12 Overformynderiet – organisering og funksjoner

12.1 Overformynderiets organisering

12.1.1 Gjeldende rett

Reglene om organiseringen av overformynderiet finnes i hovedsak i vergemålsloven kapittel 3. Organiseringen har betydning for overformynderiets oppgaver, ansvar og den interne arbeidsfordeling mellom overformynderne.

Det følger av vgml. § 19 at det skal være et overformynderi i hver kommune. Loven gir ikke adgang til å slå sammen flere kommuner for å lage regionvise overformynderier, og det er heller ikke hjemmel til å dele en kommune i flere overformynderier.

Overformynderiet består som utgangspunkt av to overformyndere. Disse velges, en hvert annet år, av kommunen for fire år regnet fra 1. januar etter valget, jf. vgml. § 20. Overformynderne er med andre ord politisk valgte. Sammen med valget av overformyndere skal kommunen i tillegg oppnevne varamenn som skal tre inn når de valgte medlemmer er inhabile eller har forfall. I en del større kommuner har overformynderiet en fast lønnet formann i tillegg til de to valgte overformynderne. Om fast formann skal oppnevnes avhenger bl.a. av forretningsmengden ved overformynderiet og størrelsen på de midler som forvaltes der. I 12.1.1.1 sies det mer om overformynderne som valgte ombud, mens det i 12.1.1.2 redegjøres for forholdet mellom de valgte overformynderne og den faste formannen.

12.1.1.1 Overformynderiet som kommunalt organ

Overformynderiene er kommunale organ. Det er kommunen som er ansvarlig for å dekke utgiftene til overformynderiet, jf. vgml. § 23 annet ledd, der det fremgår at bøker, skrivesaker og annet materiell som er nødvendig for overformynderiets virksomhet, dekkes av kommunen. I tillegg kan kommunestyret bevilge midler til kontorhjelp. Kommunen er også pliktig til å dekke nødvendige utlegg, som reiseutgifter og lignende. Videre kan kommunestyret beslutte at overformynderne skal få dekket tapt arbeidsfortjeneste eller for øvrig få vederlag for vervet. I hvilken grad kommunen utbetaler vederlag, varierer blant annet med overformyndernes arbeidsmengde, og hvilke prioriteringer kommunen gjør i forbindelse med budsjettet. Da loven ble skrevet i 1927, var arbeidsmengden enkelte steder ikke større enn at man kunne begrense seg til dekning av utlegg. I dag er arbeidsmengden ved samtlige overformynderier så stor at vederlag er rimelig.

På tross av at overformynderiet er et kommunalt valgt organ, er overformynderiet en uavhengig instans innad i kommunen. Dette innebærer at kommunen eller dens organer, f.eks. kommunestyret eller rådmannen, ikke har instruksjonsmyndighet eller styringsrett overfor overformynderiet eller dets medlemmer. Kommunen kan ikke gripe inn i overformynderiets disposisjoner eller legge generelle føringer på overformyndernes arbeid. Etter vergemålsloven er det fylkesmannen som er tilsynsmyndighet og klageorgan for overformynderienes virksomhet og de vedtak som fattes, vgml. §§ 27 annet ledd og 30 a.

Norge har lang tradisjon med å ha politisk valgte overformyndere som ansvarlige for vergemålsordningen. Opprinnelig var det imidlertid ulike systemer i byene og på landet. I byene var overformyndervervet et ombud med valgte overformyndere, mens på landet var overformynderivirksomheten lagt til sorenskriveren. Ved lov av 28. september 1857 fikk en valgte overformyndere også på landet, med tinglaget som overformynderidistrikt. Samtidig ble det gitt adgang til å dele et tinglag i flere overformynderidistrikt og til å forene flere tinglag til ett overformynderidistrikt. Vergemålsloven av 1927 beholdt systemet med lokale overformynderier og valgte overformyndere.

Etter vgml. § 21 første ledd kan det bare velges personer som er vederheftige og duelige til overformyndere eller varamenn. I tillegg må de være valgbare ved kommunale valg og ha fylt 30 år. I kravet om duelighet ligger at de bør ha de egenskaper som er nødvendige for en forsvarlig utførelse av de plikter loven pålegger dem. Med vederheftig menes solvent. Valgbar ved kommunale valg er alle som har stemmerett ved valget, som står innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen på valg-dagen, og som ikke er utelukket eller fritatt, jf. valgloven § 3-3 nr. 2.

For øvrig oppstilles det ingen formelle krav, og det kreves ingen spesiell utdannelse for de valgte overformynderne.

Fylkesmenn, skifteforvaltere, revisorer for overformynderiregnskaper og lønte tjenestemenn ved overformynderiet kan ikke velges som overformyndere eller varamenn, se vgml. § 21 annet ledd. Den som har fylt 60 år eller som pga. sykdom eller svakhet ikke uten store vansker kan fortsette som overformynder, kan nekte å ta imot gjenvalg, se tredje ledd. Kommunen velger en av overformynderne som forretningsførende, se vgml. § 24.

Det er den forretningsførende overformynder som etter vgml. § 24 står for bokføringen og som skal sørge for forsvarlig plassering av de umyndiges verdipapirer og bankbøker i samsvar med bestemmelsene i vgml. §§ 62 og 64. Den forretningsførende overformynder skal i tillegg forberede møter og klargjøre sakene før de behandles og ekspederes. Den andre overformynder, som kalles kontrollerende, skal føre ettersyn med forretningsføreren, og bl.a. kontrollere at regnskapene er ført på en tilfredsstillende måte. Dersom vedkommende finner feil, skal han eller hun melde fra til kommunen.

Hovedregelen etter vgml. § 25 er at begge overformynderne i fellesskap fatter avgjørelser i saker lagt under overformynderiet. Ved eventuell uenighet mellom overformynderne, kan saken legges frem for den lokale skifteforvalteren, som kan avgjøre saken på egen hånd. Dette gjelder imidlertid ikke i saker som etter loven krever enstemmighet. Slik enstemmighet kreves i saker etter vgml. §§ 17 annet ledd, 44 tredje ledd, 46, 48, 49, 59, 60 og 65.

For øvrig kan fylkesmannen i medhold av vgml. § 24 tredje ledd, jf. Justisdepartementets rundskriv G-189/81 om overføring av arbeidsoppgaver fra Justisdepartementet til fylkesmennene, samtykke i at føringen av overformynderiets regnskaper overlates til kommunens regnskapskontor. I forskrift 27. juni 1975 nr. 9516 om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon m.v. har Justisdepartementet fastsatt nærmere regler om forretningsførselen og om hvilke arbeidsoppgaver som kan overlates til kontorhjelpen.

12.1.1.2 Overformynderier med og uten fast formann. Forholdet mellom de valgte overformynderne og den faste formannen

I en del større kommuner har overformynderiet fast lønnet formann i tillegg til de to valgte overformynderne. Det er fylkesmannen som etter søknad fra kommunestyret beslutter om overformynderiet skal ha fast formann, se vgml. § 28. En fast formann skal ha de samme egenskaper som dommere, jf. domstolloven §§ 53 og 54. Vedkommende ansettes av kommunen, og får dekket sin lønn og øvrige utgifter derfra, vgml. § 30 første ledd. Om fast formann skal oppnevnes avhenger bl.a. av forretningsmengden ved overformynderiet og størrelsen på de midler som forvaltes der.

Overformynderiets formann er pålagt å stille sikkerhet, se vgml. § 28 annet ledd siste punktum. Dette gjøres ved at formannen tegner en ansvarsforsikring. Sikkerhetens størrelse fastsettes konkret etter skjønn, og primært i forhold til det beløp som til en hver tid forvaltes av overformynderiet. I tillegg kan det være aktuelt å ta et visst hensyn til hva slags midler som forvaltes, om disse f.eks. medfører høy tapsrisiko. Formålet med sikkerhetsstillelsen er å hindre at det ansvar formannen måtte pådra seg blir illusorisk.

Som et tilskudd til dekning av kommunens utgifter til lønn o.a. til den faste formann, skal det svares en forvaltningsavgift av de midler overformynderiet forvalter i medhold av vgml § 62, jf. vgml. § 30 annet ledd. Avgiften beregnes ikke av verdipapirer og bankbøker som oppbevares i bank etter § 65, og heller ikke av verdier som forvaltes av verger. Ved forskrift 14. desember 1990 nr. 989 er forvaltningsavgiften fastsatt til 6 % av avkastningen.

Når det er ansatt fast formann følger det av vgml. § 29 første ledd at det er han eller hun som fører tilsyn med at vergene ivaretar den umyndiges interesser på best mulig måte. I tillegg skal den faste formannen på eget ansvar styre og føre regnskap for de midler som forvaltes av overformynderiet, føre overformynderiets bøker og sørge for en forsvarlig plassering av verdipapirer og bankbøker i samsvar med vgml. § 65 første ledd. Fylkesmannen kan også her samtykke til at føringen av regnskapene overlates til kommunens regnskapskontor.

De valgte overformynderne skal føre tilsyn med formannens forvaltning og være med å vurdere sikkerheten for midler som lånes ut. Tilsvarende skal de også være med å avgjøre saker som formannen eller en verge ønsker å få lagt frem for det samlede overformynderi, se vgml. § 29 tredje ledd. De øvrige saker hører inn under det samlede overformynderi som avgjør sakene med stemmeflerhet dersom ikke annet er bestemt, vgml. § 29 annet og fjerde ledd. Både den faste formannen og de valgte overformynderne skal delta. Skifteforvalteren er derimot ikke med på avgjørelser her.

12.1.1.3 Om organiseringen av vergemåls-myndigheten i andre nordiske land

Danmark, Sverige og Finland har alle i løpet av de siste 5-10 år revidert sine lover på vergemålsområdet, og herunder også vurdert organisering av vergemålsmyndigheten. Landene har valgt noe ulike løsninger. Utvalget har hatt stor nytte av å studere de ulike modellene, herunder høre hvilke erfaringer som er trukket av de omlegginger som har vært gjort.

Danmark

Danmark fikk sin første lov om overformynderi i 1869. Det fantes da ett overformynderi for hele landet som lå i København. Det har helt fra 1300-tallet vært antatt at staten hadde en forpliktelse til å ta vare på umyndiges midler. Senere ble det en ordning med ett overformynderi for København, og ett for landet ellers. I 1981 ble det besluttet å overføre vergemålssakene til statsamtene. Statsamtene tilsvarer de norske fylkesmannsembetene. Samtidig ble det besluttet å legge forvaltningen av midlene til forvaltningsavdelinger, og fra 1983 var de danske overformynderiene helt ute av bildet.

Førsteinstans etter dagens danske vergemålslov er statsamtene, og i København er det Overpræsidiet. Civilretsdirektoratet er overordnet myndighet på vergemålsområdet. I tillegg er en del oppgaver lagt til domstolene. Forvaltningen er privatisert ved at den er lagt ut til banker og andre forvaltningsinstitusjoner, og disse kalles forvaltningsavdelinger. Det vises til kap. 11 om forvaltningen, der er det gitt en nærmere beskrivelse av den forvaltningsmodellen som er valgt i Danmark.

Sverige

Sverige har en kommunal modell i likhet med dagens norske system. Sverige har dessuten beholdt ordningen med valgte overformyndere i alle kommuner og i noen tilfeller overformyndernemnder. Det er etter det utvalget skjønner valgfritt hvilken ordning en benytter.

Overformynderen fører tilsyn med virksomheten til formyndere, god mann og forvaltere, jf. FB kap. 16. Overformynderen eller overformyndernemnden står under tilsyn av länsstyrelsen. Formuesforvaltningen forestås av foreldre, oppnevnte formyndere, god man og forvaltere. I Sverige inndras ikke midlene til forvaltning i overformynderiet slik det gjøres her, men det legges i en del tilfeller begrensninger på rådigheten til den som er ansvarlig. Det er gjort nærmere rede for systemet med forvaltningen i kap. 11.

Finland

I Finland er magistratene formyndermyndighet. Magistratene tilsvarer de norske fylkesmannsembetene. Finland hadde tidligere en ordning med valgte formyndernemnder, tilsvarende den svenske ordningen. Det finske Justisdepartementet er ansvarlig for innholdet i og utviklingen av formyndervirksomheten, mens Innenriksdepartementet er ansvarlig for den administrative ledelsen og utviklingen av denne. Klageinstans for formyndermyndighetens avgjørelser er forvaltningsdomstolen. Selve organiseringen av formyndervirksomhetene ligger under magistratene, som igjen kan legge ansvaret til den enkelte kommune. Utgangspunktet er at kommunen er ansvarlig for tjenesten i sitt område dersom ikke magistraten og kommunen avtaler noe annet.

