige asylsøker til enhver tid har. Den enslige mindreåriges faktiske behov for støtte fra en voksenperson vil derfor ofte være videre enn det som følger av vergens oppgaver.

Om godtgjørelse til vergen etter vgml. § 17, se 16.2.3.13 og kapittel 9.

Etter vgml. § 30 a har overformynderiet taushetsplikt etter de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 flg. Verger har ingen lovbestemt taushetsplikt. Overformynderiene følger her den praksis at vergen må undertegne en taushetserklæring i forbindelse med oppnevningen jf. 13.7. Dette gjelder også ved oppnevning av verge for den enslige mindreårige asylsøker.

16.3.3 Lov om barn og foreldre 8. april 1981 nr. 7 (barneloven)

Barneloven har i kapittel 5 bl.a. regler om hvem som her foreldreansvaret til et barn, jf. barneloven §§ 34 til 36, og hva dette går ut på, jf. barneloven §§ 30 til 33.

Etter barneloven § 30 har barnet krav på omsorg og omtanke fra den eller de som har foreldreansvaret. De har rett og plikt til å ta avgjørelser for barnet i personlige forhold innenfor de grensene som §§ 31 til 33 setter. Foreldreansvaret skal utøves ut fra barnets interesser og behov. De som har foreldreansvaret, har ansvaret for å gi barnet forsvarlig oppfostring og forsørging og skal se til at barnet får utdanning etter ønske og evne. Barneloven § 30 tredje ledd viser til vergemålsloven når det gjelder retten til å ta avgjørelser om barnets økonomiske forhold.

Vi ser følgelig at norsk rett - som de øvrige nordiske land - bygger på et prinsipielt skille mellom foreldreansvar og vergemål. Dette skillet får en særlig betydning ved vurderingen av den representasjon den enslige mindreårige asylsøker har behov for.

Etter barneloven § 31 - slik den lyder etter lovendring av 20 juni 2003 nr. 40 - skal etter hvert som barnet ”blir i stand til å danne seg eigne synspunkt på det saka dreiar seg om, ... foreldre høyre kva barnet har å seia før dei tek avgjerd om personlege tilhøve for barnet”. Etter annet ledd skal ”barnet når det har fylt 7 år ...få seie si meining før det vert teke avgjerd om personlege tilhøve for barnet”. Når barnet har fylt 12 år skal det legges stor vekt på det barnet mener. Denne plikten til å høre og legge vekt på hva barnet mener, må også gjelde for andre som har den faktiske omsorgen for barnet, eller som fungerer som foreldre. Det er åpenbart at dette også gjelder - hvis ikke annet er uttrykkelig sagt - for en verges disposisjoner. Etter barneloven § 33 skal foreldrene gi barnet stadig større selvbestemmelsesrett med alderen og frem til det er myndig. Disse generelle reglene om barnets med- og selvbestemmelsesrett vil også gjelde for enslige mindreårige asylsøkere. Hvor det må legges til grunn at enslige mindreårige asylsøkere ikke har foreldre i live, får barnelovens regler om hvem som skal ha foreldreansvaret etter foreldrenes død, en særlig betydning. Reglene er imidlertid naturlig nok ikke tilpasset de enslige mindreårige asylsøkeres situasjon. Etter barneloven § 38 tredje ledd skal, når dødsfall fører til at ingen lenger har foreldreansvaret for et barn, lensmannen eller skifteretten få opplysning om det i dødsfallsmeldingen. Den eller de som ønsker foreldreansvaret til barnet, kan henvende seg til tingretten der barnet bor, barneloven § 63 tredje ledd.

16.3.4 Lov om barnetrygd 8. mars 2002 nr. 4 (barnetrygdloven)

Barnetrygdlovens bestemmelser om barnetrygd for de enslige mindreårige asylsøkere er i korthet disse:

Etter barnetrygdloven § 2 første ledd, ytes barnetrygd til alle under 18 år som er bosatt i Norge.

Et barn som kommer til Norge anses som hovedregel for bosatt her når barnet skal oppholde seg her i mer enn 12 måneder, § 4 første ledd bokstav b). Rett til barnetrygd foreligger fra innflytting til Norge når det på dette tidspunkt er sannsynliggjort at oppholdet vil overstige 12 måneder.

Etter loven § 4 fjerde ledd anses barn som har søkt asyl i Norge, eller som er barn av personer som har søkt asyl her, tidligst som bosatt i riket fra og med den kalendermåneden det er gjort vedtak om å gi asyl eller oppholdstillatelse i Norge. En asylsøker regnes derfor først som bosatt i Norge med virkning fra den kalendermåneden vedtaket om oppholdstillatelse er undertegnet, selv om vedtaket har tilbakevirkende kraft. Asylsøkere vil altså kunne ha oppholdt seg i Norge i over 12 måneder uten at de har rett til barnetrygd, hvis det ikke er fattet vedtak om å gi asyl eller opphold på annet grunnlag.

Personer som kommer til Norge etter uttak av FN i samarbeid med norske myndigheter (overføringsflyktninger), skiller seg fra andre flyktninger/asylsøkere ved at de får oppholdstillatelse regnet fra ankomsten. UDI vil kort tid etter ankomsten avgjøre om de får status som flyktninger eller gis opphold på humanitært grunnlag, men resultatet av denne avgjørelsen influerer ikke på oppholdstillatelsen. Når det er klarlagt at vedkommende er overføringsflyktning, kan barnetrygd tilstås fra måneden etter ankomsten.

Dersom barnet ikke bor fast hos sine foreldre, er det den omsorgsperson eller barneverninstitusjon som har barnet boende fast hos seg som har rett til barnetrygden jf. barnetrygdloven § 2.

Det følger av barnetrygdloven § 14 tredje ledd at krav om barnetrygd i alminnelighet skal settes frem av den som barnet bor fast sammen med. Hvis barnet bor alene, må vergen sørge for at det blir satt frem krav om stønad.

Det åpnes altså ikke for at barnetrygden kan utbetales til barnet direkte selv om barnet er selvforsørgende. Tilsvarende må gjelde for enslige mindreårige asylsøkere som ikke bor hos noen omsorgsperson eller i barneverninstitusjon. For disse barna vil vergen få utbetalt trygden, og må sørge for at den kommer barnet til gode.

16.3.5 Lov om barneverntjenester 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)

Barnevernets kompetanse og plikter omfatter alle barn og unge under 18 år som oppholder seg her i riket, barnevernloven §§ 1-2 første ledd og 1-3 første ledd. Loven gjelder for enslige mindreårige asylsøkere både før asylsøknaden er behandlet og oppholdstillatelse eventuelt innvilges, og etter et eventuelt negativt vedtak, så lenge den mindreårige befinner seg landet. 3

Barnevernets oppgave er å følge nøye med i de forhold barn og unge lever under og det har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer, se barnevernloven § 3-1. Barnevernet må ut fra forholdene i den enkelte sak foreta en konkret vurdering av om det bør iverksettes tiltak etter barnevernloven, og hvilke tiltak som eventuelt er mest formålstjenlige.

Barneverntjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne bekymringsmeldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4-3, jf. barnevernloven § 4-2. Etter loven § 4-3 skal barneverntjenesten dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, snarest undersøke forholdet.

Barneverntjenesten skal, når barnet pga. forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien, f.eks. ved å oppnevne støttekontakt, ved å sørge for at barnet får plass i barnehage, eller ved avlastningstiltak i hjemmet. På samme måte skal barneverntjenesten også søke å sette i gang tiltak som kan stimulere barnets fritidsaktivitet, bidra til at barnet får tilbud om utdanning eller arbeid, eller anledning til å bo utenfor hjemmet, jf. loven § 4-4 annet ledd. Det fremgår videre av tredje ledd at når vilkårene i annet ledd er til stede, og dersom behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, kan barneverntjenesten også formidle plass i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon. Må det forutsettes at foreldrene ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, bør det vurderes om det med en gang skal vedtas at barneverntjenesten skal overta omsorgen for barnet etter § 4-12 første ledd, framfor at det skjer frivillig plassering.

Dersom et barn er uten omsorg fordi foreldrene er syke eller som følge av andre grunner, skal barneverntjenesten sette i verk de hjelpetiltak som umiddelbart er nødvendige, barnevernloven § 4-6.

Når et barn blir plassert hos andre på en slik måte at foreldrene ikke kan sies å ha den daglige omsorgen for det, kan barneverntjenesten kreve å godkjenne plasseringsstedet hvis plasseringen varer mer enn to måneder, se § 4-22 annet ledd, jf. § 4-7. Etter § 4-7 annet ledd gjelder ikke kravet om godkjenning når barnet er over 15 år, når plasseringen er nødvendig av hensyn til barnets skolegang, eller når barnet er plassert i en offentlig institusjon pga. sin helse og utvikling.

Etter barnevernloven § 4-12 første ledd a) kan vedtak om å overta omsorgen for et barn treffes dersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin alder og utvikling.

Er det truffet vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12 eller § 4-8 annet og tredje ledd, skal barnet plasseres i fosterhjem, i institusjon eller i opplærings- eller behandlingsinstitusjon når dette er nødvendig fordi barnet er funksjonshemmet, jf. loven § 4-14.

Når et vedtak etter § 4-12, eller § 4-8 annet og tredje ledd, blir satt i verk, går omsorgen over på barneverntjenesten. På vegne av barneverntjenesten skal fosterforeldre eller den institusjon der barnet bor, utøve den daglige omsorg. Barneverntjenesten kan bestemme at fosterforeldre eller den institusjon der barnet bor, også skal avgjøre andre spørsmål enn de som gjelder daglig omsorg, jf. § 4-18 første ledd.

De regler som er omtalt ovenfor, anvendes i praksis bare i liten grad overfor enslige mindreårige asylsøkere, sålenge de befinner seg i mottak under UDIs administrasjon.

Barnevernet overtar ikke automatisk den daglige omsorgen og setter ikke automatisk i gang støttetiltak for de enslige mindreårige. I praksis vil barnevernet først sette i gang undersøkelser når de mottar en bekymringsmelding, f.eks. fra mottaket eller vergen.

Utvalgets medlem Grøsland vil bemerke at flere verger har erfaringer med at det kan være vanskelig å få gjennomslag for bekymringsmeldinger til barnevernet i tilfelle hvor barnet bor på mottak.

Barnevernet kan ikke hindre hjemsendelse av en enslige mindreårig som har fått endelig avslag på oppholdstillatelse. Det er antatt at utlendings-loven går foran barnevernloven i disse tilfellene.

16.3.6 Internasjonale konvensjoner mv.

16.3.6.1 Innledning - flyktningekonvensjonen

Norge har ratifisert flere internasjonale konvensjoner av betydning for den nasjonale lovgivning om enslige mindreårige asylsøkere.

De konvensjoner som er mest aktuelle på området, er FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling 28. juli 1951 (flyktningekonvensjonen) med tilleggsprotokoll 1967, FNs konvensjon om barnets rettigheter 20. november 1989 (Barnekonvensjonen), og Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, EMK). Konvensjonene er mer utfyllende behandlet i kapittel 4. Her vil vi imidlertid gå særlig inn på de bestemmelser som er av størst betydning i forhold til enslige mindreårige asylsøkere. Både EMK og Barnekonvensjonen gjelder direkte som norsk rett, og skal i tilfelle motstrid gå foran annen norsk lovgivning, se menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 11.

I tillegg til bestemmelser i disse konvensjonene, har FNs Høykommissær for flyktninger utformet retningslinjer, sist i 1994, som omhandler beskyttelse og omsorg for flyktningebarn. Videre har Parlamentarikerforsamlingen i Europarådet vedtatt en Recommendation 1596 (2003) - Situation of young migrants in Europe.

Flyktningekonvensjonen ble ratifisert av Norge 15. januar 1952, og trådte i kraft 3. september 1953. Den betraktes som en minimumsstandard for behandling av flyktninger, og bygger på tidligere overenskomster. I denne sammenheng står FNs menneskerettighetserklæring av 10. desember 1948 sentralt.

Flyktningekonvensjonen har ingen særlige regler for barn, men konvensjonen gjelder også for dem, idet den får anvendelse for ”enhver person” som fyller vilkårene i artikkel 1 A. Siden konvensjonen heller ikke opererer med en nedre aldersgrense for hvem som anses som flyktning, kan også barn oppfylle vilkårene for å få selvstendig flyktningestatus.

En forutsetning for å bli ansett som flyktning etter flyktningekonvensjonen er at vedkommende person omfattes av konvensjonens artikkel 1 A. Her defineres flyktning som enhver person som befinner seg utenfor hjemlandets grenser, og som har en velgrunnet frykt for urettmessig forfølgelse pga. politisk oppfatning, rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning. I utlendingsloven § 16 er det vist direkte til konvensjonens artikkel 1A, og flyktningebegrepet er således inkorporert i norsk rett. Siden det ikke er noen internasjonal myndighet som kan avgjøre tolkingsspørsmål, og retningslinjene fra Høykommissæren for flyktninger kun er veiledende, blir artikkelens innhold tolket svært ulikt fra land til land og praksis varierer.

16.3.6.2 FNs barnekonvensjon 20. november 1989

FNs barnekonvensjonen ble ratifisert av Norge 8. januar 1991, og gjelder som nevnt direkte som norsk rett. Det fremgår av konvensjonen artikkel 4 at konvensjonspartene ”skal sørge for alle lovgivningsmessige, administrative og øvrige tiltak som er nødvendige for å virkeliggjøre de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon”. Ved inkorporeringen i norsk rett i 2003, ble det gjort endringer i en rekke lover for å tilfredsstille konvensjonen på dette punkt.

Etter konvensjonen artikkel 12 har barnet rett til å gi uttrykk for sine synspunkter i saker som berører det. Disse skal tillegges vekt alt etter barnets alder og modenhet. For å synliggjøre dette ble det samtidig foretatt endringer i en rekke lover, bl.a. tvistemålsloven, forvaltningsloven adopsjonsloven, barnevernloven, se nærmere de generelle betraktninger i Ot. prp. nr. 45 (2002-2003) s. 27 flg. I denne forbindelse bør særlig nevnes at en mindreårig etter endringer i forvaltningsloven §§ 11d, 16-18 og 27, har fått styrket sine rettigheter overfor forvaltningsorganene, noe som får direkte betydning for de enslige mindreårige asylsøkere. Hertil kommer den styrking av mindreåriges rett til å bli hørt ved endringer i barneloven § 31 ved lov 20. juni 2003 nr. 40 og barnevernloven § 6-3 første ledd. Ved endringene i barnevernloven § 4-15 første ledd kom det inn et annet punktum hvor det heter at det ved plassering av mindreårige skal tas tilbørlig hensyn til kontinuitet i barnets oppdragelse, og ”til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.”

Departementet viste i proposisjonen til at det for å synliggjøre artikkel 12 også kunne være aktuelt med endringer i vergemålsloven og utlendingsloven, se s. 28. 2. Departementet ville imidlertid ikke foreslå endringer i disse lovene, idet det ble vist til at de var under revisjon, og at det ville gi en mer forsvarlig saksbehandling i forhold til artikkel 12 at denne bestemmelsen ble vurdert i forbindelse med revisjonen av dem.

Den nasjonale gjennomføringen av Barnekonvensjonen overvåkes av en særskilt oppnevnt FN- komité (Barnerettighetskomiteen), se konvensjonen del II, art. 42-45. Konvensjonspartene skal sende inn periodiske rapporter om hvilke tiltak de har iverksatt for å gjennomføre konvensjonens bestemmelser, og om virkningen av disse. Norge har avgitt tre rapporter til FNs barnerettighetskomité, den seneste i april 2003. Komiteens avsluttende bemerkninger til den andre rapporten ble mottatt i juni 2000.

Komiteen hadde flere generelle kommentarer til de aktuelle enkeltbestemmelser, og forslag til endringer for å imøtekomme og utbedre disse. Kommentarene til enkeltbestemmelsene vil bli referert nedenfor i forbindelse med de aktuelle artikler.

For øvrig anbefalte Barnerettighetskomiteen at Norge evaluerer kommunenes gjennomføring av alle sider ved konvensjonen og at alt gjøres for å sikre en effektiv gjennomføring på kommunenivå. I tillegg ble Norge bedt om å vurdere hvordan alle barn kan sikres lik adgang til et likeverdig tjenestetilbud uansett hvilken kommune de bor i.

Av de 54 artiklene i Barnekonvensjonen er rettighetene formulert i 40 artikler som kan deles inn i to typer: 1) sivile/politiske rettigheter og 2) økonomiske, sosiale, helsemessige og kulturelle rettigheter. De fleste av de rettigheter som er nedfelt i barnekonvensjonen finnes også i andre internasjonale konvensjoner, bl.a. Europarådets menneskerettighetskonvensjonen fra 1950, og FNs to menneskerettighetskonvensjoner fra 1966. Det som er spesielt med barnekonvensjonen er imidlertid at den bygger på prinsippet om barnets beste og er utledet av tanken om at barn er sårbare og trenger vern og omsorg. I tillegg er det slått fast at barn har selvstendige rettigheter innenfor folkeretten, og at et barneperspektiv skal gjennomsyre alle beslutninger som fattes og som har betydning for barn.

Barnekonvensjonen gjelder for alle barn uansett om de befinner seg i sitt hjemland eller oppholder seg utenfor dette. For enslige mindreårige asylsøkere er det visse artikler i konvensjonen som har særlig betydning. Disse vil bli gjennomgått fortløpende nedenfor. Konvensjonens autentiske engelske tekst er inntatt som vedlegg 1 til Ot.prp. nr. 45 (2002-2003).

Artikkel 1: Barnealder

Barn defineres som ethvert menneske under 18 år, med mindre vedkommende er myndig etter det lands rett som gjelder for barnet.

Artikkel 2: Forbud mot forskjellsbehandling

Ethvert barn skal sikres lik adgang til de rettigheter som fremgår av konvensjonen, uavhengig av barnets, dets foreldres eller verges rase, farge, kjønn, språk, religion, politiske eller annen oppfatning, nasjonale, etniske eller sosiale opprinnelse, eiendom, funksjonshemming, fødsel eller annen status. Barn skal sikres mot forskjellsbehandling som skyldes forhold hos barnets foreldre, verger eller familiemedlemmer.

