2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeidsmåte
2.1 Utvalgets sammensetning
Vergemålsutvalget ble oppnevnt av Justisdepartementet 6. april 2001. Utvalget fikk denne sammensetning:
Professor dr. juris Peter Lødrup (leder), Universitetet i Oslo
Lagdommer Regine Ramm Bjerke, Borgarting lagmannsrett
Avdelingsdirektør Eirik Bunæs, Kredittilsynet
Forbundsleder Sidsel Grasli, Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Rådgiver Anne Margrete Grøsland, Redd Barna
Professor dr. med. Bjarne A. Waaler, Universitetet i Oslo
Overformynder Marianne Lianes, Molde overformynderi
Tidligere overformynder Odd J. Pettersen.
Ved brev av 25. juni 2002 fra Justisdepartementet, ble utvalget utvidet med rådgiver Randi Kleven, Utlendingsdirektoratet, og underdirektør Bjørg Unstad, Kommunal- og regionaldepartementet. Disse medlemmene har etter sitt mandat bare deltatt i arbeidet med de enslige mindreårige asylsøkere. Marianne Lianes gikk våren 2004 ut av utvalget, og som nytt medlem ble oppnevnt Hildur Strømhaug, sekretær for Nettverk for overformynderiene i Norge.
Utvalgets sekretærer har vært rådgiver Trine Linge (fra 15.01.01 til 15.06.02) og førstekonsulent Vibeke Gjøslien (fra 15.06.02), begge Justisdepartementet og rådgiver Eldbjørg Kluften, Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Trine Linge har også bistått utvalget i dets avsluttende arbeide.
2.2 Utvalgets mandat
Utvalget ble gitt følgende mandat:
”Lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige er gamle, og har bare i begrenset grad vært gjenstand for revisjon. Det er nød-vendig med en grunnleggende gjennomgåelse og modernisering av denne lovgivningen for å bedre rettssikkerheten for dem som disse lovene tar sikte på å beskytte, og for å få mer hensiktsmessige og tidsmessige ordninger.
De andre nordiske land har i de senere år gjennomført en revisjon av lovgivningen om vergemål. I Sverige avskaffet man i 1989 umyndiggjørelsesinstituttet til fordel for en ordning med økonomisk forvalterskap. I Danmark trådte ny vergemålslov i kraft i 1995. I Finland trådte ny lovgivning på området, Lag om formyndarverksamhet, i kraft 1. desember 1999.
Spørsmålet om en gjennomgåelse og revisjon av vergemålslovgivningen har stått på dagsordenen i lang tid.
I NOU 1979:57 om lov om innskrenkninger i persons råderett ble det lagt frem ulike forslag til endringer i vergemålslovgivningen. De viktigste reglene om særlige innskrenkninger i den personlige råderett ble foreslått samlet i en lov og det ble foreslått en del endringer i reglene, men uten at det ble foreslått vesentlige materielle endringer i umyndiggjørelsesreglene. Utredningen ble kritisert for ikke å foreta noen gjennomgripende revisjon og rettspolitisk vurdering av hovedprinsipper og enkeltheter ved gjeldende regler, herunder spørsmålet om rettssikkerhet. (Jf. Helge Olav Bugge i Lov og Rett 1981 side 99-102). Det ble aldri fremmet noen proposisjon direkte med bakgrunn i forslagene i NOU 1979:57. I stedet ble det fremmet forslag om utvidelse av hjelpevergeordningen og endringer i reglene om denne ordningen, jf. Ot.prp. nr. 45 (1989-90). I proposisjonen kapittel 2.8 ble det redegjort nærmere for videre revisjon av umyndiggjørelses- og vergemålslovgivningen, og det ble antydet at det kan være behov for en prinsipiell vurdering av umyndiggjørelsesordningen, såvel som en generell revisjon av vergemålslovgivningen. Proposisjonen konkluderte med at man bør gå videre med alle disse spørsmålene etter at det har vært avholdt nordiske drøftelser om spørsmålene og etter at man har vunnet erfaringer med den utvidede hjelpevergeordningen.