12.1.2 Utvalgets vurderinger - organisasjons-spørsmål og saksbehandlingsregler

12.1.2.1 Innledning - problemstillinger

Av mandat fremgår det at organiseringen av overformynderiene er ett av de hovedspørsmål utvalget skal vurdere. I mandatet sies det følgende:

”b) Organiseringen av overformynderiet:

Fra gammelt av har det vært et ønske fra kommunalt hold at overformynderiet skulle være et kommunalt organ, slik at kommunen kunne få fordelen av å disponere de umyndiges midler. I dag kan det derimot synes som om kommunene anser overformynderiet som en belastning. Utvalget bes vurdere om overformynderiene bør være statlige eller kommunale organer, og i tilfelle om de bør sentraliseres. Utvalget forutsettes i denne sammenheng å ta hensyn til de vurderinger og beslutninger som blir gjort på grunnlag av NOU 2000:22 om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Dersom man ikke går inn for en sentralisert ordning, bør det vurderes å innføre regler om at alle overformynderiene skal ha en fast formann. Det forutsettes at utvalget tar i betraktning det pågående arbeid med fornyelse av den offentlige forvaltning, herunder prinsippene for forenkling av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.”

Utvalget har som følge av dette tatt utgangspunkt i tre hovedproblemstillinger i vurderingen av organisasjonsmodell for overformynderiene. I tillegg har utvalget også vurdert relevante underliggende spørsmål. De ulike problemstillingene går i en viss grad over i hverandre.

Det første spørsmålet er hvorvidt overformynderiene skal være kommunalt eller statlig forankret. Her har utvalget tatt utgangspunkt i NOU 2000: 22 ”Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune”.

Det andre spørsmålet som reiser seg, er om overformynderiene skal dekke større områder enn kommunene. Dette har nær sammenheng med det første spørsmålet. Diskusjoner rundt overformynderidistriktenes størrelse vil først og fremst bli aktuelle dersom en velger en statlig tilknytning.

Det tredje spørsmålet er hvilke krav det skal stilles til overformynderne, og om ordningen med politisk valgte overformyndere skal videreføres. Dette er et spørsmål om, og i tilfelle i hvilken grad, en skal profesjonalisere overformynderiene. Et annet viktig spørsmål som vil bli drøftet nedenfor er hvordan, og av hvilket organ, tilsynsfunksjonen skal ivaretas.

Det er rettet henvendelser til overformynderiene, fylkesmennene, Kommunenes Sentralforbund (KS), Nettverk for overformynderiene i Norge og Forening for overformynderi med fast formann - FOFF, for å få synspunkter på organiseringsspørsmålet. Tilbakemeldingene fra de ovennevnte vil bli gjengitt nedenfor i 12.1.2.5.

Det kan nevnes at organiseringen av vergemålsmyndigheten også ble diskutert under arbeidet med nåværende vergemålslov av 1927. Ordninger knyttet til forvaltning av umyndiges midler har en hatt i Norge i svært lang tid. Allerede i Christian V’s Norske Lov (NL) fra 1687 var det bestemmelser om vergemål og overformynderier. Etter hvert kom det utfyllende rescripter og nye bestemmelser i andre lover. Mange av bestemmelsene i NL ble likevel stående. Dette skapte et vell av kilder for gjeldende rett og gjorde lovverket vanskelig tilgjengelig og uklart. Det var først kun påbudt med overformyndere i byene, jf. NL 3-20-1, og i resten av landet ble i praksis sorenskriveren betraktet som overformynder. I 1857 ble det i lov bestemt at det også skulle velges to vederheftige og gode menn til overformyndere for ethvert større tettsted og for enhver rettskrets. Overformyndervervet var et tvunget ombud og løpende dagmulkt kunne brukes for å tvinge vedkommende til å ta på seg oppdraget. Mulkten tilfalt da fattigkassen. I 1899 ble det innført fast formann i Kristiania. Senere fikk de andre større overformynderiene også faste formenn, dvs. Bergen, Kristiansand, Haugesund, Drammen og Kristiansund. I Ot. prp. nr. 6 (1924) til vergemålsloven av 1927 ble det forslått to alternative løsninger til organisering av overformynderiene. Det ene alternativet bygget på en ordning med et enkelt sentralt overformynderi, mens det andre videreførte de lokale overformynderiene. Som kjent endte det med at bestemmelsen i vgml. § 19 slår fast at ”I hver by og i hvert herred skal der være et overformynderi”.

12.1.2.2 Grunnleggende hensyn

De grunnleggende hensyn som kan utledes av mandatet er at det skal etableres et lovverk og en organisering som på best mulig måte ivaretar umyndiges og andre vergetrengendes integritet, ivaretar hensynet til rettssikkerhet og hensynet til å sikre en forsvarlig forvaltning av økonomiske forhold for den som ikke har forutsetninger for å gjøre dette selv. Utvalget har videre spesielt for spørsmålene knyttet til organisering også ønsket å vektlegge hensynet til kostnadsbevissthet, effektiv forvaltning og forenkling av offentlig forvaltning, i tillegg til hensynet til likebehandling og hensynet til nærhet og lokal forankring.

De ovennevnte hensyn trekker dels i samme retning, dels tilsier de motstridende løsninger. Det har derfor vært viktig for utvalget å forsøke å finne en løsning på de organisasjonsmessige utfordringer som balanserer hensynene på en god måte. Utvalget har likevel lagt større vekt på hensynet til rettssikkerhet, kvalitet på tjenester og likebehandling, enn hensynet til lokal forankring og nærhet, der disse hensynene ikke lar seg forene.

Det fremgår av mandatet til utvalget at en i vurderingen av den fremtidige organisering av overformynderiene, forutsettes å ta hensyn til de vurderinger og beslutninger som blir gjort på grunnlag av NOU 2000: 22 om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert de relevante vurderinger i NOU 2000: 22 og de etterfølgende utredninger. Det vises til punkt 12.1.2.4. Som det vil fremgå av redegjørelsen der, er det etter det utvalget kan se ikke som følge av disse utredningene blitt besluttet eller iverksatt konkrete tiltak som er av betydning på vergemålslovgivningens område.

Videre er det sett nærmere på hvordan vergemålsmyndighetene er organisert i de øvrige nordiske landene, jf. 12.1.1.4.

12.1.2.3 Om overformynderiene i sin nåværende form - vurderinger

Begrunnelsen for dagens organisering, er først og fremst å ivareta demokratihensynet, samt hensynet til lokalkunnskap og nærhet for brukerne. Demokratihensynet ivaretas ved at overformynderne velges på bakgrunn av resultatene ved kommunevalget. Hensynet til lokalkunnskap og nærhet ivaretas ved at det er et overformynderi i hver kommune.

Politisk valgte overformyndere

Utvalget er av den oppfatning at ordningen med overformyndere som politisk valgte ombud er foreldet. Det kan først pekes på at de oppgavene som i dag ligger til overformynderiet ikke er av en slik art at det er naturlig å se hen til demokratihensynet i den forstand at de som utfører arbeidet skal være valgt på politisk grunnlag. Videre er arbeidet i overformynderiene komplekst og komplisert, og svært ofte av juridisk karakter. Dette tilsier at det bør utføres av personer med tilstrekkelig faglig kompetanse. Særlig viktig i denne sammenheng er juridisk kompetanse.

Lokalkunnskap

Utvalget har vurdert i hvilken grad det er nødvendig med lokalkunnskap i overformynderiene. Det er, særlig fra mindre overformynderi, framholdt at en stor del av overformyndernes arbeidstid, går med til å rekruttere og følge opp verger og hjelpeverger. Det hevdes videre at dersom en fjerner seg fra en organisering i hver enkelt kommune, og velger en regional løsning, vil det kunne bli vanskeligere både å finne egnede verger, samt å gi disse en tilstrekkelig tett oppfølging. Utvalget ser at dette kan gjøre det noe vanskeligere å rekruttere verger, og har vurdert mulige tiltak for å avhjelpe dette.

Utvalget har vurdert å ha en ordning lik den som er innført i Finland. Vergemålsmyndigheten etter den nye finske loven er magistratene, og de er ansvarlig for at det finnes et tilstrekkelig antall verger (intressebevakare) i sitt område. Utgangspunktet er at kommunen er ansvarlig for denne tjenesten, dersom ikke magistraten og kommunen avtaler noe annet. Dersom kommunen er ansvarlig, kan tjenesten enten produseres av kommunen selv, eller kommune kan inngå avtale om tjenesteproduksjon med en annen offentlig instans, eller med en privat tjenesteleverandør. Ved å skille ut ansvaret for verger på denne måten til den enkelte kommune, vil nærhetshensynet ivaretas. En vil da ha et kontor i hver enkelt kommune som skal skaffe verger og følge opp disse. Et slikt kontor vil kunne gi mer generell informasjon om vergemålsordningene. Utvalget har imidlertid ikke lagt opp til en slik løsning. Erfaringene fra Finland er ikke entydig positive på dette området. I forbindelse med utvalgets studietur til Finland ble spørsmålet diskutert blant annet med magistraten i Borgå og det finske Innenriksministeriet. Det ble opplyst at kommunenes ivaretakelse av sine oppgaver knyttet til intressebevakertjenesten ikke fungerte tilfredsstillende, og at det ville bli vurdert å flytte også dette ansvaret til statlig nivå.

En annen måte å unngå at rekruttering og oppfølging av vergene blir dårligere ved større overformynderidistrikt, er å åpne for en profesjonalisering av vergefunksjonen. Svært mange verger rekrutteres fra den hjelpetrengendes familie eller nærmiljø, og dette er ofte den beste løsningen. Den hjelpetrengende kan imidlertid mangle pårørende som kan, eller vil, påta seg oppdraget som verge. Det kan også være slike motsetninger i familien at den hjelpetrengendes interesser best ivaretas ved at det velges en verge som er nøytral. I Danmark utgjør såkalte profesjonelle verger omlag 10 % av alle vergene. De profesjonelle vergene ansettes av statsamtet. De har normalt rundt 50 personer de er verge for. Utvalgets inntrykk gjennom samtaler med danske vergemålsmyndigheter, samt en representant for de faste verger, er at denne ordningen fungerer godt i praksis. For mer om profesjonelle verger, samt utkastet § 5-4 og kommentarene til denne.

For å lette rekrutteringen av verger, samt bedre tilgjengeligheten og nærheten for brukerne, vil det kunne være aktuelt at overformynderiet etablerer kontakt med servicekontor eller tilsvarende i den enkelte kommune, eller at det opprettes egne servicekontor hvor det etableres faste kontordager i kommunene. Dette diskuteres mer utfyllende nedenfor.

Nærhet til brukerne

Hensynet til nærhet til brukerne er, slik utvalget ser det, ett av de viktigste mothensynene til å endre dagens ordning med ett overformynderi i hver kommune. Det er fremholdt som viktig av de instanser utvalget har henvendt seg til, jf. 12.1.2.5 nedenfor. Mange av de som har slike hjelpebehov som vergemålsloven skal avhjelpe, er i liten grad i stand til å orientere seg om hvilke mulige hjelpeordninger som finnes. Mange vil i liten grad kunne henvende seg skriftlig, eller tilegne seg informasjon i skriftlig form. Det er opplyst fra ulike overformynderier at dette innebærer at mange hjelpetrengende tar personlig kontakt med sitt overformynderi. Denne muligheten for direkte infor-masjon vil langt på vei gå tapt, ved å etablere større, regionale overformynderier. Slik utvalget ser det vil det likevel være viktigere at kvaliteten på den tjenesten som ytes av overformynderiene er god, enn at det er enkelt å oppnå direkte kontakt med overformynderiet.