Barnekonvensjonen gir ikke adgang til å diskriminere mellom asylsøkere og andre barn som faktisk oppholder seg i Norge. Av forarbeidene fremgår det at dette også gjelder selv om den enslige mindreårige oppholder seg ulovlig i Norge. FNs barnerettighetskomité har eksplisitt uttalt at barn som oppholder seg på ulovlig grunnlag, har de samme rettigheter som andre barn.

Ved behandlingen av Norges andre rapport, påpekte Barnerettighetskomiteen at den verdsatte Norges anstrengelser for å sikre at barn innenfor norsk jurisdiksjon skal nyte godt av de rettigheter som er fastsatt i konvensjonen, selv om de ikke har lovlig opphold her. Komiteen var imidlertid betenkt over at prinsippet i artikkel 2 ikke var nedfelt i nasjonal lovgivning, og anbefalte Norge å vurdere endringer i lovgivningen slik at prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling fullt ut kommer til anvendelse.

Artikkel 3: Barnets beste

Prinsippet om barnets beste skal være utgangspunkt for alle handlinger som foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer. Barnets beste er et hovedhensyn (”primary consideration”) som alle konvensjonsstater må forholde seg til i alle saker som involverer barn.

Prinsippet kommer, etter inkorporeringen av barnekonvensjonen, til uttrykk ved at konvensjonen er gjort til en del av norsk rett. Ellers er prinsippet om at det først og fremst skal tas hensyn til barnets beste inntatt i barneloven § 48 (som gjelder saker om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og om samvær) og barnevernloven § 4-1, som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet.

Barnerettighetskomiteen anerkjenner Norges betydelige innsats for å etterleve prinsippet om å ta hensyn til barnets beste, men påpeker samtidig at det fremdeles er rom for forbedringer. Komiteen var særlig betenkt over at det ikke alltid ble tatt hensyn til barnets beste når det gjelder kommunale oppgaver, og at det ikke alltid legges vekt på prinsippet hvor en av foreldrene sitter fengslet eller når barnet kommer til landet alene som asylsøker eller flyktning. Det ble anmodet om at norske myndigheter i samråd med bl.a Barneombudet vurderer hva som anses for å være barnets beste i de nevnte situasjoner, og at man anstrenger seg ytterligere for å sikre at dette prinsippet skal være et overordnet hensyn når det gjelder behandling av barn.

Artikkel 10: Behandling av søknad om familiegjenforening

Med henvisning til artikkel 9, som sier at staten er pålagt å garantere at barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot sin vilje, skal søknader om familiegjenforening fra et barn eller dets foreldre behandles på en positiv, human og rask måte.

Barnerettighetskomiteen oppfordrer Norge til å etablere standardprosedyrer for å gi informasjon til barn og andre berørte personer, f.eks. foreldre eller verger, om muligheter og prosedyrer for familiegjenforening, og at disse prosedyrene praktiseres etter systematiske retningslinjer.

Artikkel 12: Barnet skal høres

Artikkelen fastslår prinsippet om at barnet skal høres i forbindelse med enhver rettslig og administrativ avgjørelse som omhandler barnet, men gir ikke anvisning på hvordan prinsippet skal anvendes i konkrete situasjoner.

Barnerettighetskomiteen har uttrykt bekymring for at man i praksis ikke i tilstrekkelig grad hører på barna og tar deres synspunkter på alvor. Videre er komiteen betenkt over at mange barn ikke er kjent med de rettigheter konvensjonen og det nasjonale regelverk gir dem på området. Det anbefales at Norge fortsetter å informere barn, foreldre og andre om barnas rett til å gi uttrykk for sine meninger og om de mekanismer og mulig-heter som foreligger på dette området. Komiteen anbefaler også at Norge regelmessig vurderer i hvilken grad barns synspunkter tas i betraktning og hva dette har å si for gjennomføringen av tiltak og for barna selv.

Prinsippet om at barnet skal høres går frem av en rekke regelsett i norsk rett. Av størst betydning i vergemålssammenheng er regler knyttet til barneverns-, asyl- og familiegjenforeningssaker. De mange endringer i lovgivningen som er omtalt i 16.3.6.2, tar sikte på å oppfylle kravene i artikkel 12 på en tilfredsstillende måte.

Den 1. juli 2000 trådte en del endringer i utlendingsforskriften i kraft. En av endringene er i tråd med artikkel 12, og innebærer at medfølgende barn til asylsøker i større grad enn før vil komme til orde og bli hørt, se utlendingsforskriften § 54 femte ledd som nå sier at ”med mindre søkeren blir bortvist til et første asylland eller land som deltar i samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen 15. juni 1990, 4 skal den totale livssituasjon til medfølgende barn klarlegges under intervjuet.” I den forbindelse skal det avholdes en samtale med barnet med mindre det anses åpenbart unødvendig eller foreldrene motsetter seg dette. Minst en av foreldrene skal være til stede under samtalen.

Artikkel 20: Barn uten omsorg fra familien

Barn uten familiemiljø har særlig rett til vern og omsorg. I samsvar med norsk lovgivning skal det sørges for alternative omsorgsformer for slike barn. Slik plassering kan f.eks. være plassering i fosterhjem, adopsjon eller plassering i egnet institusjon med omsorg for barn. I forbindelse med slik plassering skal det tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Barnevernloven gir hjemmel for omsorgstiltak overfor barn som er kommet i situasjoner som nevnt, se barnevernloven § 4-6 om vedtak i akuttsituasjoner og § 4-12 om vedtak om omsorgsovertagelse. Loven gir anvisning på alternative omsorgsformer som fosterhjemsplassering og institusjonsplassering, se barnevernloven § 4-15, som sier at stedet skal velges ut fra hensynet til barnets egenart og behov for omsorg og opplæring i et stabilt miljø. Etter den omtale lovendring i 2003 er det i teksten nå direkte sagt at det skal tas hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, jf. Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) side 44-45.

Artikkel 22: Beskyttelse og humanitær hjelp

Barn som søker asyl, søker flyktningestatus, eller som anses som flyktning i samsvar med gjeldende internasjonale eller nasjonale regler, enten de ledsages eller ikke av sine foreldre eller andre, skal gis tilstrekkelig beskyttelse og humanitær hjelp. Den nasjonale myndighet har plikt til å bidra til at flyktningebarn kan gjenforenes med sin familie, eller at barnet gis det samme vern som ethvert annet barn som av en eller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø.

I forbindelse med denne artikkelen har Barnerettighetskomiteen uttrykt bekymring over at asylsøkende barn i Norge ikke i tilstrekkelig grad gis mulighet til å delta i behandlingen av asylsøknaden, og at deres synspunkter ikke vektlegges på en tilfredsstillende måte.

Komiteen reagerer også på at prinsippet med oppnevning av individuell verge for hvert enkelt enslig asylsøkende barn ikke utnyttes i fullt monn. Komiteen er videre betenkt over at behandlingen av asylsøknader tar lang tid. Det anbefales at norske myndigheter gjennomgår reglene for vurdering av asylsøknader for barn, enten de kommer alene eller med følge, for å sikre at barn gis anledning til å ta del i beslutningsprosessen og si fra om forhold som opptar dem. Det anbefales videre at det gjøres mer for å utvikle vergeordningen slik at den fungerer som forutsatt, bl.a. ved å sørge for egnet opplæring av verger.

Komiteen anbefaler også at Norge undersøker årsakene til forsinkelsene i behandlingen av asylsøknader og i bosetningen av barn med sikte på å redusere disse.

Artikkel 24: Helse

Enhver mindreårig asylsøker har rett til helsetjenester bl.a. i form av sykdomsbehandling og rehabilitering.

Ved forberedelsen av de nye helselovene ble det lagt vekt på å ta hensyn til internasjonale konvensjoner og overenskomster som Norge er forpliktet av. Lov om pasientrettigheter trådte i kraft 1. januar 2001. Loven skal sikre befolkningen lik tilgang på helsehjelp og god kvalitet. Når det gjelder respekten for barns synspunkter, finnes samtykkebestemmelser i loven kapittel 4.

Det fremgår av Norges andre rapport til FNs komité for barns rettigheter -1998, at tjenestene som tilbys av barne- og ungdomspsykiatrien har økt i omfang i løpet av 1990-tallet, og andelen av barn som har mottatt hjelp har fordoblet seg. Videre er det uttalt at det er etablert psykiatriske sentre for barn og unge, og at en videre utvikling av disse tjenestene er nødvendige og vil bli foretatt.

Barnekomiteen har i sin uttalelse oppfordret norske myndigheter til å undersøke hvordan barn kan få raskere tilgang til psykiske helsetjenester, og i særdeleshet sørge for bedre dekning av psykiatere og psykologer.

Artikkel 25: Tilsyn

Barn som har blitt plassert av kompetent myndighet for omsorg, vern eller behandling av vedkommendes fysiske eller mentale helse, har rett til regelmessig vurdering av den behandling som ytes og av alle andre omstendigheter som har betydning for barnets plassering, jf. artikkel 20.

Norsk lovgivning har mange regler om oppfølging og tilsyn av barn som er plassert for omsorg, vern eller behandling. Karakteristisk for reglene er imidlertid at de er generelle, og inneholder få konkretiseringer av hvordan tilsynet skal utføres.

Artikkel 28 og 29: Barns rett til utdannelse

En konvensjonsstat skal anerkjenne barnets rett til utdannelse og skal sørge for at grunnutdanning gjøres obligatorisk, gratis og tilgjengelig for alle. Videre skal en stat bidra til at barnet kan utvikle sin personlighet, sine talenter og sine fysiske og mentale evner.

Enslige mindreårige asylsøkere, og barn uten lovlig opphold i landet, som er i grunnskolealder, har de samme rettigheter til grunnskoleutdannelse som alle andre barn som bor i Norge, jf. barnekonvensjonen artikkel 2. Regelen om skoletilbud omfatter asylsøkerbarn når det er sannsynlig at de vil bli gitt oppholdstillatelse, eller når tiden for å behandle en søknad om asyl tar lengre tid enn tre måneder. Enslige mindreårige med oppholdstillatelse som er over 16 år og som mangler grunnskoleutdanning, har rett til grunnskoleopplæring for voksne, jf. § 4A-1 i Lov om grunnskolen og den videregående opplæringen, (opplæringsloven). Derimot har enslige mindreårige asylsøkere over 16 år ingen rett til grunnskoleutdanning, men de kan delta i opplæringen dersom kommunen har slikt opplegg i gang. Kommunen gis da refusjon pr. elev. Unge mellom 16 og 20 år med permanent eller midlertidig oppholdstillatelse har samme rettigheter til videregående utdanning som andre unge i samme aldersgruppe. Det kreves vanligvis at grunnskoleutdanning er fullført før opptak til videregående opplæring kan foretas. Enslige mindreårige asylsøkere som venter på å få sin flyktningstatus avgjort, kan imidlertid tas opp i videregående opplæring i påvente av en avklaring av situasjonen. Asylsøkere under 18 år har f.o.m. januar 2003 rett til norskopplæring.

Artikkel 39: Fysisk og psykisk rehabilitering av barn

Barn har rett til psykologisk oppfølging og rehabilitering når de har blitt eksponert for krig og væpnede konflikter. Det heter videre at slik rehabilitering skal finne sted i et miljø som fremmer barnets helse, selvrespekt og verdighet.

I denne sammenheng har barnerettskomiteen merket seg at Norge har gjort anstrengelser for å tilby psykososial hjelp til mindreårige flyktninger og asylsøkere, og den deler Norges bekymring over at slik hjelp ikke tilbys alle barn som har behov for det. Komiteen anbefaler at norske myndigheter følger opp sine planer om å utvide dagens tilbud om psykologhjelp til et større antall barn, og at det gjøres en innsats i forhold til å kartlegge barn som trenger slik hjelp ved ankomst.

16.3.6.3 Retningslinjer fra Office of the United Nations High Commissioners for Refugees (UNHCR)

Office of the United Nations High Commissioners for Refugees (UNHCR) utarbeidet i 1997 retningslinjer for behandlingen av enslige mindreårige asylsøkere.

Retningslinjene er først og fremst beregnet for Høykommissærens stab og feltarbeidere, men bør også brukes som en rettesnor for stater og ulike operatører og organisasjoner som er involvert i arbeidet med asylsøkere og flyktninger. Brudd på retningslinjene medfører imidlertid ingen sanksjoner. Likevel bør de ikke anses kun som anbefalinger som kan ignoreres dersom man ikke ser det som ønskelig å følge dem.

I retningslinjene blir det fremhevet at de mest sårbare blant flyktningebarn er de som kommer uten foreldre eller annen voksenperson med ansvar for å ivareta omsorgen for dem. Retningslinjenes pkt. 5.15 anbefaler bl.a. at det utnevnes en representant for barn som kommer alene, og at et barns tilstand og dets evne til å uttrykke velbegrunnet frykt for forfølgelse bør vurderes av en person med samme bakgrunn som barnet og med barnefaglig kompetanse. Den representant som utpekes bør ha innsikt i barns behov for omsorg og skal ivareta dets interesser ved bl.a. å sørge for at barnets rettslige, sosiale, medisinske og psykologiske behov blir vurdert under asylsaken og frem til det er funnet en mer varig ordning for barnet.

Enslig mindreårig asylsøker ble opprinnelig definert som en person som er under 18 år, med mindre den lov som gjelder den mindreårige har en lavere myndighetsalder, som er skilt fra begge sine foreldre og hvor det ikke er en annen voksen person som har ansvaret for det etter loven i det land som gjelder for barnet. Denne definisjonen ble noe endret i en rapport fra FNs generalsekretær til generalforsamlingen i 2001. Henvisningen til en lavere myndighetsalder ble strøket, samtidig som atskillelsen enten skulle være fra foreldrene eller en som har det primære ansvaret for barnet.

16.3.6.4 Den europeiske menneskerettighets-konvensjonen (EMK), jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneske-rettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) er nærmere omtalt i kapittel 4. Den får også betydning for enslige, mindreårige asylsøkere.

Etter artikkel 1 har ”enhver” krav på de rettigheter og friheter som er nevnt i konvensjonen. Bestemmelsen innebærer at konvensjonen gjelder alle som befinner seg innenfor norsk jurisdiksjon, uansett alder, kjønn, statsborgerskap eller lignende. Selv om ikke EMK inneholder spesial-bestemmelser for barn, vil konvensjonen bli tolket og anvendt i lys av FNs barnekonvensjonen.

De bestemmelser som kommenteres nedenfor, er av særlig betydning for enslige mindreårige asylsøkere.

Artikkel 3: Forbud mot tortur

Her bekreftes flyktningekonvensjonens prinsipp om ikke-retur til et farlig område, se flyktningkonvensjonen artikkel 33. Det slås fast at ingen skal utsettes for tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, herunder retur til et sted hvor man vil bli utsatt for en slik behandling.

Norge kan som følge av denne bestemmelsen ikke sende asylsøkere eller flyktninger til land hvor de risikerer en behandling som er i strid med artikkel 3. Dette innebærer i realiteten et asylsurrogat selv om konvensjonen ikke inneholder noen rett til asyl. Se for øvrig flyktningekonvensjonen pkt. NBC og utlendingsloven § 15.

Artikkel 8: Retten til respekt for privatliv og familieliv

Bestemmelsen fastslår at ”Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.”

Bestemmelsen kan ha betydning for flyktningens og asylsøkeres rett til familieliv og således også for spørsmålet om familiegjenforening. Konvensjonen gir ingen rett til opphold i en stat. Likevel kan retten til familieliv, og artikkel 3, se ovenfor, etter omstendighetene begrense Norges muligheter til å sende ut flyktninger eller asylsøkere som følge av utvisning eller oppholdsnektelse.

Artikkel 14: Forbud mot diskriminering

Her fastslås et forbud mot usaklig forskjellsbehandling for så vidt gjelder de rettigheter som følger av konvensjonen med tilleggsprotokoller.

16.3.6.5 Materiale fra EU

Også innen EU har det vært arbeidet med spørsmål av betydning for enslige mindreårige asylsøkere. I en resolusjon fra ministerrådet 20. juni 1995 heter det i avsnitt V pkt. 26 og 27 at medlemslandene skal sørge for at enslige mindreårige asylsøkere skal representeres av en organisasjon eller en oppnevnt voksen person, med mindre den nasjonale lovgivningen gir dem partsevne. Representanten skal ivareta asylsøkerens interesser og være tilstede ved asylintervjuer.

To år senere, 26. juni 1997, vedtok rådet ytterligere en resolusjon om mindreårige i tredje land uten følge av en voksen person som ifølge lov eller sedvane har ansvaret for den umyndige, eller hvor barnet ikke lenger har noen slik person. De minimumskrav som stilles, jf. art. 3.4, er at den mindreårige enslige asylsøker får en verge, en representant for en organisasjon som har ansvaret for den mindreåriges velferd eller en annen egnet representant. De enslige mindreårige asylsøkere antas å ha særlig behov for juridisk, sosial, medisinsk og psykologisk bistand.

16.3.6.6 Europarådsresolusjon 1596 (2003)

Europarådets parlamentarikerforsamling vedtok 31. januar 2003 en resolusjon kalt ”Situation of young migrants in Europe”. Den gir klart uttrykk for hvilke målsettinger det enkelte land bør ha for arbeidet med denne gruppen, samt sier noe om det videre arbeid innen Europarådet med disse spørsmål. Som en anbefaling er den ikke bindende for medlemsstatene.

16.4 Internasjonal - privatrettslige spørsmål

De spørsmål som skal vurderes av utvalget, reiser enkelte internasjonal - privatrettslige spørsmål. I utgangspunktet bestemmes en persons myndighetsalder av retten i vedkommendes hjemland, se Thue s. 266. Er man myndig etter sitt hjemlands lov, er man også myndig i land som har en høyere myndighetsalder, selv om man får - eller ønsker å få - domisil i dette landet. Dette syn er også lagt til grunn for en persons prosessuelle handleevne - prosessdyktigheten avgjøres etter myndighetsalderen i vedkommendes hjemland, jf. tvistemålsloven § 40 første ledd.