I Innst. S. nr. 42 (1989-90) ga Stortingets justiskomité sin tilslutning til dette. Komiteen uttalte på side 3:
«Komiteen registrerer at lov om umyndiggjørelse daterer seg fra 1898, mens lov om vergemål for umyndige skriver seg fra 1927. Komiteen er enig i at det kan være grunn til å gjennomgå begge disse lovene i sin helhet.
Komiteen er enig med departementet i at man på bakgrunn av utviklingen bl. a. i Sverige gjennomgår selve umyndiggjørelsesordningen på mer prinsipielt grunnlag. Komiteen forventer at departementet kommer tilbake til dette.»
Komiteen uttalte videre at utviklingen i Sverige, der man har gått helt bort fra umyndiggjørelse og over til oppnevning av en økonomisk forvalter, viser at man bør vurdere både umyndiggjørelsesloven og vgml. under ett. Komiteen sier på denne bakgrunn at «det trengs en snarlig gjennomgang av umyndiggjørelsesloven og vgml.».
Utvalget skal foreta en generell og prinsipiell vurdering av lovgivningen om umyndiggjørelse og vergemål, og skal foreslå en ny lov til avløsning av lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige. Målet for endringene skal være at reglene på best mulig måte skal ivareta umyndiges og andre berørtes integritet, hensynet til rettssikkerhet og hensynet til å sikre en forsvarlig forvaltning av økonomiske forhold for den som ikke har forutsetninger for å gjøre det selv.
Dagens ordning er særlig innrettet for å ivareta personens økonomiske forhold. Det er i dag ofte like viktig å ivareta personens behov for representasjon overfor offentlig forvaltning. De nye reglene skal derfor også omfatte representasjon overfor det offentlige for å ivareta personens interesser, både økonomisk, i forhold til behovet for omsorgstjenester, og i forhold til andre typer offentlige tilbud og ytelser.
Utvalget bør i nødvendig utstrekning også vurdere reglene om verger i annen lovgivning.
Det bør vurderes om loven mer enn i dag bør legges opp slik at hovedprinsippene nedfelles i lovteksten, mens detaljreglene i større grad plasseres i forskrifter. Loven retter seg for en stor del til legfolk med liten trening i å lese lovtekster, så kravene til lettfattelighet bør stilles høyt.
Utvalget kan også foreslå lovgivning om individers rettslige handleevne ut over det som er lovregulert i dag.
Utvalget bes særlig om å vurdere følgende problemstillinger:
a) Umyndiggjøringsordningen:
Utvalget bes foreta en prinsipiell vurdering av umyndiggjørelsesordningen i lys av de omlegginger som har vært foretatt i andre nordiske land. Samtidig bør man gjennomgå virkningen av umyndiggjørelse i særlovgivningen.
Dersom man opprettholder umyndiggjørelsesordningen, må lovreguleringen vurderes nærmere. For eksempel bør man vurdere om det er behov for å klargjøre umyndiggjørelsesgrunnene og forenkle prosessreglene. Det bør vurderes om reglene bør plasseres i vergemålslovgivningen (de materielle) og/eller i tvistemålsloven (de prosessuelle), om nødvendig i samråd med Tvistemålsutvalget (som har frist til 1. juli 2002) med å avgi sin utredning.
Dersom man opprettholder umyndiggjørelsesordningen, må man også vurdere behovet for å endre/justere de regler og retningslinjer som i dag gjelder for hjelpeverger. Dette bør gjøres bl.a. i lys av de erfaringer man nå har med den utvidede hjelpevergeordningen og anbefalingene i NOU 1991:20 om rettssikkerhet for mennesker med psykisk utviklingshemming del VII (Røkke-utvalget).
Dersom utvalget foreslår å avskaffe ordningen med umyndiggjørelse, må det vurdere reglene om hjelpeverge på denne bakgrunn og overveie om det er behov for regler om andre alternativer til umyndiggjørelse.
