9 Utvalgets anbefalinger og konklusjoner

Utvalget vil i dette kapitlet legge frem sine anbefalinger vedrørende den kommunale eiendomsforvaltningen, som i denne sammenhengen brukes som felles betegnelse for eiendomsforvaltningen i fylkeskommunene og kommunene og den kirkelige eiendomsforvaltningen. Eiendomsbegrepet benyttes her primært med tanke på bygninger, men tilhørende utearealer inngår naturlig selv om de spesielle problemene som gjelder forvaltningen av utearealene, ikke behandles særskilt.

Utvalgets forslag til mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunene og fylkeskommunene (avsnitt 9.1) er i samsvar med de generelle kriteriene som ble oppsummert i kapittel 3, men er i større grad uttrykk for de konklusjonene utvalget vil trekke ut fra de innspill som er mottatt i løpet av utvalgets arbeid og utvalgets undersøkelse av tilstanden i den kommunale eiendomsforvaltningen ( kapittel 7).

I avsnitt 9.2 står det en kort oppsummering av tilstanden i forhold til de kriteriene utvalget anbefaler.

I de etterfølgende kapitlene foreslår utvalget tiltak for å bedre på forholdene når det gjelder eiendomsforvaltningen og den bygningsmessige tilstanden for kommunale og fylkeskommunale bygninger og for kirkene. Avsnitt 9.3 omfatter forslag om regelverksendringer dels av generell karakter, dels spesielt innrettet mot kommunale byggverk og tilsynet med disse. I avsnitt 9.4 foreslår utvalget alternative egnede organisasjonsmodeller og i avsnitt 9.5 tilpasninger i regelverket for økonomiforvaltningen, samt innføring av kostnadsdekkende husleie. Avsnitt 9.6 omfatter ulike andre tiltak, som kompetanseutvikling og konkurranseutsetting. Forslag om en ekstraordinær statlig satsning for å bedre tilstanden for bygningsmassen og eiendomsforvaltningen fremmes til sist i avsnitt 9.7.

9.1 Anbefalte mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunene

Utvalget vil i dette avsnittet legge fram de kriteriene som etter utvalgets mening bør tilfredsstilles for at den kommunale eiendomsforvaltningen skal kunne karakteriseres som god. Utvalget vil presisere at de forslagene til tiltak som blir presentert i de etterfølgende delene av kapittel 9, har til hensikt å legge til rette for en bedre eiendomsforvaltning ut fra disse kriteriene.

I avsnitt 3.3 drøfter utvalget mål og kriterier for god eiendomsforvaltning med utgangspunkt i eierens, brukernes og samfunnets interesser, mål og krav. Kvaliteten på eiendomsforvaltningen er ikke bare kjennetegnet ved at bygningene har en tilfredsstillende tilstand og positiv utvikling. Eiendomsforvaltningen skal også ivareta eieransvaret etter lover og forskrifter og den forretningsmessige forvaltningen med inngåelse og forvaltning av avtaler, ivaretakelse av forholdet til brukere/leietakere, naboer og offentlige myndigheter mv. Kriterier for god eiendomsforvaltning må derfor også omfatte klare ansvarsforhold og gode prosesser og resultater innenfor alle de funksjonene som forvaltningen av eierskapet og bygningene innebærer.

I utgangspunktet vil målene for en bestemt eiendom som regel være forankret i det bruksformålet bebyggelsen skal gi rom for. Det er ikke noen lovpålagt oppave for kommunene å eie bygninger. Premissene som ligger til grunn for at kommunen velger å oppføre en ny eller kjøpe en eksisterende bygning i stedet for å dekke sine behov for lokaler på andre måter, for eksempel gjennom leie, bør være klarest mulig for at disse skal kunne realiseres gjennom anskaffelsesprosessen og den etterfølgende forvaltningen av eiendommen. Dette innebærer for kommunen å ta stilling til i hvilken grad de interesser og mål som brukerne og samfunnet for øvrig knytter til eiendommen, skal legges til grunn i forhold til investeringsrammer og årskostnader som også skal være styrende for eiendomsforvaltningen. Det er en faglig og politisk krevende oppgave å utarbeide et konsistent styringsgrunnlag for eiendomsforvaltningen i et livsløpsperspektiv. Eiendomsforvaltningsutvalget tar ikke stilling til hvordan dette bør skje, eller hvordan kommunene bør prioritere blant ulike og til dels motstridende mål, interesser og hensyn. Dette er i stor grad politiske spørsmål, og vi viser i denne sammenhengen til den oversiktlige framstillingen av interessenter og mål som er gitt i kapittel 3, som kan være til støtte i denne sammenheng. For utvalget er hovedpoenget at det faktisk utvikles et sett av overordnede mål som eiendomsforvaltningen kan styres og vurderes etter. Dette er et viktig tiltak i seg selv med sikte på en bedre eiendomsforvaltning.

Kriterium 1 Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen.

Politiske bestemte mål, strategier og planer for eiendommene og den forvaltningen som skal ivareta disse, bør utformes skriftlig og vedtas formelt for å gi grunnlaget for en god eiendomsforvaltning. Ved evalueringen av eiendomsforvaltningen i en bestemt kommune er det disse politiske målene som blir kriterier for god eiendomsforvaltning i denne kommunen.

For at eiendomsforvaltningen skal kunne foregå på en rasjonell, målrettet og effektiv måte i forhold til de overordnede målene, må det også stilles krav til eiendomsforvaltningen planleggings- og styringssystem på det taktiske nivået.

Kriterium 2 Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen.

Dette innebærer at eiendomsforvaltningen planlegger sine aktiviteter og sin ressursbruk ut fra vedtatte mål og rapporterer tilstand, prosesser og resultater i forhold til målene. Omfanget av evaluering og planleggings- og styringssystemer som kriterium 2 krever, må tilpasses de praktiske behovene ut fra blant annet størrelsen på eiendomsmassen, slik at også denne delen av eiendomsfor­-valtningen blir kostnadseffektiv.

Følgende kriterier er etter Eiendomsforvaltningsutvalgets vurdering alminnelig akseptert og bør generelt inngå som kriterier på god eiendomsforvaltning i alle kommuner. En nærmere presisering og avveining av følgende kriterier vil være en naturlig del av de prosessene som leder fram til at kriterium 1 ovenfor tilfredsstilles:

Kriterium 3 Generelle delkriterier.

• 3.1. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov. Tilfredsstillelse av brukerbehovene er den grunnleggende forutsetningen for de fleste kommunale bygninger. Behovstilfredsstillelsen kan imidlertid ikke være uten begrensning og uten prioritering i forhold til andre behov, jf. neste delkriterium.

• 3.2. Effektiv arealutnyttelse. Dette betyr at antall kvadratmeter som til enhver tid brukes til et bestemt formål, bør være så lavt som mulig, forutsatt at det ikke går ut over effektiviteten i forhold til å realisere bruksformålets mål på en kostnadseffektiv måte. Lokaler det ikke lenger er behov for, bør omdisponeres til annen bruk, selges eller rives.

• 3.3. Godt, verdibevarende vedlikehold. Dette er uttrykk for et optimalt vedlikehold, hvor arten og omfanget av vedlikeholdet vurderes i et langsiktig økonomisk perspektiv og i forhold til de politiske målene for eiendomsforvaltningen.

• 3.4. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning. Kostnadene til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (oppgradering) optimaliseres i et livsløpsperspektiv, slik at man når de fastsatte målene for eiendomsforvaltningen med lavest mulig samlet årskostnad.

• 3.5. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter. De politiske målene for eiendomsforvaltningen (jf. kriterium 1) og delkriteriene 3.1-3.4 ovenfor vil sjelden kunne ivaretas på tilfredsstillende måte over bygningens levetid uten at det skjer en tilpasning av eiendommen til nye krav og endrede forutsetninger. Dette kan også skyldes endringer i offentlige krav, jf. kriterium 4.

• 3.6. En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, som legger til rette for god faglig kompetanse på alle nivåer i eiendomsforvaltningen, et godt samarbeid og en god gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekantforholdet mellom eier, forvalter og bruker.

• 3.7. Riktige økonomiske rammebetingelser som er tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter. Eiendomsforvaltningen må ha tilstrekkelig handlefrihet til å prioritere forsvarlig ut fra faglige og økonomiske vurderinger og bør kunne sette av tilstrekkelig med penger til å ta større vedlikeholdsoppgaver som har lange tidsintervaller.

Brukertilfredshet vil være én av flere indikatorer på i hvilken grad delkriterium 3.1 er oppfylt. Avveining og prioritering av brukerkravene i forhold til de formålsmessige begrunnelsene og de kostnadsmessige konsekvensene må skje på et beslutningsnivå som har ansvar for begge deler. Innføring av kostnadsdekkende husleie er et kjent middel som har til hensikt å la brukerne bære de fulle kostnadsmessige konsekvensene av sine krav. Måling av brukernes oppfatning av bygningen, lokalenes egnethet, inneklima, vedlikehold og forvaltningstjenester inngår ofte i profesjonelle eiendomsforvalteres evaluering. Nøkkeltall og benchmarking er særlig brukt i forbindelse med å kunne vurdere arealøkonomi, vedlikeholdsinnsats og kostnadseffektivitet.

Lite effektiv arealutnyttelse er et betydelig problem ikke bare for kommunale bygninger som skoler, helsebygninger og andre formålsbygg hvor behovene endrer seg som følge av endringer i befolkningen, befolkningens behov og endringer i de faglige kravene som bruksformålene stiller til lokalene. God arealøkonomi krever et godt og rasjonelt samarbeid mellom eiendomsforvaltningen og brukerne. Det må i denne sammenheng også tas hensyn til om bygningen er bevaringsverdig i seg selv, eller om den vil utgjøre en strategisk viktig arealressurs i et mer langsiktig perspektiv.

Godt, verdibevarende vedlikehold har mange ulike faglige aspekter. Planlegging og gjennomføring av vedlikeholdet må ha et bygningsfaglig hovedfokus, slik at tiltak som bidrar til å redusere risikoen for akutte skader og reparasjonsbehov, blir prioritert på en riktig måte. Som et minimum må det kunne kreves at vedlikeholdet ikke underskrider et kostnadsoptimalt nivå.

Det er dårlig totaløkonomi å vedlikeholde eiendom dårlig. Effektene av dårlig vedlikehold rammer imidlertid ikke umiddelbart, og i en anstrengt budsjettsituasjon kan det være fristende eller til og med nødvendig å skjære ned på vedlikeholdet. De negative virkningene for eiendommens verdiutvikling, for brukernes verdiskaping og i form av økte kostnader til reparasjoner og ekstraordinært vedlikehold blir først synlige på noe lengre sikt. Det er derfor viktig at eiendomsforvaltningens økonomiske rammebetingelser er tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter.

Skal eiendommene opprettholde sin verdi og tilstand, vil det kreve tilstrekkelige ressurser over bygningenes levetid.

Målet om ivaretakelse av realverdiene krever at bygninger og eiendommer må ha fastsatt en økonomisk verdi som inngår i et balanseregnskap for eiendommen. Krav til formelle regnskaper innebærer begrensninger på hvordan eiendomsverdier kan bokføres og avskrives. De fleste eiendomsselskaper foretar derfor særskilte beregninger av eiendomsverdiene ut fra sine egne og sine eieres behov.

Kriterium 4 Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt.

Det er en selvfølge at kommunal eiendomsforvaltning skal ivareta de krav som lovgivningen stiller både til forvaltningsprosessene, til bygningen og til lokalene i forhold til den aktuelle bruken. Utvalget har gjort rede for disse kravene i kapitlene 4 og 5. Det kreves både juridisk og teknisk kompetanse i eiendomsforvaltningen for å kunne ivareta kravene på en forsvarlig måte. Det kreves dessuten en kontinuerlig oppdatering for å være tilstrekkelig orientert om et omfattende lov- og regelverk som er under fortløpende utvikling.

En oppsummering av utvalgets anbefaling vil være følgende forslag til kriterier for god kommunal eiendomsforvaltning:

1. Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen.

2. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen.

3. Generelle delkriterier:

4. Å tilfredsstille prioriterte brukerbehov.

5. Effektiv arealutnyttelse.

6. Godt, verdibevarende vedlikehold.

7. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning.

8. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter.

9. En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen.

10. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter.

11. Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt.

Utvalgets korte begrunnelser og kommentarer er gitt ovenfor. Disse må ses i sammenheng med omtalen av eiendomsforvaltning generelt (se kapittel 3) og de rettslige rammebetingelsene eiendomsforvaltningen skjer innenfor generelt ( kapittel 4) og i kommunal sammenheng ( kapittel 5).

9.2 Sammenfatning av situasjon og behov for tiltak

En betydelig andel av den kommunale og den fylkeskommunale eiendomsmassen inklusive kirkebygningene blir mangelfullt vedlikeholdt og er i dårlig stand. Det finnes imidlertid en rekke eksempler på kommuner som ivaretar sin eiendomsforvaltning på en meget tilfredsstillende måte. I gjennomsnitt vurderer 70 prosent av kommunene og nær 80 prosent av fylkeskommunene at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller svært god. De øvrige 30 prosent av kommunene og 20 prosent av fylkeskommunene har en lite tilfredsstillende tilstand for sin bygningsmasse. Bare 35 prosent av kommunene er mer eller mindre enig i at bygningsmassen er meget godt vedlikeholdt. De øvrige 65 prosentene er i ulik grad uenig i dette utsagnet, og blant disse er 29 prosent uenig i stor grad eller i ganske stor grad i at bygningsmassen blir meget godt vedlikeholdt. Dette gir et bilde som tilsier at det er om lag en tredel av landets kommuner, rundt 150 kommuner, hvor vedlikeholdet av bygningsmassen generelt er for dårlig, og hvor bygningsmessig forfall er et betydelig problem. I tillegg er det ytterligere en tredel av kommunene som ikke har et fullt ut tilfredsstillende vedlikehold av bygningsmassen. For fylkeskommunene er bildet mer nyansert og vesentlig mer positivt, men det er likevel flere som sliter med et utilfredsstillende vedlikehold. Fylkeskommunenes skolebygninger kommer dårligst ut. Skolene har lite tilfredsstillende inneklima i seks av de 17 fylkeskommunene som har svart på utvalgets undersøkelse.