Etter utvalgets syn er det åpenbart at norske myndigheter kan gi myndige, mindreårige asylsøkere (dvs. de som er under 18 år, men myndige etter sitt hjemlands lov) de samme rettigheter som de som er umyndige, både når det gjelder reglene for oppholdstillatelse og når det gjelder oppnevningen av en representant for vedkommende. Dette må gjelde selv om han eller hun ikke kan sies å ha domisil her i landet. Thue (s. 286) bemerker her at ”Deres behov for verge er imidlertid åpenbart, og det bør derfor være tilstrekkelig for å gi norske myndigheter kompetanse at den mindreårige asylsøker oppholder seg her”. Likevel gjenstår spørsmålet om representanten får en kompetanse på tvers av den myndighet som følger av vedkommendes hjemlands lov. Kan f.eks. representanten - som ellers har denne kompetanse for umyndige, mindreårige - treffe beslutninger på tvers av den myndige mindreåriges ønsker? Har asylsøkeren midler, skal da overformynderiet overta forvaltningen av dem, eller har vedkommende selv full råderett over dem? Eller kan man hevde at ved å søke om asyl i Norge, blir den enslige mindreårige asylsøker i sin helhet undergitt norsk rett i de spørsmål som her er aktuelle? Spørsmål som dette tar ikke utvalget opp til nærmere drøftelse. Det bør dog nevnes at norsk rett bygger på myndighetsalderen i vedkommendes hjemland, noe som innebærer at representanten må respektere den mindreåriges ønsker både i personlige og økonomiske spørsmål, jf. nærmere Thue s. 266 flg. Ved et eventuelt statuttskifte vil man ikke miste en oppnådd myndighet.

16.5 Nordisk rett

16.5.1 Innledning

Også i de tre øvrige nordisk land (islandsk rett er her holdt utenfor) har de enslige mindreårige asylsøkeres stilling vært gjenstand for særlig oppmerksomhet. Problemstillingene har vært - og er - de samme som i Norge. I Danmark ble regelverket for denne gruppen revidert i 2003, og den finske lovgivningen er fra 1999. I svensk rett ble det gjort enkelte reformer i 1990-årene, og for tiden er ordningen under evaluering av en særskilt oppnevnt utreder. Resultatet av denne evalueringen for så vidt angår enslige mindreårige asylsøkere foreligger som SOU 2003:51 ”God man for ensamkommande flyktingbarn”.

Etter sitt mandat skal utvalget orientere seg om lovgivningen og eventuelt revisjonsarbeid i andre nordiske land. Nedenfor vil utvalget redegjøre for hovedtrekkene i de andre nordiske lands rett og den svenske evalueringen. Som det vil fremgå, er det noe ulike spørsmål som lovgivningen i de ulike land tar opp.

16.5.2 Danmark

16.5.2.1 Innledning

I Danmark ble det i lov nr 60 av 29/01/2003 om ændring af udlændingeloven og integrationsloven, foretatt en revisjon av regelverket for enslige mindreårige asylsøkere. Endringene trådte i kraft 1. april 2003.

Om antallet enslige mindre årige asylsøkere som årlig er kommet til Danmark, vises til 16.2.2. Ved ankomsten plasseres de ved ett av de barnesentrene som drives av Dansk Røde Kors.

16.5.2.2 Bisidder

I Danmark er det etablert en obligatorisk ordning hvor Dansk Røde Kors stiller en ”bisidder” til rådighet for barnet hver gang det har kontakt med de danske myndigheter. Bisidderen deltar i samtlige avhør og samtaler hos politiet og utlendingsmyndighetene. Bisidderen er også med hvis barnet skal gjennomgå f.eks. torturundersøkelse, aldersundersøkelse eller språktest.

Bisidderens oppgave er å støtte barnet i avhør- og samtalesituasjonen og i asylprosessen ellers, påse at samtalene foregår på passende måte, tilpasset sakens karakter, barnets alder, bakgrunn og kultur. Det er også bisidderens oppgave å sikre at barnet i størst mulig grad forstår saksgangen og de rettigheter det har. Bisidderen kan gi eventuelle opplysninger til barnesentrene (der de enslige mindreårige er innkvartert) om særlige omsorgsbehov hos barnet.

Dansk Røde Kors har for tiden tre personer ansatt for å ivareta oppgavene som bisiddere. Det tilstrebes at samme bisidder møter barnet hver gang, selv om det av praktiske grunner ikke alltid kan gjennomføres.

Bisidderen deltar i forbindelse med politiets og utlendingsmyndighetenes avhør av og samtaler med den enslige mindreårige frem til det er utpekt en representant for barnet, se nedenfor 16.5.2.3.

Bisidderens oppgaver er begrenset til de som nå er omtalt. Bisidderen har ellers ikke noen formell, rettslig tilknytning til barnet. Behovet for bisitter er blir redusert etter at ordningen med en representant for barnet ble innført i 2003.

16.5.2.3 Representant for barnet

Med lovendringene i 2003 ble det etablert en fast ordning med oppnevnelse av en representant for den enkelte enslige mindreårige asylsøker. Representanten skal støtte barnet og ivareta dets interesser. Etter dette vil det bare bli behov for bisidder hvor det ikke umiddelbart etter barnets ankomst til Danmark blir oppnevnt en representant for barnet. Blir det oppnevnt en bisidder og senere en representant, er det ikke noe i veien for at bisidderen fortsatt fungerer til støtte for barnet og representanten.

Hovedformålet med en fast representantordning, er å sikre at enslige mindreårige asylsøkere får en fast, personlig støtte hurtigst mulig etter ankomsten til Danmark. I den første delen av barnets opphold i landet, vil en vesentlig del av representantens oppgave være forbundet med asylsaken, men representanten skal også støtte barnet i relasjon til andre, mer personlige spørsmål, f.eks. vedrørende skolegang og særlige omsorgs- eller behandlingsbehov. Representanten har kompetanse til å treffe alle de beslutninger som en med foreldreansvar normalt kan treffe på vegne av barnet, og han vil også fungere som barnets verge.

Den enkelte representant utpekes etter en konkret vurdering. Det skal legges avgjørende vekt på hva som samlet sett er til barnets beste. Representanten skal være en person som er uavhengig av utlendingsmyndighetene. Det stilles ikke be-stemte krav til utdannelse eller erfaring. Representanten kan være ansatt eller tilknyttet en frivillig organisasjon, f.eks. Dansk Røde Kors. Det er ingen ting i veien for at f.eks. bisidderen, som har støttet barnet før oppnevnelsen av en representant, fortsetter som representant for barnet. Hvis den enslige mindreårige asylsøker er innkvartert på et barnesenter, bør ansatte ved senteret normalt ikke oppnevnes som representant. Representanten kan også være en slektning av barnet. Det kan være en fordel med en person som har samme kulturelle og språklige bakgrunn som barnet, under forutsetning av at personen har slikt kjennskap til det danske språk og det danske samfunn at vedkommende kan anses egnet for oppgaven.

Det er hensikten å etablere en form for kursvirksomhet for å sikre at de som oppnevnes som representanter har den nødvendige bakgrunn for oppdraget. I tillegg vil det bli utarbeidet skriftlig informasjonsmateriale til bruk for representantene.

Utlændingestyrelsen skal snarest mulig etter at en enslig mindreårig asylsøker er kommet til Danmark og har søkt om asyl, anmode en organisasjon, som er godkjent av integrationsministeren, om å innstille en person til vervet som representant for det enkelte barnet.

Det synes å være intensjonen at det er Dansk Røde Kors som skal innstille personer til representantvervet. Dansk Røde Kors ivaretar en rekke oppgaver i forhold til enslige mindreårige asylsøkere, herunder opprettelsen og drift av særskilte barnesentre og administrasjonen av bisidderordningen. Det åpnes imidlertid for at andre interesserte organisasjoner også kan involveres i dette.

Innstillingen av en person til vervet som representant sendes det statsamtet der den enslige mindreårige oppholder seg. Statsamtet treffer så avgjørelsen om oppnevnelse av vedkommende. Statsamtet skal før oppnevnelse av representanten ha en samtale med barnet hvis det har fylt 12 år eller, hvis det er yngre, dersom dets modenhet og forholdene ellers tilsier det. Samtalen kan unnlates hvis den må antas å være til skade for barnet eller uten betydning for saken. Den kan finne sted hos statsamtet eller hos den organisasjon som har innstilt personen til vervet som representant.

Justitsministeriet (Civilretsdirektoratet) er klageinstans for statsamtets vedtak om oppnevning av representant, og det har det overordnete administrativt ansvar for ordningen.

Vervet som representant opphører etter Udlændinge­lovens § 56 a stk. 6 når

• barnet er innvilget oppholdstillatelse i Danmark og får oppnevnt en midlertidig innehaver av foreldreansvar etter § 25 i lov om forældremyndighed og samvær

• barnet fyller 18 år

• barnet reiser ut av Danmark

• den som innehar foreldreansvaret til barnet kommer til Danmark eller på annen måte blir i stand til å utøver foreldreansvaret

• barnets ektefelle kommer til Danmark

• barnet inngår ekteskap og statsamtet ikke treffer avgjørelse om at det fortsatt skal være umyndig

• statsamtet treffer beslutning om det.

16.5.2.4 Vederlag

Etter dansk rett ytes ikke vederlag til personer som oppnevnes som representanter for enslige mindreårige asylsøkere etter utlændingeloven, eller til personer som påtar seg å være midlertidig forældremyndighedsindehaver etter § 25 i lov om forældremyndighed og samvær.

For å unngå at det oppstår problemer med å finne personer som kan utpekes som representanter for barnet, kan den som er bisidder fortsette både som representant og midlertidig forældremyndighedsindehaver. Bisidderen er ansatt i Dansk Røde Kors, og det vil derfor være aktuelt at personen lønnes av Dansk Røde Kors for varetakelse av alle tre vervene. Dansk Røde Kors vil i den forbindelse måtte utvide det eksisterende bisidderkorpset, som før lovendringene bestod av tre personer, slik at det etableres en fast personkrets hvor det kan utpekes representanter og midlertidige forældremyndighedsindehavere fra, hvis det oppstår problemer med å finne andre egnede frivillige til vervet. Det forutsettes imidlertid at bisidderkorpset skal fungere som en reserve i det omfanget det er problemer med å finne frivillige til vervet.

16.5.2.5 Omsorgssituasjonen

Under behandlingen av asylsaken innkvarteres de enslige mindreårige asylsøkere på tre barnesentre som for tiden drives av Dansk Røde Kors. Utover dette er noen enslige mindreårige innkvartert hos slektninger og i få tilfeller hos danske pleiefamilier.

Dansk Røde Kors utpeker straks etter ankomsten til barnesenteret to kontaktpersoner (en primær og en sekundær kontaktperson) for den enslige mindreårige asylsøker. Kontaktpersonene skal fungere som barnets nærmeste omsorgspersoner. Dansk Røde Kors trer således ikke inn i foreldrenes sted i forhold til den enslige mindreårige. Dansk Røde Kors drar i tillegg på besøk til de barna som er innkvartert privat, fire ganger i året. Disse besøkene skal sikre at barnet har det godt og at familien klarer oppgaven, i tillegg til at det kontrolleres at barnet går på skole og kommer til lege hvis det er nødvendig.

Personalet på barnesenteret utarbeider en sosialrapport om hvert barn som inneholder en beskrivelse av barnets trivsel, eventuelle særlige problemer, barnets bakgrunn og en vurdering av hvor det er best for barnet å bo i fremtiden. Opplysningene i sosialrapporten brukes av Dansk Røde Kors bl.a. ved anbefalinger til Udlændingestyrelsen i forbindelse med bosettingsarbeidet og i forbindelse med kommunens vurdering av barnets behov for særlig støtte eller hjelp.

Rådgivning og eventuelle beslutninger foregår alltid i tett samarbeide med den stedlige kommune, som etter serviceloven § 6, jf. § 33, har tilsynsplikt med alle barn og unge under 18 år i kommunen.

Når den enslige mindreårige asylsøker er innvilget oppholdstillatelse, og Udlændingestyrelsen har anvist barnet til en bestemt bokommune, går ansvaret for barnet og dets integrering over på vedkommende kommune.

16.5.2.6 Advokatbistand

Etter lovrevisjonen i 2003, se § 56 a, skal det beskikkes advokat for alle enslige mindreårige asylsøkere hvis asylsaken søkes avgjort etter ”åpenbart grunnløsprosedyren.” Dette innebærer at ingen enslige mindreårig asylsøker vil få endelig avslag på sin asylsøknad uten å ha hatt bistand av en advokat.

Tidligere beskikket Flyktningenævnet bare advokat for en asylsøker, herunder også enslige mindreårige, hvis Utlændingestyrelsen hadde fattet vedtak om avslag på asyl og saken skulle behandles i Flykningenævnet.

16.5.2.7 Midlertidig innehaver av foreldre-ansvaret (forældremyndigheds-indehaver)

Etter § 25 i lov om forældremyndighed og samvær avgjør statsamtet hvem som skal ha foreldremyndigheten hvis en eller begge innehavere av foreldremyndigheten er forhindret fra å treffe avgjørelse om barnets personlige forhold. Avgjørelsen kan påklages til Justitsminsteriet (Civilretsdirektoratet). Avgjørelsen gjelder så lenge hindringen varer.

Tidligere ble det normalt ikke utpekt en midlertidig forældremyndighedsindehaver etter lov om forældremyndighed og samvær for enslige mindreårige som ble innvilget oppholdstillatelse. Lovendringene i 2003 legger opp til at det skal utpekes en midlertidig ”foreldremyndighedsindehaver” når en enslig mindreårig innvilges oppholdstillatelse. Det er ingen ting i veien for at representanten blir den midlertidige innehaver av foreldreansvaret.

I praksis skal Udlændingestyrelsen i forbindelse med meddelelse av oppholdstillatelse anmode Dansk Røde Kors, eller tilsvarende organisasjon som er godkjent av integrationsministeren, om å innstille overfor statsamtet hvem som skal utpekes som midlertidig foreldremyndighetsinnehaver. Representanten bør som utgangspunkt fortsette som midlertidig foreldremyndighetsinnehaver for i størst mulig grad å sikre kontinuitet i barnets tilværelse.

16.5.3 Finland

16.5.3.1 Innledning

I Finland er bestemmelsene for å fremme innvandreres integrasjon, jevnbyrdighet og valgfrie og som skal sikre bl.a. omsorgen for asylsøkerne gjennom ordninger for mottakelse av asylsøkerne, samlet i Lag om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande av 9. april 1999/493.

Om antallet enslige mindreårige asylsøkere i Finland, se 16.2.2.

Etter ankomst plasseres enslige mindreårige asylsøkere i mottak, som normalt er innrettet på de mindreåriges særlig behov.

16.5.3.2 Företrädare

Lovens kapittel 5 har regler om ”Företrädande av barn som anlänt utan vårdnadshavare”.

Etter 26 § kan det ”utses” en ”företrädere” for flyktningbarn eller barn som søker oppholdstillatelse eller søker asyl, og som befinner seg i Finland uten foresatte (”vårdnadshavare”) eller uten annen lovlig ”företrädere”. Företräderen ”för ... talan” i den foresattes (”vårdnadshavarens”) sted i saker som gjelder barnets person og formue, bestemmer om barnets bosituasjon samt forvalter barnets formue etter bestemmelsene i ”rättegångsbalken”, loven om förvaltningsförfarande”, ”förvaltningsprocesslagen” og loven om ”förmynderskap.” Företrädaren vil således ha de funksjoner som en ”vårdnadshavare” har, her innbefattet vergefunksjonen hvis barnet har formue. Han eller hun har imidlertid ikke den daglige omsorg og ”vårdnad for barnet”. Dette er det mottaket eller senere bosettingskommunen som har ansvaret for.

Företrädaren oppnevnes av tingretten i den rettskrets barnet befinner seg, § 30. Han eller hun skal ivareta barnets interesser med vektlegging av barnets nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn.

Det faller ikke inn under företräderens oppgaver å sørge for barnets daglige omsorg og oppfostring.

Til företrädare kan det oppnevnes en egnet person som samtykker og som har evnen til å skjøtte oppdraget på en uklanderlig måte med hensyn til barnets beste, jf. loven 27 §. Av forarbeidene til loven fremgår det bl.a. at om barnet har slektninger i Finland, bør ikke disse oppnevnes som företrädare.

Företräderens oppdrag opphører etter 29 § når:

• den enslige mindreårige asylsøker blir myndig,

• vedkommende flytter varig fra Finland eller

• det oppnevnes en ”vårdnadshavare” eller annen ”laglig företrädare” for barnet eller

• barnets vårdnadshavare kommer til Finland, med mindre noe annet vil være til barnets beste.

Företrädaren skal fritas fra sitt oppdrag hvis han eller hun begjærer det eller på grunn av sykdom eller annen årsak er forhindret eller uegnet til å skjøtte oppdraget eller hvis det foreligger andre særlige grunner. Hvis barnets vårdnadshavare flytter til Finland, skal företrädaren fritas fra oppdraget.

Företrädaren har kostnadsfritt, uten hinder av bestemmelser om taushetsplikt, rett til å få de opplysninger som er nødvendige for å skjøtte oppdraget fra andre statlige og kommunale myndigheter samt fra andre som har med mottakelsen av asylsøkere å gjøre, 41 §.

16.5.3.3 Omsorgssituasjonen

Alle enslige mindreårige asylsøkere plasseres den første tiden i et flyktningemottak. Visse flyktningmottak er tilpasset mottak av enslige mindreårige, og har gruppehjem med særskilt personale som tar seg av de mindreåriges behov for den daglig omsorg.

Slektninger som vil ta hånd om barnet må legge frem en begjæring om dette for gruppehjemmets sosialtjenestemann. Før barnet får flytte til slektningen må det oppnevnes ”företrädere” for barnet og sosialtjenesten må utrede om slektningens hjem er et forsvarlig hjem for barnet. For et barn som er skolepliktig, skal slektningen i tillegg ha ordnet skoleplass for den mindreårige. Sosialtjenesten og företräderen går deretter på hjemmebesøk hos slektningen før en eventuell tillatelse til flytting gis. De mindreårige som innvilges asyl, blir som regel boende hos slektningene.

