3 Om eiendomsforvaltning

3.1 Generelt om eiendomsforvaltning

3.1.1 Eiendomsforvaltningens betydning

Landets samlede bygningsmasse utgjør en betydelig del av vår nasjonalformue. En samlet bygningsmasse på i størrelsesorden 325 millioner kvadratmeter kan antas å ha en samlet formuesverdi på 3-4 000 milliarder kroner. Kommunene og fylkeskommunene eier omlag 9 prosent av landets samlede bygningsmasse, eller ca. 30 millioner kvadratmeter, til en formuesverdi på ca. 300 milliarder kroner. Bruken av disse eiendommene representerer en årlig kostnad på 30–40 milliarder kroner når vi inkluderer kapitalkostnadene og alle kostnader til forvaltning, drift og vedlikehold.

Bygningene og de lokalene de inneholder, er et viktig produksjonsmiddel for de virksomhetene som bruker bygningene, kanskje det viktigste nest etter personalet som utfører den produksjonen som foregår i lokalene. Sett i et slikt perspektiv blir eiendomsforvaltningens oppgave å bidra til at den enkelte virksomhet når sine mål på en mest mulig effektiv måte. Gode og effektive bygninger må være funksjonelle over tid, både i forhold til sine bruksformål og med hensyn på forvaltning, drift og vedlikehold. Brukernes behov og krav omfatter en rekke forhold fra utforming og vedlikehold av utendørs anlegg og bygningens ytre til et godt inneklima og trivselsfremmende forhold som farger, lys, rene og pene overflater. Kjennetegn ved gode og effektive bygninger er at de har hensiktsmessig utforming, innredning, inventar og tekniske løsninger som gir en arealeffektiv bruk og dermed bidrar til brukervirksomhetens verdiskapning. Statens bygningstekniske etat anslår at dårlig innemiljø i norske bygninger fører til et årlig tap på 8–12 milliarder kroner på grunn av nedsatt produktivitet, sykefravær og påfølgende medisinsk behandling. Også med tanke på luftkvalitet, lysforhold og standard på inventar er det påvist tilsvarende sammenhenger.

Eiendomsforvaltning har i de fleste sammenhenger karakter av å være sekundær eller understøttende ved at den skal sørge for at brukervirksomhetene skal ha effektive og formålstjenlige arbeidsvilkår. Det finnes imidlertid andre perspektiver som vi kan legge på forvaltningen av våre bygninger. Winston Churchill er blant mye annet også kjent for følgende utsagn:

”We shape our buildings, and afterwards our buildings shape us.”

Utsagnet var en sterk oppfordring til å gjenreise Parlamentsbygningen etter de gamle tegningene, etter at Underhusets lokaler var blitt ødelagt av et bombeangrep i mai 1941. 1 Det interessante poenget er at bygningene bidrar til å forme sine brukere.

Mer generelt kan vi si at den bebyggelsen vi har i landet vårt, er en viktig del av vår kultur og bidrar til å forme oss og selvbildet vårt. Det blir altså for enkelt å konkludere med at eiendomsforvaltningen bare er å tilfredsstille brukernes praktiske behov. Bygninger har en verdi ut over dette. Bygningene er den mest konkrete og iøynefallende del av vårt kulturelle miljø, vår arv fra fortiden og det grunnlaget kommende generasjoner skal overta som ramme om sitt liv og sin virksomhet. Når denne delen av kulturarven får forfalle, blant annet som følge av dårlig vedlikehold, er det derfor ikke bare snakk om dårlig økonomiforvaltning og forringelse av rammebetingelsene for den virksomheten bygningen gir rom til.

Når vi snakker om eiendom i denne forbindelse, er det fast eiendom i form av bygninger med tilhørende grunnarealer vi sikter til. Spesielt for barnehager og skoler er også utearealene viktige for brukerne. Andre kategorier av fast eiendom, som infrastrukturanlegg, veier, vannledninger, avløpsledninger og anlegg, elektrisitetsforsyning og tele, parker og idrettsanlegg i friluft, faller utenfor utvalgets problemstillinger. Eiendom avgrenses også i denne sammenhengen i forhold til løsøre, utstyr og inventar som ikke inngår som en fast del av bygningen.