Selv om tilstanden for ulike bygningstyper vurderes positivt for mange av kommunenes bygningsmasse sett under ett, utelukker ikke dette at enkeltbygninger også i disse kommunene kan ha dårlig tilstand. Tilstanden for den delen av den kommunale eiendomsmassen som er utilfredsstillende, innebærer at

• betydelige formuesverdier forringes,

• eiendomsforvaltningen skjer på en lite kostnadseffektiv måte, med et vedlikehold som i mange tilfeller er så utilstrekkelig at det medfører høyere årskostnader i et langsiktig perspektiv enn det et kostnadsoptimalt vedlikehold ville gi,

• kommunenes produksjon av ulike tjenestetilbud (undervisning, helsestell, omsorgstjenester, kulturtilbud, administrative tjenester osv.) har sterkt varierende arbeidsvilkår og blir i en del tilfeller vesentlig forringet eller fordyret av uegnede eller dårlig vedlikeholdte lokaler.

Dette er en tilstand som det er nødvendig å rette opp. Det er imidlertid like viktig å legge forholdene til rette slik at kommunene ikke på nytt kommer i samme situasjon. Med mindre eiendomsforvaltningen har en tilfredsstillende kvalitet, er det stor risiko for at ekstraordinære midler til opprustning av bygningsmassen vil kunne bli brukt på en lite effektiv og formålstjenlig måte. De kriteriene utvalget har foreslått i avsnitt 9.1 for god kommunal eiendomsforvaltning, bør derfor være tilfredsstilt i rimelig grad for at det skal ha noen langsiktig effekt å legge større investeringer i å rette opp tilstanden for bygningsmassen.

Tilstanden når det gjelder de to første kriteriene,

• det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen,

• det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen,

er bare delvis kartlagt. Vi har ingen data som kan gi en direkte oversikt over hvor mange kommuner som har etablert overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen. Slike mål blir imidlertid som regel etablert som ledd i systemer for planlegging og styring. De aller fleste kommuner benytter ikke systemer for planmessig vedlikehold i særlig grad. Kun 12 prosent av kommunene i utvalgets spørreundersøkelse benytter slike systemer i betydelig eller stor grad. Disse kommunene rapporterer også i hovedsak om en noe bedre tilstand på bygningene enn snittet for kommunene totalt. Rundt halvparten av kommunene rapporterer at de ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i noen særlig grad. Fylkeskommunene bruker i større grad systemer for planmessig vedlikehold. Av 17 som svarer, sier seks at de bruker systemer i betydelig eller stor grad, seks bruker systemer i noen grad, og fem bruker systemer i liten grad.

Bruk av systemer og verktøy som bidrar til å kartlegge det langsiktige vedlikeholdsbehovet og til å dokumentere tilstanden og konsekvenser av manglende vedlikehold, anses i fagmiljøet som effektive hjelpemidler for å oppnå en god eiendomsforvaltning. Utvalgets undersøkelse bekrefter at det er en slik sammenheng, og at systematisk vedlikeholdsplanlegging bidrar til at påviste vedlikeholdsbehov blir fulgt opp med ressurser der dette er mulig. Det kan tyde på at vedlikeholdet får noe høyere politisk prioritet når behovene blir påvist gjennom systematiske planleggingsprosesser, som kan gi bedre og mer overbevisende dokumentasjon av behovene.

Det er derfor et klart behov for å sette i verk tiltak som kan bidra til en bedre oppfyllelse av kriteriene om overordnede mål og systematisk planlegging av eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet.

Å tilfredsstille prioriterte brukerbehov

Eiendomsforvaltningsutvalgets egen undersøkelse viser at svært mange av kommunene selv vurderer inneklimaet i sine bygninger til å være utilfredsstillende. Dette gjelder særlig skolebygninger (35 prosent av kommunene) og ”øvrige bygninger”, det vil si andre bygninger enn helse- og skolebygninger (40 prosent av kommunene). Norsk Gallup utfører årlig kartlegging av brukernes vurdering av offentlige tjenester, hvor enkelte spørsmål er relatert til kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Inneklima for barnehager, barneskoler, ungdomsskoler og videregående skoler er et av de områdene som brukerne er minst fornøyde med. Standarden på bygningene vurderes også lavt, men noe høyere enn inneklimaet.

Brukerbehovene er det selvfølgelige utgangspunktet for offentlige byggeprosjekter, og tilfredsstillelse av brukerbehovene og brukertilfredshet bør måles regelmessig i forvaltningsfasen. Så lenge lokalene framstår som ”gratis” for brukerne og de ikke belastes med de kostnadene som er en konsekvens av deres krav, er det nødvendig at økonomisk ansvarlig nivå i den offentlige forvaltningen overprøver brukerkravene og tar stilling til hva som er en forsvarlig behovsdekning. Innføring av husleiebetaling for offentlige bygninger kan være et middel til å ansvarliggjøre brukerne, forutsatt at budsjettrammene ikke stort sett tilpasses kostnadsnivået for den enkelte brukervirksomhet. Husleieordninger er bare i liten utstrekning tatt i bruk for kommunale og fylkeskommunale bygninger, men har vært benyttet for en stor del av statens sivile eiendommer siden 1993 (Statsbygg) og for Forsvarets eiendommer siden 2003, jf. omtale i avsnitt 8.2. Sistnevnte er særlig begrunnet i at ordningen skal fremme en bedre tilpasning mellom eiendomsstrukturen, bruksbehovene og de økonomiske rammebetingelsene, og dermed også legge til rette for en riktig prioritering av behovstilfredsstillelsen.

Effektiv arealutnyttelse

På dette området savnes det god statistikk. Mange kommuner mangler en tilfredsstillende oversikt over sine eiendommer, hvilket bruttoareal og bruksareal bygningene har, og hvordan disse blir brukt. Antall kvadratmeter er den viktigste kostnadsfaktoren både når det gjelder investeringskostnadene og i kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold. Ulike undersøkelser viser at kommunenes bygningsmasse har økt sterkt de siste 40 årene, fra et gjennomsnitt på to–tre kvadratmeter per innbygger i 1960 til mellom seks og åtte kvadratmeter per innbygger i 2000. FOBEs rapport Nøkkeltall for kommunale bygninger er basert på data fra 114 kommuner i årene 1996 til 1998, og den viser overraskende store variasjoner mellom kommunene når det gjelder nøkkeltall som uttrykker arealeffektivitet. Tall for areal per elev for skolene, areal per plass for barnehagene og for alders- og sykehjemmene varierer mest for de små og mellomstore kommunene. Selv om rapporten har en rekke forbehold om usikkerhet i datagrunnlaget, gir dette et klart signal om at det kan være et betydelig potensial til å effektivisere arealutnyttelsen og dermed oppnå vesentlige kostnadsbesparelser som blant annet kan komme vedlikeholdet til gode.

Godt, verdibevarende vedlikehold

Utvalgets undersøkelse viser at det forebyggende vedlikeholdet er et hovedproblem i den kommunale eiendomsforvaltningen. Dette er omtalt i detalj i kapittel 7 og i innledningen til dette avsnittet (9.2).

Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning

Resultatene fra Kommunal organisasjonsdatabase viser at 28 prosent av kommunene og to av 14 fylkeskommuner har tatt i bruk tiltak for konkurranseeksponering innenfor drift og vedlikehold av bygninger. Dette er et overraskende lavt omfang når man tar i betraktning at tiltakene dekker både konkurranseutsetting (anbudskonkurranse på hele eller deler av virksomheten), interne kontrakter (internhusleie) og sammenlignbare data (benchmarking). Utvalget er av den oppfatning at en mer profesjonell eiendomsforvaltning innebærer økt bruk av slike verktøy. Eksempelvis vil bruk av nøkkeltall for sammenligning med andre gi en bedre forutsetning for en effektiv eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner.

Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter

Det er vanskelig å belegge dette kriteriet med data. Statlige satsninger har i vesentlig grad påvirket eiendomsutviklingen innenfor eldreomsorgen og undervisningssektoren de siste årene, jf. omtalen av disse i vedlegg 6. Den beskjedne bruken av systemer for planmessig vedlikehold som er rapportert blant annet i kapittel 7, kan være uttrykk for en generell mangel på systematikk og målrettethet i kommunenes eiendomsforvaltning.

En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen

Kommunene og fylkeskommunene benytter fortsatt i overveiende grad tradisjonelle organisasjonsmodeller innenfor egen administrasjon for sin eiendomsforvaltning. Det store flertallet har en sentral avdeling for eiendomsforvaltning. Det er imidlertid store variasjoner i hvordan en slik sentral eiendomsforvaltning er organisert med hensyn til budsjettmessig styring, funksjonsfordeling i forhold til eieransvaret og i forhold til brukerne.

En del mindre kommuner lar brukerne forvalte sine eiendommer. Dette innebærer at brukerne må foreta krevende prioriteringer mellom langsiktige hensyn, for eksempel et godt, forebyggende vedlikehold, og mer kortsiktige formål som har mer direkte relevans for brukernes primære oppgaver. Mulighetene for å bygge opp nødvendig fagkompetanse innenfor eiendomsforvaltning og mulighetene for å ivareta de øvrige kriteriene for god eiendomsforvaltning synes generelt å være dårligere ved denne organiseringen enn ved andre modeller.

Enkelte, særlig større kommuner har organisert sin eiendomsforvaltning med leiebetaling fra brukerne, nettobudsjettering av eiendomsforvaltningen og konkurranseutsetting av deler av denne, for eksempel renhold og tekniske tjenester, men uten å velge den formelle KF-formen. (Fylkes)kommunalt foretak og (fylkes)kommunalt aksjeselskap benyttes foreløpig i svært liten grad, bortsett fra i de største byene, som i stor grad har tatt i bruk foretaksmodellen. Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Drammen har alle etablert kommunale foretak for hele eller deler av sin eiendomsforvaltning i de siste årene.

Rundt 14 prosent av kommunene har konkrete planer om å endre organisasjonsmodell for eiendomsforvaltningen, og 42 prosent av disse (6 prosent av kommunene) angir at de vurderer å organisere sin eiendomsforvaltning i et kommunalt foretak (KF). Et mål med å organisere eiendomsforvaltningen som KF er å oppnå økt profesjonalitet og en mer langsiktig og mer forretningsmessig forvaltning av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Kommunene rapporterer selv at manglende politisk prioritering er den viktigste årsaken til manglende vedlikehold. En mer selvstendig stilling for eiendomsforvaltningen kan bidra til økt fokus på (fylkes)kommunens eierrolle og en bevisstgjøring av politikerne. Det er imidlertid ingen automatikk i at fristilling av virksomheten fører til en mer effektiv eiendomsforvaltning. For å lykkes med foretaksmodellen må det etableres et godt samarbeidsklima og klare ansvarsforhold mellom kommunen og foretaket, det må gis god informasjon til politikere og kommuneledelse, og virksomheten må få stabile rammevilkår. Foretaksorganisering av eiendomsforvaltningen er som regel kombinert med innføring av husleie for brukerne.

Utvalget har sett nærmere på eventuelle sammenhenger mellom organisering og resultater fra tilstandsvurderingene. Det er imidlertid ikke mulig å påvise noen klare sammenhenger mellom vurderingene av tilstanden på bygningene og organisering.

Når man ser på de kommunene som har valgt å organisere sin eiendomsforvaltning som kommunalt foretak, finner man at disse i snitt rapporterer om en noe dårligere tilstand på bygningene enn snittet for øvrig. Man kan her tenke seg at dårlig bygningsmessig tilstand i disse kommunene har vært en medvirkende årsak til at kommunen har valgt å skille eiendomsforvaltningen ut i et eget foretak. Kommunene ble derfor også spurt hvor lenge den nåværende organisasjonsmodellen har vært gjeldende. Av 11 kommuner som har organisert skolebygningene i kommunalt foretak, har seks hatt denne organisasjonsformen i mindre enn to år. For denne gruppen var særlig den bygningsmessige tilstanden klart dårligere enn gjennomsnittet. For de øvrige fem kommunene som hadde hatt skolebygningene under kommunalt foretak i tre år eller mer, meldes det om en noe bedre tilstand for skolebygningene enn gjennomsnittet. Selv om dette kan indikere en positiv effekt av foretaksorganisering av skolebygningene over tid, er antallet kommuner og den anvendte metoden ikke tilstrekkelig til å trekke sikre konklusjoner.

Man finner i tillegg et overraskende lite omfang av interkommunalt samarbeid innenfor eiendomsforvaltning. Små kommuner vil ofte ha vanskeligheter med å etablere og opprettholde solide fagmiljøer innenfor ulike tjenester. Kommunene og fylkeskommunene rapporterer selv om lite bruk av systemer for planmessig vedlikehold, noe som også gir seg utslag i manglende systematisk kartlegging av vedlikeholdsbehovet. Det må kunne antas at økt kommunesamarbeid vil kunne bedre forutsetningene for å oppnå større fagmiljøer og mer profesjonell eiendomsforvaltning i mange kommuner.

Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter

I Eiendomsforvaltningsutvalgets undersøkelse svarer nærmere 80 prosent av kommunene og fylkeskommunene at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold er en av de viktigste årsakene til mangelfullt vedlikehold. Årsaken til den manglende prioriteringen er sammensatt, men det synes som om dagens system der politikere må prioritere mellom kortsiktige driftstiltak og langsiktige forebyggende tiltak ved den årlige budsjettbehandlingen, ikke sikrer at de langsiktige tiltakene blir prioritert i tilstrekkelig grad.

Riktige økonomiske rammebetingelser skal i tillegg til å være tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter også kunne bidra til å tilfredsstille øvrige kriterier for god eiendomsforvaltning gjennom de økonomiske insitamentene rammebetingelsene gir for brukere, forvalter og eier.

Blant rammebetingelsene må vi også konstatere at den generelle økonomiske situasjonen i den enkelte kommune er en faktor som har betydning. Kommuner som har problemer med å oppnå et positivt driftsresultat, vil også se etter mulige kostnadsbesparelser innenfor eiendomsforvaltingen. Når dette gjør at vedlikeholdsbudsjettet blir for lavt i forhold til det som er et kostnadsoptimalt nivå, vil besparelsene det enkelte året føre til en ytterligere forverring av den økonomiske situasjonen i senere år, når bygningsmessige skader oppstår og reparasjonsarbeider tvinger seg frem.