For barn som bor på flyktningemottak, anvises det sammen med oppholdstillatelsen en plassering i en kommune. Kommunen kan velge mellom ulike boformer som familiegruppehjem, slektninger, bosted med tilsyn eller barnevernsinstitusjon. Når barnet er innvilget oppholdstillatelse, avhenger det av barnets alder og behov om det oppnevnes en vårdnadshavare eller en intressebevakare for barnet, og företrädarens oppdrag opphører.

16.5.3.4 Taushetsplikt

De som skjøtter oppgaver etter Lag om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande, har taushetsplikt om flyktningens, asylsøkerens eller innvandrerens private forhold eller deres families hemmeligheter eller andre personlige forhold, med mindre det foreligger uttrykkelige samtykke fra den det gjelder eller dennes vårdnadshavare eller företrädare, 43 §. Taushetsplikten gjelder også andre opplysninger som man har fått kjennskap til, om det ikke er åpenbart at opplysningene ikke setter asylsøkerens eller innvandrerens eller dennes slektningers sikkerhet i fare.

16.5.4 Sverige - gjeldende rett

16.5.4.1 Innledning

I motsetning til de øvrige nordiske land, er den lovgivningen som gjelder forholdet mellom foreldre og barn og reglene om vergemål, i Sverige samlet i én lov, nemlig Föräldrabalken (FB).

Ved vurderingen av svensk rett må det tas hensyn til loven om ”vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap” fra 1904 (Lag 1904:26). Flere av de forslag som fremmes i SOU 2003: 51 må ses i sammenheng med denne loven og at svensk internasjonal privatrett i utgangspunktet bygger på et statsborgerprinsipp, og ikke et domisilprinsipp som ligger til grunn i dansk og norsk rett. De internasjonal-privatrettslige problemstillinger som tas opp i den nevnte SOUen, er derfor ikke relevante for norsk rett.

16.5.4.2 Bestemmelser om ”god man”

Föräldrabalken skiller mellom to stedfortrederfunksjoner for barn: Omsorg og formynderskap. Den som har omsorgen, ”vårdnadshavaren”, har et ansvar for barnets personlige forhold og skal bl.a. se til at barnets behov for omsorg, trygghet og oppfostring blir ivaretatt, FB 6 kap. 2 §. Vårdnad innebærer også å representere barnet i personlige forhold, og er således identisk med norsk retts foreldreansvar.

”Förmyndaren” skal forvalte barnets formue og representere barnet i så måte. Formynderen skal ellers representere barnet der dette etter loven ikke skal gjøres av andre, FB 12 kap. 1 §.

Om en formynder ikke kan utøve formynderskapet på grunn av sykdom eller annet, skal det oppnevnes en ”god mann” til å vareta barnets interesser i formynderens sted, dvs. hva angår den mindreåriges formuessaker, FB 11 kap. 1 §. I tillegg skal god mann oppnevnes der stedfortrederen er inhabil, FB 11 kap. 2 §. Den gode mann trer ikke i vårdnadshaverens sted.

For å bedre rettsvernet for den enslige mindreårige asylsøker, ble det ved lovendring i 1997 gjort mulig å oppnevne god mann for enslige mindreårige asylsøkere etter samme regler som for svenske barn. Tidligere var det bare adgang til å oppnevne god mann for enslige mindreårige i påtrengende tilfeller (”trängande fall”).

16.5.4.3 Offentligt biträde

Sverige har en ordning med oppnevning av et ”offentlig biträde” som skal bistå den mindreårige i forhold som gjelder asylsaken. Dette er nærmere regulert i den svenske utlänningslagen 11 kap. 8 §. Politiet, Migrationsverket eller Utlänningsnämnden kan oppnevne en offenlig biträder. Den offentlige biträderen representerer den mindreårige bare i asylsaken, og har ingen kompetanse til å ta avgjørelser om den mindreåriges anliggender utover dette. I gjeldende svensk rett er det tvilsomt om en god mann kan representere den mindre-årige i forhold knyttet til asylspørsmålet. De nedenfor nevnte forslag i NOU 2003: 51 om ”god man”, innebærer ikke at ordningen med et ”offentligt biträde” faller bort, SOU 2003: 51 s. 129.

16.5.4.4 Kritikk mot den svenske ordningen

På oppdrag fra den svenske regjeringen publiserte Socialstyrelsen og Migrationsverket 3 juni 2002 en rapport om ”Förbättringar i mottagandet av barn från annat land som kommer til Sverige utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ”ensamkommande barn).”

I rapporten vises det til en rekke problemer i den gjeldende ordning med oppnevnelse av en god mann for enslige mindreårige. Problemstillingene er både prinsipielle og praktiske, organisatoriske og økonomiske. Det fremholdes at det tar for lang tid å oppnevne en god mann, det er ikke klart hvem som skal ta initiativ til oppnevnelsen og det kan oppstå tvil om hvilken kommune som skal ha ansvaret for å oppnevne den gode mann. Det er et problem at ikke alle barn og unge får oppnevnt en god mann, og at god mann kan behøves også etter 18-årsdagen. Det finnes ikke klare regler verken i lov eller forskrift om hva som er den gode mannens kompetanse og plikter, og det finnes ingen samlet opplæring av den gode mann. Det er videre store forskjeller i måten den god mannen utfører sitt oppdrag på. En del gode menn misforstår sitt oppdrag og utleverer opplysninger de har fått i fortrolighet av barnet til asylmyndighetene. Flere gode menn har for mange oppdrag til å kunne oppfylle dem tilfredsstillende. I praksis kan det være vanskelig for den gode mann å bli løst fra sitt verv og det kan være vanskelig å rekruttere gode menn under hensyn til at det ofte er snakk om vanskelige og omfattende oppdraget og at godtgjøringen er dårlig.

16.5.5 Sverige - forslagene i SOU 2003: 51 ”God man för ensamkommande flyktingebarn”

16.5.5.1 Innledning

Den svenske regjeringen besluttet 4. april 2002 å gi en særskilt utreder i oppdrag å vurdere formynderskapsreformen fra 1995 samt granske og ta stilling til behovet for endringer i regelverket for god mann og forvalter. Utrederen skulle følge opp lovendringene fra 1997 og overveie behovet for ytterligere tiltak for å styrke vernet for de enslige mindreårige asylsøkere. I mai 2003 ble utredningen ”God man för ensamkommande flyktingebarn” (SOU 2003: 51) lagt frem.

Utrederen foreslår at det blir gitt en egen lov om god mann for enslige mindreårige asylsøkere - ”Lag om god man för ensamkommande flyktingbarn.”

16.5.5.2 ”God man”med utvidet kompetanse

I 1 § første ledd foreslås det at overformynderen skal oppnevne en god mann som i vårdnadshaverens og formynderens sted kan ivareta den mindreåriges asylsøkers interesser - ”skall överförmyndaren, om det inte är uppenbart obehövligt, förordna en god man att i vårdnadshavarens og förmyndares ställe sköta den underåriges angelägenheter”. Det er forutsetningen at den gode mann skal ha kompetanse til ”att fatta alla beslut som rör barnet”, SOU 2003: 51 s. 106.

Den gode mann vil derimot normalt ikke ha ansvar for den mindreåriges daglige, fysiske omsorg. Han eller hun skal imidlertid ha regelmessig kontakt med barnet og den skole eller utdanningsinstitusjon barnet går i. Det heter videre at han eller hun skal forsikre seg om at barnet har det bra: ”Den gode mannen skall således hålla sig informerad om den unges situation och vid behov vidta de åtgärder som bedøms nödvändiga”, SOU 2003: 51 s. 107.

Som nevnt ovenfor innebærer ikke ordningen med ”god man” at ordningen med et ”offentligt biträde” faller bort. Den normale kompetansefordeling blir da at det offentlige biträdet bistår barnet i asylsaken, uten oppgaver av annen art, SOU 2003: 51 s. 129.

16.5.5.3 ”Särskild förordnad vårdnadshavare”

Det foreslås videre, jf. 9 §, at når en enslig mindreårig asylsøker får innvilget opphold, og hvor foreldrene er døde eller varig forhindret fra å utøve omsorgen, skal han eller hun få tildelt en ”särskilt förordnad vårdnadshavare”, med mindre særlige grunner taler i mot det. Ved bedømmelsen av om det er behov for en slik vårdnadshavare, skal det tas hensyn til den mindreåriges alder, modenhet og personlige forhold, jf. lovforslaget 9 § og kommentarene til det. Overformynderen skal underrette sosialnemnden om behovet for en ”särskilt förordnad vårdnadshavare” og sosialnemnden skal foreta den endelige vurderingen av behovet. Er behovet tilstede, skal vårdnadshavaren oppnevnes av retten.

Oppnevnelsen av en ”särskild förordnad vårdnadshavare” må ses i sammenheng med foreslåtte regler om dette i Föräldrabalken. Er ”vårdnadshavaren” forhindret fra å utøve vårdnaden, er det etter gjeldende rett ikke mulig å oppnevne en som midlertidig kan fungere som vårdnadshavare, slik det f.eks. er adgang til i Norge, jf. vgml. § 16. Utrederen ser et åpenbart behov for generelle regler om dette, og foreslår endringer i FB 6 kap. 8 a §. Disse reglene vil også gjelde enslige mindreårige asylsøkere.

16.5.6 Noen oppsummeringer

Gjennomgåelsen av dansk, finsk og svensk rett (herunder forslagene i SOU 2003: 51) viser klart at det er de samme faktiske og rettslige problemstillinger som ligger til grunn for lovgivningen i Finland og Danmark, og de forslag til reformer som er fremmet i Sverige.

Det er en faktisk forskjell mellom Norge og de nevnte land at antallet enslige mindreårige asylsøkere - selv om det er noe ulikt grunnlag for tallene, se 16.2.2 - er en del høyere i Norge enn i de øvrige nordiske land. Det er ting som tyder på at tallene er i ferd med å jevne seg ut, ikke minst på grunn av den alderskontroll som nå er innført i Norge.

Grunnleggende i alle de nordiske land er skillet mellom vergemål (”förmyndarskap”) og foreldreansvar (”foreldremyndighed”, ”vårdnad”). Det synes å være en alminnelig oppfatning at reglene om vergemål ikke er tilstrekkelige til å ivareta den enslige mindreårige asylsøkers særlige behov. Vergen (”förmyndaren”) er en person som i første rekke skal ivareta den mindreåriges interesser på det økonomiske plan, mens de enslige mindreårige asylsøkere har andre behov. Det er derfor karakteristisk at man i dansk og finsk rett og i det svenske forslaget ikke bruker vergemålsterminologien, men har valgt andre løsninger (representant, företrädare, god man). Det er videre et utviklingstrekk at den som skal representere den enslige mindreårige asylsøker langt på vei tillegges alle funksjoner som følger av foreldreansvaret, med forbehold for den daglige omsorg og omkostningene ved barnets oppfostring.

Et generelt problem er når den særlige lovgivning for de enslige mindreårige asylsøkere skal opphøre å gjelde. At den opphører når vedkommende fyller 18 år, er det enighet om. Det sentrale spørsmålet her er imidlertid om denne lovgivningen under enhver omstendighet skal gjelde frem til 18-årsdagen, eller om den enslige mindreårige på et tidligere tidspunkt skal ”forlate” de særlige regler som gjelder for de enslige mindreårige asylsøkere og komme inn under det regelverk som gjelder barn ellers i vedkommende land. Et naturlig skjæringstidspunkt vil være når vedkommende innvilges opphold landet, eventuelt ved bosetting i en kommune, se nærmere 16.9. Dette skjæringspunktet bygger også de andre nordiske land på.

Det er videre et felles trekk i de tre land at regelverket om de enslige mindreårige asylsøkere ikke er inntatt i vergemålslovgivningen, men i egen lov (foreslått i Sverige) eller i utlendingslovgivningen (Danmark og Finland).

16.6 Hvem som skal anses som enslig mindreårig asylsøker

16.6.1 Gjeldende rett

Med enslig mindreårig asylsøker menes en person under 18 år som kommer alene til Norge og ber om beskyttelse mot forfølgelse. Personen blir betraktet som enslig når vedkommende kommer uten foreldre eller andre med foreldreansvar. Selv om barnet/ungdommen kommer til Norge med andre voksne, f.eks. eldre søsken eller andre slektninger, blir vedkommende likevel betraktet som enslig så lenge denne voksne ikke har foreldreansvaret.

Denne avgrensningen av enslig mindreårig asylsøker er nedfelt i utlendingsforskriften § 55a, som lyder slik: ”Søker under 18 år som er kommet til riket uten foreldre eller andre som utøver foreldreansvaret over søkeren....”.

Når vedkommende har fått oppholdstillatelse, regnes han eller hun ikke lenger som asylsøker.

16.6.2 Utvalgets vurderinger

16.6.2.1 Innledning

Den beskrivelsen av en enslig mindreårig asylsøker som er gitt i forrige avsnitt, er i det vesentlige den samme som er lagt til grunn i internasjonale konvensjoner og uttalelser fra FN-organer, jf. den definisjonen som i Sverige er gitt i SOU 2003: 51. Her heter det at utkastet gjelder for ”en utländsk medborgare eller statslös person under 18 år som anländer till Sverige [og som] er skild från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe...”. Den finske loven gir i 26 § en noe kortere beskrivelse, idet ”flyktingebarn” er ”barn som ansøker om uppehållstillstånd eller söker asyl och som befinner seg i Finland utan vårdnadshavare eller utan någon annan laglig företrädare...”. Den danske er enda knappere, jf. § 56 a: Reglene kommer til anvendelse på ”En uledsaget udlænding under 18 år, der påholder seg her i landet...”. I motivene presiseres dette på en måte som ligger nær opp til formuleringen i det svenske forslaget, Lovforslag nr. L 23 (2002-200) s. 3.

Utvalget finner at loven bør ha en definisjon av hva som menes med enslig mindreårig asylsøker. Det er lite tvilsomt at den ikke bør være snevrere enn det som er bestemt i annen nordisk rett, og som ligger innenfor de rammer som er trukket opp på det internasjonale plan. Særlig bør det nevnes at den ikke bør stride mot den definisjon som er lagt til grunn av FNs høykommissær for flyktninger, og som synes akseptert internasjonalt. Nedenfor vil utvalget presisere dette noe nærmere.

Når det settes en grense på 18 år, oppstår spørsmålet om det er barnets alder ved ankomsten til Norge som skal legges til grunn, eller om det er alderen når det søkes om asyl som skal være avgjørende. Noe stort spørsmål er dette ikke, idet det i det store flertall av tilfelle går meget kort tid mellom ankomst og begjæringen om asyl. Er imidlertid et barn kommet til Norge som mindreårig og det unntaksvis har gått en tid før det begjæres asyl, og vedkommende i mellomtiden har fylt 18 år, står vi ikke overfor en enslig mindreårig asylsøker. Ved fylte 18 år er vedkommende myndig, og vil da etter utvalgets syn ikke ha krav på de rettigheter som følger av regelverket om representasjon for enslige mindreårige asylsøkere. I det danske Lovforslag nr. L 23 (2002-2002) - som har som målsetting å styrke de enslige asylsøkeres stilling - antas det ikke å være noen rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å legge alderen ved begjæringen om asyl til grunn for vedkommendes status (s. 8). Hvorvidt man ved vurderingen av om det skal gis opphold i Norge skal legge til grunn alderen ved ankomsten til Norge eller når avgjørelsen av opphold skal treffes, faller utenfor mandatet for dette utvalg å ta stilling til. Det fremstår for øvrig som et rent politisk spørsmål.

Etter de beskrivelser som er gitt innledningsvis i dette avsnittet, er en mindreårig ikke ”enslig” hvor han eller hun er i følge med en som har trådt i foreldrenes sted. Dette er en reservasjon som gjeldende norsk rett ikke har, jf. utlendingsforskriften § 55. Utvalget finner ikke grunn til ved et slikt tillegg å innsnevre begrepet enslig mindreårig asylsøker i forhold til det som gjelder i dag, se nærmere 16.6.2.3.

16.6.2.2 Utgangspunktet - barnet kommer uten noen av sine foreldre

Barn som kommer til Norge uten sine foreldre (herunder adoptivforeldre) og søker asyl, faller klart innenfor rammen av det regelverket som gjelder for de enslige mindreårige asylsøkere. At foreldrene er i live, har ingen betydning, og heller ikke om det ikke kan bringes på det rene.

Er begge foreldre i live og ønsker barnet tilbake, vil deres ønske måtte oppfylles, med mindre barnet er myndig etter sitt hjemlands lov. Noen selvstendig behandling av barnets ønske om asyl kan da ikke finne sted. I et slikt tilfelle bør det oppnevnes en hjelpeverge for barnet etter vgml. § 16.

16.6.2.3 Barnet kommer sammen med en voksenperson

Kommer barnet i følge med en av sine foreldre, vil det ikke bli ansett som enslig mindreårig asylsøker. Her vil det være et spørsmål om det foreligger en situasjon som rammes av regelverket om barnebortføring, jf. Haagkonvensjonen 20. mai 1980 som er gjennomført i norsk rett ved lov 8. juli 1988 nr. 82. Er ikke det tilfelle, den andre av foreldrene er f.eks. død eller har ikke noen innvendinger mot av barnet søker opphold i Norge, vil barnet ikke være å anse som enslig mindreårig asylsøker. Dette følger også av de retningslinjer som er lagt til grunn av FN.

Hvor barnet kommer til Norge sammen med en voksen som ikke er dets forelder, vil det i utgangspunktet være å anse som en enslig mindreårig asylsøker. Som det fremgår av den definisjon som er lagt til grunn av FN, vil dette imidlertid ikke være tilfelle hvor barnet ”er cared for by an adult who by law or custom has responsibilty to do so” etter den lov som gjelder for barnet, jf. også finsk rett og det svenske utkast. Som det påpekes i SOU 2003: 51, kan dette stille seg annerledes hvis følgepersonen etter ankomsten til landet ”inte har för avsikt att ta hand om barnet” (s. 98).

Utvalget har som nevnt valgt å følge den ramme som den gjeldende utlendingsforskriften § 55 a har gitt for hvem som skal anses som enslig mindreårig asylsøker, se 16.6.1 og 16.6.2.1. Utvalget ser det som en fordel at man unngår de undersøkelser som vil være nødvendig for å klarlegge om vedkommende voksne rettslig sett kan sies å fungere i foreldrenes sted. En slik klargjøring kan ta tid, og vil lett kunne gi grunn for tvil.