Som nevnt ovenfor kan en ivareta brukernes behov for nærhet ved å etablere supplerende tjenester i enkelte kommuner. Det vises til utk. § 7-2 annet ledd, der det gis hjemmel til dette. Dette vil det være behov for i de deler av landet der store avstander, dårlige kommunikasjonsmidler og eventuelt andre forhold gjør det særlig tungvint for befolkningen å komme i direkte kontakt med det regionale overformynderiet. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å ta endelig stilling til hvordan dette rent praktisk skal gjøres, men en løsning kan være å etablere avtaler med kommunale servicekontorer eller at ansatte i det regionale overformynderiet har faste kontordager i sine kommuner. Det må i stor grad være opp til det enkelte overformynderi, som vil være den instans som har best oversikt over forholdene innenfor sitt område, å finne de mest hensiktsmessige løsninger for å sikre sine brukere gode tjenester.

Som et middel for å minske ulempene ved å etablere større overformynderidistrikt, vises det til utvalgets forslag om å lovfeste meldeplikt til overformynderiet for ansatte i institusjon, lege og leder for helse- og sosiale saker i kommunene, jf. utk. § 4-2. Det forhold at blant annet ansatte i det kommunale hjelpeapparatet får en lovfestet plikt til å melde fra om mulig hjelpebehov hos sine klienter, antar utvalget vil redusere ulempene ved at overformynderidistriktene blir regionale.

For andre enn de voksne hjelpetrengende, f.eks. foreldre og pårørende, og for vergene, vil det slik utvalget ser det ikke by på store problemer at den lokale forankringen i kommunen blir svekket. Disse gruppene må forventes å kunne ta kontakt med overformynderiet på annet vis enn ved personlig fremmøte, dersom det er upraktisk.

Utvalget ser det også som viktig at informasjonen om vergemålsloven og de hjelpeordninger som kan etableres i medhold av loven, bedres. Til tross for dagens lokale forankring er overformynderiet og vergemålsloven dårlig kjent. Dette gjelder både i kommunens administrasjon og blant folk flest.

Kompetansen i overformynderiet - rettssikkerhet

Mye av den kritikken som har vært rettet mot dagens overformynderi gjelder at det er for lite kompetanse i overformynderiene, og at rettssikkerheten til brukerne av den grunn ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Videre er det for store forskjeller i måten overformynderiene ivaretar de oppgaver de har etter vergemålsloven. I vgml. § 21 første ledd, fremgår det at ”Til overformyndere eller varamenn kan bare velges vederheftige og duelige menn eller kvinner, som er valgbare ved kommunale valg, og som har fylt 30 år”. Der det velges fast ansatt formann, fremgår det av vgml. § 28, annet ledd, at vedkommende skal ha samme egenskaper som dommere, jf. domstolloven §§ 53 og 54. Med unntak av de kommuner der det ansettes fast formann, er det med andre ord ikke spesielle formelle krav som stilles til overformynderne. De aller fleste valgte overformyndere mangler juridisk kompetanse. Mange har heller ikke særlig kjennskap til offentlig forvaltning, saksbehandlingsregler osv. De saker en skal behandle etter vergemålslovgivningen, er ofte av komplisert karakter, og krever i en god del tilfeller spesialkunnskaper. At kompetansen ikke finnes i overformynderiet avhjelpes i noen grad ved at overformynderne samarbeider med skifteforvalter, advokat eller andre som har den nødvendige innsikt i de aktuelle problemstillinger. En del overformynderier har dessuten de siste årene fått ansatt saksbehandler med juridisk eller annen relevant kompetanse. Spørsmålet er likevel om dette er en tilfredsstillende ordning, så lenge det overlates til det enkelte overformynderi å avgjøre om bistand er nødvendig. Det er utvalgets erfaring, blant annet på grunn av tilbakemeldinger fra fylkesmenn m.v., at det i svært mange overformynderier ikke er personer som er kompetente til å løse alle sakstyper, og svært mange søker heller ikke hjelp fra andre kompetente organer eller instanser.

Det er nødvendig å heve kompetansen blant de personer som skal forvalte vergemålsloven. Arbeidet i overformynderiene er komplisert. Stadig flere personer kommer til å få behov for de hjelpeordninger vergemålsloven kan gi. Det har også gradvis blitt et større fokus på at det både i forhold til mindreårige og voksne vergetrengende, er behov for bistand til å ivareta andre oppgaver enn rent økonomiske. Det må antas at denne utviklingen vil fortsette. Dette innebærer at det i fremtiden vil bli stilt enda større krav til kvaliteten på det arbeidet som utføres i overformynderiene.

Tatt i betraktning hvilken tilgang det er på særlig juridisk kompetanse i de fleste mindre kommuner i dag, synes det ikke realistisk at det kan rekrutteres personer med god nok kompetanse i alle landets kommuner. Det bør etter utvalgets oppfatning være juridisk kompetanse i alle overformynderi. Det foreslås derfor at leder for overformynderiene skal være jurist. Videre er det viktig at overformynderiene har så stort sakstilfang at det kan opparbeide seg kompetanse på alle spørsmål som kan oppstå i tilknytning til praktiseringen av vergemålsloven.

12.1.2.4 NOU 2000: 22

Ved kongelig resolusjon av 5. juni 1998 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere oppgave – og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene (oppgavefordelingsutvalget). Utvalget avga innstillingen NOU 2000:22 ”Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune” 3. juli 2000. NOU 2000:22 er fulgt opp med St.meld. nr. 31 (2000-2001) ”Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling”.

Utvalget er i sitt mandat bedt om å ta hensyn til de vurderinger og beslutninger som ble gjort på grunnlag av oppgavefordelingsutvalgets innstilling. Som nevnt ovenfor er dette spørsmålet relevant i utvalgets vurdering av hvilket forvaltningsnivå overformynderiene bør ligge på. Nedenfor følger en kort oppsummering av de vurderinger utvalget har funnet særlig relevante. Fremstillingen vil således ikke gi et fullstendig bilde av de anbefalinger og konklusjoner oppgavefordelingsutvalget ga.

Oppgavefordelingsutvalget pekte på tre overordnede hovedhensyn for vurderingen av oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene:

• Hensynet til brukerne

• Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

• Hensynet til nasjonale mål

Oppgavene etter vergemålsloven er av en slik art at de etter disse kriteriene bør ligge på statlig nivå. Utredningen gir en del generelle tilrådinger om regional statlig styring, som er relevante ved vurdering av den fremtidige organiseringen av vergemålsmyndigheten. Regional statsforvaltning bør i følge oppgavefordelingsutvalget ha ansvaret for å veilede om lov- og regelverk og informere om nasjonale målsettinger. Videre pekes det på at hensynet til rettssikkerhet tilsier at dagens system basert på særlovsbestemmelser, hvor staten avgjør klagesaker over kommunale vedtak, bør videreføres som hovedregel. Endelig vises det til at oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll i utgangspunktet bør være et statlig ansvar.

Oppgavefordelingsutvalget vurderte konkret en rekke oppgaver som i dag ligger på kommunalt nivå. Om overformynderiets stilling skrev utvalget følgende i punkt 9.9.3;

”Kommunene er ansvarlig for opprettelse og administrasjon av overformynderiet, jf. lov om vergemål for umyndige. Overformynderiets utgifter dekkes av henholdsvis de vergetrengende selv eller kommunen.

Justisdepartementet tar sikte på å nedsette et lovutvalg i 2000 for en revisjon av reglene om umyndiggjørelse (lov om umyndiggjørelse 28. november 1898) og reglene om vergemål (lov om vergemål for umyndige 22. april 1927 nr. 3). Bakgrunnen er at Justisdepartementet mener det er behov for en grunnleggende gjennomgang og modernisering av lovverket på dette området. I følge departementet er det de senere årene kommet mange signaler om at dagens lovgivning ikke fungerer tilfredsstillende. Rådet for funksjonshemmede, Kommunenes Sentralforbund og Stortingets ombudsmann for forvaltningen har alle i brev til Justisdepartementet etterlyst igangsettelse av arbeidet med en revisjon av vergemålslovgivningen. I tillegg har en rekke overformyndere overfor Justisdepartementet gitt uttrykk for at loven ikke fungerer tilfredsstillende. Lovutvalgets oppgave vil være å utarbeide et utkast til en ny lov til avløsning av vergemålsloven og umyndiggjørelsesloven. Utvalget skal etter planen avgi sin innstilling to år etter oppnevning.

Fra gammelt av har det i følge Justisdepartementet vært et ønske fra kommunalt hold at overformynderiet skulle være et kommunalt organ, slik at kommunen kunne få fordelen av å disponere de umyndiges midler. Etter departementets vurdering kan det i dag derimot synes som om kommunene anser ansvaret for overformynderiet som en belastning. Overfor utvalget er ikke spørsmålet om ansvaret for overformynderiet kommentert fra kommunenes side.”

Fordi det skulle nedsettes et eget utvalg for å revidere vergemålsloven og umyndiggjørings-loven besluttet oppgavefordelingsutvalget at det ikke var hensiktsmessig å vurdere spørsmålet om organiseringen av overformynderiet. Oppgavefordelingsutvalget bemerket likevel at de oppgaver som overformynderiet i dag utfører er av en slik karakter at det kunne tilsi en overføring av ansvaret fra kommunene til staten. Etter oppgavefordelingsutvalgets oppfatning vil en forutsetning for en slik ansvarsendring være at en etter en nærmere vurdering kommer til at staten har et egnet apparat til å ivareta oppgavene.

I St.meld. nr. 31 (2000-2001) vises det til oppgavefordelingsutvalget og prinsippet om at det er et nasjonalt ansvar å sørge for rettssikkerhet og trygghet for innbyggerne. Meldingen tilrår at staten overtar det økonomiske og administrative ansvaret for den sivile rettspleien på grunnplanet i sin helhet. Videre vises det i meldingen til at Justisdepartementet er enig i at staten bør overta det økonomiske og administrative ansvaret for den sivile rettspleien på grunnplanet i sin helhet. Når det gjelder den nærmere organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet, vises det til at dette reiser en rekke kompliserte spørsmål, og at Justisdepartementet vil arbeide videre med disse når strukturen for domstolene i første instans og ordningen for domstolsadministrasjonen er fastlagt, jf. St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden og Ot.prp. nr. 44 (2000-2001) Om lov om endringer i domstolloven m.m. (den sentrale domstoladministrasjonen og dommernes arbeidsrettslige stilling).

Når det gjelder overformynderienes stilling, ble det i meldingen gjentatt at det vil bli oppnevnt et eget utvalg, og at oppgavefordelingsutvalget av den grunn i liten grad hadde vurdert spørsmålet om fremtidig organisering av overformynderiene. Det ble vist til at vergemålsutvalget vil få et mandat som omfatter spørsmålet om eventuell statlig overtakelse, samt spørsmål om eventuell sentralisering. Det ble videre vist til at vergemålsutvalget i denne sammenheng vil bli bedt om å ta hensyn til de vurderinger og beslutninger som er gjort i NOU 2000:22.

På bakgrunn av det som er sagt ovenfor finner utvalget at en overføring av ansvaret for overformynderiene fra kommunal til statlig sektor er i overensstemmelse med de anbefalinger oppgavefordelingsutvalget gir.

12.1.2.5 Tilbakemeldinger fra overformynderiene, fylkesmenn og Kommunenes Sentralforbund

Utvalget har shenvendt seg til alle landets overformynderier og fylkesmannsembeter og bedt om tilbakemelding på flere sentrale punkter i mandatet. Ett av spørsmålene var knyttet til organiseringen av overformynderiet; om en ønsket å opprettholde dagens ordning eller om en burde sentralisere/regionalisere ordningen. Videre ble det spurt om overformynderiene bør fortsette som kommunalt organ, eller om det bør bli statlig.

Svarprosenten på forespørselen fra utvalget var ikke høy. Det kom inn svar fra 8 fylkesmannsembeter (av i alt 18) og fra 38 overformynderi (av i alt 434). I tillegg kom det svar fra FOFF som representerer overformynderiene med fast formann, og Nettverk for overformynderiene i Norge, som er åpent for alle overformynderiene.

Et flertall av de fylkesmannsembeter som svarte ønsker å beholde en lokal forankring for overformynderiene. Flere pekte imidlertid på muligheten for interkommunale løsninger med en felles fast formann. Fra Fylkesmannen i Troms ble det blant annet uttalt;

” Viktig især i små kommuner å beholde lokalkunnskapen. I hvert fall gjøre det obligatorisk med fast formann, og for de minste kommunene kan dette løses evnt. gjennom interkommunalt samarbeid”.