Spørsmålene må ses i sammenheng med hele den utvikling av regelverket for psykisk utviklingshemmede som har funnet sted.
b) Organiseringen av overformynderiet:
Fra gammelt av har det vært et ønske fra kommunalt hold at overformynderiet skulle være et kommunalt organ, slik at kommunen kunne få fordelen av å disponere de umyndiges midler. I dag kan det derimot synes som om kommunene anser overformynderiet som en belastning. Utvalget bes vurdere om overformynderiene bør være statlige eller kommunale organer, og i tilfelle om de bør sentraliseres. Utvalget forutsettes i denne sammenheng å ta hensyn til de vurderinger og beslutninger som blir gjort på grunnlag av NOU 2000:22 om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Dersom man ikke går inn for en sentralisert ordning, bør det vurderes om å innføre regler om at alle overformynderiene skal ha en fast formann. Det forutsettes at utvalget tar i betraktning det pågående arbeid med fornyelse av den offentlige forvaltning, herunder prinsippene for forenkling av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.
c) Vergenes og overformynderienes oppgaver:
Hvilket ansvar og oppgaver som tilligger vergene/hjelpevergene og overformynderiene, herunder overformynderienes instruksjonsmyndighet og spørsmål om rettslig representasjon overfor det offentlige, bør vurderes. Også overformynderiets oppgaver overfor institusjonsplasserte bør vurderes. Utvalget forutsettes også å vurdere spørsmål som anvendelse av forvaltningsloven på verger og overformyndere kan reise.
d) Særlige regler for særlige grupper:
Utvalget bør særlig vurdere om det bør gjelde særlige regler for ulike grupper umyndige, herunder om det bør gjelde særlige regler for personer i institusjon, og om det bør gjelde særlige regler for barn, eventuelt om regler om foreldres vergemål for barn hører hjemme i barnelovgivningen fremfor i vergemålslovgivningen. Det bør også vurderes om det er behov for særregler i forhold til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger, herunder om verger for disse bør ha en nærmere definert omsorgsfunksjon. Utvalget bør også vurdere om det skal innføres et mer fleksibelt system med rom for flere ulike individuelle løsninger, for eksempel etter mønster av den modellen man har i Sverige.
Hvis man kommer til at vergebegrepet bør beholdes i forhold til mindreårige, kan det i så fall være grunn til å vurdere forenklinger og unntak fra en del kontroll- og saksbehandlingsregler der foreldrene er verge.
e) Vederlag for vergeoppdrag:
Vergemålsloven § 17 åpner for at det kan gis vederlag for vergeoppdraget. Dette er en skjønnsmessig avgjørelse som foretas av hvert enkelt overformynderi, og i praksis er det store ulikheter fra kommune til kommune. Mange kommuner har hatt problemer med å få rekruttert verger/hjelpeverger, noe som delvis kan ha sammenheng med at dette er ulønnet. Utvalget bør vurdere om det bør innføres en lovfestet rett til godtgjørelse for oppnevnte verger/hjelpeverger.
f) Opplysningsplikt om umyndiges midler:
Vergen har plikt til å melde fra til overformynderiet når den umyndige har midler over et visst beløp. Dette blir ikke alltid gjort. Det foreligger i dag ingen plikt for banker, forsikringsselskap eller andre institusjoner til å opplyse om umyndiges midler. Det bør vurderes om det skal innføres tiltak for å bedre overformynderienes mulighet til å få kjennskap til umyndiges økonomiske situasjon.
g) Forvaltningen av umyndiges midler:
Reglene om forvaltningen av umyndiges midler bør gjennomgås.
h) Vedvarende fullmakter:
Utvalget bør vurdere om det bør innføres særlige regler om såkalte «vedvarende fullmakter», som innebærer en privatrettslig adgang til ved fullmakt å arrangere representasjonsordninger på forhånd, med tanke på en situasjon der man selv ikke lenger er i stand til å ivareta sine interesser.
i) Internasjonale konvensjoner og nordisk lovsamarbeid:
Utvalget skal også vurdere tilpasning til internasjonale konvensjoner og rekommandasjoner som berører vergemålslovgivningen, herunder særlig Haagkonvensjonen 2. oktober 1999 om internasjonal beskyttelse av voksne, Haagkonvensjonen 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrding og samarbeid når det gjelder foreldres ansvar og tiltak for beskyttelse av barn, samt Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne. Utvalget skal orientere seg om lovgivningen og eventuelt revisjonsarbeid i andre nordiske land.
Utvalgets lovforslag skal utformes i samsvar med anbefalingene i veiledningen ”Lovteknikk og lovforberedelse” (utgitt mars 2000).