9.3 Regelverk for bedre eiendomsforvaltning

I kapittel 4 er dagens regelverk gjennomgått. Det ble der laget et hovedskille mellom tiltak innenfor plan- og bygningsloven, som sentral og sektornøytral lov om krav til byggverk, og krav som følger av annet regelverk, som gjerne er knyttet til den virksomheten som drives i bygget. Det ble gitt en oversikt over de forskjellige regelverk som gjelder, både med hensyn til innhold og nivå på de materielle kravene og hvilken påleggs- og tilsynsmyndighet som gjelder.

En oppsummering av oversikten over de forskjellige regelverkene viser at det ikke er noe påtrengende behov for harmonisering mellom kravenes materielle nivå, og en harmonisering kan skje innenfor rammen av ordinær regelverksutvikling, først og fremst gjennom Teknisk forskrift (TEK) til plan- og bygningsloven. Det er imidlertid grunn til å vurdere påleggs- og tilsynsmyndigheten, se avsnitt 9.3.3.

Innenfor plan- og bygningsloven må det skilles mellom regler som gjelder bygninger som allerede er bygd, og krav til framtidige bygninger. Når det gjelder det siste, er behovet nye krav til forvaltning, drift og vedlikehold som vil kunne stilles i forbindelse med en byggesak.

Et annet utvalg, Bygningslovutvalget, foretar en fullstendig gjennomgang av bygningsdelen av plan- og bygningsloven og vurderer samtidig regelverket for eksisterende byggverk. Eiendomsforvaltningsutvalget fremmer ikke forslag til egne lovbestemmelser, men velger å formulere forslagene som anbefalinger til den pågående regelverksutviklingen i regi av Bygningslovutvalget, og deretter av Kommunal- og regionaldepartementet, som har det forvaltningsmessige ansvaret for bygningsdelen av plan- og bygningsloven.

9.3.1 Plan- og bygningslovgivningen

Det må altså skilles mellom regelverk som gir myndighetene mulighet til å stille strengere krav til allerede eksisterende byggverk, der man ikke har allerede gitte vilkår å støtte seg til, og regelverk som gjelder nybygg. Når det gjelder regelverket for nybygg, kan man bruke vilkår til byggetillatelse eller ferdigattest som virkemidler for å sikre god eiendomsforvaltning og dermed teknisk kvalitet på fremtidige eksisterende byggverk.

Eksisterende byggverk

For allerede eksisterende byggverk kan man vurdere følgende tiltak:

Tiltak 1

Å innskjerpe påleggsmyndigheten etter § 89 første ledd når det gjelder krav om vedlikehold, for eksempel at bygningsmyndighetene kan gi pålegg dersom tekniske standarder om vedlikehold ikke er fulgt. Dette vil da være et eieransvar som pålegges direkte, og som bør avgrenses til bestemte byggverk, særlig publikumsbygninger. Det vil da være naturlig at en lovhjemmel utfylles med egne bestemmelser i forskrift om for eksempel nærmere krav til vedlikehold. (Se nærmere omtale av § 89 under avsnitt 4.2.2.)

Tiltak 2

Å ta i bruk § 89 annet ledd ved å gi forskrift som gir bygningsmyndighetene mulighet til å stille krav om utbedring. Dette må sannsynligvis målrettes mot enkelte typer byggverk (eventuelt med en opptrapping over noen år), for eksempel skoler, publikumsbygninger og institusjoner. Det må tas stilling til forholdet mellom kostnader og forbedring. Det må også tas stilling til hvilket (lave) nivå som gir grunnlag for pålegg, og hvilket (høye) nivå man kan kreve på utbedringen. For eksempel vil bygningens alder kunne ha betydning, det vil sannsynligvis være umulig å kreve full oppgradering til dagens standard for mange eldre bygninger. Det må også tas stilling til hvilke hensyn som skal prioriteres, for eksempel bygningsmessig sikkerhet, brannfare, tilgjengelighet/universell utforming og energi. Krav om utbedring bør samtidig ha utgangspunkt i byggverket funksjon, ikke nødvendigvis de enkelte tekniske løsningene. Under enhver omstendighet vil det være naturlig at en slik utvidelse av bygningsmyndighetenes påleggsmyndighet tar utgangspunkt i de andre regelverkene som gjelder eksisterende byggverk, slik at det ikke lages særskilte hjemler i medhold av § 89 som ikke allerede har utgangspunkt i annet regelverk eller i en samfunnsmessig ønsket utvikling, for eksempel angående universell utforming. I en slik diskusjon vil det også bli reist spørsmål om en slik mulighet også skal innebære en plikt til å gi pålegg, eventuelt om man skal ha særskilte tilsynsorganer som kan være uavhengig av bygningsmyndighetene, og som også skal gi pålegg til kommunale eiendommer.

Utvalget foreslår:

Tiltak 3

Å gi bygningsmyndighetene adgang til å kreve tilstandsvurdering av byggverket, både i forbindelse med påbygging og endring etter § 87, men også uavhengig av påbygging eller endring der det er grunn til å anta at bygningsmyndighetene vil kunne gi pålegg etter en utvidet § 89.

Tiltak 4

Å innskjerpe hjemlene i §§ 92 b og 106, både med hensyn til innhold og praksis, slik at de gir bygningsmyndighetene anledning til å gi pålegg om drift og vedlikehold. Dette vil også få betydning for kravene til brukbarhet i TEK. Slik disse hjemlene er formulert, er det sannsynligvis ikke nødvendig å endre dem, men å utvide området for praktiseringen av dem.

Alt dette gjør at kommunale bygningsmyndigheters ramme for tilsyn må utvides. I dag gjelder tilsynet etter plan- og bygningsloven bare i pågående byggesaker, det vil si i tidsrommet fra søknad eller melding er innkommet, og til tiltaket er ferdigstilt. Ferdigattest kan riktignok trekkes tilbake når det er grunn for det, men rammen er likevel den aktuelle byggesaken. Dersom bygningsmyndighetene får utvidet adgang til å gi pålegg og inspisere eksisterende byggverk, blir konsekvensen at tilsynet må utvides tilsvarende. Dette innebærer at bygningsmyndighetene må få anledning til å utøve tilsyn på alle byggverk. Det kan her være naturlig med en viss begrensning i form av kriterier, for eksempel til byggverk der det er aktuelt med pålegg. Dette kan utfylles nærmere i forskrift.

Tiltak 5

Det kan også være aktuelt å gi borgerne større mulighet til å initiere handling fra bygningsmyndighetenes side, for eksempel med en klagemulighet der bygningsmyndighetene unnlater å bruke påleggsmyndigheten sin. Som grunnlag for tilsynsfunksjon og bruk av pålegg må det videre legges til rette for dialog med byggverkets brukere, både når det gjelder behov for tiltak, og hvilke tiltak som må gjennomføres, sett i forhold til byggverkets funksjon.

Nye bygninger

Regelverket i plan- og bygningsloven gir et relativt svakt grunnlag for å stille krav til forvaltning, drift og vedlikehold (fdv). Andre myndigheter, som kan ha større muligheter, skal ivareta sine interesser i byggesaken i en koordineringsprosess etter pbl § 95. Bygningsmyndighetene kan stille en del vilkår, men disse omhandler sjelden drift og vedlikehold. TEK har noen krav til brukelighet, og pbl § 106 stiller krav til funksjon av tekniske installasjoner, som skal ligge til grunn for søknadsbehandlingen. Bygningsmyndighetene kan også kreve særskilte forhold ivaretatt i kontrollplanen. Bortsett fra de få, begrensede hjemlene som gjelder eksisterende byggverk, er bygningsmyndighetenes oppfølging imidlertid begrenset til selve byggesaken.

Det er utvalgets oppfatning at kommunene i likhet med andre byggherrer bør vurdere de totale livstidskostnadene ved sine byggeplaner, slik at det er totalkostnadene som gir den økonomiske rammen for et byggverk, ikke investeringskostnadene alene. Dette vil gi byggherren/eieren og den som er ansvarlig for forvaltning, drift og vedlikehold (fdv), et bilde av fdv-kostnader som grunnlag for et verdibevarende vedlikehold og et forsvarlig driftsbudsjett. Vilkår i forbindelse med byggetillatelse og ferdigattest kan være:

Tiltak 6

Krav om vedlikeholdsplan og årskostnadsberegninger for bygningen som helhet. I tillegg bør det kunne kreves drifts- og vedlikeholdsplaner for å sikre viktige funksjoner, som for eksempel inneklima, energiforbruk, forurensning osv.

Tiltak 7

Krav til dokumentasjon av byggverket og betryggende oppbevaring av dokumentasjonen som grunnlag for eiendomsforvaltningen (fdvu). En omfattende dokumentasjon foreligger allerede i byggesakene etter dagens pbl-regler i form av materiale som de profesjonelle ansvarlige foretak allerede har utarbeidet, se forskrift (til plan- og bygningsloven) om saksbehandling og kontroll (SAK) § 19. Byggeieren bør da kunne få hånd om dette som grunnlag for fdvu. Tidligere lå både tekniske beregninger og annet kalkyle- og prosjekteringsmateriale arkivert i byggesaken. Nå er disse sidene ved byggverkets indre ramme ikke arkivert og tilgjengelig i ettertid. Byggverkets fremtidige eiere og eiendomsforvaltere bør ha tilgang til denne dokumentasjonen slik at de bedre kan ivareta vedlikeholdet og de mange andre sidene ved forvaltningen hvor slik dokumentasjon er påkrevd.

Kravet til oppbevaring bør gjøres til et eieransvar, men her kan det også tenkes andre løsninger, for eksempel at kommunen tar dette ansvaret mot betaling. Dette kravet må vurderes i forhold til arkivloven. For kommunale og fylkeskommunale bygninger må i alle fall oppbevaring av dokumentasjon være et eieransvar.

Det er naturlig å knytte krav om en vedlikeholdsplan til tidspunktet for ferdigattest. Det er vanskelig å sette opp en ferdig vedlikeholdsplan i forbindelse med søknadsbehandlingen, mens det fremdeles gjenstår en del valg i detaljprosjektering, materialvalg, kjøp av tekniske installasjoner osv. Mye vil likevel framgå av prosjekteringen, og grunnlaget for en vedlikeholdsplan bør kunne kreves dokumentert i forbindelse med søknadsbehandlingen, men den endelige vedlikeholdsplanen bør være et vilkår for å få ferdigattest.

Forhold som er uavhengige av regelverksendringer

Bygningsmyndighetene må framheve særskilte temaer og krav i dokumentasjon og kontrollplan for å sikre at regelverket etterleves. Dette gjelder for eksempel krav til tilgjengelighet/universell utforming og inneklima.

Bygningsmyndighetene bør også øke sin innsats i oppfølgingen av byggesaker og overfor eksisterende byggverk, uavhengig av regelverket. Dette betyr at bygningsmyndighetene må sette av ressurser til tilsyn og øke bruken av sanksjoner. I en slik diskusjon vil det også bli reist spørsmål om en slik mulighet også skal innebære en plikt til å gi pålegg, eventuelt om man skal ha særskilte tilsynsorganer som kan være uavhengige av bygningsmyndighetene, og som også skal gi pålegg til kommunale eiendommer.

9.3.2 Annet regelverk

Utvalgets oppsummering i avsnitt 4.4.6 viser til at de forskjellige regelverkene i hovedsak fungerer bra ved siden av hverandre når det gjelder innholdet i kravene. På noen områder kan det være behov for utvikling og samordning, for eksempel når det gjelder universell utforming og inneklima. Etter utvalgets vurdering er det ikke behov for å sette i gang noe umiddelbart samordningsarbeid med hensyn til kravsnivåene, men innenfor de forskjellige regelverkene bør man ha større fokus på samordning som del av den ordinære regelverksutviklingen. En slik samordning bør først og fremst skje innenfor rammen av Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (TEK), der veiledningen bør gjøre oppmerksom på hvilke krav som gjelder etter annet regelverk, og når det kommer til anvendelse.

De forskjellige regelverkene er i hovedsak bygd opp på samme måte og bruker de samme funksjonskravene (for eksempel ”tilfredsstillende”). Veiledningene kan imidlertid gi forskjellige tolkningsmuligheter. De forskjellige tolkningsvariantene bør kartlegges og samordnes i størst mulig grad, slik at man unngår tolkningstvil etter hvilke interesser som skal ivaretas. Kravene bør altså i størst mulig grad standardiseres med hensyn til materielt innhold. For eksempel bør kravene til universell utforming være gjennomgående i alle regelverk og bedre samordnet. Oversikt over de forskjellige regelverkene og eventuelle tolkningsforskjeller bør framgå av veiledningen til TEK og av veiledningene til annet regelverk.

9.3.3 Påleggs- og tilsynsmyndighet

En viktig konklusjon etter utvalgets oppsummering av forskjellige regelverk er at regelverkene i hovedsak fungerer bra ved siden av hverandre med hensyn til det materielle nivået. Hovedproblemet er praktiseringen og etterlevelsen av reglene. Dette har i stor grad sammenheng med organiseringen av de forskjellige påleggs- og tilsynsmyndighetene. Der disse er organisert som kommunale enheter, er de gjerne tilbakeholdne med å gi pålegg til kommunens egne bygninger. Der tilsynsmyndigheten ligger utenfor kommunen, som Arbeidstilsynet, tas det i mindre grad hensyn til kommunens økonomi, budsjettering og prioritering.

Også innenfor plan- og bygningslovens område er kommunenes tilsynsfunksjon svak, særlig når det gjelder eksisterende bygninger.

Som nevnt tidligere ønsker utvalget å forsterke kommunens tilsynsfunksjon etter plan- og bygningsloven, slik at tilsynet også skal gjelde eksisterende byggverk.

Både innenfor plan- og bygningsloven og i forholdet mellom plan- og bygningsloven og annet regelverk er det altså behov for å styrke tilsynsfunksjonen. Men etter utvalgets vurdering er det ikke tilstrekkelig at kommunen selv får – eller eventuelt blir pålagt – en sterkere tilsynsfunksjon i forbindelse med kommunens egne eiendommer og nødvendig vedlikehold og utbedring av dem.

Tilsyn reiser særskilte spørsmål omkring for eksempel hvorvidt økonomiske forhold skal ha betydning. Hvis tilsyn og pålegg gjennomføres uavhengig av økonomi, kan det gi utilsiktet styring av kommunenes prioriteringer. Forskjellige pålegg kan også komme i konflikt med hverandre, og summen av pålegg kan få uoversiktlige økonomiske konsekvenser for kommunene.