Eiendomsforvaltning omfatter langt mer enn vedlikehold av bygninger, selv om dette er et viktig ledd i eiendomsforvaltningen. Med eiendomsforvaltning vil vi her sikte til både forvaltningen av eiendommen som fysisk objekt og forvaltningen av eiendomsretten til eiendommen, uten at det er mulig å trekke et skarpt skille mellom disse to.

Forvaltningen av eiendommen som fysisk objekt omfatter utnyttelsen av eiendommen til bestemte bruksformål, løpende drift, tilsyn og vedlikehold, reparasjoner, utbedring og utvikling av bygningen ut fra endrede brukskrav, estetiske eller tekniske premisser.

Forvaltningen av eiendomsretten vil si å ivareta rettigheter og plikter som eieren har etter norsk lov og inngåtte avtaler. Dette omfatter forvaltning av forholdet til brukere/leietakere, naboer, offentligheten og offentlige myndigheter.

3.1.2 Eiendomsretten og eieransvaret

Eiendomsrett er et stort juridisk område som berører forskjellige lover og mange til dels kompliserte rettsregler. Når det gjelder fast eiendom, kan eieren i utgangspunktet for eksempel

• bestemme hva eiendommen skal brukes til,

• bestemme oppføring, endring, ombygging og riving av bygninger som han eier,

• ha retten til de økonomiske fordelene som disponeringen av eiendommen kan gi,

• ha ansvaret for de økonomiske og rettslige forpliktelsene som følger eiendommen,

• pantsette eiendommen,

• avhende eiendommen, det vil si overføre eiendomsretten til en annen eier.

Avhendingsloven gir på noen områder et bilde av hva eiendomsretten omfatter, spesielt med tanke på overgangssituasjonen fra en eier til den neste. Eierens rettigheter i forhold til sin eiendom er imidlertid regulert og begrenset ved ulike lover, for eksempel plan- og bygningsloven, som begrenser og i noen grad gjør det mulig for andre enn eieren å påvirke eller bestemme hva eiendommen skal brukes til, hva eiendommen kan bebygges med, og hvordan bebyggelsen skal utformes og oppføres, om det skal tillates endringer og eventuell riving. Andre lover som begrenser og regulerer eiendomsretten, er husleieloven, konsesjonsloven, kulturminneloven, oreigningsloven, granneloven, vegloven og forurensningsloven – og en rekke andre lover og forskrifter.

En eiers rettigheter er på mange måter negativt bestemt, som de rettigheter som ikke gjennom lov og sedvane er forbeholdt for andre enn eieren, for eksempel allmennheten, det offentlige eller andre bestemte kategorier.

Eierens rådighetsrett kan også være midlertidig begrenset, for eksempel gjennom pantsettelse eller midlertidige reguleringsbestemmelser, men vil automatisk utvides når disse begrensningene bortfaller. Noen av de mest sentrale lovene som har betydning for eiendomsretten til fast eiendom, er omtalt nærmere i kapittel 4. Hovedvekten er imidlertid lagt på regler som påvirker rammene for forvaltning av vedlikeholdet.

Viktige deler av dette lovverket pålegger også eierne et huseieransvar, for eksempel når det gjelder forurensning av omgivelsene, sikkerhet for brukerne, forretningsmessig økonomisk ansvar i forhold til leverandører og kunder, erstatningsansvar ved skader osv. Når kommunene og fylkeskommunene eier bygninger og annen eiendom, har de altså ikke bare ansvaret for å forvalte eierrettighetene, som å bestemme over bruken og driften av eiendommene og ivareta kapitalverdiene på vegne av fellesskapet. De ansvarlige i kommunene kan også holdes personlig ansvarlige ut fra det ansvaret lovverket pålegger huseieren. Dette kan i alvorlige tilfeller også medføre straffeansvar.

3.1.3 Eiendomsforvaltningens omfang og funksjoner

Eiendomsforvaltningen omfatter i prinsippet alle faser i livssyklusen, fra

• ervervelse gjennom kjøp, ekspropriasjon og bygging,

• forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (fdvu),

• avhending ved salg, bortfeste, gave eller overførsel av eiendom på spesielle vilkår,

• riving, gjenbruk og deponering.