Det skal utredes økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag. Minst ett forslag skal bygge på uendret ressursbruk.
Utvalget skal legge forholdene til rette slik at berørte organisasjoner og instanser som ikke er representert i utvalget gis mulighet til å komme med innspill til arbeidet.”
2.3 Enkelte bemerkninger til mandatet
Det mandat utvalget har fått, er vidtrekkende. Det omfatter grunnleggende prinsipielle spørsmål om å gripe inn i et menneskes rådighetssfære både på det økonomiske og personlige plan. Hensynet til det enkelte individs integritet og selvbestemmelsesrett må i visse tilfelle vike når et menneske ikke lenger selv evner å ivareta sine interesser. Dette reiser sentrale rettssikkerhetsspørsmål som særlig vil gjelde for fremgangsmåten for slike inngrep, og de regler for saksbehandlingen for vedtak om slike inngrep.
Hertil kommer det regelverk som skal gjelde for alle under en viss minstealder, nemlig 18 år, som gjerne kalles myndighetsalderen. Innen denne gruppen faller også de enslige, mindreårige asylsøkere, hvis behov for representasjon og vern reiser til dels andre spørsmål enn for det store flertall av mindreårige her i landet. Utvalget vil her bemerke at arbeidet med regler for de mindreårige, enslige asylsøkere har vært tidkrevende og komplisert.
Utvalget finner det klart at regelverket for de voksne som trenger hjelp bør samles i en lov, og ikke som nå i en lov som gjelder vilkårene for umyndiggjøring og en lov som gjelder de grunnleggende spørsmål om umyndiggjørelsens rettsvirkninger. Hvorvidt også reglene for mindreårige bør gis i samme lov, vil bli vurdert nedenfor pkt. 3.5.3.
Lovgivningen inneholder i dag i en lang rekke lovbestemmelser for de som er ”umyndige”, dvs. enten mindreårige eller voksne som er umyndiggjort, og det samme er tilfelle på forskriftsplanet. De voksne som ikke er umyndiggjort, men som har fått oppnevnt hjelpeverge, er i mange tilfelle likestilt med umyndiggjorte, se eksempelvis ekteskapsloven § 54 første ledd siste punktum. For utvalget har det på en rekke områder oppstått tvil om hvor langt man skal vurdere endringer i disse regler. Utvalget har her utøvet et skjønn som kanskje kan virke noe tilfeldig. Men ledetråden har i første rekke vært å se på de regler i denne lovgivningen som gjelder disse personers privatrettslige stilling samt regelverket for ytelser fra det offentlige. Utvalget har antatt at f.eks. reglene om prosessdyktighet ikke skal vurderes nærmere; dette faller naturlig inn under det revisjonsarbeidet som pågår med tvistemålslovgivningen.
Når utvalget skal vurdere vergemålets rekkevidde på det personlige området, møter man problemstillinger som delvis er regulert i annen lovgivning. Ekteskapsloven og arveloven har bestemmelser her. Sentralt står helse- og sosiallovgivningen, hvor det er nærmere regulert hvem som kan treffe avgjørelser for en som er satt under vergemål eller har oppnevnt hjelpeverge. Utvalget avgrenser i stor grad sitt mandat mot denne lovgivningen, men finner det både naturlig og nødvendig med en bred redegjørelse for vergemålslovgivningens oppgaver på det personlige plan, se 7.5.5.
Utvalget foreslår å oppheve umyndiggjørelsesinstituttet slik vi kjenner det i dag, se nærmere 7.5, og anvende fellesbetegnelsen ”verge” og ”vergemål” når en person er satt under vergemål uavhengig av om vedkommende er fratatt - helt eller delvis - den rettslige handleevne. Dette skaper visse lovtekniske problemer, idet begrepet ”verge” tidligere ble knyttet til en person som ikke hadde rettslig handleevne. Disse problemene kan neppe løses på generell basis, men krever konkrete vurderinger av de enkelte regler. Men etter utvalgets forslag vil begrepet ”umyndig” bare omfatte de mindreårige.