Tilsynsutvalget diskuterer problemstillingene rundt tilsyn med kommunene i sin utredning (NOU 2004:17). Tilsynsutvalget legger til grunn at statlig tilsyn først og fremst skal gjelde forhold som har betydning for rettssikkerhet og samfunnssikkerhet. Statlig tilsyn skal i første rekke være lovlighetskontroll, som i liten grad omfatter kommunens skjønnsmessige myndighet. Behovet for statlig tilsyn må begrunnes særskilt innenfor de enkelte sektorer. Hva det skal føres tilsyn med, må også vurderes innenfor den enkelte sektor.

Tilsynsutvalget peker i denne forbindelse på behovet for samordning av de forskjellige tilsynsfunksjonene, der det også skal tas hensyn til de virkninger pålegg vil ha, og at et samordnet tilsyn må ha en hensiktsmessig forankring og organisering. Tilsynsutvalget peker på fylkesmannen som en hensiktsmessig forankring for samordning av tilsyn etter forskjellige regelverk. Fylkesmannen har allerede erfaring med tilsyn på forskjellige områder og vil kunne utvide sitt område til en generell tilsynsfunksjon, der en av oppgavene også er å søke samordning med andre, uavhengige tilsyn.

Eiendomsforvaltningsutvalget vil særskilt på-peke behovet for tilsyn med kommunale og fylkeskommunale byggverk. Utvalget vil ikke formulere noen egen konklusjon om hvordan et slikt tilsyn skal organiseres og samordnes, men foreslår at

Tiltak 8

Et statlig tilsyn gis oppgaven med tilsyn med kommunale og fylkeskommunale byggverk. Utvalget vil samtidig peke på at fylkesmannen allerede er klageinstans og overordnet bygningsmyndighet for byggesaker etter plan- og bygningsloven (og klageinstans for klager på reguleringsplaner). Ved endringene i plan- og bygningsloven som trådte i kraft 1. juli 1997, ble det også presisert at fylkesmannen kan gi pålegg i byggesaker uten kommunens medvirkning. Fylkesmannen er allerede tilsynsmyndighet for skolebygninger, jf. opplæringsloven kapittel 9a, og klageinstans for miljørettet helsevern. Det ligger derfor til rette for at fylkesmannen kan få en reell, konkret tilsynsmyndighet etter plan- og bygningsloven for så vidt gjelder kommunal og fylkeskommunal eiendom.

Denne tilsynsfunksjonen bør være like omfattende som den funksjonen kommunen selv har. Det betyr at tilsynet bør ha myndighet både innenfor plan- og bygningsloven (både i byggesaker og for eksisterende byggverk) og annet regelverk som gjelder eksisterende byggverk. Tilsynet bør altså både ha generell tilsynsfunksjon og anledning til å gi pålegg i enkeltsaker. Når det gjelder tilsynets reaksjonsformer, viser vi til kapittel 13 i Tilsynsutvalgets utredning om de forskjellige særlovene. Når det gjelder plan- og bygningsloven, er det allerede fastsatt at fylkesmannen har samme myndighet som kommunen selv har. Vi viser ellers til Tilsynsutvalgets utredning.

Eiendomsforvaltningsutvalget vil for øvrig vise til at det kommunale tilsynet etter plan- og bygningsloven er under utvikling, og at tilsynet der kan utøves både som dokumentasjonsgjennomgang, teknisk tilsyn (med byggverket) og tilsyn med foretakene (på bakgrunn av reglene om ansvar og godkjenning av foretak). Det foreligger veiledningsmateriale på dette området fra Statens bygningstekniske etat. I tillegg foreslår altså utvalget at det uansett skal kunne kreves en tilstandsvurdering. Til sammen vil dette kunne utvikles til retningslinjer for utøvelse av statlig tilsyn.

9.4 Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen

9.4.1 Innledning

Den undersøkelsen utvalget selv foretok blant kommuner og fylkeskommuner våren 2004, og også de resultatene utvalget har innhentet gjennom undersøkelsen for ”Organisasjonsdatabasen” i regi av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR), viser at de langt fleste kommuner fortsatt velger å organisere hele eller deler av eiendomsforvaltningen som en kommunal etat. Eiendomsforvaltningen er dermed fortsatt fragmentert i mange kommuner, noe som svekker muligheten for en helhetlig forvaltning. Undersøkelsen som Norsk institutt for by- og regionsforskning gjennomførte på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i 2004, viste at ingen kommuner hadde opprettet noe formelt samarbeid med andre kommuner om eiendomsforvaltningen, og bare 1,7 prosent av kommunene hadde lagt forvaltningen til et eget kommunalt foretak (KF). 0,9 prosent av kommunene hadde lagt oppgaven til et eget aksjeselskap, mens 9 prosent av kommunene kjøpte de relevante tjenestene fra private næringsdrivende. De øvrige 89 prosent av kommunene har lagt eiendomsforvaltningen inn under kommunenes ordinære driftsorganisasjon. Av disse hadde ifølge utvalgets undersøkelse de fleste (74 prosent) sentralisert ansvaret for eiendomsforvaltningen (fdv) til en egen fagenhet innenfor den sentrale administrasjonen, på linje med andre kjerne-, støtte- og tilleggstjenester. De øvrige 15 prosent av kommunene hadde lagt ansvaret for eiendomsforvaltningen i ulik grad til brukerne, enten desentralisert til den enkelte brukerinstitusjon (ca. 8 prosent) eller delvis sentralisert under de ulike sentrale fagenhetene for skole, helsetjenester osv. (ca. 7 prosent).

Utvalget har i avsnitt 9.1 stilt opp kriterier for god eiendomsforvaltning. Utvalget mener på grunnlag av disse kriteriene at eiendomsforvaltningen bør sikres en viss selvstendighet i forhold til den øvrige kommunale forvaltningen, slik at det legges til rette for å se vedlikeholdet og de øvrige sider ved eiendomsforvaltningen i et samlet, langsiktig perspektiv. Dette tilsier som et minimum at eiendomsforvaltningen bør ivaretas gjennom egne organisatoriske enheter. Dette kan være enheter som er egne rettssubjekter, det vil si at man legger forvaltningen til organer som ikke er direkte underlagt kommunestyret eller fylkestinget. Men det kan også være enheter som er underlagt kommunestyrets eller fylkestingets myndighet slik som et kommunalt foretak. Som et minimum bør kommunens eiendomsfaglige kompetanse på og styring av eiendomsforvaltningen være samlet ett sted.

Myndighet og fullmakter hos de ulike aktørene må utformes i den hensikt å disponere ressurser på mest mulig effektiv måte samlet sett og over tid. Det er spesielt viktig å ivareta behov for fastsettelsen av en særskilt strategi for forvaltningen og handlingsrom for en langsiktig planlegging av vedlikeholdsoppgaver. Dette innebærer at jo større grad av økonomisk autonomi eiendomsforvaltningen kan gis gjennom måten den organiseres på, desto bedre vil det ligge til rette for et optimalt vedlikehold.

En klar ansvars- og oppgavefordeling er en helt sentral forutsetning for god bygg- og eiendomsforvaltning og bidrar også til klare forventninger mellom aktørene som grunnlag for et godt samarbeid og dermed til et redusert konfliktnivå. Valg av organisasjonsform har imidlertid også betydning for hvordan rollene som eier, forvalter og bruker blir lagt til rette og ivaretatt og for relasjonene mellom disse tre rollene (jf. kapittel 3).

Mange norske kommuner er små. Med et folketall på mellom 1 000 og 3 000 som en stor gruppe norske kommuner har, vil antall kommunale bygninger være nokså begrenset. Med en slik begrenset bygningsmasse vil det være svært komplisert for den enkelte kommune å sitte inne med både optimal kapasitet og kompetanse i bygningsforvaltningen. For mange små kommuner antar utvalget at det kan være rasjonelt å etablere større enheter ved at forvaltningen av kommunenes bygninger overlates til felleskommunale enheter. Dette kan være interkommunale selskaper eller selskaper organisert etter aksjeloven. Hovedformålet må være at enhetene får en størrelse som muliggjør både tilstrekkelig kapasitet og kompetanse sett i forhold til det samlede bygningsarealet enheten skal forvalte.

9.4.2 Organisasjonsmodeller

Utvalget har vurdert de formelle organisasjonsmodellene som kommuner og fylkeskommuner kan velge mellom i dag. I en slik vurdering har vi sett på hvor egnet de ulike modellene er i forhold til de kriteriene som vi tilrår i avsnitt 9.1. Kommunene velger i praksis tilpasninger innenfor de formelle modeller. Følgende alternative organisasjonsformer vurderes:

1. Kommunal etat (dagens vanligste modell)

2. Kommunalt foretak

3. Aksjeselskap

4. Interkommunalt selskap

Det vil ikke alene være valg av formell organisasjonsmodell som påvirker kvaliteten på eiendomsforvaltningen, men også hver kommunes valg av organisatorisk løsning innenfor rammen av den enkelte modell. Når det gjelder løsninger innenfor rammen av de ulike modellene, mener utvalget at dette må baseres på ”beste praksis” og erfaringsoverføringer mellom kommuner. Utvalget presenterer til slutt i kapittel 9.4 et eksempel på ”beste praksis”.

Kommunal etat

En leder for en eiendomsetat i kommunen eller en fdvu-virksomhet vil ikke kunne få sin myndighet og den økonomiske rammen tildelt direkte fra kommunestyret innenfor denne modellen. Utvalget vurderer dette som en svakhet ved den. De tilhørende aktivitetene til eiendomsforvaltningen kan – innenfor rammen av en etatsmodell – være fordelt på ulike enheter i kommunen, og ansvaret for eiendomsforvaltningen er i så fall fordelt mellom ulike ledere. Administrasjonssjefen vil ha et overordnet ansvar for å overholde de mål og økonomiske rammer som kommunestyret eller fylkestinget har satt. Dette krever en avveining mellom de ulike virksomheters behov. Etter utvalgets oppfatning vil det i denne avveiningen i året ligge en fare for å prioritere mer kortsiktige og akutte behov i form av brukerrettede tjenester fremfor tiltak som er av mer langsiktig karakter, slik som et kostnadsoptimalt vedlikehold.

Utvalget har vurdert om kommuner og fylkeskommuner bør pålegges å fristille eiendomsforvaltningen i forhold til administrasjonssjefens ansvarsområde, men vil ikke fremme et slikt forslag. Utvalget foreslår som et minimum at eiendomsforvaltningen bør samles under en eiendomsetat eller en felles virksomhet, som gis et helhetlig ansvar for den taktiske og operative forvaltningen. En slik samling av kommunens kompetanse på området muliggjør en best mulig struktur på den operative delen av forvaltningen, innenfor de til enhver tid gjeldende økonomiske rammer. Om en slik enhet også i små kommuner kan antas å ha tilstrekkelig kompetanse til selv å utøve en profesjonell forvaltning av kommunale bygninger og samtidig sikre kostnadseffektivitet, anser utvalget for usikkert.

Kommunalt foretak

Kommunene har i dag adgang til å opprette kommunale foretak. Styret for foretaket kan gis myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og virksomheten der, innenfor rammen av det formålet kommunestyret eller fylkestinget har fastsatt i vedtektene for foretaket. Styret vil være underordnet kommunestyret direkte, mens daglig leder igjen er underordnet styret. Kommunestyret har dermed myndighet til å oppnevne styret og endre styrets sammensetning, instruere styret eller omgjøre styrets beslutninger.

Fordi et kommunalt foretak vil være en del av kommunen som juridisk person, må foretaket føre budsjett og regnskap etter de reglene som gjelder for kommunen for øvrig. Det innebærer rent teknisk at foretaket utarbeider spesifikke budsjetter og regnskaper for den virksomheten foretaket utøver, men at foretaket følger de kommunale prinsipper for budsjettering og regnskapsføring. Foretakets autonomi gjelder kun i forhold til den ordinære kommunale administrasjonen ved administrasjonssjefen. Kommunestyret vil når som helst i budsjettåret kunne endre de økonomiske rammene for foretaket gjennom endringer i de økonomiske overføringene til eller fra foretaket. Dette er etter utvalgets oppfatning uheldig i forhold til kriteriene for god eiendomsforvaltning.

Formålet med foretaksmodellen er å skille ut deler av kommunens virksomhet som kan eller bør oppfattes som mer selvstendige enheter. Dette samsvarer med utvalgets kriterier hvor kommunestyret gjennom å opprette foretaket dermed markerer at eiendomsforetakets virksomhet i noen grad må vurderes isolert fra kommunens øvrige virksomhet.

Lovgivningen beskytter ikke foretaket fra å bli berørt av kommunestyrets reguleringer av budsjett gjennom året, kun fra de reguleringer administrasjonssjefen er tildelt myndighet til å foreta. Selv om kommunestyret formelt ikke er avskåret fra å ”skjerme” et eiendomsforetak ved budsjettreguleringer gjennom året, kan kommunestyret pålegge seg selv bindinger som kan innebære at det avstår fra å røre de budsjettrammene som ble gitt ved fastsettelsen av budsjettet. Etter utvalgets oppfatning vil en slik binding på seg selv fra kommunestyrets side støtte opp under de kriteriene for god eiendomsforvaltning som utvalget har satt opp. Utvalget foreslår ikke å ta inn bestemmelser i kommuneloven som unntar kommunale foretak fra kommunestyrets myndighet til å foreta budsjettreguleringer gjennom året. Her bør det i stedet utvikles ”beste praksis” i kommunene.

Etter kommuneloven § 63 skal det fastsettes vedtekter for foretaket. Her skal foretakets formål komme klart til uttrykk. Det er her naturlig å innta de mål kommunestyret har fastsatt for virksomheten, jf. kriterium 1 i avsnitt 9.1. Når det gjelder planleggings- og styringssystemer (kriterium 2), har styret myndighet til å implementere slike innenfor de rammer kommunestyret har fastsatt for foretaket.

Etter utvalgets oppfatning oppfyller foretaksmodellen i hovedsak de kriterier for god eiendomsforvaltning som utvalget har stilt opp. Gjennom et eget styre for foretaket og en særskilt administrasjon ligger det naturlig å fastsette en egen strategi for foretaket. Kommunens kompetanse på eiendomsforvaltning vil være underlagt egen daglig leder med myndighet fra foretakets styre. Dette muliggjør en hensiktsmessig oppgave- og ansvarsfordeling og i utgangspunktet også en tilpasset fullmaktsstruktur.