Selv om oppmerksomheten er spesielt rettet mot forvaltningsfasen og vedlikeholdet, er det nødvendig å se de sammenhengene dette står i, av forutgående aktivitet og prosesser som legger premisser for forvaltningen, til de etterfølgende faser, hvor forvaltningen og vedlikeholdet legger premisser for disse.

Ervervelse av bygninger – kjøp, bygging og salg

Det er ikke en primæroppgave for kommunene å eie bygninger. Det grunnleggende spørsmålet er derfor om kommunen skal eie en bygning for et bestemt formål, eller om lokalbehovet kan og bør dekkes på andre måter, for eksempel ved å leie lokaler. I noen tilfeller er valget enkelt, for det finnes kanskje ikke alternativer på stedet til å skaffe de lokalene kommunen har behov for. I andre tilfeller, hvor det er mange alternative løsninger, vil det kreve omfattende analyser for å kunne treffe det best mulige valg.

Beslutninger i forbindelse med ervervelse eller avhending av eiendom er av langsiktig karakter. Slike beslutninger må ses i lys av den langsiktige formuesforvaltningen og langsiktige vurderinger av hvordan behovene for lokaler til kommunal virksomhet skal dekkes. Det som kan se ut til å være den beste løsningen på kort sikt, kan bli mer risikofylt eller dårligere i et langsiktig perspektiv, for eksempel som følge av endringer i befolkningens sammensetning, lokalisering og behov for kommunale tjenester.

Det praktiske, instrumentelle perspektivet er gjerne det mest framtredende når kommunen skal ta stilling til om den skal leie eller eie lokalene for en bestemt virksomhet. Her blir brukervirksomhetens arealbehov, økonomiske beregninger, usikkerhetsanalyse, praktiske og funksjonelle vurderinger tillagt vekt. Når kommunen velger å eie sine lokaler fremfor å leie fra andre eiere, er det gjerne en forventning om at dette skal gi lavere kostnader og/eller bedre egnede lokaler som er grunnen til dette – eventuelt både bedre og billigere lokaler enn det man er i stand til å skaffe på annen måte. Hensynet til brukervirksomheten og dens formål og praktiske behov står sentralt i vurderingene.

I mange sammenhenger er det likevel det symbolske perspektivet som blir avgjørende. Dette gjelder åpenbart for kirkebygg, men kan også ha betydning for eierforholdet til kommunens administrasjonslokaler, rådhus, skoler og helsebygg. For mange mennesker er det ikke bare et praktisk og økonomisk spørsmål hvordan skolen bør utformes arkitektonisk, og hvem som bør eie den. Estetikk og uttrykk er også viktige kvaliteter. Professor Birgit Cold ved NTNU har nylig avsluttet et forskningsprosjekt som viser at elever forbinder vennlige, lyse, åpne og varierte rom med å føle seg velkommen, med stolthet, arbeidslyst og sosialt samvær (Cold 2003). En av hovedkonklusjonene fra Colds prosjekt er at ”skoleanleggets estetiske utforming og kvalitet leses og huskes som uttrykk for kulturens verdinormer og samfunnets prioriteringer”.

I denne sammenheng er det et tankekors at de skolebygningene som er anskaffet med store anstrengelser og heder og ære til alle involverte, etter få år får forfalle i en slik grad at det ikke bare er slett formuesforvaltning, men også virker direkte negativt i forhold til de symbolverdiene som utgjorde et viktig grunnlag for planlegging og bygging av skolen. En mulig forklaring kan selvfølgelig ligge i at byggeprosjektet ikke lyktes i første omgang med å skape en skolebygning med estetiske kvaliteter som svarte positivt til de symbolverdier politikere og andre initiativtakere la til grunn for byggeprosjektet. Vi har dessverre eksempler på kommunale bygninger som de fleste helst vil glemme, noe som også skjer når vedlikeholdet skal prioriteres. Det er med andre ord også mer sannsynlig at en estetisk vellykket bygning blir tatt vare på og godt vedlikeholdt enn en estetisk mislykket bygning.

Det er ikke bare arkitektur og estetiske kvaliteter som har symbolverdi. Selve eierskapet, det at en bygning eies av folket med folkevalgte organer til å ivareta eierskapet på våre vegne, kan også være mer eller mindre betydningsfullt. Det er ikke uinteressant hvem som eier rådhuset eller kirkebygningen. Kanskje er det ikke like viktig for alle hvem som eier skolen, sykehjemmet eller idrettshallen, men også i slike tilfeller kan eierskapet ha en viss betydning for vår holdning til bygningene og den virksomheten de rommer.