Etter mandatet skal utvalget vurdere om detaljregler mer enn i dag bør plasseres i forskrifter, mens en ny lov begrenses til å gjelde hovedprinsippene. Etter utvalgets syn er grensedragningen her ikke noe stort problem. Med den organisering av overformynderiene som utvalget foreslår, blir lovreguleringen i seg selv betydelig enklere enn den er i vergemålsloven 3. kapittel. Reglene om forvaltning og regnskapsførsel finner derimot utvalget i større grad kan gis i forskrift form. Med den forenkling av reglene for saksbehandlingen som utvalget forslår, bør en ny lov bli enklere og mer oversiktlig enn de to gjeldende lover.
2.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har i alt holdt 40 møter. I tillegg har leder og sekretærene deltatt på en rekke samlinger i regi av Nettverk for overformynderiene i Norge og Forening for overformynderier med fast formenn. Under disse er det blitt utvekslet synspunkter om reformbehov og løsningsmuligheter. Noen av utvalgets medlemmer har avlagt besøk ved enkelte av landets overformynderier for å sikre seg praktisk innsikt i deres arbeid og problemer. I tillegg har utvalget, i tråd med mandatet, innhentet uttalelser fra berørte instanser og organer som arbeider med umyndiggjørelses- og vergemålsspørsmål i praksis.
Utvalget fikk i november 2001 en orientering om den danske vergemålsloven fra formannen i det danske vergemålsutvalg, adj. professor Svend Danielsen. I april 2002 hadde utvalget møter med representanter fra det danske Civilretsdirektorat i København, og noe senere - i Oslo - med Bo Broomé som evaluerer den svenske vergeordningen og hans sekretær Per Olsson. I møtene ble utvalgets medlemmer orientert bl.a. om det danske og svenske revisjonsarbeidet og de praktiske erfaringer som er gjort i tiden etter at lovene trådte i kraft. Medlemmer av utvalget hadde i mars 2004 et møte i Malmö med Bo Broomé og andre representanter for det svenske revisjonsarbeid hvor man drøftet felles problemstillinger. Utvalget har orientert seg om den finske vergemålsordningen gjennom besøk i det finske justisdepartementet og hos magistraten i Borgå.
Utvalget har videre hatt møte med dommer Ellen Martens i Oslo tingrett om hennes erfaringer som dommer i vergemålsretten. Utvalget har fått orientering av hjelpeverge Ingvill Størksen, asyladvokat og hjelpeverge Trond Romstad, asyladvokat og leder for advokatforeningens lovutvalg om asyl- og utlendingsrett Arild Humlen og fast formann ved Overformynderiet i Bærum Georg Traheim d.y. om situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere. Utvalget har hatt samtale med advokat Bernt Frydenberg i Kommunenes Sentralforbund (KS) om den fremtidige organiseringen av overformynderiene.
Justisdepartementet arrangerte etter initiativ fra utvalget et nordisk seminar 16. og 17. september 2003 om vergemålslovgivningen i de nordiske land. Det møtte representanter fra bl.a. de fire øvrige nordiske lands justisdepartementer. I seminaret gikk man gjennom de vesentlige problemstillinger i denne lovgivningen, og utvekslet synspunkter.
Utvalget har særlig når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere og framtidsfullmakter hatt et godt samarbeide med den svenske utreder, med den følge at utkastet til lovtekst om framtidsfullmakter i det vesentlige er like. Heller ikke i utkastet til lov om enslige mindreårige asylsøkere er det i sak ulikheter av prinsipiell betydning.
2.5 Forholdet til særlig dansk, svensk og finsk rett - noen generelle synspunkter
I løpet av en ti-års periode har tre av de andre nordiske land revidert sin vergemålslovgivning. Med bakgrunn i Betænkning nr. 1247-Værgemål 1993, fikk Danmark ny lov om Værgemål 14. juni 1995. I Sverige er vergemålslovgivningen gitt i Föräldrabalken, og reglene ble på en del punkter endret i 1995. Finland fikk med utgangspunkt i Lagutskottets betänkande 20/1998 rd, og Regeringens proposition 146/98 sin Lag om förmynderverksamhet 1. april 1999.
Ved studium av de nevnte lover med forarbeider, utvalgets besøk til København og Helsinki og ved samarbeid med den svenske utreder, har utvalget satt seg grundig inn den nordiske vergemålsretten. Dersom utvalget har vært i tvil eller det har vært diskutert forhold som tilsier nordisk rettsenhet, har utvalget sett hen til og lagt vekt på de øvrige lands løsninger i tilsvarende spørsmål.