Som for etatsmodellen vil muligheten for en bred og god kompetanse og samtidig god kapasitetsutnyttelse og dermed kostnadseffektivitet være avhengig av kommunestørrelsen. Foretaksmodellen vil dermed neppe oppfylle samtlige kriterier for god forvaltning når det gjelder de minste kommunene.

Utvalget foreslår i avsnitt 9.5 endringer i bestemmelsene om økonomiforvaltning for kommunale og fylkeskommunale foretak.

Interkommunalt selskap

Kommuner og/eller fylkeskommuner kan i fellesskap opprette inter(fylkes)kommunale selskaper (IKS). Et slikt selskap kan ikke opprettes av en enkelt kommune eller fylkeskommune. Utvalget viser til nærmere omtale av IKS-modellen i kapittel 5. IKS utgjør egne rettssubjekter og ledes av et styre utpekt av eier(fylkes)kommunene. Styret for selskapet fastsetter selskapets budsjett og ivaretar også kapitalforvaltningen. Den enkelte kommunes mulighet til å påvirke selskapets drift mv. må skje gjennom den eller de representantene kommunestyret har oppnevnt til representantskapet for selskapet og ikke gjennom direkte instruksjon.

Etter utvalgets oppfatning sikrer den juridiske statusen som eget rettssubjekt rent formelt selskapet i utgangspunktet tilstrekkelig autonomi i forhold til eierkommunene. Rammebetingelsene legger dermed til rette for at selskapet kan ha tilstrekkelig forutsigbarhet for sin virksomhet. Hvor reell denne selvstendigheten i forhold til eierkommunene er, avhenger av hvordan modellen blir praktisert. Modellen i seg selv åpner for fastsettelse av en særskilt strategi (kriterium 1), for implementering av egnede planleggings- og styringssystemer (kriterium 2) og for en selvstendig økonomiforvaltning (kriterium 3). I hvilken grad kriteriene reelt vil kunne oppfylles for det enkelte selskap, avhenger i tillegg av i hvilken grad selskapet genererer egne inntekter, eller om selskapets drift må baseres på overføringer fra eierkommunene.

At kommuner oppretter interkommunale eiendomsselskaper, vil gjøre det mulig for særlig små kommuner å få tilgang til både tilstrekkelig og bred kompetanse på eiendomsforvaltning og mulighet for å kunne utnytte kompetansen effektivt slik at man på den måten kan oppnå en kostnadseffektiv drift.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke forhold ved modellen som krever endringer for å kunne implementere de kriteriene utvalget har satt i avsnitt 9.1. Utvalget antar at særlig små kommuner som ønsker både å skille ut eiendomsforvaltningen som støttetjeneste fra kommunens øvrige tjenester og ha mulighet for en kostnadseffektiv, men kommunal løsning, bør vurdere å legge forvaltningen av kommunens eiendommer til et IKS. Det må i den forbindelse også vurderes om eiendommene bør overføres til selskapet (jf. punktet om helhetlig kapitalforvaltning), eller om det kun er den taktiske og operative forvaltningen av bygningene som bør overlates til selskapet.

Kommunalt aksjeselskap

Kommuner og fylkeskommuner står fritt til å opprette aksjeselskaper for ulike formål.

Det er ikke egne bestemmelser i aksjeloven for selskaper som i sin helhet er eid av en eller flere (fylkes)kommuner, slik at det er de alminnelige prinsipper som gjelder også for kommunale aksjeselskaper. Kommunens mulighet til påvirkning må derfor skje gjennom de personene kommunestyret har oppnevnt til generalforsamlingen.

Når det gjelder de kriteriene utvalget har stilt for god eiendomsforvaltning, tilfredsstiller aksjeselskapet utvalgets krav om tilstrekkelig autonomi i forhold til eier, kriteriet om samling av kompetanse, kriteriet om mulighet for en hensiktsmessig ansvars- og oppgavefordeling og kriteriet om tilstrekkelig oversikt og tilpasset fullmaktsstruktur.

9.4.3 Samlet vurdering av organisasjonsmodeller

Ved valg av organisasjonsform er det samtidig vesentlig at kommuner og fylkeskommuner har en tilstrekkelig bred meny av organisasjonsmodeller å velge mellom, slik at det er samsvar mellom de mål og strategier den enkelte kommune har satt, og den modellen som blir valgt. Tilsvarende modeller bør etter utvalgets oppfatning kunne anvendes av kirkeforvaltningen i kommunene. En kommune bør fortsatt ha adgang til å legge forvaltningen til den ordinære kommunale administrasjonen, men utvalget ser at denne modellen har svakheter i forhold til de kriteriene utvalget har satt opp.

Som den motsatte ytterlighet må kommuner også kunne praktisere en strategi som innebærer at eiendomsforvaltningen overlates til private gjennom langsiktige avtaler eller gjennom å opprette et ordinært aksjeselskap.

Utvalget har vurdert om det bør fastsettes som prinsipp at forvaltningen, herunder eiendomsretten til de bygninger kommuner driver sin virksomhet i, bør underlegges folkevalgt styring. Utvalget kan imidlertid ikke se at eiendomsforvaltningen nødvendigvis må skje i en eller annen form for kommunal regi. Hvorvidt man velger en kommunal modell eller forvaltningen overlates til private, bør baseres på kommunens eierstrategi, jf. kriterium 1.

Dersom en kommune velger en kommunal organisering av forvaltningen, bør det også være anledning til å velge en styringsform der folkevalgte definerer videre rammer for løsningen av eiendomsforvaltningens oppdrag, og der det eksisterer strengere formelle barrierer mot å gripe inn i eiendomsforvalterens daglige drift. Utvalget har vurdert de organisasjonsformene som i dag finnes. Med ett unntak foreslår ikke utvalget endringer i det regelverket som gjelder for de gjeldende organisasjonsmodeller. Unntaket gjelder kommunale foretak (KF), hvor utvalget foreslår at det presiseres at foretak som utelukkende driver med eiendomsforvaltning, pålegges regnskapsplikt etter regnskapsloven. Utvalget viser til nærmere omtale i avsnitt 9.5.

For kommuner som ønsker en mer utstrakt grad av selvstendighet for eiendomsforvaltningen enn det foretaksmodellen tillater, men fortsatt vil ha en modell forbeholdt kommuner og fylkeskommuner alene, tilsvarende statsforetaksmodellen på statlig side, mangler det en modell for den enkelte kommune tilsvarende den man har for kommuner som oppretter et interkommunalt selskap (IKS).

Tiltak 9

Utvalget vil foreslå en ny organisasjonsmodell – (fylkes)kommunalt eiendomsselskap – med fullt økonomisk ansvar for selskapets eier (kommunen). Ved utarbeidelsen av en lov for (fylkes)kommunalt eiendomsselskap bør det tas utgangspunkt i loven om interkommunale selskaper, men med visse tilpasninger. Etter utvalgets oppfatning bør et kommunalt selskap gis unntak for skatteplikt etter skatteloven. Forutsetningen for et slikt fritak må være at selskapet i hovedsak dekker arealbehov for kommunens egne virksomheter. For å kunne utnytte ledige arealer effektivt bør likevel inntil 20 prosent av arealene i kortere perioder kunne leies ut til andre.

Selskapet må ha et klart uttrykt ikke-økonomisk formål, ved at selskapet utelukkende har som formål å eie og forvalte kommunens bygningsmasse på en kostnadseffektiv måte. Som selvstendig enhet vil det ikke være naturlig å ta med selskapet i konsernregnskapet til kommunen. Et økonomisk forhold mellom selskapet og kommunen må reguleres av selskapets vedtekter og de avtaler om leie av arealer som inngås mellom kommunen og selskapet. Som for interkommunale selskaper foreslår utvalget at et kommunalt selskap får regnskapsplikt etter regnskapsloven. Utvalget viser til avsnitt 9.5.

Etter utvalgets oppfatning er det vesentlig at selskapet fra kommunens side ikke gis økonomiske fordeler i forhold til private eiendomsbedrifter som kan oppfattes som ulovlig offentlig støtte. Offentlige støtte til selskaper i form av garantier eller overføringer direkte vil ikke være i samsvar med de regler for offentlig støtte som Norge har sluttet seg til gjennom EØS-avtalen. Dette innebærer at modellen vil gi kommuner en viss økt økonomisk risiko i forhold til en modell innenfor rammen av gjeldende kommunelovgivning.

Utvalget har innenfor den tidsrammen det har hatt til rådighet, ikke hatt mulighet for en detaljert gjennomgang av de krav som bør stilles til modellen. Dette må avklares nærmere som en del av oppfølgingen av utvalgets arbeid.

Valg av organisasjonsform for den kommunale eiendomsforvaltningen må etter utvalgets oppfatning som i dag være det enkelte kommunestyres eller fylkestings ansvar. Utvalget går ikke inn for at kommuner og fylkeskommuner pålegges bestemte organisasjonsmodeller for eiendomsforvaltningen.

9.4.4 ”Beste praksis” innenfor rammen av ulike modeller

Betydningen av organiseringen av eiendomsforvaltningen kan ikke bare bedømmes ut fra valg av formell modell, men må også baseres på kommunens valg av organisatoriske løsninger innenfor rammen av den enkelte modell.

God eiendomsforvaltning er avhengig av et godt samspill mellom eier, forvalter og bruker på alle nivåer, både strategisk, taktisk og operativt (jf. kapittel 3). Ulike modeller fordeler for eksempel disse funksjonsnivåene for eier- og forvalterrollene på litt forskjellige måter mellom kommunestyret og eiendomsenheten. Det er derfor viktig at aktørene har en gjensidig avklart forståelse av hverandres roller og ansvar. En god dialog om ansvar og roller gir det beste grunnlaget for et godt samarbeid og balanserte løsninger.

Det er også viktig å ivareta samarbeidet best mulig mellom den som har forvalterrollen, og brukerne på et taktisk og operativt nivå innenfor de ulike formelle modellene. Et godt inneklima påvirkes også av samspillet mellom brukere og driftere. Det er dessuten viktig at driftspersonalet har gode verktøy for å ivareta sitt ansvar som eksempelvis sentral driftskontroll (SD-anlegg) og fdv-systemer for å være sikret at rutiner og kontroller blir fulgt. SD-anlegg har også stor betydning i forhold til energiforbruk.

Et annet eksempel på et godt operativt samarbeid mellom bruker og forvalter finnes i enkelte kommuner og fylkeskommuner som har opprettet såkalte ”miljøteam” eller ”serviceteam”. Disse enhetene har som formål å ivareta oppgaver som faller i ”gråsonen” mellom den operative eiendomsforvaltningen og de oppgavene brukerne har ansvar for. Dette vil være enkle tiltak som har betydning for bygningenes tilstand og funksjonalitet, men som ikke kreves utført av personer med særlig teknisk kompetanse. Hele konseptet tar utgangspunkt i å utnytte ressursene best mulig, både de som finnes hos eiendomsforvalteren, og de som finnes hos brukerne. Det gjøres avtaler mellom forvalteren og brukerne om at enkle vedlikeholdsoppgaver utføres av brukerne. Dette kan være oppgaver som feste av løse håndtak, skruer i dører osv. Hvilke oppgaver som konkret avtales å være brukernes ansvar å utføre, er her underordnet. Forutsetningen er at det ikke dreier seg om oppgaver som krever særlig bygningsfaglig kompetanse. Det er flere fordeler med en slik ”partnerskapsmodell” mellom forvalteren og brukerne.

For det første bidrar modellen til bevisstgjøring av brukerne om betydningen av preventivt enkelt reparasjons- og vedlikeholdsarbeid og også betydningen av eiendomsforvaltningen som helhet. Dermed oppnår forvalteren og brukerne en bedre forståelse av hverandres roller.

Den andre fordelen er av økonomisk karakter. Ved å utføre enkle oppgaver med egne ansatte slipper brukerne å rekvirere tjenester fra forvalteren. Å rekvirere tjenester vil legge beslag på administrative ressurser både hos forvalteren og brukerne. Ved å utføre oppgavene selv spares det dermed ressurser både hos brukerne og forvalteren.

Utvalget anser at både denne modellen og andre modeller som bidrar til et bedre partnerskap mellom forvalteren og brukerne, må det være en fordel å utvikle bruken av innenfor alle organisasjonsmodeller og som eksempler på ”beste praksis”.

9.5 Økonomiske, administrative og regnskapsmessige prinsipper

I utvalgets spørreundersøkelse svarte rundt 80 prosent av de deltakende kommuner at manglende politisk prioritering av ressurser til vedlikehold er blant de viktigste årsakene til manglende vedlikehold i kommunesektoren. Politikerne må prioritere mellom både kortsiktige driftstiltak og langsiktige forebyggende tiltak, som planmessig vedlikehold. Reduksjoner i langsiktige vedlike-holdstiltak gir ikke en umiddelbar effekt for kommunens bygningsmasse og økonomi, men fører til økt behov for nyinvesteringer etter noen år. Utvalgets undersøkelse indikerer at forebyggende og planmessig vedlikehold taper i kampen om årlige bevilgninger, noe som medfører for lavt vedlikehold i forhold til en økonomisk rasjonell forvaltning. Man registrerer også at enkeltsaker som får politisk oppmerksomhet (for eksempel inneklima og ventilasjon), blir prioritert på bekostning av øvrige vedlikeholdstiltak, uten at det blir foretatt en faglig vurdering av hvilke tiltak som har størst effekt. Flertallet av kommunene som deltok i utvalgets spørreundersøkelse, var enig i at planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift og vedlikehold i det lange løp. Utvalget konstaterer at det verken i kommunene eller i fagmiljøet for øvrig kan pekes på en enkelt årsak til problemet, men at det er en sammensatt årsakssammenheng. Det handler om bevisstgjøring av kommunepolitikere og kompetanseutvikling i kommunene, men også om rammebetingelser som bedre legger til rette for en eiendomsforvaltning i tråd med de kriteriene utvalget foreslår. Utvalget har også vurdert reglene for økonomiforvaltningen i kommunene med særlig blikk på eiendomsforvaltningen. På denne bakgrunn foreslår utvalget konkrete tiltak som etter utvalgets oppfatning vil bedre rammebetingelsene for eiendomsforvaltningen.

De tiltakene som foreslås, er etter utvalgets oppfatning også relevante for kirkeforvaltningen og de kirkelige fellesråd. Tilsvarende bestemmelser kan dermed tas inn i kirkeloven og/eller forskrifter om økonomiforvaltning etter kirkeloven.