Byggeprosessens betydning for eiendomsforvaltningen

Byggeprosessen legger de viktigste rammebetingelsene for den etterfølgende forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling.

Kommunale bygninger blir oppført med tanke på bestemte bruksformål, som skal tilfredsstilles både praktisk og symbolsk. Bygningens økonomiske verdi er basert på hvor godt den egner seg i forhold til bruksformålene.

I denne sammenheng er det viktig å huske at brukerne og bruksformålene vil endre seg i større eller mindre grad mange ganger i løpet av bygningens levetid.

Det kan bli mer eller mindre godt tilrettelagt for fremtidige bruksmuligheter. I denne forbindelse er begreper som generalitet, fleksibilitet og elastisitet i bygninger uttrykk for viktige egenskaper som kan innebære at bygninger er mer eller mindre godt tilrettelagt for skiftende bruksbehov og alternativ utnyttelse. En innføring og oversikt over dette temaet er for eksempel gitt i Arge og Landstad (2002). Selv om bygningens tilpasningsdyktighet er viktig for at hver enkelt bruker kan gjøre nødvendige og ønskelige tilpasninger av sine lokaler til virksomhetens behov, har som regel brukerne muligheter til å skaffe seg andre lokaler dersom behovene ikke kan dekkes på en god nok måte. For eieren er det viktig å kunne tilfredsstille brukernes behov slik at de ikke velger å flytte ut. I tillegg må eieren også ta denne muligheten i betraktning og legge til rette for at bygningen kan utvikles for å bli tilpasset alternative bruksmuligheter. De ulike former for tilpasningsdyktiget er derfor blant de viktigste strategiske hensynene som prosjekteieren kan ivareta (eller forsømme) i byggeprosessen gjennom programmering og prosjektering til detaljering av løsninger. Nye krav om universell utforming som skal sikre tilgjengelighet til alle vesentlige deler av en bygning for alle, kan i denne sammenhengen bidra til økt grad av generalitet og forlenge bygningens økonomiske levetid.

De ansvarlige for et byggeprosjekt har mange og til dels motstridende hensyn og krav å ivareta. Som regel er hovedperspektivet å legge til rette for den forutsatte bruken og ivareta de krav brukerne stiller. I tillegg skal alle ulike offentlige krav ivaretas, og fastsatte økonomiske rammer og fremdriftsplaner skal holdes. Dersom ikke de langsiktige kravene til tilpasningsdyktighet, forvaltning, drift og vedlikehold skal bli forsømt, er det viktig at prosjektets eier sørger for at disse langsiktige interessene blir prioritert og tatt hensyn til. Det er særlig i programmerings- og prosjekteringsprosessen hvor bygningens kvalitative egenskaper blir utviklet og bestemt, at eieren må ivareta sine langsiktige strategiske interesser.

Bygningsmessig forfall, skader og utbedringsbehov skyldes ikke bare mangelfullt vedlikehold, men er for en vesentlig del konsekvenser av feil som er gjort i byggeprosessen: mangel på tverrfaglig samarbeid i prosjekteringer, feil materialbruk, feile tekniske systemvalg, feile detaljer, feil i utførelsen av byggearbeidene, og ikke minst slurv og skader som blir påført andres arbeider under utførelsen av egne. Dette er vel kjent for aktørene i byggebransjen. Både arkitekter, tekniske rådgivere, entreprenører, håndverkere og installatører får stadige påminnelser om de kvalitetsfeilene som leveres. 2

Mulighetene for å gjøre feil i byggeprosessen er mange. Feil materialbruk eller uheldige tekniske løsninger kan medføre at bygningsdeler som tak og yttervegger kan forfalle raskt selv om de blir normalt vedlikeholdt. Feile tekniske løsninger eller feil utførelse kan resultere i at konstruksjoner ikke tåler de belastningene de utsettes for, og bryter sammen eller får skader som følge av dette. Ansvarsløshet kan gjøre det mulig å bygge inn fuktighet, og slurv i utførelsen kan skape lekkasjer som gir grunnlag for mugg, råte og soppskader.