Tre av embetene (Østfold, Hedmark og Telemark) mener at det bør opprettes regionale overformynderi. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener deler av de oppgavene som ligger til overformynderiet bør sentraliseres, og uttaler at en da særlig tenker på forvaltningen.

Et overveiende flertall av de overformynderiene som besvarte henvendelsen, mener det fortsatt bør være et overformynderi i hver kommune. Det vises til at nærhet og lokalkunnskap er viktig i forhold til de oppgaver overformynderiet skal ivareta. Ikke alle har tatt stilling til om overformynderiet bør være kommunalt eller statlig forankret, men av de som har sagt noe om dette er det omtrent likt fordelt på de to alternativene.

FOFF foreslår at en etablerer en ordning med en fast formann for en region i tillegg til et kommunalt utvalg med en representant for hver enkelt kommune.

Nettverk for overformynderiene i Norge anbefaler som utgangspunkt en regionalisering. Det vises til at ved regionalisering vil det ligge til rette for et fagmiljø, men at dette må avveies dette mot hensynet til nærhet og tilgjengelighet for brukerne.

Utvalget ba Kommunenes Sentralforbund (KS) om å delta i ett av utvalgets møter, for å diskutere organiseringen og forvaltningsansvaret til overformynderiene. Utvalget hadde før møtet sendt et notat til KS der de ulike alternative organisasjonsmodeller ble skissert. Se punkt 12.1.2.7 nedenfor.

KS’ synspunkter, slik de ble formidlet i møtet, er at de ikke ønsker å beholde overformynderiet som kommunalt organ og at det bør bli statlig. Begrunnelsen for dette er for det første at overformynderiet er et organ som ligger i gråsonen mellom kommunal og statlig styring. Videre ble det vist til at det vil være i strid med prinsippene for kommuneloven om avgjørelser på kommunale saksområder ikke kan overprøves og omgjøres av kommunestyret. KS er av den oppfatning at det avgjørende for om et organ bør ha statlig eller kommunal tilknytning er arten av de oppgaver organet har. Dersom overformynderiene anses å være en del av rettspleien, tilsier dette at det er en statlig oppgave. Andre momenter som ifølge KS spiller inn er hvorvidt det dreier seg om oppgaver som gir rom for lokalt skjønn, dvs. om det kan være grunn til å ta hensyn til lokale forhold ved avgjørelsen av enkeltspørsmål. Dersom det er tilfellet bør oppgaven løses på kommunalt plan, det motsatte tilsier statlig forankring. KS viste også til at en må se hen til om overformynderiets oppgaver er av et slikt omfang at kommunene er en passende enhet til å ivareta oppgaven. I denne sammenheng ble det vist til at omlag halvparten av landets kommuner har under 4000 innbyggere. Samlet har KS funnet at disse momentene tilsier at overformynderiene bør være statlige. Dette synspunktet styrkes i følge KS av at oppgavene til overformynderiene blir stadig mer kompliserte. Dette tilsier at en bør etablere større enheter med bedre kompetanse enn det flertallet av dagens overformynderi besitter.

12.1.2.6 Erfaringer fra Danmark, Sverige og Finland

Danmark

I Danmark ble ansvaret for vergemålssakene i første instans overført til statsamtene i 1983. Samtidig ble overformynderiene nedlagt. Statsamtene tilsvarer de norske fylkesmannsembeter. I tillegg til statsamtene er ansvaret for forvaltningen privatisert i den forstand at det ivaretas av private finansinstitusjoner, i denne sammenheng kalt forvaltningsavdelinger. Utfra de samtaler utvalget har hatt med representanter fra de danske vergemålsmyndigheter, er de godt fornøyd med sin organisasjonsmodell, og ser ingen ulemper ved at overformynderiene er organisert regionsvis. Det er i denne sammenheng viktig å være oppmerksom på at de danske geografiske forhold er svært ulike de norske. Ett statsamt i Danmark dekker et betydelig mindre område enn et norsk fylkesmannsembete.

Sverige

I Sverige ligger overformynderiet på kommunalt nivå. Det arbeides for tiden med en evaluering av regelverket for vergemålssaker, men mandatet omfatter ikke organiseringen. Det er imidlertid fra den svenske utreder opplyst at det også der er et problem med de mange små kommunene, og at det av den grunn kan være aktuelt å oppmuntre til ”kommunalforbund”, dvs. samarbeid mellom mindre kommuner for å sikre juridisk og annen kompetanse. For øvrig vurderes overformynderiets oppgaver klart som en offentlig oppgave. Overformynderen er politisk oppnevnt og skifter således ved politisk skifte. Riksdagens ombudsmenn har tilsyn med vergemålsinstituttet og har i følge det utvalget har fått opplyst uttrykt at de er kritiske til hvordan virksomheten utøves. Dette fordi oppgavene håndteres som politiske oppgaver og ikke juridiske, som de i realiteten er.

Finland

Finland hadde tidligere formyndernemnder. Nemndenes oppgaver ble i forbindelse med den finske lovrevisjonen overført til magistratene, som er den finske statlige regionale instansen. En del oppgaver på dette området som tidligere lå til tingrettene, ble også overført til magistratene. I tillegg er ansvaret for vergene lagt til kommunene. Det generelle inntrykket av reformen i Finland er i følge finske representanter fra vergemålsmyndighetene, at den har vært vellykket. Det er 37 magistrater i Finland, samt noen bykontoer, slik at det totalt er 59 statlige kontorer som ivaretar de oppgavene som tidligere lå til de kommunale formyndernemndene. Det ble opplyst at magistratene ivaretar oppgavene på en langt bedre måte enn formyndernemndene. Ansvaret for de profesjonelle vergene er lagt til kommunene, og det fungerer ikke så bra. Det vurderes derfor å flytte også dette ansvaret over til statlig nivå.

Utvalgets vurdering av organiseringen i de nordiske land

Utvalget har sett det som verdifullt å studere de tre ovennevnte landenes organisasjonsmodeller og de erfaringer som er gjort. En kan ikke uten videre overføre deres positive erfaringer til våre egne forhold, på grunn av ulikheter i befolkningstetthet og geografisk utstrekning. Dette er særlig viktig i forhold til sammenligningen med danske forhold. Når det gjelder forholdene i Finland og Sverige er det enklere å se at en vil kunne ha nytte av de erfaringer som er gjort der. Sverige har som nevnt ikke endret på sin organisasjonsmodell, og anfører mye av den samme kritikken mot den lokale, kommunale forankringen som en har erfart i Norge. Dette kan etter utvalgets oppfatning støtte opp om en omlegging av organiseringen av de norske overformynderiene. Noe sterkt argument er det imidlertid ikke. I Finland har en derimot gjennomført en endring, fra kommunalt til statlig nivå. Dette betegnes i Finland som vellykket og kan således være nyttig å se nærmere på. Det er interessant å se på det samspillet som er etablert mellom de statlige magistratene og den enkelte kommune i Finland, hva angår vergeordningen. Utvalget har i utgangspunktet ansett dette som en interessant løsning, da en på en slik måte også kan ivareta nærhetshensynet. I Finland har det som nevnt imidlertid ikke fungert så godt som forutsatt. Det er opplyst at dette blant annet skyldes mangel på ressurser i kommunene. De norske kommunene er trolig i en tilsvarende situasjon ressursmessig. Dette inne-bærer etter utvalgets oppfatning at dersom det skal etableres enheter i kommunene, bør disse finansieres statlig.

12.1.2.7 Ulike alternativer til dagens organisasjonsmodell

Innledende bemerkninger

Utvalget har vurdert særlig tre ulike organisasjonsmodeller. I drøftelsene har en forsøkt å veie de ulike alternativene opp mot de grunnleggende hensynene som skal sivaretas i vergemålsloven, jf. 12.1.2.2.

Det første alternativet er å beholde dagens kommunale overformynderi, men med økte krav til den kompetanse overformynderiet skal besitte. Det er herunder vurdert muligheten for å supplere med interkommunale løsninger der det ligger til rette for dette. Den andre modellen utvalget har vurdert er en statlig organisering i regioner av en viss størrelse. Det siste alternativet er å legge oppgavene til fylkesmannen, som er et regionalt statlig organ, men organisert i større enheter enn det som er tenkt i alternativ to.

Alternativ nr. 1: Beholde dagens kommunale overformynderi

Forutsetningen dersom en skal gå inn for å beholde dagens organisasjonsmodell med et overformynderi i hver kommune, er at det stilles andre krav til kompetanse enn det som er tilfellet etter dagens vergemålslov. Det er enighet i utvalget om at en ikke ønsker å videreføre dagens ordning med politisk valgte overformyndere. Dette innebærer at overformynderiet også som kommunalt organ, vil være et forvaltningsorgan med ansatte tjenestemenn.

Det positive med en kommunal forankring er at en oppnår stor grad av nærhet til hjelpetrengende, pårørende og verger. I tillegg vil en sikre hensynet til lokalkunnskap, i hvert fall i kommuner med forholdsvis lavt folketall.

De negative sider ved denne løsningen er at det kan bli store ulikheter i praktiseringen av regelverket og at kompetansen i det enkelte overformynderi kan bli for dårlig. Utvalget har vurdert om disse negative trekkene kan fjernes ved å stille bestemte krav til kompetanse til de personer som ansettes i overformynderiet. Sett hen til den situasjonen en har i dag med en rekke små kommuner, synes det lite realistisk å tilfredsstille slike kompetansekrav i alle kommunene. Det er 434 kommuner i Norge. Omtrent halvparten av disse har mindre enn 4000 innbyggere. Et annet argument mot å beholde et overformynderi i hver kommune, er at selv om det skulle lykkes å tilfredsstille gitte kompetansekrav, vie det være stor fare for ulik praktisering av regelverket. Dette vil bety dårlig rettssikkerhet for brukerne. Et tredje argument er at det trolig er ulik vilje i kommunene til å prioritere overformynderiets arbeid. Dette argumentet er selvsagt kun aktuelt dersom en velger kommunal tilknytning. Det kan også tenkes statlig tilknytning selv om overformynderiet organiseres med ett kontor i hver kommune. Et siste moment, som det er vist til fra enkelt av de overformynderi utvalget har fått svar fra, er at det er viktig å skille overformynderiet fra kommunen for å sikre at overformynderiet kun tar hensyn til brukernes interesser og ikke kommunens. De som har behov for verge, eller på annen måte kommer inn under vergemålslovens ordninger, har ofte også behov for ulike kommunale tjenester. For å sikre at overformynderiet og vergen ikke tar hensyn til kommunens økonomi, eller andre lokale forhold, bør overformynderiet ikke være en del av den kommunale forvaltningen.

Utvalget har sett på muligheten for å supplere med interkommunale løsninger for de kommuner som ikke selv er av en slik størrelse at de kan sikre kompetanse og sakstilfang i tilstrekkelig grad. Utvalget er kjent med at det per i dag arbeides med å etablere felles løsninger for overformynderiene i Follodistriktet i Akershus og i Vest-Agder. I begge tilfellene er det søkt om godkjenning av å etablere felles løsninger for flere kommuner i medhold av forsøksloven. Etter forsøksloven kan et forvaltningsorgan i en periode på fire år, og på bestemte vilkår, gis tillatelse til å organisere sin virksomhet på annen måte enn det som følger av lov. Hensikten er utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i offentlig forvaltning, jf. forsøksloven § 1. Utvalget er av den oppfatning at dersom en er sikret at kommune selv vil etablere interkommunale løsninger ved organiseringen av overformynderiene, er kommunal forankring et aktuelt alternativ. Det er imidlertid på det rene at en ikke kan tvinge kommuner til samarbeid ved å velge interkommunale løsninger. Dette er også sagt uttrykkelig fra KS’ side. KS har uttalt følgende:

”Kommunene samarbeider i økende grad om felles løsninger og felles administrasjon, til dels med hjemmel i forsøksloven, med sikte på innsparinger. Men det vil være i strid med de prinsipper som har utviklet seg, om slikt samarbeid ble pålagt av staten.”

En vil av den grunn være nødt til å stole på at kommunene selv etablerer interkommunale løsninger på vergemålsområdet. Sett hen til de viktige rettssikkerhetsoppgaver overformynderiene skal ivareta, ser ikke utvalget det som en tilfredsstillende løsning.