Tiltak 10

Krav om å innarbeide mål og strategi for eiendomsforvaltningen i kommunens plandokumenter .Utvalget foreslår at mål og strategier for eiendomsforvaltningen tas inn i kommunens og fylkeskommunens sentrale plandokumenter. Det stilles i dag ikke krav i plan- og bygningsloven (kommune- og fylkesplan) eller kommuneloven (økonomiplan) om en redegjørelse for kommunens eller fylkeskommunens eiendomsstrategi. Et slikt krav kan tas inn direkte i bestemmelsen(e) om kommune- og fylkesplanen i plan- og bygningsloven og økonomiplanen i kommuneloven eller presiseres i merknader til loven eller retningslinjer. Det primære må være at kommunene og fylkeskommunene utarbeider en slik redegjørelse.

En konsekvens av å sette et krav om redegjørelse for kommunens eiendomsstrategi i plandokumentene er at kommunen tvinges til å vurdere sin eierrolle og sette fokus på den langsiktige forvaltningen av sine bygninger. Politisk behandling av plandokumentene kan gi økt bevissthet og kunnskap blant politikerne.

Tiltak 11

Krav om at kommunale og fylkeskommunale eiendomsforetak skal følge regnskapsloven. Kommunale foretak (KF) skal i dag følge de reglene for budsjett og regnskap som gjelder for kommunen, med mindre foretaket driver næringsvirksomhet. For at foretaket skal anses å drive næringsvirksomhet, er det et krav at foretaket opererer i et marked og har et økonomisk formål (drives med mål om økonomisk gevinst for eieren). Et kommunalt eiendomsforetak som utelukkende driver utleie av arealer til øvrige virksomheter i kommunen basert på intern husleie som maksimalt skal dekke foretakets kostnader, vil dermed ikke kunne følge regnskapslovens bestemmelser.

Utvalget foreslår derfor at det i forskrifter til kommuneloven om kommunale og fylkeskommunale foretak tas inn en bestemmelse om at foretak som har som formål å forvalte kommunens eller fylkeskommunens eiendommer, skal følge bestemmelsene i regnskapsloven. Foretakenes budsjetter må være basert på tilsvarende prinsipper. Et fullt periodisert kostnadsbasert budsjett- og regnskapssystem er etter utvalgets oppfatning det regnskapssystem som gir de beste rammebetingelsene når man ser eiendomsforvaltningen isolert. For foretak som følger regnskapsloven, stilles det i dag krav om å redegjøre for økonomisk levetid for varige driftsmidler, balanseførte leieavtaler, forutsetninger som er lagt til grunn for nedskrivninger, og eventuell reversering av nedskrivninger. Dersom den virkelige verdien av et driftsmiddel er lavere enn 90 prosent av den balanseførte verdien, skal det begrunnes hvorfor nedskrivning ikke er foretatt. Slike notekrav bør presiseres for kommunale og fylkeskommunale eiendomsforetak.

I NOU 2003: 23 Evaluering av regnskapsloven foreslås det at regnskapsloven endres slik at eiendomsselskaper kan føre sine investeringseiendommer til virkelig verdi i balanseregnskapet og ikke til historisk kost (anskaffelseskost), som etter gjeldende regler. Utvalgets forslag er fortsatt til behandling i Finansdepartementet. Dersom utvalgets forslag tas med i en senere lovproposisjon til Stortinget og Stortinget slutter seg til forslaget, er det etter utvalgets mening naturlig at tilsvarende bestemmelse vurderes for kommunale og fylkeskommunale eiendomsforetak.

Effekten av tiltaket vil være at kommunestyret og fylkestinget ved behandlingen av foretakenes budsjetter og regnskaper får informasjon om bygningenes verdier, synliggjøring av etterslep og konsekvensene av manglende vedlikehold.

Tiltak 12

Kommunale og fylkeskommunale eiendomsselskaper (KES og FKES) pålegges regnskapsplikt etter regnskapsloven . Utvalget foreslår i avsnitt 9.4 en ny organisasjonsmodell for kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning – kommunale og fylkeskommunale eiendomsselskaper. Selskapene (KES og FKES) vil ikke være en del av kommunen eller fylkeskommunen som juridisk person og vil dermed i motsetning til foretak være en selvstendig avtalepart.

Utvalget foreslår at selskapene pålegges regnskapsplikt etter regnskapsloven, og at det i bestemmelser om selskapenes budsjetter presiseres at slike må baseres på tilsvarende periodiseringsprinsipper. Når det gjelder begrunnelsen for forslaget, viser utvalget til ”Tiltak 11” ovenfor.

Tiltak 13

Bruk av intern husleie i kommuner og fylkeskommuner . Utvalget mener at brukerne av kommunale eiendommer, det vil si kommunale virksomheter som skoler, sykehjem og barnehager, bør konfronteres med de fulle kostnader ved å benytte arealer. For de virksomhetene som leier av private eller andre eksterne utleiere, skjer dette i dag gjennom den husleien de betaler. Utvalget foreslår at det utarbeides en mal for beregning av og praktisering av intern husleie når utleier er et kommunalt eller et fylkeskommunalt eiendomsforetak eller eventuelt en kommunal etat.

Utvalget har vurdert om det bør stilles et lovkrav til kommuner og fylkeskommuner om å innføre intern husleie og et internt faktureringssystem som er tilpasset, men har kommet til at et slikt absolutt lovkrav for alle kommuner og fylkeskommuner og alle interne leieforhold ikke bør stilles. Utvalget antar likevel at de fleste kommuner og fylkeskommuner vil se den verdi som ligger i et slikt system, og tilpasse dette for flertallet av de interne leieforhold. Utvalget vil her vise til avsnitt 8.2 om erfaringer med eiendomsforvaltningen i staten og bruk av husleie i statens interne budsjetter og regnskaper.

Utvalget foreslår at det nedsettes en ekspertgruppe med representanter for kommunesektoren og staten for å utvikle en mal for implementering og praktisering av et system med intern husleie. Systemet må kunne anvendes uavhengig av om eiendomsforvaltningen i kommunen eller fylkeskommunen er organisert som eget foretak (KF) eller inngår i den ordinære kommunale eller fylkeskommunale administrasjonen. Ekspertgruppen må besettes med personer med kompetanse på eiendomsforvaltning, men må i tillegg ha deltakere som har regnskapsfaglig kompetanse.

Tiltak 14

Statlig finansiering av kirkene. Utvalget foreslår at det utredes nærmere om staten skal finansiere eiendomsforvaltningen av kirkene direkte, og at kommunenes ansvar for dette faller bort, jf. kirkeloven § 15 første ledd bokstav a). I denne sammenheng bør statens ansvar i forhold til middel-alderkirkene og de kulturhistoriske verdier de representerer, vurderes spesielt.

9.6 Kompetanseutvikling, konkurranseutsetting og andre tiltak

9.6.1 Forskning, utvikling og kompetanseoppbygging

Behovet for økt kompetanse fremheves i en rekke sammenhenger. Det er et betydelig effektiviseringspotensial både når det gjelder kostnader og kvalitet innenfor eiendomsforvaltning ved at man øker kompetansen hos eiendomsforvaltere, eiere og brukere.

Det drives allerede en omfattende kursvirksomhet og en del forsknings- og utviklingsarbeid som har relevans for eiendomsforvaltningen. Samarbeidet i faglige fora som FOBE (Forum for offentlige bygg og eiendomsforvaltere, som er en del av Kommunalteknisk forening) og NBEF (Norges bygg- og eiendomsforening) skjer i ulike former og omfatter blant annet en rekke faglige kurs. Forslagene nedenfor er ikke noen underkjennelse av det arbeidet som har vært gjort hittil, eller som pågår, men er en erkjennelse av at behovet på alle disse områdene er langt større enn det som er mulig å dekke med den ressurstilgangen man har hatt hittil.

Tiltak 15

Et forsknings- og utviklingsprogram for eiendomsforvaltning. Forskningsinnsatsen innen bygg, anlegg og eiendom (BAE) er på et svært lavt nivå i forhold til den store økonomiske og samfunnsmessige betydningen denne sektoren har. For 2004 disponeres om lag 25 millioner kroner fra Norges forskningsråd til et program for innovasjon i bygg og anlegg. 1 Det er derfor viktig å understreke at utvalgets forslag nedenfor om en ramme på 100 millioner kroner for et femårig forskningsprogram innen eiendomsforvaltning er ment som et tillegg til den FOU-innsatsen som allerede pågår.

Forskningen kan og bør i stor grad innrettes slik at aktuelle brukere av forskningsresultatene finner dem relevante for sitt perspektiv. Stikkordsmessig vil det være behov for

• eierrettet forskning:

  • eierstrategier, porteføljeforvaltning, helhetsperspektiv

  • investeringsbeslutninger og eiendomsøkonomi

  • ansvarsforhold, innkjøp og avtaler

• forvaltningsrettet forskning:

  • organisasjonsmodeller, organisasjonsutvikling

  • systemutvikling, planleggingssystemer, informasjonsbehandling

  • budsjettering, regnskap og økonomiske nøkkeltall

  • innkjøpskompetanse, bestillerkompetanse og avtaler

• brukerrettet forskning:

  • metoder for behovskartlegging og evaluering, kvalitets- og ytelsesmåling

  • organisering av brukerrollen, brukeransvaret og brukermedvirkningen i byggeprosessen og eiendomsforvaltningen

  • innkjøpskompetanse, bestillerkompetanse og avtaler

• bygningsrettet forskning:

  • funksjonalitet som krever tverrfaglige løsninger, for eksempel arbeidsmiljø, sikkerhet, tilgjengelighet og inneklima, herunder evaluering av ulike ventilasjonsløsninger

  • tekniske løsninger i nybygg med tanke på drift, vedlikehold og utvikling, generalitet og fleksibilitet

  • tekniske løsninger for utvikling og kvalitetsheving i eksisterende bygninger

  • vedlikeholdsmetoder og tekniske løsninger for ulike bygningsdeler m.v.

  • energiøkonomisering og renholdsmetoder

  • reparasjonsmetoder i forhold til tidligere brukte materialer og tekniske løsninger

Denne listen tjener til å illustrere bredden og omfanget av de problemstillingene hvor det kan være behov for en kompetanseheving gjennom forskning og utvikling. Listen er ikke uttømmende og er heller ikke tilpasset det som pågår eller er planlagt av forsknings- og utviklingsprosjekter innen eiendomsforvaltningen og fagområder som er relevante for den. Det er imidlertid åpenbart et behov for å øke innsatsen på dette området ut fra den store samfunnsmessige betydningen forvaltning av offentlige bygninger representerer.

Utvalget vil anbefale at de berørte departementene og KS i fellesskap tar initiativ til en konferanse om kompetanseutvikling, forskning og utvikling i eiendomsforvaltningen, som får i oppdrag å legge frem et femårig program for forskning og utvikling med sikte på prioriterte problemstillinger innenfor eiendomsforvaltningen. Konferansen bør organiseres i regi av Norges forskningsråd og samle bred deltakelse fra relevante fagmiljøer og offentlige eiendomsforvaltere og aktuelle organisasjoner som er engasjert i en faglig utvikling og kompetanseheving i eiendomsforvaltning. Det foreslås en samlet ramme på 100 millioner kroner til fordeling over en femårsperiode til å gjennomføre et slikt forsknings-, utviklings- og kompetansehevingsprogram som konferansen anbefaler. Organisering, tilrettelegging og oppfølging av programmet bør ivaretas av Forskningsrådet.

Tiltak 16

Styrking av kurstilbud og etterutdanning . Manglende bygningsteknisk kompetanse fører til liten fokus på eiendomforvaltning og manglende kunnskap om bestillerrollen. Manglende kompetanse gjør at det blir vanskelig å påvise vedlikeholdsbehov. Kompetanse er en viktig forutsetning for eksempel for å kunne innføre og benytte moderne systemer for eiendomsforvaltning og for konkurranseutsetting (bestillerkompetanse). Det kan være vanskelig å rekruttere spisskompetanse og beholde kompetansen på grunn av lønnsnivå og manglende faglig utvikling.

En styrking av kurs- og etterutdanningstilbudet i regi av FOBE, NBEF, NTNU og andre vil være et positivt virkemiddel når det gjelder å rekruttere, utvikle og beholde faglig kompetente medarbeidere i den kommunale eiendomsforvaltningen. Slik styrking kan skje ved tilskudd til utvikling av kurstilbud og ved tilskudd til avviklingen av kursene, slik at deltakeravgiften kan begrenses.

Ved kurs på det bygningsfaglige området er det viktig å ivareta hele bredden i det relevante fagmiljøet, inkludert bygningsteknikk, arkitektur, ventilasjons- og elektroteknikk. Utvalget vil spesielt peke på at en kompetanseutvikling som kan bidra til bedre inneklima i skoler og barnehager krever en tverrfaglig tilnærming.

Et slikt øremerket tilskudd til kurs og etterutdanning vil ha positive virkninger allerede på et beskjedent nivå, for eksempel 5 millioner kroner per år. Det foreslås at tilskuddet forvaltes av Kommunenes Sentralforbund i samråd med NBEF, FOBE, NTNU, KA og Riksantikvaren. I tillegg til den direkte effekten tiltaket vil ha for kursdeltakerne, vil et slikt tiltak bidra til å fremme samarbeid og koordinering av kurstilbudet og øke forventningene om at kommunen skal inneha kompetanse på eiendomsforvaltning.