Det forekommer også at bygninger brukes på feil eller uforutsett måte. Bruken av rom kan endres slik at gulvet blir overbelastets, for eksempel ved at et møterom gjøres om til arkiv eller bibliotek som er vesentlig tyngre. Høy luftfuktighet eller kjemikalier er også eksempler på påkjenninger som ikke alle rom er konstruert for.

Ytre forhold som påkjenninger for eksempel i form av oversvømmelser, ras, ekstreme værforhold, jordskjelv og andre rystelser i grunnen kan også påføre bygninger betydelige skader. Omfanget av skadene ved uforutsett bruk eller andre ytre påkjenninger er imidlertid avhengig av bygningens konstruksjon og utførelse.

Figur 3.1 illustrerer at bygningens tilstand, omfang av skader og verdiforringelse grovt sett er avhengig av tre hovedfaktorer,

• byggeprosessen,

• påkjenninger fra bruk og andre ytre påvirkninger,

• drift og vedlikehold.

Gjennom byggeprosessen blir det bestemt hva bygningen tåler av bruk og ytre påvirkninger, og hvilken innsats bygningen krever med hensyn til drift og vedlikehold. Skader som opptrer som følge av byggeprosessen eller påvirkninger senere, lar seg ikke alltid utbedre og betyr i slike tilfeller en direkte verdiforringelse av bygningen for eier og bruker. Utbedringer i form av ekstraordinært vedlikehold og reparasjoner vil ofte skje til fortrengsel av planlagt, forebyggende vedlikehold, og når dette blir forsømt, forringes bygningens tilstand, og andre skader kan oppstå. Det er derfor riktig å understreke at forutsetningene for bygningers vedlikeholdsmessige tilstand i stor grad legges gjennom byggeprosessen, selv om hovedfokus i denne rapporten legges på andre rammevilkår for at vedlikeholdet av kommunale bygninger skal bli ivaretatt på riktig måte og i et tilstrekkelig omfang.

Livssyklusperspektivet - fdvu - i sammenheng med investering og avhending

”Livssyklusplanlegging” (Life Cycle Planning), ”livssykluskostnader” (Life Cycle Costs) og ”livssyklusprofitt” (Life Cycle Profit) er alle begreper som har som grunnleggende perspektiv å se bygningens samlede livsløp i sammenheng: fra unnfangelsen av ideen om å reise en bygning som svar på et praktisk behov for lokaler, som en investeringsmulighet eller som et ledd i å utvikle en grunneiendom, gjennom de ulike fasene av byggeprosessen, til skiftende bruk av bygningen, forvaltning, drift og vedlikehold, til bygningen en gang i fremtiden rives (helt eller delvis) og materialene blir gjenbrukt, deponert eller destruert.

NS 3454 Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og struktur er resultatet av mer enn 20 års utviklingsarbeid på dette området. Den erstatter den tidligere standarden med samme nummer: Årskostnader for bygninger fra 1988. Standarden gir en kortfattet orientering om livssykluskostnader, som omfatter både anskaffelseskostnader og kostnader gjennom hele bruksperioden til og med riving, definerer begreper, kostnadsspesifikasjoner og gir eksempler på ulike kostnadsarter og aktiviteter som inngår.

Forkortelsen fdvu dekker hovedpostene forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling. I årskostnadene eller livssykluskostnadene inngår dessuten kapitalkostnader til dekking av investering og rivekostnader eller eventuell restverdi ved salg, og de kan inkludere service- og støttefunksjoner (se nedenfor vedrørende Facility Management) og andre aktiviteter og kostnadsarter som assosieres med eiendomsforvaltningen. Sistnevnte kan i tilfelle spesifiseres på en av de ledige postene i kontoplanen.

Beregning av livssykluskostnader benyttes til en rekke ulike formål. Ved valg mellom ulike materialer og tekniske løsninger er det viktig at det ikke bare tas hensyn til hva de ulike løsningene koster i anskaffelse, men også hva de vil medføre av fremtidige kostnader til drift og vedlikehold. Beregningsmodellene som anvises av NS 3454, gjør det enkelt å fremstille det økonomiske helhetsbildet, for eksempel ved sammenligning av ulike tekniske valg i prosjekteringsarbeidet, eller i bruksfasen ved valg mellom alternativer for ombygging, påbygg eller tilbygg.