Samlet sett finner utvalget ikke å foreslå en ordning med ett overformynderi i hver kommune. Dette gjelder uavhengig av hvilket forvaltningsnivå overformynderiet legges til. Den viktigste begrunnelsen for utvalgets syn, er at det ikke er realistisk å få den nødvendige kompetanse i hvert overformynderi med dagens kommuneinndeling. Det vil bli så lite sakstilfang i en rekke kommuner, at det ikke vil være mulig å bygge opp kompetanse over tid. Videre legger utvalget stor vekt på at en slik organisasjonsløsning ikke ivaretar hensynet til likebehandling.

Alternativ nr. 2: Opprettelse av nytt statlig, regionalt organ

Det andre alternativet er å opprette et nytt statlig, regionalt organ, som fortsatt benevnes som overformynderi. Et slikt organ vil kunne dekke en kommune dersom den er tilstrekkelig stor, eller to eller flere kommuner der det er mest hensiktsmessig.

Hensynet til nærhet vil ikke ivaretas i like stor grad som ved alternativ 1 i de tilfeller overformynderiet vil dekke mer enn en kommune. Det samme gjelder hensynet til lokalkunnskap hos de ansatte i overformynderiet. Disse hensynene blir imidlertid bedre ivaretatt ved denne modellen, enn dersom en legger oppgavene til fylkesmennene. Videre kan det, forutsatt at en velger en viss størrelse på overformynderidistriktene, oppnås større grad av likebehandling og sikre en god kompetanse i det enkelte overformynderiet.

Utvalget har vurdert hva som vil være en hensiktsmessig størrelse på overformynderidistriktene etter denne modellen. Det er innhentet opplysninger fra enkelte større overformynderi om hvor mange årsverk som benyttes, sett i forhold til befolkningstallet i den aktuelle kommunen. På bakgrunn av disse tallene har utvalget beregnet at et overformynderi bør ha et befolkningsgrunnlag på minst 50 til 60 000 personer. Da kan antall årsverk trolig bli omlag 5. Såpass stort bør overformynderiet være, sett hen til at en skal ha en viss kompetanse og få et visst sakstilfang. Det er viktig at en får et fagmiljø i det enkelte overformynderi, og det krever et visst antall ansatte. Utvalget er klar over at et slikt utgangspunkt medfører at det i befolkningsfattige deler av landet kan bli svært store overformynderidistrikter geografisk sett. Det må derfor i disse områdene vurderes hvorvidt en skal ha et annet krav til befolkningsgrunnlag enn det som er antydet ovenfor. På samme måte må en vurdere om geografiske forhold og tilgang på kommunikasjon i enkelte områder er slik at en må velge mindre regioner enn det befolkningsgrunnlaget i utgangspunktet tilsier.

Ved inndelingen av overformynderidistriktene kan det være relevant å se hen til tingrettskretsene. Tallet på tingretter vil i perioden frem til 2008 bli redusert fra 92 (tallet før reformen startet) til 66. Størrelsen på tingrettene varierer imidlertid kraftig, avhengig av befolkningsmengden i domssoknet tingretten er knyttet til.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å fastsette de nærmere grensene for overformynderiene etter en slik modell, da dette vil være politiske beslutninger. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at for å ivareta rettssikkerheten og hensynet til likebehandling, er det helt nødvendig å sikre tilstrekkelig kompetanse i overformynderiene. Det kan trolig bare oppnås, i hvert fall innenfor en forsvarlig kostnadsramme, ved å ha en viss størrelse på det enkelte overformynderi.

Som i 12.1.2.3 om nærhet til brukerne, er det mulig å iverksette tiltak for å bedre overformynderiets tilgjengelighet for publikum i distrikter der avstandene vil bli særlig store, eller kommunikasjonsforholdene vanskelige. Et alternativ er å etablere faste kontordager i enkelte kommuner, hvor en ansatt i overformynderiet kan være tilgjengelig. En annen måte kan være å etablere avtaler med servicekontorer eller lignende i kommunene som kan foreta enkel veiledning om vergemålsspørsmål til publikum.

Alternativ nr. 3: Overføre overformynderiets oppgaver til fylkesmannen

Utvalget har vurdert å legge oppgavene etter vergemålsloven til fylkesmannen. Fylkesmannen er den statlige, generelle representanten i fylkene. Det er 18 fylkesmannsembeter i landet, da Oslo og Akershus er underlagt samme embete. Fylkesmannen har i dag oppgaven som klage- og tilsynsorgan for overformynderiene.

Ved å legge førsteinstansoppgavene til fylkesmannen vil en i enda større grad enn i alternativ 2 sikre rettssikkerhet, likebehandling og kompetanse. Det vil videre innebære at en kan utnytte en kompetanse som allerede ligger der, ved at fylkesmannen også i dag er tilsyns- og klageinstans. I tillegg vil en slippe å opprette et helt nytt organ slik alternativ 2 forutsetter, og det betyr en enklere og trolig billigere etablering av ny vergemålslov. Å velge fylkesmannen som ansvarlig organ i første instans vil slik utvalget skjønner, harmonere med de anbefalinger som er gitt i utredninger om oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, se 12.1.2.4.

Ulempene ved dette alternativet er først og fremst at nærhetshensynet blir svært dårlig ivaretatt. Hensynet til lokalkunnskap blir heller ikke tilgodesett. Dersom en velger en slik løsning er det derfor etter utvalgets oppfatning helt nødvendig å supplere med lokale kontorer, f.eks. etter samme mønster som den finske løsningen. Det vises her til punkt 12.1.2.6. En må i så fall være oppmerksom på de negative erfaringer en har i Finland. Dersom det etableres lokale kontorer som supplement til fylkesmannen, bør disse også ha en statlig tilknytning.

12.1.2.8 Konklusjoner

Utvalget har konkludert med at den beste løsning er å opprette et nytt statlig overformynderi etter alternativ nr. 2. Det er enighet i utvalget om følgende premisser:

Det fremtidige overformynderi skal ha statlig forankring. Utgiftene knyttet til driften av overformynderiene skal staten være ansvarlig for. I dag ser en store ulikheter som følge av at kommunene prioriter overformynderiet ulikt. Dette fører blant annet til at det i noen kommuner ikke finnes et fast kontor de ulike brukerne og pårørende kan oppsøke. Det fører også til at overformynderne har høyst ulik tilgang på kontormateriale, arkiv, administrative tjenester m.v. Ved å overføre ansvaret til staten, vil en unngå ulikheter på grunn av ulik prioritering og ulik tilgang på ressurser.

Det skal ikke lenger være et utvalg av politisk valgte overformynder. Slik utvalget ser det er det ikke anført tilstrekkelig gode grunner for å beholde de politisk valgte overformynderne.

Det nye statlige overformynderiet vil med noen få unntak måtte dekke mer enn en kommune. Som nevnt ovenfor ser ikke utvalget det som sin oppgave å fastsette de nærmere grensene for de nye overformynderiene. Det er imidlertid viktig å få overformynderi av en viss størrelse for å oppnå den kompetansehevingen som er nødvendig. Utvalget har i sine drøftinger av alternativ 2 nevnt at et befolkningsgrunnlag på ca 50 til 60 000 personer kan være et utgangspunkt. Mer enn et utgangspunkt er dette likevel ikke ment å være, da dette kan slå uheldig ut så vel i svært befolkningsfattige som befolkningsrike områder. Det nevnes i denne sammenhengen at Oslo har ett overformynderi i dag med et befolkningsgrunnlag på omlag 520 000 personer. Det vil synes lite hensiktsmessig å dele Oslo inn i 10 overformynderidistrikter. På den annen side har Finnmark fylke drøyt 70 000 innbyggere, og tatt i betraktning fylkets geografiske størrelse synes det uheldig å etablere kun ett overformynderi for hele Finnmark. I tillegg til å ta hensyn til befolkningstetthet vil det være relevant å se hen til de geografiske forholdene og tilgangen på kommunikasjonsmidler.

Utvalgets valg av regionale overformynderier er foretatt med den klare forutsetning at det må etableres tjenester i enkelte av de kommunene overformynderiet omfatter, dersom det er behov for dette. Behov vil først og fremst foreligge der det er store avstander og der det er dårlig kommunikasjon i distriktet. Utvalget har foreslått at det blant annet kan etableres avtaler med kommunale servicekontorer, slik at disse kontorene også kan gi veiledning og informasjon om vergeordningen mv. Alternativt kan det regionale overformynderiet ha faste kontordager i enkelte kommuner. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å utrede alternativene ytterligere. Det antas at dette mest naturlig er en oppgave for Vergemålstilsynet.

Organiseringen av overformynderiet i større regioner må ses i sammenheng med den kompetansehevingen utvalget mener bør foretas hos de oppnevnte vergene. Det vil etter utkastet generelt bli økte krav til overformynderiet til opplæring og veiledning av vergene, se utk. § 8-4 og kommentarene til denne bestemmelsen. Det foreslås også at overformynderiet kan engasjere faste verger, jf. utk. § 5-4, som etter hvert vil få god kompetanse på vergemålsspørsmål. Slik utvalget ser det vil både de vanlige private vergene og de faste vergene, kunne bli et viktig supplement til overformynderiene når det gjelder å informere den hjelpetrengende, pårørende og andre i spørsmål om vergemålet.

Den profesjonaliseringen utvalget mener en vil oppnå ved de foreslåtte endringene i organiseringen, må ses i sammenheng med utkastet generelt. Mange av bestemmelsene i utkastet er gitt under forutsetning av at kompetansen øker i alle ledd, fra de oppnevnte vergene til det regionale overformynderiet, og til det felles nasjonale Vergemålstilsynet.

12.2 Overformynderiets funksjoner

12.2.1 Overformynderiets funksjoner etter vergemålsloven

Overformynderiet har tre hovedoppgaver. Den første oppgaven er å oppnevne verger, hjelpeverger og setteverger for de som har behov for det. Overformynderiet skal også, når det er hensiktsmessig, frata og frita oppnevnte personer for de ulike vergeoppdragene. Fremgangsmåten ved oppnevning, fratakelse og fritak omtales i vergemålsloven. De spørsmål som kan knyttes til denne oppgaven er nærmere drøftet i kapittel 9.

Den andre oppgaven er å forvalte de umyndiges midler. Hvis ikke annet fremgår av lov eller annen gyldig bestemmelse, skal umyndiges kapitalmidler, herunder kontanter, bankinnskudd, obligasjoner, andre pengekrav, livspoliser, aksjer og andre andeler i selskaper med begrenset ansvar forvaltes av overformynderiet. Overformynderiet skal plassere verdiene med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning. Det er overformynderiets oppgave å sørge for en tilfredsstillende regnskapsførsel og revisjon, og overformynderiet må følge reglene om forsvarlig forretningsførsel, se forskrift 27.06.75 om Føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon m.v. Det vises for øvrig til kapittel 11 der forvaltningsspørsmålet er behandlet.

Den tredje oppgaven til overformynderiet er å veilede og føre tilsyn med vergene. Veiledningen bør gis ved oppnevningen og fortløpende når det er behov for det. Tilsynsplikten overfor verger og hjelpeverger følger av vgml. § 61, jf. § 90 c. Bestemmelsen i § 61 innebærer ikke at overformynderiet har instruksjonsmyndighet overfor vergen eller hjelpevergen, eller at det har kompetanse til å endre vergens eller hjelpevergens avgjørelser. Vergemålsloven inneholder imidlertid en rekke bestemmelser om tilfeller der vergen eller hjelpevergen må innhente overformynderiets samtykke før vedkommende handler på vegne av den hjelpetrengende. Dette begrenser vergens eller hjelpevergens kompetanse, men gir likevel ikke overformynderiet noen instruksjonsmyndighet. Dersom overformynderiet vil hindre vergen eller hjelpevergen i å foreta en bestemt handling eller bestemte rettslige disposisjoner, har det ikke adgang til å gi vergen eller hjelpevergen pålegg om dette. Overformynderiet må i slike tilfeller vurdere om vergen eller hjelpevergen skal byttes ut etter vgml § 10. Etter vgml § 14 første ledd tredje punktum har overformynderiet kompetanse til å beslutte at vergen eller hjelpevergen skal fratre umiddelbart dersom det haster. Se for øvrig kapittel 9 (om verger og deres oppnevnelse mv.).