Er den forelder som barnet kommer sammen med til Norge også under 18 år, antar utvalget at de begge må betraktes som enslige mindreårige asylsøkere i forhold til regelverket for disse. Det kan i så fall ikke være noe i veien for at det er den samme person som blir representant for begge. Formelt må det da skje to oppnevnelser.

16.6.2.4 Den mindreårige er gift

Det kan lett forekomme at en person under 18 år kommer til landet sammen med en ektefelle som er eldre. Hvis den myndige ektefellen etter deres hjemlands lov er den mindreåriges verge, eller hvis den mindreårige står under den myndiges omsorg, bør - som også påpekes i SOU 2003: 51 s. 98 - den mindreårige være å anse som enslig mindreårig asylsøker. At en ektefelle blir underordnet den andre må anses stridende mot grunnleggende rettsprinsipper hos oss (”ordre public”). Hvor en ektefelle under 18 år vil inngår ekteskap, vil det etter norsk rett ikke være ektefellen, men foreldrene som fortsatt er den mindreåriges verge.

Utvalgets flertall foreslår, se utk. § 2-1 og bemerkningene til bestemmelsen, at en person under 18 år som inngår ekteskap, skal anses som myndig, med mindre fylkesmannen i forbindelse med sitt samtykke til ekteskapet bestemmer noe annet. En slik regel utelukker likevel ikke at en gift person under 18 år som er myndig etter norsk rett, kan anses som en mindreårig asylsøker. Uansett om flertallets eller mindretallets syn her legges til grunn i en fremtidig lovgivning, vil derfor en person under 18 år anses å være mindreårig i forhold til reglene i utvalgets forslag til lov.

Spørsmålet om en person under 18 år som ved ankomst til Norge er gift, kan anses som ”enslig”, antar utvalget bør besvares bekreftende. Behovet for det vern som loven skal gi personer under 18 år, gjør seg fullt ut gjeldende her. Her må likevel hvert tilfelle vurderes konkret med hensyn til hvilke særlige tiltak som er påkrevet, se for øvrig 16.6.2.6.

16.6.2.5 Barnet er kommet sammen med sine foreldre som senere ikke kan fylle sine oppgaver

Det kan lett tenkes at et barn kommer til Norge sammen med en eller begge foreldre, som senere ikke kan fylle de oppgaver som følger av foreldreansvaret. De kan etter ankomsten omkomme, eller bli nektet oppholdstillatelse og etterlater mindreårige barn her i landet.

Er ikke oppholdstillatelse gitt, oppstår spørsmålet om barnet i slike tilfelle skal behandles som enslig mindreårig asylsøker, dvs. bli likestilt med barn som kommer hit uten sine foreldre, eller om situasjonen skal vurderes etter de generelle regler om barneloven som gjelder for dette tilfellet. Her er oppfatningen hos utlendingsmyndigheten i dag at barnet ikke er å anse som enslig mindreårig asylsøker og at de særlige regler som gjelder for dem ikke kommer til anvendelse.

Etter barneloven § 63 tredje ledd skal ved foreldrenes død lensmannen eller skifteretten ha opplysning om det i dødsfallsmeldingen. De som da ønsker foreldreansvaret til barnet, kan henvende seg til tingretten der barnet bor, barneloven § 36 femte ledd, som så avgjør spørsmålet etter de nærmere regler som er gitt i tredje til syvende ledd. Har ingen meldt seg eller hvor ingen har fått foreldreansvaret, skal tingretten gi melding til barnevernmyndighetene som skal plassere barnet etter reglene i barnevernloven.

Selv om barnet ikke er kommet til Norge som enslig, mindreårig asylsøker, antar utvalget at reglene for de enslige mindreårige asylsøkere bør gis tilsvarende anvendelse for dem. Behandlingen av spørsmålet om oppholdstillatelse i Norge bør vurderes på samme måte, og hvor foreldrenes oppholdssted er kjent, stiller ikke spørsmålet om tilbakesendelse til dem seg i noen annen stilling enn for de som kom til Norge alene. De er faktisk sett i nøyaktig den samme situasjon som de enslige mindreårige asylsøkere, med de samme behov og de samme lovmessige rettigheter. Hvor foreldrene dør før deres søknad om oppholdstillatelse er avgjort, vil det være lite naturlig å bruke regelen i barneloven § 63 om at de som ønsker foreldreansvaret kan melde seg for tingretten. Barnevern-loven gjelder som tidligere nevnt for alle mindreårige å Norge.

Utvalget foreslår etter dette at det uttrykkelig fremgår av loven at den også skal gjelde for barn som ikke kommer hit alene, men hvor deres far eller mor senere - ved død eller forsvinning - ikke blir i stand til å utøve foreldreansvaret. Da skal etter utvalgets forslag reglene om representant for enslige mindreårige asylsøkere komme til anvendelse på dem. Dette er også foreslått i Sverige, se SOU 2003: 51 s. 114, jf. s. 133 flg., hvor dette er nærmere begrunnet.

At loven her bør kommer til anvendelse på barn som etter ankomst ikke lenger har noen med foreldreansvar, og således har rett til en representant, hindrer ikke at vedkommende tas hånd om av barnevernet og tas ut av mottaket. Asylsaken vil likevel fortsette som før, selv om barnets omsorgsituasjon er endret.

16.6.2.6 Den mindreårige er myndig etter sitt hjemlands lov

Selv om 18 år er den mest alminnelige myndighetsalder i vestlige land, er den lavere (og høyere) i andre land. At en som er myndig etter sitt hjemlands lov skal betraktes som enslig mindreårig asylsøker når han eller hun er under 18 år, må etter utvalgets syn legges til grunn.

I de retningslinjer som FNs høykommissær utarbeidet i 1997 het det imidlertid at en person ikke skulle anses som enslig mindreårig asylsøker hvis vedkommende ”under the law applicable to the child, majority is attained earlier...”. Som nevnt ovenfor i 16.3.6.3, falt denne reservasjonen bort i 2001 i den rapport som FNs generalsekretær sendte generalforsamlingen. Uansett hva internasjonale standarder her måtte gå ut på, er disse etter utvalgets syn minimumsstandarder. Det kan ikke være noen folkerettslige regler som forbyr et land å betrakte som enslig mindreårig asylsøker en person som etter sitt hjemlands lov er myndig. Regelverket om enslige mindreårige asylsøkere oppstiller regler til vern om disse, og det må være opp til det enkelte land å la alle under 18 år å få dette vernet. Etter utvalget syn bør derfor enhver under 18 år anses som enslig mindreårig asylsøker, uavhengig av om vedkommende er myndig eller ikke etter sitt hjemlands lov. Noe stort praktisk problem er imidlertid ikke dette.

16.6.2.7 En som har fylt 18 år er umyndig etter sitt hjemlands lov

Hvis en som er umyndig også etter fylt 18 år etter sitt hjemlands lov søker asyl i Norge, vil han eller hun ikke være å anse som enslig mindreårig asylsøker. Dette kan begrunnes på flere måter. Det kan ha skjedd et statuttskifte, slik at han underkastes myndighetsalderen i norsk rett, jf. Thue s. 267. Mer nærliggende er det å si at en enslig mindreårig asylsøker er en som er under 18, selv om vedkommende etter sitt hjemlands lov er myndig. Det er ingen internasjonale instrumenter som pålegger Norge å behandle personer som har fylt 18 år som en mindreårig asylsøker.

16.7 Utvalgets vurderinger

16.7.1 Innledning

Utvalgets utgangspunkt er at den enslige mindreåriges stilling bør styrkes i forhold til gjeldende lov og praksis, og at oppgavene til den som skal ivareta barnets interesser bør presiseres i loven. Utvalget har som nevnt i 16.8 det syn at regelverket om representasjon for den enslige mindreårige asylsøker bør gis i en egen lov og ikke i vergemålslovgivningen eller utlendingsloven. Som det vil fremgå av drøftelsen i 16.7.3.1, har utvalget valgt å betegne den som skal ivareta den enslige mindreårige asylsøker for representant, og denne språkbruken vil utvalget legge til grunn i fremstillingen nedenfor.

Ut fra beskrivelsen av den faktiske situasjonen til de enslige mindreårige asylsøkere i dag, er utvalget av den oppfatning at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet ikke blir forsvarlig ivaretatt med dagens vergeordning. En del av årsakene til dette er ikke-uttømmende regler om ansvar og oppgavefordeling mellom ulike myndigheter/instanser som har befatning med enslige mindreårige. En stor del av problemene kan tilskrives administrative og økonomiske forhold som ikke uten videre kan avhjelpes ved ny lovgivning. Det er imidlertid et åpenbart behov for en klarere presisering av de oppgaver som den som skal representere den enslige mindreårige asylsøker skal ha. Dagens ordning med å oppnevne en verge forankret i vergemålslovens regler, kan etter utvalgets syn forbedres.

Vergens oppgaver har i første rekke tradisjonelt vært utformet med sikte på å ivareta den umyndiges økonomiske interesser. De oppgaver som ligger til foreldreansvaret, har derfor ikke i samme grad kommet i fokus når de enslige mindreårige asylsøkeres interesser skal sikres. Hertil kommer de særlige behov som den enslige mindreårige har i forbindelse med selve asylsaken og forholdet til myndighetene i denne forbindelse. En vurdering av hvordan situasjonen her kan bedres, vil bli gitt i de følgende avsnitt.

Det er ved utformningen av regelverket om representasjon for enslige mindreårige asylsøkere tre overordnede hensyn som gjør seg gjeldende, og som utvalget ser som sentrale: Behovet for rask oppnevnelse av representanten, bedring av dennes kompetanse og ønsket om kontinuitet i funksjonen som representant.

Utvalget ser det videre slik at det regelverk som ligger til grunn for barnevernlovgivningen - og som også gjelder de enslige mindreårige asyl-søkere fra deres atkomst til Norge - må synliggjøres bedre, og også i praksis brukes overfor dem. Dette gjelder særlig den enkeltes situasjon i mottaksfasen og ved bosetting i kommunene.

Ved sine vurderinger og forslag har utvalget lagt til grunn at de minimumsstandarder som følger av internasjonale konvensjoner m.v. skal oppfylles. På flere punkter mener utvalget likevel at hvis de enslige mindreårige asylsøkeres behov skal bli varetatt på en tilfredsstillende måte, er det grunn til å gå lenger. De rettsikkerhetsgarantier som ellers er nedfelt for mindreårige i norsk rett, skal selvsagt også gjelde for de enslige mindreårige asylsøkere, og de må tilpasses deres særlige behov. At regelverket skal bygge på ”the best interest of the child” er en følge av bl.a. FNs barnekonvensjon og det fremgår også av de retningslinjer som er stillet opp av FN"s høykommissær for flyktninger fra 1997. Når Barnekonvensjonen direkte gjelder som norsk rett, blir ”barnets beste” et overordnet hensyn, jf. også barneloven § 48.

16.7.2 Den enslige mindreårige asylsøkers særlige behov

Enslige mindreårige asylsøkere må betraktes som en særlig utsatt gruppe barn. Den behandling som de av medisinske og/eller psykologiske grunner har behov for, er omtalt ovenfor 16.2.3.9. Det er videre åpenbart at deres behov for hjelp går utover dette. Bistandsbehovet er ikke i særlig grad rettet mot deres formue - noen slik er det de færreste som har. Som berørt i innledningsavsnittet ovenfor, er det særlig behov for kontakt med en voksenperson som langt på vei kan fungere i foreldrenes sted. Denne personen må treffe de avgjørelser som ligger under foreldreansvaret og sørge for at barnet får omsorg og oppfylt de rettigheter det tilkommer etter norsk rett. I dette må også ligge bistand i forbindelse med asylsaken. Disse oppgavene kan være svært krevende både i forhold til tid og kompetanse.

Ovenfor i16.2.3 er det gitt en fremstilling av den behandling den enslige mindreårige asylsøker får fra ankomsten til Norge og til spørsmålet om oppholdstillatelse er avgjort og bosetting i en kommune finner sted. Behovet for en representant gjør seg gjeldende i alle faser frem til vedkommende fyller 18 år. Her vil utvalget nærmere vurdere de særlige behov den enslige mindreårige asylsøker har i de ulike faser av asylsaksbehandlingen. Disse behovene vil naturlig nok variere noe - det kan lett bli store forskjeller mellom en 17 årig robust ungdom og et yngre barn.

Etter utvalgets syn har den enslige mindreårige asylsøker behov for bistand fra en voksenperson som skal sørge for at rettssikkerheten til den mindreårige blir ivaretatt i forhold til de offentlige myndigheter som den mindreårige har kontakt med. I ankomstfasen vil dette særlig være utlendingsmyndighetene. Som påpekt er systemet rundt ivaretakelsen av disse barna omfattende og komplisert. Å være en frivillig privatperson som skal fremme barnas krav i forhold til mange ulike myndigheter kan være svært vanskelig. Utvalget mener det er mye som taler for at vergerollen profesjonalisereres, dvs. at det engasjeres faste verger med særskilt kompetanse.

Utvalget vil understreke betydningen av at den han eller hun får bistand fra, er tilstede allerede ved det første møtet med myndighetene, dvs. ved registreringen hos politiet. Den enslige mindreårige asylsøker skal også kartlegges fysisk og psykisk, og vil ha behov for en som kan samtykke til relevante undersøkelser hvis han eller hun er under 16 år. I tillegg har den mindreårige behov for at en person skal se til at ankomstmottaket gir den mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud, og eventuelt kontakter barnevernet hvis dette ikke er tilfelle. Barnevernet har det endelige ansvar dersom dette tilbudet ikke er tilfredsstillende.

Etter plassering i ordinært mottak er behovene for bistand fra en voksenperson i store trekk de samme som i ankomstfasen. Det er også her et særlig behov for en som kan følge opp asylsaken, være bindeledd til asyladvokaten og eventuelt ta stilling til klage på negative vedtak. Det er behov for en som kan overvåke mottakets omsorgstilbud. I tillegg kan det bli mer aktuelt på dette stadiet, sammenlignet med på ankomstmottaket, at man må følge opp at den mindreårige får det skoletilbudet og de helsetjenester som den mindreårige har krav på. Normalt vil dette være oppgaver som naturlig bør falle inn under mottakets omsorgsansvar. Likevel er det etter utvalgets oppfatning behov for at en utenforstående tredjeperson fører kontroll med at dette skjer, og har den formelle kompetanse til å treffe avgjørelser på den mindreåriges vegne.

Når den enslige mindreårige asylsøker har fått innvilget oppholdstillatelse, er asylsaken avsluttet. Det er imidlertid fortsatt et behov for en som representerer den mindreårige overfor utlendingsmyndighetene. Især vil dette være aktuelt ved f.eks. fornyelse av oppholdstillatelse og søknad om bosettingstillatelse, samt hvis den mindreårige ønsker å søke om familiegjenforening. I denne fasen er det et særlig behov for en som kan bistå den mindreårige når det gjelder bosettingsarbeidet. Det er viktig at en tredjeperson ser til at den mindreåriges behov blir i varetatt ved vurderingen av alternative bo- og omsorgstilbud i kommunen. I tillegg er det samme behov som ovenfor for så vidt gjelder forholdet til omsorgstilbudet i mottaket, skoletilbud og helsetilbud.

Behovet for bistand vil variere noe avhengig av om den mindreårige bor hos en omsorgsperson eller ikke. Hvis den mindreårige bor i et privat hjem, vil det være naturlig at omsorgspersonen bistår den mindreårige i del saker, f.eks. i forhold til søknad om barnetrygd, helsetjenester, skole osv. Imidlertid ser utvalget også her behov for en representant som kan ha ansvar for å se til at barnet får den omsorg det har krav på, og som også i denne fasen er den som formelt sett opptrer på den mindreåriges vegne.

Dette forutsetter at representanten og om-sorgsperson ikke er samme person, se nedenfor om utvalgets vurderinger om dette.

Om omsorgsbehovet bemerkes:

De enslige mindreårige asylsøkere er barn og unge som har behov for omsorgspersoner på lik linje med andre barn og unge, og deres spesielle situasjon som asylsøkere kan i tillegg tilsi at de har et ekstraordinært omsorgsbehov. Den enkeltes konkrete omsorgsbehov vil imidlertid variere.

Utvalget mener at det ikke er naturlig å legge daglige omsorgsoppgaver inn under vergen. Hvis vergen også skal yte omsorg i tillegg til de øvrige oppgavene, vil dette medføre en betydelig arbeidsinnsats og innebære en nesten fulltidsjobb som da bør lønnes deretter. Det bør i så tilfelle etableres en ny ordning som ikke er forankret i vergemålsloven. Imidlertid vil dette medføre at det innføres særordninger for de enslige mindreårige i forhold til norske barn som ikke har foreldre som kan ivareta den daglige omsorgen. Det fremstår som mest hensiktsmessig og riktig å likestille de enslige mindreårige med andre norske barn som er uten omsorgspersoner.

Utvalgets medlem Grøsland vil presisere at dette innebærer at standarden på mottakene må høynes slik at den, som et minimum, tilsvarer de krav som gjelder for en barnevernsinstitusjon. Dette utvalgsmedlem mener også at en likestilling med andre norske barn uten omsorgspersoner også må medføre at barneverntjenesten overtar omsorgen for en mindreårig som kommer til landet uten foreldre eller andre med foreldreansvar. Mindretallet foreslår at det inntas en bestemmelse i barnevernloven § 4-12 som presiserer dette. En fordel med at barnevernet tar over omsorgen er også at barnet da vil komme inn under en etablert, lovhjemlet tilsynsordning.

Ordningen i Sverige med ”god man” for enslige mindreårige innebærer at den gode mann bare er rettslig representant for den mindreårige. Den gode mann er ikke en omsorgsperson og er uten den funksjon som ligger i foreldreansvaret, helt eller delvis, SOU 2003:51 s. 100. I denne innstillingen legges det imidlertid opp til vesentlige endringer, idet den gode mann etter forslagets 1 § skal tre i ”vårdnadshavarens och formyndarens ställe”. Etter at den enslige mindreårige har fått oppholdstillatelse, er det foreslått i 9 § at sosialnemnden i den kommune vedkommende bor, ”skal väcka talan om eller anmäla behov av en særskild förordnad vårdnadshavare enligt föräldrabalken hos rätten”. I Danmark skal den oppnevnte representanten for barnet fatte de beslutninger som en med foreldreansvar (forældremyndighedsindehaver) normalt treffer på vegne av det, herunder støtte barnet i mer personlige spørsmål og fatte avgjørelser om barnets personlige forhold. Det skal videre utpekes en midlertidig forældremyndighedsindehaver når den enslige mindreårige får oppholdstillatelse. I Finland er företräderen heller ikke omsorgsperson.