At islandsk rett ikke er omtalt, skyldes dels tidsmessige grunner, dels at den har vært noe vanskelig tilgjengelig.
2.6 Innstillinger m.v av betydning for utvalgets arbeid
2.6.1 Innstillinger m.v. av mer generell karakter
Det foreligger en rekke innstillinger m.v. som har hatt betydning for utvalgets vurderinger.
Her skal særlig nevnes
NOU 1991:20 om rettssikkerhet for mennesker med psykisk utviklingshemming del VII, Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001: 32, NOU 2000:22 om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, NOU 1997:19, Et bedre personvern, Ot.prp. nr. 92 for 1998-99 om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), NOU 2000:12 Barnevernet i Norge og NOU 2001: 22 Fra bruker til borger.
2.6.2 Innstillinger m.v. om revisjoner av vergemålslovgivningen
Både umyndiggjørelsesloven fra 1898 og vergemålsloven fra 1927 har vært gjenstand for endringer i tidens løp. Her skal de viktigste bli omtalt. Av særlig interesse er Ot. prp. nr. 15 (1989-90). Den er forarbeidene til den form hjelpevergeordningen fikk i 1990, og gir uttrykk for tanker som i det vesentlige også har gyldighet i dag.
I 1934 ble det ved lov 29. juni om endringer i vergemålsloven åpnet en begrenset adgang til å oppnevne hjelpeverger, jf. vgml. § 90 a, en adgang som ble noe utvidet i 1961 i forbindelse med vedtagelsen av lov om psykisk helsvern - en endring som medførte at bruken av hjelpeverger ble mer alminnelig, se nærmere nedenfor 7.2.5. Utover dette skjedde det ikke noe vesentlig før Innstilling om Revisjon av vergemålsloven ble avgitt i 1970. Denne innstillingen tok særlig for seg reglene om forvaltning av umyndiges midler, men foreslo også visse endringer i reglene for hjelpeverger mv.
Ved Ot. prp. nr. 44 (1970-71) ble ble det fremmet forslag om endringer i vergemålsloven om disse spørsmålene. jf. Innst. O. VI (1971-72), og vedtatt ved lov 17. mars 1972.
NOU 1979: 57 Lov om innskrenkninger i persons råderett m.v. tar særlig for seg reglene for umyndiggjøring og behovet for mer begrensede støttetiltak. Spørsmålet om båndleggelse av erstatningsbeløp ble også vurdert, samt noen andre spørsmål av mindre interesse i denne forbindelse. Forslagene i denne NOU"en ledet bare til en begrenset oppfølging fra Justisdepartementet side. Det ble bl.a. vist til at spørsmålet om umydniggjørelsesinstituttet var avskaffet i Sverige og at umyndiggjørelses- og vergemålslovgivningen blir utredet i Danmark og Finland, Ot. prp. nr. 45 (1989-90) s. 4.
Ved Ot. prp. nr. 62 ( 1985-86) ble det fremmet forslag til enkelte administrative endringer og nye regler for plasseringen av umyndiges midler.
Ot.prp. nr. 45 for 1989-90 om endringer i vergemålsloven m m (hjelpevergeordningen m m) står som nevnt sentralt for utvalgets arbeid. Hjelpevergeordningen fikk da den form den har i dag. Man ønsket ved den ”å styrke rettssikkerheten for bl a alderssvekkede og psykisk utviklingshemmede” (s. 1). Dette er to målgrupper som også har stått sentralt i utvalgets arbeide.
2.7 Opplegget av innstillingen
2.7.1 Generelle bemerkninger
Utvalget finner det lite tvilsomt at en fremtidig vergemålslovgivning bør bygge på én lov, slik at grunnlaget for oppnevnelse av verge for voksne - som i dag er regulert i umyndiggjørelsesloven - inntas i en generell lov om vergemål. Utvalget legger også til grunn at vilkårene for oppnevnelse av verge bør være de samme, uavhengig av om den vergetrengende har den rettslige handleevne i behold, eller helt eller delvis blir fratatt denne. Se nærmere 7.7.