9.6.2 Tilrettelegging for og bruk av benchmarking innenfor kommunal eiendomsforvaltning

Den kartleggingen utvalget selv foretok i kommuner og fylkeskommuner, viser at de oppnådde resultater innenfor eiendomsforvaltningen ikke er tilfredsstillende. Utvalget konstaterer at det i liten grad blir brukt systemer for å understøtte tjenestene i kommunene, og at det generelt er lite sammenlignbare data om bygninger og eiendommer og forvaltningen av slike. Utvalget vil vise til de presenterte kriteriene for god eiendomsforvaltning i avsnitt 9.1 og anbefaler på dette grunnlaget at:

Tiltak 17

Det etableres en arena for benchmarking på både prosess og resultater . Etter utvalgets oppfatning vil benchmarking være et effektivt virkemiddel for å oppnå forbedringer innenfor eiendomsforvaltningen i kommunal sektor. Gjennom systematiske sammenligninger ved hjelp av indikatorer for ressursinnsats, utførelse og oppnådde resultater får eiendomsforvaltere mulighet til å identifisere ”beste praksis”. Identifisering av ”beste praksis” gir grunnlag for å spre kunnskap om hvorfor og hvordan kommuner oppnår gode resultater innenfor eiendomsforvaltning, og at andre kan lære av erfaringene denne gruppen av forvaltere har. Erfaringer fra andre kommunale sektorer, blant annet gjennom effektiviseringsnettverkene i regi av Kommunenes Sentralforbund, er i hovedsak gode. Det er innenfor rammen av dette prosjektet benyttet eksisterende nøkkeltall og i tillegg etablert nye rapporteringer og nøkkeltall for kvalitet som har gitt en viktig læringsarena for de tjenesteområder som har vært omfattet av prosjektet. Utvalget vil tilrå at det etableres en læringsarena også for eiendomsforvaltning. Grunnlaget bør være gode indikatorer for oppnådde resultater i eiendomsforvaltningen, men også indikatorer for ressursinnsats og utførelse. Utgangspunktet bør være de allment aksepterte funksjonene i eiendomsforvaltningen. Datagrunnlaget bør etter utvalgets oppfatning baseres på en videreutvikling av KOSTRA-systemet.

Utvalget har konstatert at det i liten grad er lagt til rette for benchmarking innenfor eiendomsforvaltningen. Dette har dels å gjøre med hvordan eiendomsforvaltningen rent faktisk er organisert i kommuner og fylkeskommuner, med til dels fragmentering av funksjonene i eiendomsforvaltningen. Utvalget tilrår i avsnitt 9.4 en mer helhetlig organisering av forvaltningen, for eksempel gjennom et eget kommunalt foretak.

Eiendomsforvaltningen er en støttetjeneste. De nøkkeltall for kommunale tjenester som publiseres og anvendes gjennom KOSTRA-publiseringen av Statistisk sentralbyrå, har fokus på de brukerrettede tjenestene, mens indikatorer for de ulike støttetjenestene i liten grad eksisterer. Utvalget konstaterer at rapporteringen fra kommuner og fylkeskommuner ikke er lagt til rette for publisering og bruk av nøkkeltall for støttetjenester som eiendomsforvaltning. Foreningen for offentlige bygg og eiendom (FOBE) har på frivillig grunnlag presentert nøkkeltall for eiendomsforvaltningen for sine medlemskommuner. Arbeidet har imidlertid vært komplisert og arbeidskrevende fordi de administrative systemene ikke er lagt til rette for å lage gode indikatorer. Utvalget ser derfor at etablering av et system for benchmarking krever tilrettelegging av administrative systemer både lokalt og sentralt, men mener kostnadene ved dette lar seg forsvare sett i forhold til den verdien som kan ligge i en slik læringsarena for å styrke kompetansen på området. Utvalget ser det som viktig at de etablerte miljøene innenfor offentlig eiendomsforvaltning trekkes med i utviklingsarbeidet. Utvalget vil her foreslå to tiltak som er nødvendige for å etablere systemet.

Tiltak 18

Tilpasning av Norsk Standard 3454 (Livssykluskostnader for byggverk) i obligatorisk rapporteringskontoplan for kommuner (KOSTRA) og kirker . Kommunenes obligatoriske kontoplan (KOSTRA) krever en inndeling i kontoklasser (drift og investering), funksjoner (kommunale tjenester) og arter (typer av inntekter og kostnader). Norsk Standard 3454 Livssykluskostnader for byggverk – Prinsipper og struktur er basert på en inndeling av eiendomsforvaltningens ulike aktiviteter (forvaltning, drift, vedlikehold, utvikling (bygning og eiendom)), samt kapitalkostnader. En tilpasning av KOSTRA til NS 3454 krever at eiendomsforvaltningens inntekter og kostnader (arter) spesifiseres på aktiviteter (forvaltning, drift osv.) i kommunenes regnskaper. For eksempel må det spesifiseres om lønnskostnader er knyttet til renhold, drift, vedlikehold osv. De funksjoner som kommuner og fylkeskommuner benytter ved rapporteringen, må i tillegg være entydig knyttet til eiendomsforvaltningen, slik at det ved rapportering av inntekter og kostnader ikke tas med størrelser som ikke relaterer seg til eiendomsforvaltningen.

Utvalget viser til at en arbeidsgruppe med representanter fra SSB, FOBE, KRD og KS har fremmet forslag til endring av kontoplan i KOSTRA. Nødvendige tilleggskrav til kommunale regnskaper, rapportering og publisering bør ta utgangspunkt i denne gruppens forslag. Med en kontoplan som er konvertibel med NS 3454, stilles det krav om at kommunene skal føre særskilt fdvu-regnskap for hver av sine bygninger.

Tiltak 19

Krav om registrering og rapportering av bygningsareal og tilstand på den kommunale, den fylkeskommunale og kirkelige bygningsmassen . Utvalget registrerer at det i dag ikke finnes oversikt over det totale bygningsarealet hver kommune og kommune- og kirkesektoren samlet eier og/eller disponerer. De arealene utvalget oppgir i kapittel 7, er basert på utvalgsundersøkelser og/eller analyser av enkeltkommuner hvor tall for sektoren samlet er estimert. Utvalget mener at systematisk registrering og rapportering av areal er helt nødvendig informasjon for samfunnet. Slik informasjon er i tillegg nødvendig for å kunne etablere en læringsarena som et benchmarking system vil innebære. Utvalget foreslår derfor at kommuner og fylkeskommuner pålegges å registrere og rapportere bygningsareal m.v., og at Statistisk sentralbyrå foretar tilpasninger i publiseringen av nøkkeltall slik at kommunenes innsats på eiendomsforvaltning blir sammenlignbar.

Etter utvalgets oppfatning er bygningenes tilstand, ikke bare selve bygningsarealet, en nødvendig parameter for å kunne vurdere resultatoppnåelsen for eiendomsforvaltningen i hver kommune og kommunene samlet. Bygningenes og eiendommenes tilstand bør derfor måles på en enhetlig og systematisk måte. Data for tilstanden på bygningsmassen vil også være ett av flere måltall for kvaliteten på de ulike kommunale velferdstjenestene. Utvalget foreslår at det blir stilt krav om systematisk måling og rapportering av tilstand på bygningsmasse og eiendom. En forutsetning er at det foreligger et enhetlig system for måling som gjør det mulig å fremstille relevante og pålitelige nøkkeltall.

Kirkene følger KOSTRA-systemet og kan dermed dra en tilsvarende nytte av at KOSTRA tilpasses for å kunne beregne nøkkeltall for eiendomsforvaltning.

NS 3454 blir brukt av hele byggebransjen, også ved planlegging og prosjektering. Kommunene vil dermed ha flere fordeler ved å kunne følge den samme standarden som private.

En bedre dokumentasjon av kommunenes eiendomsforvaltning vil kunne føre til økt prioritering av midler til vedlikehold ved politisk behandling av årlige budsjetter. Man kan også oppnå en større grad av sentral (statlig) oppmerksomhet rundt eiendomsforvaltning.

9.6.3 Konkurranseutsetting

Konkurranseutsetting kan være et effektivt virkemiddel for å redusere kostnadene, dels gjennom bedre effektivitet, dels som følge av at kvalitetskravene blir nedjustert i forhold til de reelle kostnadene. Det kreves imidlertid en solid innkjøpskompetanse for å kunne gjøre effektiv bruk av markedet og samtidig ivareta et omfattende regelverk for offentlige anskaffelser. En annen forutsetning for effektiv bruk av konkurranseutsetting er at de tjenester og produkter som blir etterspurt, kan leveres i markedet, med et rimelig antall tilbydere som kan dekke kundenes behov, og som konkurrerer effektivt både med hensyn på pris og behovstilfredsstillelse.

Disse forutsetningene vil i stor grad variere mellom de ulike kommunene og regionene.

De siste årene har det vært en rask vekst i markedet av ulike tjenestetilbud innenfor eiendomsforvaltning, drifts- og vedlikeholdstjenester, renholdstjenester, kantinedrift, sikkerhet og vakthold m.v. 2 Denne utviklingen har imidlertid i vesentlig grad vært konsentrert om de største byene, noe som kan være en forklaring på at kundesiden i kommunal sektor ikke har sett seg i stand til å gjøre bruk av konkurranseutsetting i særlig stor utstrekning når det gjelder eiendomsforvaltningen.

Det pågår et arbeid med å standardisere ulike ytelser og tjenester innenfor eiendomsforvaltning og FM (”Facilities Management”). En slik standardisering vil forenkle innkjøpsprosessen, legge til rette for å utvikle leverandørsiden i markedet og redusere risikoen for både kunde og leverandør. Dette er derfor et viktig bidrag som i stor grad kan være med på å effektivisere eiendomsforvaltningen gjennom konkurranseutsetting.

Ved sentralisering av eiendomsforvaltningen med reell leiebetaling vil det også være behov for en viss innkjøpskompetanse hos brukerne, særlig når det gjelder å spesifisere egne behov og krav til lokaler og lokaltilknyttet tjenesteyting. Hvis brukerne samtidig får adgang til å vurdere alternative tilbud fra det private markedet, må den forretningsmessige siden av innkjøpskompetansen hos brukerne også være betryggende. Dette vil i praksis kreve en vesentlig sentralisering av innkjøp på brukersiden. Jo mer komplekse, omfattende og langvarige kontrakter som skal inngås, desto større krav må det stilles til innkjøpskompetansen.

Offentlig-privat samarbeid

De mest omfattende tilbudene i dagens eiendomsmarked er de såkalte OPS-kontraktene. OPS er en forkortelse for offentlig-privat samarbeid og kan karakteriseres som ulike modeller av forpliktende partnerskap mellom næringslivet og det offentlige. I begrepet partnerskap ligger det for det første en meget langsiktig relasjon som skal være til fordel for begge parter, men det ligger også krav til gjensidig åpenhet, tillit og samarbeidsevne som forutsetninger for at partnerskapet skal lykkes.

En OPS-avtale for en skolebygning eller et sykehjem vil omfatte prosjektutvikling, finansiering og eierskap, prosjektering og bygging av lokaler etterfulgt av et langvarig leieforhold og med en eventuell etterfølgende rett eller plikt til å kjøpe eiendommen. Slike kontrakter, som har karakter av et livsløpsprodukt, er spesielt krevende for både kundesiden og leverandørsiden. Markedet på leverandørsiden er foreløpig ikke særlig godt utviklet i Norge, men det er stor interesse blant de største entreprenørene og en del eiendomsutviklere for å utvikle markedet for OPS-avtaler. Fra offentlig sektor er det også en betydelig interesse for de mulighetene OPS kan by på. Nærings- og handelsdepartementet har i 2003 publisert en erfaringsrapport utarbeidet av revisjonsfirmaet KPMG: Kartlegging og utredning av former for offentlig-privat samarbeid (OPS) . Denne rapporten har dannet grunnlag for videre arbeid med en veileder, som har vært offentliggjort i et første utkast i mars 2004.

Langsiktigheten i OPS-avtaler kan være en strategisk fordel når det gjelder å binde opp kommunen til et langsiktig, verdibevarende vedlikehold, dersom avtalen legger til rette for at dette er i begge parters interesse. Forutsatt at avtalen knytter leverandørsidens interesser opp mot et godt vedlikehold og lave drifts- og vedlikeholdskostnader, vil dette også bidra til å øke interessen for å velge tekniske løsninger og materialer som kan gi lave livssykluskostnader til fordel for begge parter. Fra bestillersiden er det imidlertid krevende å spesifisere riktige kvaliteter på kort og lang sikt og sikre tilpasningsmuligheter på tilfredsstillende økonomiske vilkår i forhold til ukjente framtidige bruksbehov. Eiendomsforvaltningsutvalget antar at disse og andre viktige sider ved OPS-avtaler vil bli behandlet i OPS-veilederen, og vi ser ikke at utvalget har noe eget grunnlag for å tilrå eller frarå bruk av OPS-avtaler for kommunale lokalbehov.

Utvalget vil generelt tilrå at konkurranseutsetting av ulike deler av eiendomsforvaltningen vurderes fortløpende av eieren og av eiendomsforvalteren som ledd i en god og effektiv eiendomsforvaltning. De viktigste virkemidlene for å oppnå dette vil etter utvalgets vurdering være en standardisering av ulike tjenester og ytelser innenfor eiendomsforvaltningen og en videre satsning på kompetanseutvikling med særlig vekt på innkjøpskompetansen i ulike ledd.

9.7 Finansielle tiltak

Kommunenes eiendomsforvaltning har behov for et målrettet løft for de dårligste bygningene og en generell opprustning av forvaltningen. Behovet varierer sterkt mellom kommunene. Et mindretall av kommunene har en god eiendomsforvaltning som vedlikeholder bygningsmassen på en fullt ut tilfredsstillende måte. I den andre ytterlighet har vi kommuner med bygninger som ikke tilfredsstiller lovbestemte krav, som er svært forfalne, og som er en belastning for sine brukere og et økende økonomisk problem for sine eiere. I disse kommunene må det totale systemet for en forsvarlig eiendomsforvaltning i et samspill mellom eier, forvalter og bruker ha sviktet i ett eller flere ledd. Ansvaret for svikten ligger likevel i siste instans hos eieren, det vil si det enkelte kommunestyre eller fylkesting. For fylkeskommunene er for øvrig bildet noe mer positivt, men også blant disse er det behov for ekstra tiltak av tilsvarende karakter.

En generell ubalanse i kommuneøkonomien er et overskyggende problem som gjør det enda vanskeligere å finne gode finansielle løsninger som kan sikre en opprustning av eiendommene og eiendomsforvaltningen.

Formålet med en tiltakspakke og friske statlige midler bør være både å innhente vedlikeholdsetterslepet og legge til rette for en vesentlig bedre eiendomsforvaltning, som blant annet kan sikre et forsvarlig vedlikehold i framtiden. Et slikt løft skal legge til rette for en mer kostnadseffektiv eiendomsforvaltning og forebyggende vedlikehold som kan gi lavere reparasjons- og vedlikeholdskostnader i et langsiktig perspektiv.

Finansieringsbehovets størrelse

Behovet for midler til en slik ekstraordinær statlig finansiering er vanskelig å anslå. Den kommunale og den fylkeskommunale eiendomsmassen representerer svært store formuesverdier, om lag 300 milliarder kroner. En årlig verdiforringelse som følge av forsømt vedlikehold på for eksempel 0,5 prosent vil følgelig tilsvare om lag 1,5 milliarder kroner per år.