Ketil Eide 5 tar i sin rapport fra 2000 om oppvekst og levekår for enslige mindreårige flyktninger til orde for at disse barna får en uavhengig instans som påtar seg et ansvar for å holde øye med deres situasjon i det norske samfunnet og kontrollere at både omsorgspersonene og det offentlige oppfyller sine plikter. I forhold til flere av de enslige mindreårige Eide hadde vært i kontakt med, var vergefunksjonen ivaretatt av omsorgspersonene selv eller offentlige ansatte i kommunen. Etter Eides oppfatning kan det være uheldig når de samme personene skal være talsperson for mindreårige i konfliktsituasjoner de selv er innblandet i.

Den tverrdepartementale arbeidsgruppen anbefaler at vergen ikke blir omsorgsperson, jf. 16.2.4.1.

16.7.3 En representant for barnet

16.7.3.1 Valg av struktur

De internasjonale kilder oppstiller et krav om at en enslig mindreårig asylsøker skal ha oppnevnt en verge eller representant for seg straks vedkommende melder seg som asylsøker. Den engelske språkbruken varierer mellom ”guardian”, ”representative” eller ”legal representative.” Det er således intet krav om at vedkommende person forankres i de generelle regler i det enkelte lands rett om verger o.l. for mindreårige. Utvalget legger imidlertid til grunn at regelverket for de enslige mindreårige asylsøkere ikke skal gi disse færre rettigheter eller rettssikkerhetsgarantier enn det barn etter norsk rett ellers har.

Utvalget finner at den enslige mindreårige asylsøkers tarv best kan ivaretas ved et regelverk som ikke har sin forankring i de regler som i sin alminnelighet gjelder for verger etter norsk rett. Reglene her er i første rekke utformet for barn hvor foreldrene - eller en av dem - har foreldreansvaret og bor sammen med barnet med de omsorgsforpliktelser dette fører med seg. De enslige mindreårige asylsøkeres faktiske situasjon er av en helt annen karakter. Omsorgsansvaret påhviler UDI, som også plikter å sørge for å dekke disse særlige behov. Dette begrunner etter utvalgets syn at den som skal ivareta barnets interesser ikke skal fylle den tradisjonelle vergerollen, men at barnets representant skal ivareta store deler av de rettigheter og forpliktelser som følger av foreldreansvaret. Å bruke vergebegrepet mener derfor utvalget er lite hensiktsmessig.

Utvalget finner at ordet ”representant ” er velegnet som betegnelse for den person som skal ivareta barnets interesser. Det er i seg selv nøytralt, og kan derfor utformes og gis et innhold tilpasset de enslige asylsøkeres spesielle situasjon. Utvalget har her valgt den linje som er fulgt i de øvrige nordiske land, og den overensstemmer med det som kommer til uttrykk i SOU 2003: 51 s. 103. Her heter det at de enslige mindreårige asylsøkeres situasjon innebærer ”sannolikt också att det måste ställas högre krav på en företrädare för ett ensamkommande barn än på en ”vanlig” god man eller en särskild förordnad företrädare”. I Danmark har man ved lovendringer i 2003 - som som nevnt tar sikte på å styrke rettsvernet for ”uledsaget udlænding under 18 år” - valgt ”repræsentant” som betegnelse, mens Finland istedet for vergemålslovgivningens ”intressebevakare” bruker betegnelsen ”företrädare” for den som skal ivareta den enslige mindreåriges interesser.

Det er et betydelig antall lover som har bestemmelser om mindreåriges forhold. Det er varierende i hvilken grad det er brukt betegnelsen ”verge” eller ”den som har foreldreansvaret” om den personen som har beslutningskompetanse og representasjonsevne på vegne av den mindreårige. Normalt byr ikke dette på problemer, da hovedregelen er at den som har foreldreansvaret også er verge for den mindreårige, jf. vgml. § 3 og utk. § 1-1. Problemer kan imidlertid oppstå der foreldreansvaret og vergerollen er delt mellom forskjellige personer, slik situasjonen er for enslige mindreårige med foreldre i et annet land. Etter utvalgets syn bør den som utpekes til representant for barnet - når foreldrene ikke kan utøve foreldreansvaret - inneha den kompetanse som i det vesentlige følger av både verge- og foreldreansvarsrollen. Denne kompetanse bør uttrykkelig fremgå av loven. Representanten skal imidlertid ikke ha den daglige omsorg for den mindreårige, med mindre dette unntaksvis blir bestemt. Utvalget finner det heller ikke hensiktsmessig at representanten pålegges en støttekontaktfunksjon - den må i tilfelle komme som et supplement.

Det er viktig å sikre at det ikke oppstår ”hull” i lovverket. Representanten for barnet vil derfor ha et generelt og overordnet ansvar for å sikre den enslige mindreåriges interesser. I dette ligger det at hvis ingen andre ivaretar den mindreåriges interesser på en forsvarlig måte, så må representanten sørge for at det blir gjort. Representanten har et selvstendig ansvar for at de ulike oppgaver overfor barnet blir forsvarlig ivaretatt av andre - særlig praktisk er de plikter som barnevernet her har.

Representanten får videre en sentral oppgave som en slags ”vaktbikkje” overfor offentlige myndigheter. Det kreves derfor at han eller hun har oversikt over den faktiske situasjonen og har en løpende dialog med barnet. Representanten må også kunne orientere seg og finne frem i det offentlige systemet. Særlig i forhold til den mindreåriges omsorgssituasjon ser utvalget at det kan være behov for en utenforstående person som skal se til at barnet blir forsvarlig fulgt opp av aktuelle omsorgspersoner eller eventuelt av barneverntjenesten i kommunen.

For at representanten skal kunne ivareta de ulike oppgaver på en forsvarlig måte, forutsettes en kompetansebygging hos representantene og at også overformynderiene har nødvendig kompetanse. Dessuten kreves at representantene må ha tilgang på lønnet tolk for å kunne snakke med den mindreårige asylsøker.

16.7.3.2 Behovet for rask oppnevnelse - forholdet til asyladvokaten

Etter utvalgets syn er det riktig at en enslige mindreårig har sin representant til stede ved asylintervjuet for å se til at intervjuet gjennomføres på en forsvarlig måte. Slik er det også i dag; asylintervjuet finner ikke sted før vergen er på plass. Det er uheldig om treghet i forhold til oppnevning av representant forsinker asylsaksprosessen.

I tillegg kan det reises spørsmål ved om den enslige mindreårige egentlig burde hatt oppnevnt verge allerede når han eller hun registrerer seg som asylsøker hos politiet. Som nevnt under 16.2.3.3 blir den mindreårige da spurt om en del forhold som kan ha innvirkning på utfallet av asylsøknaden. Slik utvalget ser det, tilsier dette at den enslige mindreårige asylsøker bør ha representant til stede også her, med mindre rutinene i forhold til registreringen endres. Dagens praksis anses som utilfredsstillende ut fra hensynet til barnets rettssikkerhet.

Forholdet til asyladvokaten reiser særlige spørsmål. Det er i dag lite samarbeid og kontakt mellom vergen og asyladvokaten. Det kan reises spørsmål om i hvilken grad retten til advokat etter dagens ordning reelt sett er en rettssikkerhetsgaranti for den enslige mindreårige asylsøker.

I saker der klienten er mindreårig, skal advokaten som den klare hovedregel forholde seg til vergen som den mindreåriges representant. Hvis asyladvokaten ikke konfererer med vergen, reiser utvalget spørsmålet om hvem som egentlig instruerer asyladvokaten når det gjelder f.eks. beslutning om å påklage negativt vedtak om oppholdstillatelse. Fra advokatenes side er det fremhevet at årsaken til at vergen ikke kontaktes, er at dette ikke dekkes av stykkprisen advokatene får i disse sakene. Et annet problem er at når den enslige mindreårige flytter og får ny verge, kan advokaten ha vansker med å få kontakt med den nye vergen, og ofte får advokaten ikke en gang melding om skifte av verge.

Utvalget ser et klart behov for å avklare nærmere rutiner for forholdet mellom vergen/representanten og asyladvokaten. Advokaten har intet selvstendig mandat utover det den mindreårige/representanten gir ham eller henne. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å legge føringer for advokatens arbeid i disse sakene, og de tidsrammer som står til advokatens rådighet, men de er i dag neppe tilpasset noen særlig kontakt med barnets verge. Det bør imidlertid presiseres i lovteksten at representantens oppgaver bl.a. er kontakt med asyladvokaten. Som barnets representant vil vedkommende ha rett til full informasjon om advokatens arbeid med mindre advokaten har taushetsplikt om betroelser fra klienten, jf. 16.2.3.10.

16.7.3.3 Representantens egenskaper og faglige kompetanse

Behovet for kompetanse har, slik utvalget ser det, to sider: (1) den enkeltes personlige egenskaper, og (2) kravet til kunnskaper om de oppgaver som følger av vervet som representant og behovet for oppfølgning. Det siste retter seg særlig til den instans som har ansvaret for å rekruttere og lære opp vergene både før og under oppdraget.

Det første spørsmålet gjelder hvilke krav som skal settes til den personen som skal oppnevnes som representant. De enslige mindreårige kan være i en meget sårbar situasjon. Det er snakk om barn og unge som har lite eller intet nettverk her i landet, og som derfor kan tiltrekke seg voksne som ønsker å dra nytte av deres sårbarhet. Det må sikres at vergeoppdraget ikke blir et skalkeskjul for personer som ønsker å komme i kontakt med barn og unge ut fra seksuelle tilbøyeligheter eller andre skjulte motiver. Et virkemiddel for å søke å verne disse mindreårige er å sikre at aktuelle verger ikke tidligere har vært innblandet i kriminelle forhold knyttet til barn, og utvalget tenker her særlig på seksuelt misbruk.

Den tverrdepartementale arbeidsgruppen, se 16.2.4.1, har i sin rapport anbefalt at utvalget vurderer en lovhjemmel som gjør det mulig å kreve uttømmende vandelsattest (politiattest) for verger for enslige mindreårige, jf. rapportens pkt. 2.15.1.

Utvalget har sett hen til hvilke krav til politiattest som ellers i lovgivningen stilles til personer som forholder seg til barn og unge. Utvalget finner det nærliggende å sammenligne vergen/representanten med f.eks. ansatte i barnehage, skole og barnevern. Det kreves i disse yrker politiattest som skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn, jf. barnehageloven § 20, opplæringsloven § 10-9 og barnevernloven § 6-10. Etter utvalgets syn er det naturlig å stille samme krav til de som skal være representant for de enslige mindreårige asylsøkere. En begrenset vandelsattest bør kreves fremlagt for bli oppnevnt som representant.

Når det gjelder krav til representantens personlige egenskaper utover dette, vises det til det generelle kravet til verger i utvalgets utk. § 5-2 om at vergen må være ”egnet” for vervet, og de generelle drøftelsene rundt dette. Inntil asylsaken er ferdig behandlet, vil det være særlig viktig at representanten har innsikt i asylsaksprosessen. Videre vil det også være en fordel om representanten har kjennskap til den mindreåriges bakgrunn og kultur, samtidig som vedkommende bør ha gode kunnskaper i det norske språket og det norske samfunnet og kultur. Det er en forutsetning at representanten kan orientere seg i det offentlige systemet, da vergens sentrale oppgave er å representere den mindreårige og se til at den mindreåriges rettigheter blir forsvarlig ivaretatt av offentlige myndigheter.

Utvalget ser et behov for klare rutiner for å kontrollere at de personer som oppnevnes som representant har de egenskapene som gjør ham eller henne ”egnet” for oppgaven. Utvalget finner ikke grunntil å lovfeste slike rutiner. Prosedyren for kvalitetskontrollen egner seg bedre til å bli regulert i forskrift eller ved intern arbeidsinstruks til overformynderiene. Utvalget overlater til det organ som skal ha det administrative ansvaret for vergeordningen å utarbeide nærmere rutiner for dette. Her kan det eventuelt stilles krav om deltakelse på informasjonsmøter o.l. for å kunne bli oppnevnt som representant hvis ikke vedkommende fra før har et tilstrekkelig kvalifikasjonsnivå. Her kan nevnes at det i Justisdepartementets veiledning G-0343 B s. 4 heter at det vil være en fordel at vedkommende har erfaring fra arbeid med asylsøkere og flyktninger, og at det ”i noen tilfeller vil ... være gunstig å oppnevne en person med samme bakgrunn som den mindreårige. Den som oppnevnes bør ha kunnskap og innsikt i det norske samfunn og det norske språk. Slektninger bør normalt ikke oppnevnes som verge for enslige mindreårige asylsøkere, bl.a. pga. at det da kan oppstå habilitetsproblemer”.

Utvalget ser også et klart behov for en enhetlig opplæring og faste rutiner for oppfølgning av representantene, slik at det ikke danner seg ulik praksis når det gjelder praktiseringen av rollen. Dette overlates også til det organet som skal administrere ordningen, og det vises til de generelle drøftelsene rundt overformynderiet og vergetilsynets tilsynsansvar, jf. 12.3.1.3 og § 8-5 med kommentarer til estemmelsen.

16.7.3.4 Behovet for kontinuitet

Den beste løsning ville vært om den samme person kunne fungere som representant fra ankomsten til landet og frem til behovet for en representant faller bort. Etter det system for mottakelse og behandling av asylsøkere og flyktninger som utlendingsmyndighetene administrerer, kan dette imidlertid vanskelig la seg gjennomføre. Når alle enslige mindreårige asylsøkere først oppholder seg en kortere periode på et ankomstmottak, før de overføres til ordinære mottak i andre deler av landet, og frem til eventuell bosetting i kommunene hvis de innvilges oppholdstillatelse, er avstandene som regel til hindrer for at den samme person kan fungere som barnets representant. Det er en politisk målsetting at flyktninger skal bosettes i hele landet. Slik utvalget ser det, medfører dette at den beste løsningen med å beholde kontinuiteten, ikke lett kan gjennom-føres i praksis.

For å ivareta hensynet til kontinuitet på best mulig måte innenfor dagens system, må det sikres at informasjon om den mindreårige overføres ved skifte av representant. Det må legges rutiner for at det utveksles informasjon for å sikre at den enslige mindreårige asylsøker blir fulgt opp på en forsvarlig måte. Det må samtidig innføres rutiner for at den tidligere representanten omgående får beskjed om at barnet har flyttet og at oppdraget er opphørt hvis den mindreårige får oppnevnt ny representant. Utvalget er videre av den oppfatning at kommunegrensene (vergemålsdistriktet) ikke bør være avgjørende for hvorvidt ny representant skal oppnevnes. Det avgjørende må være den faktiske avstanden mellom den mindreåriges bosted og representanten, og hvorvidt representanten faktisk har anledning til å følge opp den mindreårige på dennes nye bosted. Det avgjørende må videre være hva som etter en totalvurdering er til det beste for den mindreårige. Det bør være overformynderiet der barnet flytter fra, som sammen med barnet og dets representant, vurderer hva som vil være til barnets beste.

Alle asylsøkere sluses i dag gjennom Oslo-området for registrering og asylintervju. Det vil være behov for ordninger med særskilte representanter i denne fasen for å sikre at oppnevningen skjer raskt nok til å kunne omfatte registreringen hos politiet. Utvalget anbefaler at det etableres en ordning hvor man har faste representanter som kan bistå barn i ankomstfasen. Dette bør være en gruppe som på kort varsel kan stille opp ved registrering hos politiet, ved asylintervju, alderstesting og eventuelt andre møter med norske myndigheter i ankomstfasen. Også denne gruppen representanter trenger opplæring og veiledning. Se for øvrig modellen med bisittere i Danmark. Når barnet flytter ut til ordinært mottak, skal det oppnevnes en verge som overtar det videre ansvar for barnet.

16.7.3.5 Taushetsplikt for representanten

Det er i dag ikke lovfestet noen taushetsplikt for verger og hjelpeverger, jf. 13.7. Som det fremgår der, vil utvalget foreslå at en slik taushetsplikt blir lovfestet.

Etter utvalgets syn bør representanten ha taushetsplikt ut fra hensynet til det barnet hvis interesser han eller hun skal ivareta. Det vil være betenkelig om representanten kunne opplyse om forhold som er til skade barnet. På den annen side bør taushetsplikten ikke gå så langt at den hindrer representanten i å meddele opplysninger som vil være til barnets fordel. Representanten bør kunne opplyse om forhold som er nødvendig for at vedkommende skal kunne utføre sitt verv til beste for barnet. Lignende regler er gitt i forvaltningsloven §§ 13 flg.

Utvalget finne videre grunn til å foreslå at representanten plikter å opplyse om overgrep rettet mot barnet. Her kan barnevernloven § 6-4 gis anvendelse for representanten så langt den passer.

Det kan tenkes at advokaten kan å ha taushetsplikt overfor hjelpevergen om enkelte opplysninger om den enslige mindreårige som advokaten får kjennskap til i asylprosessen. Dette kan særlig være tilfelle der den enslige mindreårige nærmer seg myndighetsalderen.

16.7.3.6 Om rekruttering av representanter - samarbeid med ideelle organisasjoner

Som det fremgår av 16.2.3.11, har det tidvis vært vanskelig å få tak i verger. Enkelte mottak har iverksatt spesielle ”vervingskampanjer”. De enkelte verger som oppnevnes, har også en meget ulik bakgrunn og kompetanse for vervet.

Utvalget har vurdert ulike tiltak for å bedre rekrutteringen av representanter for de enslige mindreårige asylsøkere.

Utgangspunktet bør være som for verger - at representanten oppnevnes på individuell basis, og at enhver med den nødvendige egnethet - personlig og kunnskapsmessig - bør kunne oppnevnes. Det er ikke ønskelig å utelukke andre frivillige, f.eks. pensjonister, som kan være godt egnet til vervet.