Beregning av livssykluskostnader kan også benyttes til å beregne en kostnadsdekkende husleie eller til å sette opp et forsvarlig driftsbudsjett for den enkelte eiendom. Uten slike beregninger er det lett å feilvurdere behovet for årlige bevilgninger til forvaltning, drift og vedlikehold.

Både som grunnlag for økonomiske og økologiske analyser er det viktig å ivareta hele livssyklusen. I økonomisk sammenheng blir fremtidige kostnader og inntekter tillagt mindre verdi jo lenger ut i tid de kommer. Jo høyere kalkylerente som legges til grunn for beregningene, dess mindre nåverdi vil fremtidige kostnader eller inntekter ha. I økologisk sammenheng er det ikke uten videre riktig å neddiskontere fremtidige problemer, ulemper eller fordeler på samme måte.

Bærekraftig eiendomsforvaltning

Ifølge Økobygg står byggsektoren i Europa for 40 prosent av samfunnets energiforbruk, 40 prosent av forbruket av materialer og et betydelig overforbruk av miljøfarlige stoffer. Betydningen av dette for fremtidige generasjoners miljø og livsgrunnlag er vanskelig å overskue, men lar seg uansett ikke etisk forsvarlig neddiskontere til ubetydeligheter som følge av at det måtte ligge noen tiår eller hundre år frem i tid.

Grip-programmet har blant annet i 1997 utgitt en håndbok for vedlikehold av bygninger 3 : GRIP bygg-fdvu. Miljøeffektiv forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av kontorbygninger for: - lavere årskostnader, - redusert miljørisiko, - fornøyde brukere og leietakere . Veilederen opplyser at (sitat):

• Det genereres rundt 3,5 mill tonn avfall fra norsk bygge- og anleggsvirksomhet hvert år. Ved nybygging oppstår det normalt avfallsmengder på over 20 kg/kvm, ved rehabilitering 30 kg/kvm og ved riving ca. 1 000 kg/kvm (Kilde: SFT). Uegnet valg av lokaler i forhold til brukeres behov for transport-infrastruktur kan skape økte miljøproblemer som trafikkstøy, parkering, støv og forurensning.

• Drift av bygninger krever årlig ca. 35 prosent av Norges totale energibruk.

• Byggematerialer, ventilasjon og renhold påvirker menneskets helse. De senere års fokus på inneklima viser at tilsynelatende like bygg kan ha helt ulike egenskaper i forhold til miljø og helse. Samfunnskostnadene knyttet til dårlig inneklima i Norge er anslått til mellom 5 og 10 mrd. kroner årlig. Økningen i luftveissykdommer blant brukere av bygg gjør at forholdet mellom inneklima, verdiskapingsevne og trivsel må tas med i totalregnskapet.

• GRIP bygg-fdvu foreslår et miljøprogram som for det enkelte bygg skal bidra til at

• ressursforbruket og avfallsmengdene reduseres,

• mer effektiv energibruk,

• brukerne av bygget er mer energi- og miljøbevisste,

• bedre innemiljø gjør at leietakere trives i bygget,

• positiv miljøprofilering av bygget.

For eiendomsforvaltningsutvalget er det viktig å understreke at et faglig godtvedlikehold er et vesentlig bidrag til et bærekraftig samfunn og til å redusere miljøbelastningen. Tilpasningsdyktigebygninger som forvaltes effektivt med hensyn til arealutnyttelsen, bidrar på samme måte til å redusere behovet for bygging og riving og gir dermed viktige bidrag til redusert miljøbelastning. Effektiv arealutnyttelse bidrar til å redusere miljøbelastningen ved å redusere det totale behovet for bygningsarealer.