Etter vgml. § 90 d kan overformynderiet bestemme at hjelpevergen snarest mulig skal sørge for at klientens bo blir registrert og vurdert, og at registreringsforretningen sendes til overformynderiet for gjennomgang og oppbevaring. Tilsyn med verge eller hjelpevergen kan også skje gjennom regnskapsplikten som i utgangspunktet påligger vergen og hjelpevergen, se vgml. § 77, jf. § 90 c. Reglene om regnskapsplikt er behandlet i kapittel 11.

Overformynderiet kan både ved oppnevnelsen, og senere, beslutte å inndra midler som omfattes av hjelpevergens oppdrag til forvaltning i overformynderiet, jf. vgml. § 90 d annet ledd. Dersom det besluttes å dra inn midlene, skal de forvaltes etter samme regler som gjelder for umyndiges midler. Når overformynderiet inndrar midler etter denne bestemmelsen, kan hjelpevergen som oftest fritas for regnskapsplikt. Overformynderiet kan også ellers frita for regnskapsplikt. Dette bør kun gjøres der det er små verdier og oversiktlige forhold. I svært mange tilfeller vil det være mer betryggende og rasjonelt at midlene til den hjelpetrengende forvaltes av overformynderiet i samråd med hjelpevergen, enn at det forvaltes av hjelpevergen alene. Det vil også gjøre hjelpevergeoppdraget enklere, og kan derfor bidra til at det blir lettere å rekruttere hjelpeverger. I de tilfeller det fritas for regnskapsplikt, bør overformynderiet pålegge hjelpevergen å sende inn kopi av klientens selvangivelse til overformynderiet slik at det kan føres en viss kontroll.

Hjemmelen for tvungen forvaltning av overformynderiet, rekker ikke videre for hjelpevergeopdrag enn for umyndiges midler. Dette innebærer at det bare er verdier som nevnt i vgml. § 62 første ledd, som kan inndras til forvaltning. I tillegg er det bare midler som omfattes av hjelpevergens oppdrag som kan inndras. For vanlig løsøre og fast eiendom, gjelder de samme regler som ved umyndiggjørelse. Slike aktiva skal forvaltes av hjelpevergen, under medvirkning og tilsyn fra overformynderiet, jf. henvisningen i vgml. § 90 c.

Dersom ektefellen til den hjelpetrengende er oppnevnt som hjelpeverge, gjelder ikke reglene om tilsyn og forvaltning av overformynderiet, og heller ikke reglene om registrering og regnskapsplikt, jf. vgml. § 90 e.

12.2.2 Overformynderiets oppgaver og kompetanse etter annen lovgivning

Overformynderiet er også tillagt oppgaver og kompetanse i en rekke andre lover. Her skal kun nevnes at overformynderiet spiller en viktig rolle i forbindelse med arv og skifte hvor det er umyndige arvinger, se arveloven §§ 9, 10, 13, 16, 21, 22, 24, 32, 45, 56 og 74, og skifteloven §§ 39, 79, 84, 86 og 87. For øvrig er overformynderiet tillagt kompetanse i finansavtaleloven § 25 som omhandler finansinstitusjonens ansvar for å melde fra om kontoopplysninger til overformynderiet når kontohaver er umyndig, videre har dekningsloven §§ 3-4, 3-7 og 3-8 regler om overformynderiets rolle som tillitsmann ved forvaltning av private beslagsforbud, og endelig sier odelsloven §§ 20, 74 noe om overformynderiets rolle ved odelsløysing. Se mer om dette i kapittel 3.

12.3 Overordnet organ

12.3.1 Gjeldende rett

12.3.1.1 Fylkesmannen

Etter vgml. § 30 a gjelder forvaltningsloven for overformynderiets avgjørelser når ikke annet fremgår av vergemålsloven. Fylkesmannen er klageinstans for de vedtak overformynderiet fatter. I vgml. § 18 er det i tillegg uttrykkelig sagt at avgjørelser etter loven kapittel 2 kan påklages til fylkesmannen. Behandlingen av sakene i første instans, som er overformynderiet, og annen instans som er fylkesmannen, skal følge reglene i forvaltningsloven. Forvaltningslovens regler gjelder ikke bare for avgjørelser som overformynderiet treffer alene, men også for overformynderiets samtykke der det er et vilkår for at vergen kan disponere, eller hvor beslutningen skal treffes av overformynderiet og vergen i fellesskap, se 10.2.1.5 om vergens kompetanse. Forvaltningsloven kommer også til anvendelse på vedtak som de valgte overformyndere og skifteforvalteren treffer i fellesskap.

De spesielle saksbehandlingsregler finnes i vergemålsloven, mens de generelle kan utledes av forvaltningsloven. Dette innebærer bl.a. at forvaltningslovens bestemmelser om veiledningsplikt overfor parter og andre interesserte (§ 11), om taushetsplikt (§13 flg.), om innsynsrett (§ 18) og om partsoffentlighet (§ 19) gjelder for overformynderiets håndtering av saker. Tilsvarende gjelder reglene om behandling av enkeltvedtak og klagesaker for overformynderiet. I tillegg kommer legalitetsprinsippet og de ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk til anvendelse.

Fylkesmannen har tilsynsplikt etter vgml. § 27 annet ledd. Tilsynsplikten innebærer at fylkesmannen skal se til at overformynderiene gjør sin plikt etter loven. Fylkesmannen skal se til at overformynderiene følger forvaltningslovens regler om saksbehandling, at de ivaretar rettssikkerheten for brukerne og at de følger opp vergene i tilstrekkelig grad. Tilsynsplikten ivaretas først og fremst ved at fylkesmannen desiserer overformynderienes regnskap og vergeregnskapene, jf. vgml. § 85. I tillegg skal fylkesmannen følge opp de enkelte overformynderiene enten ved å holde kurs, besøke overformynderiene eller på annen måte skaffe seg visshet om at overformynderiene ivaretar sine plikter etter loven på en tilstrekkelig betryggende måte.

Fylkesmannen er førsteinstans når det gjelder spørsmål om lån til vergen(e) av umyndiges midler etter vgml. § 64 tredje ledd. I disse sakene har ikke overformynderiet kompetanse til å samtykke, men forbereder saken som sendes fylkesmannen for avgjørelse.

12.3.1.2 Justisdepartementet

Justisdepartementet er ansvarlig fagdepartement og har lovansvaret for vergemålsloven. Dette innebærer blant annet at departementet skal sørge for kompetanseutvikling i de underliggende etater.

I tillegg er departementet klageinstans der fylkesmannen behandler saker som første instans, det vil si i saker som vedrører lån til vergen av umyndiges midler etter vgml. § 64 tredje ledd og dersom fylkesmannen har begjært oppnevning av hjelpeverge etter vgml. § 90 a.

12.3.1.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Sentralisering av klage- og tilsynsfunksjonen

På samme måte som det er kritikk mot overformynderiene er det kritikk mot fylkesmennenes håndtering av sine oppgaver. Særlig gjelder dette rollen som tilsynsorgan, med blant annet ansvar for å følge opp det faglige nivået i overformynderiene. Kritikken går også her på at ulikhetene er for store, og at det er store variasjoner i hvordan vergemålsarbeidet prioriteres i de ulike embetene. Utvalget antar at dette til en viss grad kan skyldes ressurssituasjonen i embetene, slik en til en viss grad kan forklare enkelte av manglene i overformynderiene.

Uavhengig av fylkesmannens ivaretakelse av oppgaven som tilsynsorgan, finner utvalget det hensiktsmessig å sentralisere klage- og tilsynsfunksjonen ved å opprette et eget tilsyn for overformynderiene. Dette vil sikre stor grad av likebehandling, og det innebære en forenkling og effektivisering av funksjonen. Utvalget foreslår derfor at det oppnevnes et Vergemålstilsyn for hele landet.

Generelt om valg av tilsynsmodell

Utvalget ser det som viktig at en ny vergemålslov, og herunder en ny organisering av de myndigheter som skal forvalte loven, medfører økt kompetansen i alle ledd. Det er derfor foreslått omfattende endringer i forhold til dagens system. Det vises blant annet til det som er sagt ovenfor om overformynderienes organisering, samt forslaget til nye regler for forvaltningen av midler til mindreårige og hjelpetrengende. For en mest mulig effektiv kontroll med at overformynderiene og forvaltningsinstitusjonene ivaretar sine lovpålagte oppgaver innenfor de rammer loven gir og i henhold til lovens formål, er ett felles, statlig tilsyn trolig mest hensiktsmessig. Ved å legge tilsynet til ett organ sikres likebehandling, og dermed også forutberegnelighet i langt større grad enn en oppnår med dagens system. Landets overformynderi vil være sikret likebehandling i forhold opplæring, kursvirksomhet mv, og en vil få større grad av ensartet praksis av loven gjennom Vergemålstilsynets behandling av klagesaker.

En sentralisering av klage- og tilsynsfunksjonen er i tråd med den generelle målsettingen med å effektivisere og forenke offentlig sektor. Det er ikke særlig tvil om at ett tilsynsorgan kan utføre oppgavene som i dag ligger til samtlige fylkesmannsembeter på en mer effektiv, rasjonell og billigere måte.

Vergemålstilsynets oppbygging

Utvalget foreslår at Vergemålstilsynet ledes av et styre på fem medlemmer, se begrunnelsen for dette nedenfor. Den daglige ledelse av Vergemålstilsynet legges til en leder som foreslås oppnevnt av Kongen for seks år. Hvilke oppgaver som skal legges til styret vil bero på en vurdering av hvor mye makt en ønsker at styret skal ha. Slik utvalget ser det, bør en organisere ansvars- og arbeidsfordelingen på en slik måte at styret får en reell betydning i utviklingen av hele vergemålsområdet i Norge. Et slikt utgangspunkt gir noen føringer på sammensetningen av styret. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å foreta noen grundig vurdering av organiseringen av tilsynet, men kan kort nevne at det bør tilligge styret å godkjenne overordnede planer og retningslinjer for arbeidet med å utvikle vergemålsarbeidet i landets overformynderier. Videre bør styret få oppgaver i tilknytning til å godkjenne og å kommentere budsjett, regnskap og årsberetninger, før disse fremlegges departementet. Styret skal imidlertid ikke treffe avgjørelser i enkeltsaker. Dette er avgjørelser som skal tas ut fra rene juridiske betraktninger og som skal tilligge tilsynet som forvaltningsorgan. Det vil for øvrig måtte utarbeides nærmere bestemmelser om ansvarsfordelingen mellom Vergemålstilsynets styre, departement, tilsynets leder og ansatte.

Vergemålstilsynet vil være et forvaltningsorgan som etter utvalgets syn må være bemannet med personer med høy faglig kompetanse på området. I tillegg til et åpenbart behov for ansatte med juridisk kompetanse, vil det være hensiktsmessig at tilsynet innehar god kompetanse på forvaltning av midler. Vergemåltilsynet skal ha et overordnet ansvar for utvelgelse og oppfølging av forvaltningsselskap for finansielle eiendeler tilhørende mindreårige og personer satt under vergemål, jf. utk. § 7-2.

Når det gjelder Vergemålstilsynets størrelse, er det vanskelig å si noe eksakt om dette. På bakgrunn av de tilbakemeldinger utvalget har fått fra fylkesmennene kan en anta at det brukes omlag 5 årsverk på landsbasis på klage- og tilsynsoppgaver etter vergemålsloven. Det gis imidlertid klart uttrykk for at dagens ressursbruk er utilstrekkelig i forhold til å utføre oppgavene på en tilfredsstillende måte. Utvalget antar derfor at det er behov for et større antall årsverk i Vergemålstilsynet. Utvalget ser det som helt nødvendig at det blir lagt vesentlig mer vekt på opplæring og oppfølging av overformynderiene i fremtiden. Tilsynet kan i tillegg overta oppgaver som i dag ligger til Justisdepartementet. Samlet tilsier dette at Vergemålstilsynet må ha en noe høyere bemanning enn det antall årsverk som i dag brukes hos fylkesmennene.

Utvalget ser det ellers ikke som sin oppgave å gi detaljerte anbefalinger vedrørende oppbyggingen av Vergemålstilsynet.