Innstillingen er lagt opp slik at etter en generell innledning (kapittel 3) vil de ulike hovedproblemstillinger bli tatt opp i egne kapitler. I disse kapitlene vil det bli redegjort for gjeldende rett i de enkelte emner, utvalgets vurderinger og utvalgets konklusjoner og forslag. Alt etter spørsmålets viktighet og omfang, vil disse tre hovedpunkter gis i egne hovedavsnitt eller i omtalen av enkeltspørsmål. Annen nordisk rett som er relevant for vedkommende emne vil det dels bli referert til hvor den systematisk hører hjemme.
Utvalget gir i et eget kapittel (kapittel 4) en nærmere redegjørelse for de internasjonale konvensjoner som er relevante for utvalgets arbeid, og deres betydning for utformningen av utvalgets forslag, jfr. mandatets pkt. i).
Etter mandatets pkt. d) skal utvalget vurdere om det er behov for særregler i forhold til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. Utvalget finner at det er et slikt behov, og fremmer forslag som en egen lov for denne gruppen (kapittel 16). Egne regler for disse er gitt i de øvrige nordiske land.
Etter mandatets pkt. h) skal utvalget vurdere om det er grunn til å gi regler om s.k. ”vedvarende fullmakter”, dvs. fullmakter som trer i kraft når fullmaktsgiveren ikke lenger antas å ha rettslig handleevne. Utvalget finner at det er behov for slike regler, og at det er naturlig at regler gis i et eget kapittel i en ny vergemålslov. Slike regler er også foreslått i Sverige, og utvalgets forslag ligger her meget nær det svenske utkastet. I Sverige foreslås det at reglene her gis i en egen lov. Utvalget finner imidlertid at det er mest nærliggende å ta reglene inn i vergemålsloven. Alternativt kunne de tas inn i avtalelovens fullmaktskapittel, hvor de systematisk kan forsvare en plass. Utvalget har valgt å betegne disse fullmakter for ”framtidsfullmakter”, en betegnelse som også er valgt i Sverige.
En del spørsmål som reguleres av vergemålsloven faller utenfor de hovedproblemstillinger som er tatt opp i de enkelte kapitler. Disse vil bli vurdert i kapittel 13, sammen med en del andre ulike enkeltspørsmål som utvalget må ta standpunkt til.
2.7.2 Forholdet til annen lovgivning
Regler om representasjon i kraft av vergemål for mindreårige og for voksne hvor det er behov for vergemål, er i tillegg til vergemålslovgivningen gitt i et betydelig antall andre lover. Reglene kan være av formell karakter, som f.eks. tvistemålslovens regler om at på en ”umyndig parts vegne reises søksmål av eller mot vergen” (§ 37) eller straffeprosesslovens regel om at hvor siktede er under 18 år, har ”også hans verge partsrettigheter” (§ 83). For de voksne som antas å være i en slik tilstand som er nevnt i straffeloven § 44 og som har verge, har også vergen partsrettigheter, straffeprosessloven § 84 første ledd. Hvis en person som antas å være i en slik tilstand ikke har verge, skal det oppnevnes hjelpeverge etter vgml. § 90 a, straffeprosessloven § 82 annet ledd. På et annet plan ligger de regler om direkte gir vergen kompetanse til å handle på den umyndiges vegne, eller hvor vergens samtykke er nødvendig for at en disposisjon skal kjennes gyldig. Et sentralt eksempel her er at hvis en person er gjort umyndig, dvs. fratatt den rettslige handleevne, kan ekteskap bare inngås med samtykke av vergen - dette gjelder også hvor vedkommende har hjelpeverge etter vgml.§ 90 a, ekteskapslovens § 2, jf. også ekteskapslovens § 47. Her ser vi eksempler på at selv om den som er satt under vergemål har den fulle rettslige handleevne i behold, kan ikke vedkommende disponere fritt uten hjelpevergens medvirkning.
Bestemmelser som dette må i hvert enkelt tilfelle vurderes i forhold til de forslag utvalget fremmer om omlegginger av vergeordningen. I mange tilfelle blir endringene utelukkende av formell karakter, mens det i andre er grunn til å vurdere endringer i den materielle rettstilstand. Disse problemstillingene vil ble tatt opp i kapittel 15.