Det er imidlertid et klart behov for å formalisere et samarbeid med ideelle organisasjoner slik at det ikke blir mangel på representanter, at oppnevnelse kan skje raskt og at representanten har den nødvendige kompetanse for oppgaven.

I Danmark er det etablert en fast representantordning for å sikre at den enslige mindreårige får utpekt en representant så snart som mulig etter ankomst. Systemet er bygger på et samarbeid med organisasjoner som skal stille med aktuelle kandidater til representanter. Utvalget antar at et samarbeid med frivillige organisasjoner også må kunne la seg gjennomføre her i landet for å sikre et tilstrekkelig antall kompetente verger for de enslige mindreårige asylsøkere allerede ved registreringen hos politiet.

Utvalget ser for seg at det kan etableres et samarbeid med f.eks. Røde Kors, Redd Barna, Frelsesarmeen, Norsk Folkehjelp m.v. om rekrutteringen. Dette forutsetter at organisasjonene selv er interessert i et slikt samarbeid, og at det ytes støtte til dekning av de utgifter det medfører. Et slikt organisert samarbeid vil gjøre det enklere på kort varsel å få oppnevnt en representant, slik at asylprosessen ikke forsinkes, og slik at en representant kan være tilstede allerede ved registreringen.

På denne måten kan man få et korps av ”profesjonelle” representanter med erfaring om de enslige mindreårige asylsøkeres problemer.

16.7.3.7 Hvem som oppnevner representanten

Etter utvalgets syn bør overformynderiet ha det formelle ansvaret for oppnevningen av representanten, slik ordningen er i dag når det gjelder oppnevnelse av verge. Derved sikres uavhengighet fra de organer som arbeider med asylsaken. Det er således vergemålstilsynet og overformynderiet som må ha ansvaret for at det er tilstrekkelige personer tilgjengelige for oppnevning og at disse har de kvalifikasjonene som er nødvendig for å ivareta oppgaven.

Utvalget tenker seg at det kan innføres en ordning der overformynderiet forhåndsgodkjenner en liste over personer som anses egnet til å ivareta oppgaven i ankomstfasen. Hvis det blir etablert et samarbeid med ideelle organisasjoner, vil eksempelvis den enkelte organisasjonen innstille en liste til overformynderiet med personer som de mener er egnet må så foreta den formelle oppnevningen og kvalitetssikringen. Listene med godkjente representanter kan så formidles til UDI, som selv kan henvende seg direkte til personen eller organisasjonen når behovet for verge melder seg. Dette vil sikre at det er representanter som tilgjengelige til å bistå de enslige mindreårige allerede ved registreringen hos politiet.

Normalt vil den mindreårige flytte en eller flere ganger rundt i landet. Avstanden kan da blir så stor at det ut fra hensynet til den mindreårige, bør oppnevnes en ny representant på det nye bostedet. Utvalget antar at et samarbeid som nevnt i 16.7.3.6 med en landsdekkende organisasjon, vil kunne bedre den kontinuitet og kunnskapsformidling om barnet som det er behov for.

16.7.3.8 Godtgjørelse til representanten

Som nærmere behandlet i kapittel 9 om verger, er det utvalgets syn at vergerollen ikke kan være et ulønnet tillitsverv. Dette gjelder også for representanten for den enslige mindreårige asylsøker. At oppgaven som representant på samme måten som asyladvokaten, helsetjenester m.v. blir bekostet av det offentlige, står for utvalget som klart.

Utvalget foreslår at det som hovedregel gis godtgjørelse for arbeidet som representant, jf. utk. § 10 og bemerkningene til denne bestemmelsen. Det er i dag ulik praksis om - og i tilfelle i hvilket omfang - verger for enslige mindreårige asylsøker godtgjørelse for sitt arbeid, se 16.2.3.13. Utvalget finner det uheldig at det er ulik praksis ved de enkelte overformynderier. Det fremstår også for utvalget som lite tvilsomt at vervet som representant - uavhengig av hva man måtte komme frem til for verger i sin alminnelighet - ikke skal betraktes som en form for veldedighet, slik situasjonen langt på vei er i dag.

Formen for godtgjørelsen ligger det utenfor utvalgets mandat å vurdere. Det samme gjelder størrelsen på godtgjørelsen. Hvis det blir inngått avtale med ideelle organisasjoner om vervet som representant, vil utvalget nevne at det her er ulike løsninger som kan velges. Hvor representantene er blant organisasjonenes ansatte, kan refusjon av lønnsutgiftene være aktuelt. Stykkpris eller annen form for lønn til medlemmer, må vurderes i sammenheng med avlønningsmåten i sin alminnelighet.

16.7.3.9 Utgifter til tolk

For at en oppnevnt representant skal kunne ivareta sine oppgaver i forhold til de enslig mindreårige asylsøkere er det en forutsetning at representanten kan kommunisere med barnet selv. Dette vil i de fleste tilfelle kreve bistand fra en tolk. Selv der barnet har lært seg litt norsk eller snakker engelsk, vil det kunne være nødvendig med tolk for å sikre at barnet og representanten forstår hverandre. Det er i dag ikke avklart hvilken instans som skal dekke tolkeutgifter, noe som fører til at den oppnevnte vergen ofte har svært liten kontakt med barnet. Utvalget er av den oppfatning at overformynderiene må ha ansvaret for å dekke nødvendige tolkeutgifter for representantens arbeid. Det vil være nødvendig at dette eksplisitt nevnes i lovteksten.

16.8 Egen lov om enslige mindreårige asylsøkere eller innarbeidelse av reglene for dem i eksisterende lover

Etter gjeldende rett er det vergemålsloven som danner rettsgrunnlaget for oppnevnelse av verge for den enslige mindreårige asylsøker og dennes oppgaver. Det er som nevnt ikke på noe punkt gitt særlige lovregler om de enslige mindreårige asylsøkere, verken i vergemålsloven eller i utlendingsloven.

Utvalget har det syn at det regelverk som skal sikre en tilfredsstillende representasjon for den enslige mindreårige asylsøker bør nedfelles i en egen lov tilpasset deres spesielle situasjon og behov. Vergemålsloven tar først og fremst sikte på å regulere de mindreåriges økonomiske forhold, og slik vil det også være i fremtiden. Vergens viktigste oppgave for en mindreårig ligger på det formuerettslige plan, jf. vgml. § 38. Ellers skal vergen representere den mindreårige hvor dette kreves etter særskilte bestemmelser i lovgivningen. Funksjonen som verge er knyttet til foreldreansvaret, og det er innehaveren av foreldreansvaret som skal ivareta den mindreåriges interesser på det personlige plan, se nærmere barneloven § 30 om foreldreansvarets innhold. Hvor det ikke er noen som har foreldreansvaret for den mindreårige, eller hvor den eller de som har foreldreansvaret ikke kan utøve det, skal det oppnevnes en verge, og denne tar da avgjørelser også om den mindreåriges ”underhold, oppfostring og utdanning”, jf. vgml. § 39, jf. § 3 annet ledd og § 16. Vergens funksjon er her beskrevet såpass generelt at det i praksis har vært uklarhet blant vergene om hvilke oppgaver og ansvar de har. I det hele er det få likhetspunkter mellom den tradisjonelle vergerollen for mindreårige og den enslige mindreårige asylsøkers spesielle interesser og behov. Vergemålsloven bør i størst mulig grad ta sikte på å regulere de spørsmål som mindreårige i alminnelighet har i Norge, og utvalget foreslår ingen vesentlige endringer her.

Et alternativ til en egen lov om representasjon for de enslige mindreårige asylsøkere er å ta regelverket for dem inn i utlendingsloven. Dette kan det imidlertid reises både systematiske og prinsipielle innvendinger mot, samtidig som de regler som skal gis om representasjon til vern for den mindreårige, etter sin karakter bør ses atskilt fra den lovgivning som regulerer deres adgang til og vilkårene for opphold i Norge. Et vesentlig argument mot å ta regelverket inn i utlendingsloven, er at loven oppstiller de generelle vilkår for en utlending eller statsløs for å få opphold i Norge, og vil til enhver tid gjenspeile de politiske vurderinger som ligger til grunn for innvandrings-, flyktninge- og asylpolitikken. Regelverket om representasjon og eventuelt vergemål for enslige mindreårige asylsøkere ligger på et annet plan.

En egen lov om representasjon for de enslig mindreårige asylsøkere innebærer ikke at disse barna på noe punkt fratas rettigheter som barn ellers har i Norge. En egen lov vil bedre synliggjøre deres særlige situasjon, ikke minst ved de spesielle krav som bør stilles til dem som skal representere og ivareta de enslige mindreåriges interesser.

Reglene om representasjon for den enslige mindreårige asylsøker er i de øvrige nordiske land ikke innarbeidet i lovgivningen om vergemål. I Sverige er det, riktignok på samme måte som i Norge, de generelle reglene om mindreårige i ”Föräldrabalken” som anvendes, se nærmere 16.5.4. Ved SOU 2003: 51 om ”God man för ensamkommande flyktingbarn” er det imidlertid foreslått en egen lov for deres representasjon. I Finland er det gitt særlige regler om enslige mindreårige asylsøkere i ”Lag om främjande av invandrares integration samt mottakande asylsøkande”, og 5. kapittel har tittelen ”Företrädare av barn som anlänt utan vårdnadshavare”. I Danmark ble det ved ”lov nr 60 av 29/01/2003 om ændring af udlændingeloven og integrationsloven” foretatt en rekke endringer i regelverket for enslige mindreårige asylsøkere. Disse er, som det vil fremgå, tatt inn i den lov som svarer til den norske utlendingsloven.

Se nærmere om denne lovgivningen i 16.5.

Etter dette er utvalget kommet til at det beste alternativ vil være å ha reglene om representasjon for de enslige mindreårige asylsøkere i en egen lov. Dette innebærer som nevnt ikke på noen måte at de gis færre rettigheter eller dårligere vern enn barn ellers i Norge. At en rekke regler i vergemålsloven i tillegg vil måtte gis tilsvarende anvendelse for dem, er åpenbart.

Det kan reises spørsmål om ikke utlendingsloven - se om denne i 16.3.1 - bør inneholde regler om representantens rolle overfor utlendingsmyndighetene. Representanten har spesielle og viktige oppgaver å ivareta på vegne av den mindreårige når det gjelder asylssaksprosessen. Som det fremgår av fremstillingen i utk. § 3 om representantens oppgaver, står slike oppgaver sentralt i representantens funksjon. At han eller hun kjenner sine oppgaver og skjøtter dem på en forsvarlig måte, er av betydning får å sikre en rettferdig og forsvarlig behandling av asylsaken fra utlendingsmyndig-hetenes side. At reglene gis i utlendingsloven kunne synliggjøre representantens funksjoner i forhold til asylsaken overfor de aktører som har befatning med de enslige mindreårige i denne fasen. På den annen side hører regler om representantens oppgaver i forhold til utlendingsmyndighetene naturlig og systematisk hjemme i det lovverket som for øvrig regulerer den enslige mindreåriges rettigheter i sin alminnelighet. Det synes også mindre hensiktsmessig å forankre reglene om de enslige mindreårige asylsøkere i to lovverk.

Dersom det er ønskelig, kan det i utlendingsloven tas inn en henvisning til den særskilte lov om enslige mindreårige asylsøkere hva angår forholdet mellom representanten og utlendingsmyndighetene. Utvalget er imidlertid i tvil om hensiktsmessigheten av dette, idet den særskilte lov om disse barn vil være vel kjent for de myndigheter som behandler asylsøknader fra dem. Dette gjelder også de plikter som myndighetene har overfor den som representerer den umyndige, i dag den oppnevnte verge. Om de særlige spørsmål som reiser seg i forholde til asyladvokaten, se 16.2.3.10. Som det vil fremgå av fremstillingen der, er ikke kontakten mellom advokaten og barnets verge tilfredsstillende i dag, og ikke sjelden er de ukjente for hverandre. Om utvalgets forslag her, se 16.7.3.2.

16.9 Situasjonen når oppholdstillatelse er gitt - bosetting i kommunen

16.9.1 Innledning

Når den enslige mindreårige asylsøker har fått oppholdstillatelse i Norge, er han eller hun ikke lenger å anse som asylsøker. Vedkommende skal da bosettes i en kommune. Ansvaret for vedkommende er kommunens, og vergemålslovgivningens alminnelige regler bør følges, samtidig som kommunens barnevern bør ha det overordnede ansvar for den mindreåriges omsorgssituasjon.

Den enkelte kommune har organisert arbeidet med bosettingen på forskjellig vis. Enheter som er aktuelle er sosialkontor, og flyktningekontor, men også andre brukes, jf. 16.2.3.9. En del kommuner har lagt arbeidet til barneverntjenesten, og da vil vedtak om barnets omsorg og boligforhold bli fattet etter reglene i barnevernloven. Boalternativene kan være et bokollektiv, en barnevernsinstitusjon eller et privat hjem m.v., se 16.2.3.9.

Det er etter utvalget syn to spørsmål som trenger vurdering når den enslige mindreårige asylsøker har fått oppholdstillatelse i Norge. Det første spørsmålet gjelder kommunens ansvar og saksbehandling, særlig barnevernets rolle. For det annet må det tas standpunkt til hvem som skal være barnets verge, noe som igjen har sammenheng med foreldreansvarets funksjoner. Representantens funksjoner opphører når oppholdstillatelsen blir gitt, jf. utk. § 8. Dette er begrunnet med at vedkommende ikke lenger er å anse som asylsøker.

16.9.2 Kommunens rolle - barnevernet

Det er opp til den enkelte kommune å organiserre arbeidet med bosettingen av de mindreårige når oppholdstillatelse er gitt. Etter barnevernloven § 1-2 får barnevernloven anvendelse på alle mindre­årige som oppholder seg i riket. Den enslige mindreårige har derfor rett til tiltak og tjenester etter barnevernlovgivningen dersom det er behov for det, uavhengig av hvorden kommunen velger å forankre ansvaret for enslige mindreårige. Barne- og familiedepartementet har nylig gitt ut et rundskriv om barnevernets ansvar for enslige mindreårige asylsøkere i mottak og kommuner m.m. (Rundskriv nr Q-17-2004)

Ved bosetting skal kommunene sørge for individuelt tilpassede bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige. Dette kan være i bofellesskap, i fosterhjem, i privat plassering hos slektinger, i institusjon, på hybel o.l. avhengig av den enkeltes behov. Enslige mindreårige asylsøkere er i en spesiell situasjon ved at de er i landet uten foreldre eller andre med foreldreansvaret. Det konkrete omsorgsbehovet til den enkelte vil variere.

Det er et mål for norske myndigheter at alle enslige mindreårige skal ha en individuelt tilrettelagt bo- og omsorgssituasjon. Noen kan ha behov for ekstraordinære hjelpetiltak og oppfølging på grunn av alder eler på grunn av spesielle opplevelser fra hjemlandet og/eller fluktsituasjonen. For de fleste er det ensomheten og atskillelsen fra familien som er det største problemet i tillegg til utfordringer i integreringsprosessen.

Etter utvalgets syn bør bosettingen ikke finne sted uten at barnevernet har vurdert om den enslige mindreårige har særskilte behov for tiltak og oppfølging, eventuelt tiltak og tjenester etter barnevernlovgivningen. Slik vedtak må baseres på hva de enkelte mindreårige har av behov og situasjon ellers.

Det vises for øvrig til utk. § 6 og kommentarene til bestemmelsen.

16.9.3 Oppnevnelse av verge

Som nevnt opphører representantens funksjoner når barnet har fått oppholdstillatelse. Det må da oppnevnes en verge for barnet etter vergemåls-lovens regler. Inntil da gjelder etter utvalgets forslag lov om representasjon for enslige mindreårige asylsøkere, se utk. § 2-2 annet ledd annet punktum.

Hjemmelen for oppnevnelse av verge vil da være utk. § 2-2 første ledd. Verger for denne gruppen vil normalt atskille seg fra vergerollen ellers. En spesiell opplæring vil normalt være nødvendig, og denne opplæringen vil det enkelte overformynderi ha ansvar for, jf. utk § 8-4 tredje ledd. Vergemålstilsynet har det overordnede ansvar for dette, og kan gi nærmere regler for opplæringens innhold og omfang. Ved oppnevnelse av verge etter utk. § 2-2, vil den rettslige situasjon bli som når barnevernet fratar foreldrene foreldreansvaret, og hvor det da etter barnevernloven § 4-20 skal oppnevnes en verge.

Etter utk. § 5-4 kan et overformynderi engasjere faste verger. Dette kan være aktuelt for verger for asylsøkere som har fått opphold, i det oppgavene her krever spesiell innsikt og personlige egenskaper, jf. bemerkningene til bestemmelsen.

Vergerollens tradisjonelle innhold, å handle på vegne av den vergetrengende i økonomiske spørsmål, vil sjelden bli aktuell i disse tilfellene. Her vil utk. § 2-4 annet ledd komme til anvendelse. Enten vil det her ikke være noen som har foreldreansvaret (foreldrene kan være døde) for barna, eller så vil de ikke være i stand til å ivareta den mindreåriges interesser. Vergen vil i få fall ha kompetanse til å treffe de avgjørelser som følger av foreldreansvaret. Vergen har derimot ingen plikt til å ha omsorgen for barnet, eller ansvaret for de økonomiske sider av dets oppfostring. Det er imidlertid lite tvilsomt at vergen vil ha plikt til å gripe inn hvis han eller hun erfarer at barnet utsettes for omsorgssvikt eller på annen måte har behov for særlig bistand.

Utvalget vil videre peke på barnevernloven § 4-7. Etter denne bestemmelsens tredje ledd skal barneverntjenesten som får opplysning om plassering etter første ledd, dvs. bl.a. hvor foreldre ikke kan ha den daglige omsorgen, vurdere om det er behov for hjelpetiltak. Utvalget antar at ved bosetting av en mindreårig som har fått innvilget opphold, vil denne bestemmelsen komme til anvendelse, og barnevernet bør derfor godkjenne det stedet hvor barnet skal bo. Mot denne bakgrunn finner utvalget at det ved bosetting ikke bare skal gis melding til overformynderiet om behovet for å få oppnevnt en verge, men at også barnevernet skal underrettes om barnets situasjon. Utformningen av de nærmere rutiner for dette, finner ikke utvalget grunn til å komme inn på; det blir en oppgave for de administrative myndigheter.