Nærmere begrunnelse for at utvalget går inn for at Vergemålstilsynet skal ledes av et styre

Utvalget mener den viktigste begrunnelsen for å ha et styre, er at en sikrer en større grad av uavhengighet til departementet. Videre kan en gjennom styrerepresentasjon sikre at brukerinteresser deltar i ivaretakelsen av lovens formål. Et godt sammensatt styre kane ha en større interesse i dette enn departementet, hvor det hele tiden er press fra flere fagområder og således vanskelig å ha samme fokus på området.

Ulempene ved å velge styre kan være en mindre effektiv behandlingsprosess, da en styremedvirkning kan tenkes å forsinke prosessen. Utvalget mener imidlertid at dette argumentet ikke står særlig sterkt. Styret vil uansett ikke få forelagt enkeltsaker til avgjørelse. Når det gjelder de overordnede beslutninger bør disse uansett være gjenstand for en bred og grundig behandling. Det kan også anføres at det kan oppstå uklare linjer mellom tilsynet og fagdepartementet. Dette mener utvalget kan unngås dersom det gis klare retningslinjer for kompetansefordelingen.

Forholdet mellom Vergemålstilsynet og departementet

Utvalget har vurdert hvilken stilling Vergemålstilsynet bør stå i, sett i forhold til fagdepartementet. Utvalget antar at det også etter ny vergemålslov bør være Justisdepartementet som er ansvarlig fagdepartement på vergemålsområdet.

Når det gjelder forholdet mellom departement og tilsyn, har utvalget sett hen til St.meld nr. 17 (2002-2003), Tilsynsmeldingen. Her pekes det blant annet på:

“Tilsynene bør for det andre ha en mer uavhengig stilling i forhold til sine overordnede departementer for å sikre tydeligere roller og en klarere arbeidsfordeling og gjennom det gi tilsynene større legitimitet og troverdighet”

Videre sies det:

”Politisk virksomhet er først og fremst knyttet til å avveie ulike samfunnshensyn og gi dette uttrykk i normerende vedtak i form av lover, forskrifter, konsesjoner med videre. Tilsynenes hovedoppgaver er knyttet til oppfølgingen av slike vedtak. Slik oppfølging bør i utgangspunktet baseres på et faglig skjønn ut fra gjeldende regler og derfor gis en uavhengig organisering. En mer uavhengig stilling er betinget av at tilsynene har en sterk fagkompetanse.”

De ovennevnte synspunkter harmonerer med utvalgets oppfatning av at Vergemålstilsynet bør ha en uavhengig stilling i forhold til fagdepartementet. Dette er bakgrunnen for utvalgets bestemmelse i utk. § 8-8. Utvalget ser det imidlertid ikke som sin oppgave å utrede denne problemstillingen nærmere, da det må antas å være et politisk spørsmål.

Nærmere om Vergemålstilsynets oppgaver

For en mer generell og prinsipiell vurdering av hvilke oppgaver som bør legges til Vergemålstilsynet, har utvalget også her hentet momenter fra Tilsynsmeldingen. De tilsyn meldingen direkte omhandler, er imidlertid statlige tilsyn rettet mot private. Mye av det som sies i meldingen passer således ikke for drøftingene her. Det må likevel antas at enkelte av de anbefalinger som gis er av mer generell karakter, og er relevante i utformingen av et nasjonalt Vergemålstilsyn. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at de ulemper det i følge meldingen kan medføre at tilsynet har andre oppgaver enn tilsynsfunksjonen, ikke er aktuelle i vårt tilfelle. De konflikter meldingen viser til som kan oppstå mellom faglige og politiske vurderinger og prioriteringer, er ikke aktuelle for det arbeidet Vergemålstilsynet skal utføre. Tjenestene til Vergemålstilsynet er ikke salgsvare til tilsynsobjektene, og det bør derfor ikke oppstå problemer i forhold til tilsynsfunksjonen.

Vergemålstilsynet vil få fire hovedtyper av oppgaver. For det første skal Vergemålstilsynet drive tilsyn med alle landets overformynderier. Tilsynet skal sikre en effektiv kontroll med at overformynderiene følger vergemålsloven og at dens formål oppnås. Tilsynet omfatter også de foretakene som etter utk. § 7-2 skal forvalte midler. Her vil imidlertid også Kredittilsynet ha en sentral rolle, da disse institusjoner allerede er under tilsyn fra Kredittilsynet. Det må derfor gis klare anvisninger på rollefordelingen, slik at det ikke blir tvil om hva Vergemålstilsynets oppgave blir her.

Vergemålstilsynet vil være ansvarlig for opplæring og faglig oppfølging av overformynderienes ansatte. Tilsynet må gi nærmere regler om hvordan opplæringen skal skje, hvilke krav som skal stilles, hvordan opplæringen skal kvalitetssikres osv. i de forskrifter som gis i medhold av utk. § 8-4. Ansvaret for opplæring og oppfølging av verger, ligger i utgangspunktet hos overformynderiet.

Vergemålstilsynet vil være klageinstans for de vedtak overformynderiene fatter. Det gis ikke særlige regler om klagesaksbehandlingen, da utvalget anser forvaltningslovens regler for å være tilstrekkelig.

Utarbeiding av forskrifter, rundskriv og annet materiale knyttet til vergemålsloven, bør delegeres fra departementet til Vergemålstilsynet. Dette synes mest effektivt, da det vil være i tilsynet en finner faglig kompetanse kombinert med kunnskap om praksis og hvilke problemstillinger som er aktuelle.

Justisdepartementets rolle

Utvalgets forslag innebærer at de fleste oppgavene som i dag ligger til Justisdepartementet blir overført til Vergemålstilsynet. Det vil si overordnet ansvar for opplæring og kompetanseutvikling i overformynderiene, samt klagefunksjonene, jf. 12.3.1.2. Utvalget anbefaler også at ansvaret for utarbeidelser og vedlikehold av forskrifter, rundskriv med mer, legges til Vergemålstilsynet. Justisdepartementet vil da bare sitte igjen med lovansvaret på vergemålsområdet.

12.4 Utvalgets forslag – med bemerkninger til de enkelte bestemmelser

Utk. § 8-1 Vergemålsmyndigheten

Vergemålstjenesten administreres lokalt av overformynderiet og sentralt av Vergemålstilsynet. Forvaltningen er statlig og staten bærer kostnadene ved dets virksomhet.

Første punktum gis av informasjonshensyn og sier hvilke myndigheter som skal ivareta oppgavene etter loven. Se også utk. § 1-2 der overformynderiet og Vergemålstilsynet er definert.

Annen punktum slår fast endringen i forvaltningsnivå fra kommune til stat. Bestemmelsen erstatter delvis vgml. § 23 annet ledd. Etter utkastet vil staten være ansvarlig for kostnadene ved å drive overformynderiene. Kostnadene til drift av overformynderiene ligger i dag til kommunene, og dette har bidratt til at det er store forskjeller i hvor mye penger som brukes til dette arbeidet i de ulike kommunene.

Hovedbegrunnelsen for at utvalget ønsker å endre overformynderienes forvaltningsnivå fra kommunalt til statlig, er at dette vil bidra til et mer enhetlig tjenestetilbud enn en har i dag. Det vises til at kommunene i dag prioriterer overformynderiet svært ulikt. Dette har etter utvalgets oppfatning vært en medvirkende årsak til at det er store ulikheter i kvaliteten på det arbeidet som gjøres i overformynderiene. Et annet argument for å endre forvaltningsnivå er at de oppgaver som ligger til overformynderiet i utpreget grad er av rettsikkerhetsmessig karakter. I følge uttalelser fra oppgavefordelingsutvalget bør slike oppgaver i størst mulig grad legges på statlig nivå. Utvalget har også lagt vekt på uttalelse fra KS som tyder på at det fra deres side ikke er noe ønske om å beholde overformynderiene i kommunene. Se mer om utvalgets vurderinger i 12.1.2.7.

Bestemmelsen regulerer ikke kostnader knyttet til det enkelte vergeoppdrag. Dette er utgifter som i utgangspunktet skal belastes de som er under vergemål, jf. utk. § 5-10 og kommentarene til denne.

De økonomiske konsekvenser av forslaget er redegjort for i kapittel 18. Som det fremgår der er det utvalgets klare oppfatning at det i en rekke kommuner i dag ikke brukes så mye midler på overformynderiene som det omfanget av de oppgaver loven legger til overformynderiene skulle tilsi. Det vil derfor trolig ikke være mulig å etablere en tilstrekkelig kvalitetsmessig ordning innenfor de kostnadsrammer det i dag opereres med. Hvorvidt den nye ordningen blir dyrere enn dagens er det vanskelig å si noe eksakt om på grunn av manglende erfaringstall å sammenligne med. Det vises her til at verken kommunene eller KS kan si noe sikkert om hvor mye midler som i dag går med til å drive overformynderiene.

I overformynderier med fast formann skal det etter dagens regler svares en forvaltningsavgift av de midler overformynderiet forvalter etter vgml. § 62, jf. § 30 annet ledd. Denne avgiften skal imidlertid ikke være høyere enn det som er nødvendig for å dekke overformynderiets utgifter knyttet til forvaltningen, og avgiften skal således ikke benyttes til å dekke driften av overformynderiet. Utvalget er enig om at det ikke skal innføres en slik avgift knyttet opp til overformynderiets driftsutgifter.

Utk. § 8-2 Overformynderiets geografiske område

Et overformynderi kan omfatte en eller flere kommuner, eller en kommune kan deles i flere overformynderidistrikt. Kongen fastsetter grensene for overformynderidistriktene.

Det kan i tillegg til det regionale overformynderi etableres servicefunksjoner der geografiske eller befolkningsmessige forhold tilsier at det er behov for dette. Servicefunksjon kan etableres i en eller flere av de kommuner som omfattes av regionen.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 19 og gir hjemmel for å slå to eller flere kommuner sammen til ett overformynderi, samt til å eventuelt dele store kommuner i flere overformynderier. Etter dagens lov er det ikke adgang til sammenslåing eller deling av kommuner. Dette er etter utvalgets oppfatning en svakhet. Særlig skyldes dette at en rekke kommuner er så små at det ikke er mulig å få tilstrekkelig kompetanse, sakstilfang og kvalitet på tjenestene. Det kan også tenkes at noen få kommuner er for store til å kunne betjenes av ett overformynderi. Det vises for øvrig til 12.1.2.7 og diskusjonene rundt alternativ 1. Der fremgår det at det også etter dagens lov er muligheter for å velge delvis interkommunalt samarbeid på dette området.

Når det gjelder den nærmere fastsettelsen av grensene for de enkelte overformynderiene, overlates dette til Kongen. Utvalget anser spørsmålet for å ligge utenfor mandatet og dessuten er dette naturlig en politisk beslutning. Utvalget har likevel gjort seg tanker om hvilken størrelse overformynderiene bør ha. Her skal kort nevnes at ved vurdering av størrelsen på overformynderiene må hensynet til lokalkunnskap og nærhet avveies mot hensynet til å etablere enheter som er store nok til å sikre en viss kvalitet på det arbeidet som utføres. Retningsgivende for oppdelingen kan være at et enkelt overformynderi skal ha et befolkningsgrunnlag på over 50 - 60 000 personer. Slik utvalget ser det vil en i enkelte områder med lite folketall, kombinert med store avstander, trolig måtte prioritere hensynet til nærhet, og etablere overformynderi som dekker et mindre antall personer enn det ovennevnte. Det presiseres at utvalget forutsetter at det regionale overformynderi suppleres av enkelte tjenester i kommunene. Det vises til drøftelsene nedenfor vedrørende andre ledd, samt drøftelsene i 12.1.2.7 og 12.1.2.8.

Det må vurderes om enkelte kommuner er av en slik størrelse at det kan være hensiktsmessig å dele de i to eller flere overformynderier. Eksempelvis kan det stilles spørsmål ved om det i de aller største byene bør være mer enn ett overformynderi.

Annet ledd åpner for at det regionale overformynderiet suppleres ved at det etableres tjenester i en eller flere av de kommuner som omfattes av regionen. Dette vil først og fremst være aktuelt i de grisgrendte deler av landet, men også dersom geografi, kommunikasjonsforhold eller andre forhold gjør tilgjengeligheten til overformynderiet vanskelig for deler av befolkningen.