Oppgraderingsbehovet for kommunenes og fylkeskommunenes bygningsmasse er anslått på ulike måter, med ulike forutsetninger og med svært ulike resultater. De høyeste anslagene finner vi i Multiconsults notat av 26. august 2003 på til sammen ca. 120 milliarder kroner. Fordelt på de 35 prosent av bygningsmassen som trenger en slik ekstraordinær oppgradering, tilsvarere dette vel 11 000 kroner per kvadratmeter, som er rundt halvparten av nybyggkostnad.

Gjennomførte oppgraderingsprosjekter viser at dette ikke er urealistisk høyt i mange tilfeller. Tiltak av et slikt omfang vil imidlertid bli betraktet som investeringsprosjekt og vil dermed kunne finansieres gjennom låneopptak.

Det er også ofte en aktuell problemstilling å vurdere om en bygning bør rives og eventuelt erstattes av nybygg istedenfor å rehabiliteres. Et nybygg kan få en mer optimal lokalisering og utforming og bedre arealøkonomi og driftsøkonomi. En total økonomisk vurdering, hvor alternative løsninger vurderes ut fra sine årskostnader, forskjeller i driftskostnader for brukerne og forskjeller i bruksverdi, kan i mange tilfeller vise at riving og nybygging gir den beste løsningen, jf. et illustrerende eksempel som er omtalt i vedlegg 3.

I forbindelse med investeringstiltak for å møte endrede brukskrav ved ombygging, påbygging eller tilbygging vil som regel innhenting av forsømt vedlikehold bli inkludert. På skolesektoren har vi hatt seksårsreformen og innføring av skolefritidsordningen, krav om arbeidsrom for lærerne og nye læreplaner som har ført til behov for omfattende ombygginger og påbygginger på eksisterende skoler. De tradisjonelle klasserommene for inntil 30 elever er dårlig tilpasset den nye undervisningssituasjonen. Tilpasning til nye brukerkrav vil redusere behovet for midler til innhenting av etterslepet, enten dette skjer ved et ombyggings- og rehabiliteringsprosjekt for den gamle skolebygningen eller det gamle sykehjemmet, eller at den gamle bygningen bør rives og erstattes med en ny. Slike investeringsprosjekter vil selvsagt være mest aktuelle for de mest akterutseilte bygningene, som gjerne også er de som har størst behov for en oppgradering for å kunne vedlikeholdes videre på et kostnadseffektivt nivå.

FOBE har i sin undersøkelse av kommunale eiendommer i Nord-Trøndelag kommet fram til et gjennomsnittlig oppgraderingsbehov på ca. 1 500 kroner per kvadratmeter (ca. 1 200 kroner uten merverdiavgift). Nødvendige oppgraderingstiltak er vurdert med sikte på at bygningene skal bringes opp til et ”akseptabelt nivå i forhold til alder”, som er et lavere ambisjonsnivå enn det som er lagt til grunn for de foran nevnte anslagene. Multiplisert med kommunenes og fylkeskommunenes samlede bygningsmasse på 30 millioner kvadratmeter gir en enhetspris på 1 500 kroner per kvadratmeter et anslag på ca. 45 milliarder kroner for å innhente vedlikeholdsetterslepet. Det er da ikke tatt hensyn til at de mest kostnadskrevende oppgraderingstiltakene vil bli dekket gjennom ulike former for investeringstiltak som nevnt ovenfor.

I denne sammenhengen er det også viktig å minne om de to tiltakspakkene som allerede er satt i verk, og som er under gjennomføring for henholdsvis skolebygg og pleie- og omsorgsbygg. Under den førstnevnte ordningen gir staten tilskudd til å rehabilitere, oppruste og tilrettelegge eksisterende skoleanlegg og til å oppføre nye skolebygg der det er behov for det. Ordningen har en investeringsramme på 15 milliarder kroner. Staten yter tilskudd tilsvarende renten på et nærmere fastsatt lån, mens kommunene selv må finansiere avdragene på lånet. Handlingsplanen for eldreomsorgen sikter mot en kraftig utbygging av kapasiteten både når det gjelder personell og bygninger og en opprustning og kvalitetsforbedring av eksisterende bygningsmasse. Ordningen finansieres tilnærmet fullt ut av staten og er ment å skulle sette kommunenes helse- og sosialtjeneste bedre i stand til å møte veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester som en følge av at det er blitt flere eldre. Disse to ordningene er nærmere omtalt i vedlegg 6.

Handlingsplanen for eldreomsorgen har pågått fra 1998 og er sannsynligvis den viktigste årsaken til at tilstanden for denne delen av den kommunale bygningsmassen er klart i best stand, jf. avsnitt 7.4. Rentekompensasjonsordningen for skolebyggene har bare virket siden 2002 og den fulle effekten av denne satsningen vil først kunne registreres om noen år. Begge ordningene har hatt tilpasning til endrede brukerkrav og behov som hovedmål ved siden av å heve standarden på eksisterende bygningsmasse.

Kirkene

Som for kommunale og fylkeskommunale bygninger er anslagene på behovet for vedlikehold og oppgradering av kirkene svært usikre. Riksantikvaren la i 2001 frem en behovsanalyse for istandsetting og vedlikehold av fredede og verneverdige kirker for perioden 2004-2023. Med utgangspunkt i denne analysen og annen tilgjengelig informasjon har Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon gjort et anslag over det samlede behovet for vedlikehold, utvikling og oppgradering av kirkene, og det er presentert i avsnitt 6.4.2.

Det samlede etterslepet for vedlikehold anslås til 4 milliarder kroner, som tilsvarer ca. 5 500 kroner per kvadratmeter bruttoareal. De høye verdiene i forhold til den kommunale bygningsmassen kan forklares dels med at kirkene har opparbeidet et uforholdsmessig stort etterslep, dels med at vedlikeholds- og reparasjonskostnadene per kvadratmeter er relativt høye på grunn av store bygningsvolumer, spesielle konstruksjoner og antikvariske krav.

Disse tallene tjener til å illustrere hvor stort problemet er. Bruken av kirkebygningene varierer sterkt, og kirkens organer har begynt å drøfte hvilke kirkebygninger som bør tas ut av bruk for enten å omdisponeres til andre formål eller rives. Konkrete bevilgningsforslag bør utarbeides av ansvarlige eiere for de ulike kategoriene av kirkebygninger, og det bør skje innenfor en overordnet strategisk plan for disponering av bygningene.

Konklusjon

Eiendomsforvaltningsutvalget finner det ikke forsvarlig å gi noe bestemt estimat for et samlet oppgraderingsbehov på det foreliggende grunnlag. Utvalget vil imidlertid foreslå at

Tiltak 20

Statens tilskudd til kommunene og fylkeskommunene økes med 5 milliarder kroner fordelt med 1 milliard kroner per år i en femårsperiode. Disse ekstraordinære midlene forutsettes å gå til

• en målrettet innsats for å bringe den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen i tilfredsstillende stand, i henhold til lover og forskrifter og slik at et videre systematisk forebyggende vedlikehold vil være tilstrekkelig til å opprettholde bygningenes tekniske og bruksmessige kvaliteter

• å utvikle eiendomsforvaltningen i kommunene slik at det vil ligge til rette for en god og effektiv forvaltning av eiendommene i samsvar med de kriteriene utvalget har anbefalt

Det er bred enighet i utvalget om at det er et klart dokumentert behov for en slik ekstraordinær finansiell satsning for å bidra til at kommunenes og fylkeskommunenes bygningsmasse kan settes i tilfredsstillende stand og forvaltes på en planmessig måte. Da kan man gi best mulig økonomi for kommunene i et langsiktig tidsperspektiv og ivareta de verdiene som denne betydelige delen av landets bygningsmasse representerer.

Det er imidlertid prinsipiell uenighet i utvalget om formen på en slik finansiell satsning. Kommunesektoren kan tilføres friske midler i form av frie inntekter eller gjennom øremerket tilskudd.

Flertallet av utvalgets medlemmer vil tilrå at satsningen fra statens side gis som øremerket tilskudd, til tross for at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren, og til tross for de argumentene mindretallet anfører nedenfor for å gi midlene i form av frie inntekter. Både staten og kommunesektoren har konstatert at det er ubalanse i kommunesektorens økonomi. Dette påvirker den kommunale prioriteringen av ressursbruken, hvor vedlikeholdsoppgavene prioriteres ned i forhold til behov som er mer presserende på kort sikt. Dette tilsier at det er nødvendig å øremerke den ekstra satsningen på opprustning av eiendomsforvaltning og innhenting av vedlikeholdsetterslepet i en overgangsperiode. Utvalgets undersøkelse viste at det ikke var noen sammenheng mellom kommunenes frie inntekter og tilstanden for eiendomsmassen. Dette tilsier at en økning av de frie inntektene i stor grad kan forventes å gå til andre prioriterte formål. Undersøkelsen viste at det var en viss sammenheng mellom kommunenes netto driftsresultat de siste syv årene og vedlikeholdsinnsatsen. Dårlig kommuneøkonomi går ofte ut over vedlikeholdet, men god kommuneøkonomi har likevel ikke vært tilstrekkelig til å sikre et godt vedlikehold.

Fordelen ved å benytte øremerkede tilskudd er at treffsikkerheten i forhold til formålet blir vesentlig bedre og effekten sikrere enn ved frie midler. Utgangspunktet bør være en rapportering fra kommunene om tilstanden for egne bygninger. For de kommunene hvor bygningenes tilstand indikerer et klart behov for et ekstra løft, gis det et særskilt tilskudd til delfinansiering av kostnader til å ruste opp bygningene og til tiltak for en bedre eiendomsforvaltning. Det bør knyttes konkrete forutsetninger til tilskuddene om at kriteriene for god eiendomsforvaltning er eller blir oppfylt på en hensiktsmessig måte ut fra den enkelte kommunes situasjon.

Statens tilskudd bør bare dekke en relativ andel av de kostnadene som foreslås budsjettert for de enkelte tiltakene, slik at det forutsettes en vesentlig egeninnsats fra hver kommune. Tilskuddsandelen kan eventuelt være behovsprøvd ut fra kommunenes økonomiske situasjon, som både kan vurderes ut fra andelen frie midler og/eller ut fra gjennomsnittlig driftsresultat, for eksempel for de siste syv årene. Hovedpoenget må være at en tiltakspakke med friske statlige midler gjøres mest mulig målrettet, og at midlene strekkes så langt det er mulig ved at det forutsettes en vesentlig egeninnsats fra kommunene.

Et mindretall bestående av medlemmene Turi Løvdal og Trond Christensen tilrår at satsningen skjer i form av økte frie inntekter. Frie midler kan kommunene og fylkeskommunene disponere til de formålene som har høyest prioritet, og på de tiltakene innenfor hvert enkelt tjenesteformål som de selv mener har størst effekt. Slik tildeling bidrar dermed i utgangspunktet til formåls- og kostnadseffektivitet i kommunal sektor. Øremerking av midler binder opp kommunene i bruken av inntekter. Slik øremerking binder videre opp ressurser knyttet til tilskuddsforvaltning på statlig og kommunal side. Dette gjelder utforming av kriterier for tildeling av midler og nødvendig rapportering fra kommunene om bruken av midlene og statlig oppfølging av rapporteringen. Det er videre vanskelig å finne gode tilskuddskriterier som både er målrettet og oppleves rettferdig av kommunene. Kommuner som har vedlikeholdt bygninger godt, vil likevel være bundet i bruken av midlene dersom fordelingen skjer på samtlige kommuner. Dersom midlene målrettes mot kommuner med dårligst vedlikeholdte kommuner, blir fordelingen av midler skjev og kan oppleves urettferdig av kommuner som har vedlikeholdt sine bygninger godt og dermed ikke får nyte godt av inntektsøkningen.

En økning av kommunesektorens inntekter gjennom frie midler har som konsekvens at den enkelte kommune ikke er forpliktet til å benytte de økte inntektene på eiendomsforvaltning. Det er dermed en fare for ”lekkasje” til andre formål i kommunene og at en mindre eller større andel av midlene ikke brukes på eiendomsforvaltning. For å bidra til at en størst mulig andel av en inntektsøkning gjennom frie inntekter blir brukt på eiendomsforvaltning, kan tilførselen av midler kombineres med andre tiltak. Ett mulig tiltak er å knytte tiltaksplanen for eiendomsforvaltning opp mot den konsultasjonsordningen som er etablert mellom kommunesektoren ved Kommunenes Sentralforbund (KS) og regjeringen. Partene kan her inngå en avtale om at en økning av frie inntekter bør gå til en bedre eiendomsforvaltning i kommunesektoren. Det er tidligere inngått en avtale mellom Sosial- og arbeidsdepartementet og KS om en kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgssektoren. Tilsvarende avtale kan inngås om eiendomsforvaltning. Avtalen vil likevel bare være en intensjonserklæring fra partene og ikke en rettslig bindende avtale for dem.

I et valg mellom øremerkede tilskudd og økning av kommunesektorens frie inntekter vil det ut fra denne betraktningen være riktig å velge å øke de frie inntektene. Prinsipielt og ut fra de nevnte forholdene bør derfor nødvendig finansiering for å oppnå et løft for de dårligste bygningene og en opprustning av eiendomsforvaltningen skje i form av økte frie inntekter til kommunene og fylkeskommunene.

Men staten vil dermed ikke ha noen garanti for at midlene blir brukt som forutsatt, eller at ikke noen del blir benyttet til økt aktivitet og kvalitet på andre områder.

Dersom en finansiell løsning for eiendomsforvaltningen i kommunene skal inngå som en del av en kommunes frie inntekter, hvor fordelingen i utgangspunktet skjer etter objektive kriterier som befolkningens størrelse og sammensetning, bør det likevel kunne åpnes for at en andel av midlene fordeles etter andre kriterier. Fylkesmennene fordeler årlig deler av rammetilskuddet til kommunene etter skjønn. Gjennom å tilføre en andel av inntektsøkningen til skjønnstilskudd kan man bidra til at deler av midlene målrettes mot kommunene som har de største utfordringene. Kommunene vil likevel heller ikke, når midlene blir tildelt som skjønnstilskudd, være rettslig forpliktet til å benytte slike på eiendomsforvaltning.