16.10 Motiver til de enkelte bestem-melser - utkast til Lov om representasjon for enslige mindreårige asylsøkere

Utk. § 1 Enslig mindreårig asylsøker

Med enslig mindreårig asylsøker forstås en person under 18 år som er kommet til landet uten foreldre eller andre som har foreldreansvaret. Dette gjelder også hvor vedkommende er gift.

Loven gjelder også barn som er kommet til Norge med personer som nevnt i første ledd og disse personene før det er gitt oppholdstillatelse ikke er i stand til å utøve foreldreansvaret for barnet.

En mindreårig som er myndig etter sitt hjemlands lov, omfattes også av reglene i denne lov.

Av første ledd fremgår det hvem som regnes som enslig mindreårig asylsøker etter norsk rett. Det er personer under 18 år, som kommer alene til Norge og ber om beskyttelse mot forfølgelse. Personen blir betraktet som enslig så lenge han eller hun kommer uten en eller begge foreldre, eller uten andre som har foreldreansvar for vedkommende. Selv om barnet eller ungdommen kommer sammen med andre voksne, blir han eller hun likevel betraktet som enslig så lenge ingen voksne har foreldreansvaret. Dersom barnet kommer sammen med en forelder, som også er under 18 år, regnes begge som enslige mindreårige.

Etter første ledd annet punktum , vil en person under 18 år, som ved ankomsten til Norge er gift med en ektefelle som er eldre, fremdeles bli å regne som ”enslig” etter reglene i denne lov. Behovet for det vern loven er ment å skulle gi gjør seg fullt ut gjeldende også i disse tilfeller.

Når vedkommende har fått oppholdstillatelse i Norge, regnes han eller hun ikke lenger som asylsøker.

Den definisjon som utvalget har lagt til grunn, kan i noen tilfeller oppfattes som videre enn det som er lagt til grunn av FN. Utvalget har imidlertid valgt å videreføre en definisjon som samsvarer med gjeldende rett og utlendingsforskriften § 55 a. Se for øvrig utvalgets vurderinger i 16.6.1 og 16.6.2.4.

Annet ledd gir loven tilsvarende anvendelse for barn som kommer sammen med foreldre som senere ikke kan utføre sine oppgaver knyttet til foreldreansvaret. Etter ankomsten kan foreldrene omkomme, forsvinne, eller de kan bli nektet opphold for så å etterlate sine mindreårige barn i Norge. Utvalget er av den oppfatning at reglene for de enslige mindreårige asylsøkere bør gis tilsvarende anvendelse for denne gruppen barn selv om barnet i utgangspunktet ikke kom hit som enslig.

At loven om rett til representant kommer til anvendelse på barn som etter ankomst ikke lenger har noen som har foreldreansvar over dem, hindrer ikke at vedkommende tas ut av asylsakprosessen og tas hånd om av barnevernet. For disse barna vil det da bli et skille mellom omsorgssituasjonen og den videre behandling av asylsaken. Se for øvrig utvalgets vurderinger i 16.6.2.5.

I tredje ledd slås fast at regelverket om representant for enslige mindreårige asylsøkere også får anvendelse på personer under 18 år som regnes som myndige etter sitt hjemlands lov. Personer over 18 år, som fremdeles regnes for umyndige i hjemlandet, vil imidlertid ikke omfattes av særreglene for enslige mindreårige.

Utk. § 2 Oppnevning av representant

Når en enslig mindreårig kommer til Norge og søker om asyl, skal overformynderiet hvor vedkommende oppholder seg, straks oppnevne en representant for barnet. Reglene for oppnevnelse av verger i vergemålsloven får tilsvarende anvendelse, med mindre annet følger av denne lov.

Flytter barnet kan det oppnevnes en ny representant for det.

Når det blir oppnevnt en ny representant for barnet, skal den tidligere representanten gi den nye de nødvendige informasjoner om barnet slik at representantens oppgaver kan utføres på best mulig måte. Det samme gjelder når den mindreårige ved bosetting får oppnevnt verge etter vergemålsloven § 2-3.

Første ledd legger ansvaret for oppnevningen av representant til det enkelte overformynderi. Dette må ses i sammenheng med utkast til lov om vergemål § 5-1 som slår fast at det som hovedregel er overformynderiet som oppnevner verger. Ved å legge oppnevningen til overformynderiet sikrer man også uavhengighet til de instanser som har ansvar for asylsaken. Den nøytrale betegnelsen representant er valgt for å skille vedkommende person fra vergebegrepet og de oppgaver som følger denne rollen. Oppgavene til representanten kan således utformes fritt og tilpasses den enslige mindreårige asylsøkers spesielle behov. Som hovedregel vil reglene om oppnevning av verger i utkast til lov om vergemål kapittel 5 få tilsvarende anvendelse ved oppnevning av representanter.

Utk. § 3 Representantens oppgaver

Representantens oppgave er til barnets beste å ivareta dets interesser i asylsaken og for øvrig representere barnet overfor det offentlige under oppholdet i landet.

I asylsaken skal representanten

1. være tilstede ved registreringen hos politiet og ved de intervjuer myndighetene har med barnet i anledning asylsaken,

2. undertegne protokollen fra intervjuene på barnets vegne,

3. bistå ved eventuelle undersøkelser om identitet, alder mv.,

4. se til at myndighetene iverksetter tiltak for å oppspore foreldre/omsorgspersoner,

5. i samarbeid med den oppnevnte advokat for barnet se hen til at asylsøknaden behandles til beste for barnet,

6. holde seg underrettet om fremdriften i asylsaken,

7. vurdere eventuell klage i asylsaken, og

8. være til støtte og hjelp for barnet og påse at dets omsorgsbehov blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

   Representanten skal videre

9. være til hjelp og støtte for barnet,

10. sikre at barnet får de rettigheter det etter lovgivningen har krav på,

11. bistå barnet i å overholde de plikter det til enhver tid har,

12. treffe de beslutninger for barnet som ellers følger av foreldreansvaret, jf. barneloven § 30 flg., herunder å bistå barnet i spørsmål om dets oppfostring, helse og utdanning og se hen til at barnets behov blir klarlagt, og

13. å representere barnet i de sammenhenger hvor dette etter lovgivningen tilkommer en verge.

Forvaltningen av eventuelle midler skal skje etter reglene i vergemålsloven.

Representanten skal ved utførelsen av sitt oppdrag ta tilbørlig hensyn til barnets nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn.

Oppregningen av representantens oppgaver har sammenheng med ønsket om å få klart frem hvilken bistand de enslige mindreårige som særskilt gruppe har krav på. Disse barna skal ha et tilbud som tilsvarer det som ytes andre barn i Norge.

Av første ledd fremgår at det overordnede hensyn om ”barnets beste” også får anvendelse på representantens arbeid med enslige mindreårige asylsøkere. Prinsippet har sin bakgrunn i retningslinjer fra FNs Høykommissær for flyktninger og FNs barnekonvensjon som nå er gjort direkte gjeldende i norsk rett.

Representanten skal ivareta vedkommende mindreåriges interesser i asylsaken og for øvrig representere vedkommende overfor det offentlige. Det må sørges for at rettssikkerheten til den mindreårige blir behørlig ivaretatt på alle nivåer.

Annet ledd inneholder en opplisting av hvilke plikter som påligger representanten i asylsaken. I bokstav a) går utvalget inn for at representanten, i tillegg til å være med ved intervjuene, også skal være tilstede allerede ved registreringen hos politiet. Dette er nytt i forhold til gjeldende rett. I bokstav b) pålegges representanten å undertegne intervjuprotokollene på vegne av barna. En enslig mindreårig asylsøker skal også kartlegges fysisk og psykisk, og vil ha behov for en person som kan samtykke til relevante undersøkelser dersom han eller hun er under 16 år, jf. pasientrettighetsloven § 4-4 første ledd, se bokstav c). Bokstavene e) til g) tillegger representanten oppgavene med å følge opp asylsaken, være bindeledd mellom asyladvokaten og den mindreårige, og eventuelt ta stilling til klage på negative vedtak. Bokstav h) gir hjemmel for at representanten fortløpende vurderer om den mindreårige har et forsvarlig omsorgstilbud, og hvis ikke så er tilfelle, må barnevernet kontaktes.

I tredje ledd sies en del om de plikter representanten vil ha etter plassering i ordinært mottak. Behovet for bistand er stort sett det samme som i ankomstfasen. Det er fremdeles behov for en voksenperson som kan følge opp asylsaken og asyladvokatens arbeid. I tillegg skal representanten i medhold av bokstav l) følge med på at mottakets omsorgstilbud er tilfredsstillende, og at den mindreårige får det skole- og helsetilbud vedkommende har krav på. Representanten skal også her samtykke til eventuell helsehjelp dersom den mindreårige er under 16 år, jf. pasientrettighetsloven § 4-4 første ledd.

Utk. § 4 Forsørgelse og daglig omsorg

Representanten har ikke ansvaret for barnets forsørgelse og daglige omsorg. Reglene i vergemålsloven og barneloven om at barnet skal høres og dets mening tillegges vekt, gjelder også for barn som omfattes av denne lov.

Representanten har de oppgaver som i det vesentligste følger av verge- og foreldreansvarsrollen. Unntatt er likevel ansvaret for forsørgelse og daglig omsorg. Dette ansvar tilligger UDI. I praksis er det mottakene som til daglig utfører disse oppgavene frem til den mindreårige bosettes i en kommune. I tillegg skal nevnes at Barnevernloven gjelder for alle barn som befinner seg i Norge, jf. barnevernloven § 1-2. Barnevernmyndighetene plikter således som hovedregel å følge opp enslige mindreårige asylsøkere i samme grad som norske barn.

Annet punktum er tatt med for å klargjøre at reglene om barnets rett til å bli hørt og at dets mening skal tillegges betydning i vergemålsloven og barneloven, også gjelder for de enslige mindreårige asylsøkere. Det siktes her særlig til utkastet § 2-4 og barneloven § 31. Dette leddet må imidlertid ikke tolkes antitetisk; og andre bestemmelser i denne lovgivningen om barnets rettigheter får også anvendelse på forholdet mellom representanten og barnet.

Utk. § 5 Opphør av representantens oppdrag

Representantens oppdrag opphører når den enslige mindreårige asylsøkeren

1. fyller 18 år,

2. er innvilget opphold her i landet, jf. § 6,

3. varig forlater landet,

4. inngår ekteskap her i landet og fylkesmannen ikke bestemmer at barnet fortsatt skal være umyndig, jf. vgml. § 2-1 første ledd,

5. får oppnevnt en ny representant etter § 2 annet ledd, eller

6. personer som nevnt i § 1 kommer til Norge.

Oppdraget opphører videre hvis

1. representanten ber seg fritatt for vervet og en ny representant er oppnevnt,

2. han eller hun fratas vervet av overformynderiet på grunn av forhold som nevnt i vgml. § 5-6, eller

3. overformynderiet etter begjæring av et barn som har fylt 15 år finner at det er til beste for barnet. En ny representant skal da oppnevnes.

Bestemmelsen inneholder en oppregning av de tilfeller hvor representantens oppdrag opphører.

Utk. § 6 Bosetting

Hvor en person som nevnt i § 1 får opphold her i landet, skal overformynderiet i den kommune han eller hun skal bosettes, oppnevne en person som skal ha foreldreansvaret til barnet etter reglene i barneloven, med unntak av forsørgelsesplikten og ansvaret for dets daglige omsorg. Denne personen blir også verge for barnet, jf. vergemålsloven § 1.

Om krav til vedkommende person gjelder reglene i vergemålsloven.

Når en enslig mindreårig asylsøker får oppholdstillatelse i Norge, vil han eller hun ikke lenger regnes som asylsøker. Vedkommende skal da bosettes i en kommune, og det vil være kommunen og barnevernet, se 16.9.2 som får ansvaret for personen. Vergemålslovgivningens alminnelige regler vil nå komme til anvendelse, og det er dette som kommer til uttrykk i f ørste ledd . Etter at oppholdstillatelse er gitt, og personen er bosatt i en kommune, skal overformynderiet oppnevne en person som skal ha foreldreansvar og vergefunksjon for barnet. Den daglige omsorg og ansvar for forsørgelse ligger imidlertid til kommunens barnevern.

At vedkommende som har fått foreldreansvaret ikke skal ha den daglige omsorg, innebærer ikke at vedkommende kan unnlate å se hen til at den mindreårige lever under tilfredsstillende omsorgsforhold. Ved mistanke om at så ikke er tilfelle, skal det gis bekymringsmelding til barnevernet som da skal foreta nødvendige undersøkelser etter barnevernloven § 4-3.

Utvalget vil videre bemerke at det at en person har vært definert som enslig mindreårig asylsøker og fått oppholdstillatelse, vil være et forhold som tilsier at nærmere undersøkelser foretas etter § 4-3 første ledd.

Den person som har fått foreldreansvaret etter utk. § 6, kan påklage barnevernets avgjørelse.

Se for øvrig 16.9.2.

De krav som oppstilles i kapittel 5 i utkast til lov om vergemål får tilsvarende anvendelse, se annet ledd . Den som oppnevnes må bl.a. være bosatt i Norge, være egnet for vervet og samtykke i oppnevnelsen, se utkastet § 5-2. Representanten spiller en viktig rolle i asylsøkerprosessen, og det er derfor av stor betydning at vedkommende har innsikt i denne. I tillegg er det en fordel dersom representanten har kjennskap til den mindreåriges bakgrunn og kultur, og at vedkommende har kunnskaper om hvordan det norske samfunn og det norske språk fungerer. Det er videre en fordel at representanten kan orientere seg i det offentlige system slik at den mindreåriges rettigheter blir ivaretatt og fulgt opp på best mulig måte.

Utk. § 7 Politiattest

Den som oppnevnes som representant og den som oppnevnes etter § 6 skal legge frem politiattest som skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffeloven §§ 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c og 204 første ledd bokstav d.

Den som er ilagt forelegg eller dømt for overtredelse som nevnt i første ledd kan ikke oppnevnes som verge for en mindreårig.

Kravet om politiattest gjelder også for den som etter § 6 blir oppnevnt som innehaver av foreldreansvaret.

Utvalget har funnet grunn til å innta en bestemmelse om fremleggelse av begrenset vandelsattest for de som oppnevnes som representant. Tilsvarende kreves politiattest fra de som tillegges for­eldreansvar og vergefunksjon i medhold av § 6. Enslige mindreårige asylsøkere er i en sårbar situasjon og de har lite eller intet nettverk her i landet. Det er viktig at de beskyttes mot personer som har vært eller er innblandet i kriminelle forhold, og særlig mot personer som utøver seksuelt misbruk.

Utk. § 8 Rekruttering og opplæring av representanter

Overformynderiet har ansvar for rekruttering av representanter for den enslige mindreårige asylsøker.

Overformynderiene kan opprette ordninger med faste representanter for enslige mindreårige asylsøkere.

Vergemålstilsynet har ansvar for å utarbeide spesielle opplæringsplaner for personer som oppnevnes som representanter og for å sikre gjennomføring av opplæringen.

Vergemålstilsynet kan inngå avtale med dertil egnede organisasjoner om rekruttering og opplæring av personer som kan oppnevnes som representant for barnet.

Bestemmelsen i første ledd legger ansvaret for rekrutteringen av representanter på det enkelte overformynderi.

I annet ledd slås fast at ordningen med representanter for enslige mindreårige kan profesjonaliseres slik at det engasjeres faste personer med særskilt kompetanse til utøvelse av disse oppdragene. Faste representanter kan være en fordel i og med at det stilles store krav til oppfølging og ivaretakelse av disse barna og deres rettigheter. Bestemmelsen må ses i sammenheng med det som foreslås i utkast til lov om vergemål § 5-4. Her er inntatt en mulighet for å engasjere faste verger.

Tredje ledd slår fast at det er Vergemålstilsynet som har det overordnede ansvar for opplæring og oppfølging av representantene. Den praktiske gjennomføringen må vel likevel ligge til det enkelte overformynderi.

Fjerde ledd , se mer om utvalgets vurderinger i 16.7.3.7.

Utk. § 9 Tolk

Det skal oppnevnes tolk som kan ivareta hensynet til en meningsfull kommunikasjon mellom den enslige mindreårige asylsøker og dennes representant.

Tolken har krav på godtgjøring etter de satser som utlendingsmyndighetene ellers benytter for slike tjenester.

For at en oppnevnt representant skal kunne ivareta sine oppgaver på en forsvarlig måte, er det en forutsetning at vedkommende kan kommunisere med den enslige mindreårige asylsøkeren allerede fra oppnevningstidspunktet. Første ledd i bestemmelsen her sier derfor at det skal oppnevnes tolk for å sikre at kontakten mellom representanten og den mindreårige blir best mulig.

I annet ledd slås fast at tolken har krav på godtgjøring for sitt arbeid. Utvalget er av den oppfatning at det er overformynderiene som har ansvar for å dekke nødvendige utgifter til tolk i forbindelse med representantens arbeid.

Utk. § 10 Godtgjøring og dekning av utgifter

Representanten og den person som oppnevnes etter § 6 har krav på utgiftsdekning og godtgjørelse etter regler gitt av Kongen.

Utvalget er av den oppfatning at vergerollen og oppgaven som representant for en enslig mindre­årig asylsøker ikke lenger kan være ulønnet og basert på veledighet, se utk. § 5-10. Utgiftene til representant må bekostes av det offentlige, og representanten må få dekket både såkalte nødvendige utgifter og få godtgjøring for sitt arbeid. Nødvendige utgifter vil bl.a. omfatte reiseutgifter og annet som naturlig påløper som følge av vervet som representant.

Formen og størrelsen på godtgjørelsen må fastsettes ved forskrift, men hvor det i medhold av § 8 inngås avtaler med ideelle organisasjoner om vervet som representant, vil det f.eks. kunne være aktuelt med refusjon av lønnsutgifter, eller stykkpris.

Utk. § 11 Fullmakt til Kongen

Kongen kan gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring av denne lov.