Utvalget har foreslått at slike kommunale løsninger for eksempel kan bestå i at det ytes tjenester via servicekontorer i kommunene. Dette kan være informasjon om regelverket og de hjelpeordninger som finnes, og informasjon og en begrenset oppfølging av oppnevnte verger. En annen løsning kan være at overformynderiet har faste kontordager i noen kommuner. En slik ordning vil innebære at alle funksjoner som ligger til overformynderiet langt på vei kan foretas også ved distriktskontorene. Utvalget anser ikke disse forslagene som uttømmende, da de kun er ment som eksempler på løsninger som kan velges. Det antas at det langt på vei bør være opp til det enkelte overformynderi å vurdere hvilke løsninger som er mest hensiktsmessig sett hen til de aktuelle forholdene.

Utk. § 8-3 Overformynderiets leder

Overformynderiet ledes av en overformynder som skal være jurist og som ansettes av Vergemålstilsynet.

Bestemmelsen erstatter vgml. § 21. Den slår fast den prinsipielt viktige endringen fra dagens ordning med politisk valgte overformyndere til et system med ansatt overformynder og administrasjon. Utvalget har diskutert om en skal beholde et innslag av folkevalgte i det fremtidige overformynderiet, men har kommet frem til at det ikke vil foreslå en slik løsning. Oppgavene loven legger til overformynderiet er av utpreget rettssikkerhetsmessig karakter, og det er derfor ikke naturlig å la folkevalgte delta i behandlingen av disse sakene. Med de kompetansekrav som etter utkastet stilles til leder for overformynderiet, og den nivåhevning forslaget ellers legger opp til, kan en ikke se at det foreligger momenter som taler for et folkevalgt innslag i behandlingen av vergemålssakene.

Det er absolutt nødvendig å sikre at det finnes juridisk kompetanse i alle overformynderiene. Dette sikres etter utvalgets oppfatning best ved å kreve at leder skal være jurist. Etter dagens system er det ikke krav til slik kompetanse, bortsett fra i de tilfeller det ansettes fast formann. Det er store ulikheter i overformynderiene med hensyn til muligheten til å benytte seg av ekstern juridisk kompetanse, og forståelsen av når en slik kompetanse er påkrevd. De oppgaver som ligger til overformynderiet er i stor grad av rettslig karakter og det er av rettssikkerhetsmessige grunner avgjørende å heve kompetansen i overformynderiene. På grunn av de organisatoriske endringer som medfører større og færre enheter enn i dag, antas det ikke å bli vanskelig å rekruttere jurister med tilfredsstillende kompetanse til lederstillingene.

Utk. § 8-4 Overformynderiets oppgaver

Overformynderiet skal fatte vedtak med hjemmel i denne lov og andre lover som legger slik kompetanse til overformynderiet.

Overformynderiet skal føre tilsyn med vergene i sitt område.

Overformynderiet skal gi nødvendig opplæring, veilede og bistå vergene i sitt område etter retningslinjer gitt av Vergemålstilsynet.

Bestemmelsen er dels ny og angir overformynderiets oppgaver. Utvalget finner det nødvendig å lovfeste hvilke oppgaver som ligger til overformynderiet. Det er nødvendig at Vergemålstilsynet fastsetter de nærmere retningslinjene for hvordan oppgavene skal utføres.

Første ledd slår fast at overformynderiet skal fatte vedtak med hjemmel i de bestemmelser i vergemålsloven som legger slik kompetanse til overformynderiet. Overformynderiet er også gitt slik kompetanse i annen lovgivning. Bestemmelsen er strengt tatt overflødig, men utvalget finner det riktig å ta den med for helhetens skyld.

Annet ledd slår fast at overformynderiet skal føre tilsyn med vergene i sitt område. Dette viderefører delvis vgml. § 61. Tilsynet omfatter alle verger, både de som er verge for mindreårige og verger som er oppnevnt for voksne personer. Utvalget har vurdert å legge inn begrensningen ”nødvendig” tilsyn. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at dette lett kan føre til at tilsynet ikke prioriteres høyt nok og har derfor ikke tatt med ordet ”nødvendig”. Hva som konkret ligger i tilsynsansvaret må reguleres nærmere gjennom retningslinjer fra Vergemålstilsynet. Det kan imidlertid nevnes at overformynderiet alltid vil være pliktige til å se til at de midler, eiendommer og andre verdier vergene har ansvaret for på vegne av eieren, forvaltes på en tilstrekkelig betryggende måte, jf. utk. § 6-8. Hva dette innebærer vil avhenge av hvilket formuesobjekt det dreier seg om. Det vises her til motivene til de enkelte bestemmelser som vedrører vergens forvaltning, jf. utk. kapittel 6.

Vergen plikter å gi overformynderiet de opplysninger som er nødvendig for at tilsynet kan ivaretas på en god måte. Etter utk. § 7-6 skal det utarbeides nærmere regler om regnskapsplikt.

Tredje ledd sier uttrykkelig at overformynderiet har plikt til å gi opplæring, veiledning og bistand til vergene i sitt område etter nærmere retningslinjer som gis av Vergemålstilsynet. En slik plikt har overformynderiene også i dag, men det er store variasjoner når det gjelder hvilken oppfølging det enkelte overformynderi gir sine verger.

Plikten omfatter all veiledning og bistand som er nødvendig for vergen sett hen til de oppgaver vergen skal utføre. Plikten gjelder både foreldre som er verge for mindreårige barn og oppnevnte verger. I forhold til de oppnevnte vergene har overformynderiet plikt til å gi tilstrekkelig informasjon slik at vergen forstår omfanget av oppdraget både ved oppnevningen og fortløpende etter behov. Utvalget er på det rene med at denne plikten langt på vei allerede følger av forvaltningsloven § 11, jf. utk. § 9-4. Slik utvalget ser det bør imidlertid overformynderiet ha en mer absolutt og noe mer omfattende veiledningsplikt enn det forvaltningsloven gir anvisning på. Selv om veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 er knyttet opp til det aktuelle forvaltningsorganets saksområde, er den likevel av mer generell karakter, og veiledningsplikten kan tilpasses det enkelte forvaltningsorganets situasjon og kapasitet.

Utk. § 8-5 Vergemålstilsynet og dets oppgave

Det skal være et Vergemålstilsyn for hele landet.

Vergemålstilsynet skal føre tilsyn med overformynderiene og ha ansvaret for opplæring av ansatte ved landets overformynderier.

Vergemålstilsynet er klageorgan for vedtak fattet av overformynderiene.

Kongen gir nærmere regler for tilsynets virksomhet og kontrollfunksjoner.

Bestemmelse er ny og innebærer at klage- og tilsynsfunksjonen sentraliseres. Den funksjonen som i dag ligger til fylkesmannen foreslås sentralisert til ett felles organ for hele landet. Dessuten vil en del oppgaver som i dag ligger til Justisdepartementet etter utvalgets forslaget overføres til Vergemålstilsynet. Utvalget tar ikke nærmere stilling til plasseringen av tilsynet, da dette antas å være en politisk avgjørelse.

Etter annet ledd er Vergemålstilsynet tilsynsorgan for overformynderiene. Fylkesmannen har denne tilsynsfunksjonen etter vgml. § 27 annet ledd. Fylkesmannens tilsynsansvar har for det første vært knyttet til de oppgavene fylkesmannen har med å desisere overformynderregnskapene, jf. vgml. § 85. I tillegg har det de senere år vært fremholdt fra Justisdepartementet at det også må iverksettes andre, konkrete tiltak for å følge opp tilsynsplikten. Det ear etter det utvalget kjenner til store variasjoner i hvordan de ulike embetene følger opp tilsynsplikten. Dette er en av hovedårsakene til at det nå foreslås en sentralisering av tilsynet. Utvalget mener det må gjøres mer enn etter dagens system for å følge opp de enkelte overformynderiene.

Konkret vil tilsynsansvaret blant annet innebære en kontroll med at overformynderiene forvalter midler i tråd med lovens regler og se til at overformynderiene gir den opplæring og veiledning til vergene som er nødvendig. Det vil også innebære opplæring og veiledning til ansatte i overformynderiene osv. For en grundigere redegjørelse av hvilke oppgaver Vergemålstilsynet skal ha som tilsynsorgan, se 12.3.1.3.

Vergemålstilsynet skal være klageorgan for vedtak fattet av overformynderiet. Det vises til de generelle regler om klagesaksbehandling som fremgår av forvaltningsloven.

Vergemålstilsynet vil også få oppgaver knyttet til forvaltning av midler, jf. utkastet kapittel 7.

Utk. § 8-6 Vergemålstilsynets ledelse

Vergemålstilsynet ledes av et styre på fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Styremedlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Kongen. Kongen utpeker styrets leder og nestleder. Styrets medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for en periode på fire år. Vergemålstilsynets leder tilsettes av Kongen for en periode av seks år.

Minst en av styrets medlemmer skal ha særlig kunnskap om behovene til lovens brukere. Minst en av styrets medlemmer skal ha relevant juridisk kompetanse og minst en person skal ha forvaltningskompetanse.

Første ledd slår fast at Vergemålstilsynet skal ledes av et styre som skal bestå av fem personer med personlige varamedlemmer. Utvalget mener tilsynet er sikret større uavhengighet til departementet ved en slik organiseringen. Videre kan et styre etter utvalgets oppfatning, bedre sikre at Vergemålstilsynet blir en pådriver i arbeidet med å gjennomføre lovens formål. Det vises for øvrig til drøftingene i 12.3.1.3, om tilsynets oppbygging og ledelse.

Annet ledd setter krav til hvilke personer som skal sitte i styret. For at styret skal være best mulig rustet til å ivareta lovens formål, utvikle vergemålsområdet og ha høy legitimitet, er det viktig at det har høy kompetanse på de områder som er relevante for tilsynets arbeid. Utvalget ser det først og fremst som svært viktig at de som berøres av lovens hjelpetiltak, er representert med en talsperson i styret. Videre vil det være viktig med relevant juridisk ekspertise i styret, samt en person med forvaltningskompetanse. Når det gjelder kompetansen til de to øvrige medlemmene, er det ikke behov for å lovfeste dette. Det kan oppnevnende myndighet ta stilling til.

Utk. § 8-7 Styrets oppgaver

Vergemålstilsynets styre er øverste ansvarlig administrative og faglige organ for vergemålstjenesten.

Styret er ansvarlig for at vergemålsmyndigheten organiseres og fungerer etter lovens formål.

Første ledd slår fast at styret er øverste ansvarlig administrativ og faglig myndighet for vergemålstjenesten, jf. 12.3.1.3.

Annet ledd gir styret ansvaret for at vergemålsmyndigheten, dvs. overformynderiene og Vergemålstilsynet, organiseres og fungerer slik lovens formål forutsetter. Styret skal ikke fatte avgjørelser i enkeltsaker, da dette tilligger Vergemålstilsynet som forvaltningsorgan. Styret vil imidlertid bli ansvarlig for å godkjenne overordnede planer og retningslinjer m.v. for arbeidet med vergemålssakene. Dette omfatter blant annet retningslinjer for opplæring av ansatte i overformynderiene og den nærmere organiseringen av overformynderiene, herunder med eventuelle lokale tilpasninger, se 12.1.2.8. Dette omfatter også retningslinjer for opplæring av verger, både de oppnevnte vergene og foreldrene som verger for sine barn. Styret vil med andre ord få det overordnede ansvaret for utviklingen og oppfølgningen av vergemålsarbeidet. I tillegg vil det naturlig ligge til styret å godkjenne og kommentere budsjett, regnskap og årsberetninger før det fremlegges departementet.

Utk. § 8- 8 Instruksjonsmyndighet

Kongen har ikke instruksjonsmyndighet overfor Vergemålstilsynets avgjørelser i enkeltsaker.

Utvalgets oppfatning er at Vergemålstilsynet bør ha en mest mulig uavhengig rolle i forhold til departementet. Tilsynets avgjørelser skal tas ut fra rent faglige begrunnelser og ikke styres av politiske eller andre hensyn. Som et ledd i denne uavhengigheten er det etter utvalgets oppfatning viktig at tilsynets avgjørelser i enkeltsaker ikke kan instrueres eller overprøves av departementet. Det er imidlertid viktig å se tilsynets uavhengighet i sammenheng med dets faglige kompetanse. En slik uavhengighet som utkastet legger opp til, er betinget av at Vergemålstilsynet bemannes slik at det faglig sett blir et sterkt tilsyn.