Det er åpenbart at planlegging, bygging og forvaltning som baseres på et langsiktig perspektiv for bruken av bygningen, kombinert med et faglig forsvarlig vedlikehold, er de viktigste bidragene en eier kan gi til bærekraftig eiendomsforvaltning. Jo lengre funksjonell og økonomisk levetid en bygning får, dess mindre blir miljøbelastningen (for samfunnet totalt per år) knyttet til byggefasen og dens ressursbruk, samt til riving, gjenbruk, deponering og destruksjon. Utvalget vil peke på at inneklima ikke må vurderes isolert, men sees i sammenheng med innemiljøet som også omfatter estetiske og psykososiale forhold. Inneklimaet påvirkes av en rekke faktorer som eksempelvis materialvalg, romtemperatur og renhold i tillegg til luftutskifting. Innemiljøet påvirkes også av den funksjonelle og estetiske utforming av byggene. Erfaringer fra en rekke kommuner viser at det ikke alltid er tilstrekkelig å skifte ut ventilasjonsanlegget, hvis renholdet er dårlig og lokalene forfaller.

Universell utforming

Universell utforming 4 er utforming av produkter og omgivelser på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten behov for tilpasning og en spesiell utforming.

Begrepet brukes gjerne synonymt med tilgjengelighet for alle.

Å arbeide med løsninger som fremmer god tilgjengelighet er ikke nytt. Noe av det som ligger i universell utforming, er at tilgjengelighet skal kombineres med andre faktorer, som bærekraftig utvikling, estetikk, økonomi og sikkerhet. Løsningen skal være helhetlig.

Synet på tilgjengelighet og funksjonshemninger er endret – fra å se på hva den enkelte kan eller ikke kan, til å sette fokus på hvilke hindringer det fysiske miljøet setter for oss. Det klassiske eksemplet er at dersom du sitter i rullestol, er du funksjonshemmet i en bygning med bare trapper. Med heis er derimot problemet løst, og man er ikke begrenset i aktivitet i forhold til andre. Menneskerettighetsperspektivet ligger til grunn – retten til likestilling på linje med alle andre samfunnsborgere stiller krav til det fysiske miljøet.

Universell utforming er i dag et politisk ”akseptert” begrep og oppfattes som et mål for fremtiden. For eksempel forutsatte Stortinget i sin innstilling til stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2006–2015 at tilgjengelighet for alle skal settes som ett av fem hovedmål i tillegg til fremkommelighet, trafikksikkerhet osv. Departementene arbeider også med å utarbeide en handlingsplan for universell utforming, som et svar på at Stortinget har bedt regjeringen om å legge frem en handlingsplan for å øke funksjonshemmedes tilgjengelighet til blant annet transport, bygg og informasjon. Handlingsplanen skal angi tidsfrister for når tiltak skal være gjennomført, samt en forpliktelse fra statens side knyttet til finansiering av planen (Innst.S. nr. 162 (2003-2004)).

Det faller derfor naturlig at utvalget også vurderer hvordan universell utforming kan knyttes til forhold som berører forvaltning, drift og vedlikehold. I tillegg til det etiske verdigrunnlaget som kan begrunne den politiske satsningen på universell tilgjengelighet, er det faktisk gode økonomiske og økologiske argumenter som også støtter opp om dette. Bygninger som i stor grad tilfredsstiller kravene til universell utforming, vil kunne ha større muligheter for å tilpasses skiftende bruksbehov og derfor ha en lengre økonomisk levetid enn tradisjonelt utformede bygninger.

3.1.4 Planmessig vedlikehold

Utvalget skal vurdere hvordan planmessig vedlikehold påvirker forvaltningskostnadene over tid. Det enkle svaret på dette er at planmessig vedlikehold på et faglig riktig nivå er lønnsomt og vil over tid føre til at forvaltningskostnadene blir lavere enn ellers. Utsettelse av vedlikeholdet for å spare penger er altså kortsiktig og fører til økte kostnader i det lange løp.

Dette svaret støttes av faglig skjønn og praktisk erfaring. Det er imidlertid gjort lite vitenskapelig forskning som eventuelt kunne bekrefte eller nyansere et slikt svar. Innenfor den tidsrammen og de ressursene utvalget har hatt til rådighet, har det heller ikke vært hensiktsmessig å gjøre egne empiriske undersøkelser. I utvalgets tilstandsundersøkelse som omtales i kapittel 7, ble det stilt spørsmål om betydningen av planmessig vedlikehold. Hele 85 prosent av svarerne sa seg enig i at ”planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift og vedlikehold i det lange løp”. Dette bekrefter det enkle svaret som er gitt ovenfor. Men samtidig er det verdt å merke seg at 15 prosent har vært mer eller mindre uenige i påstanden. Det kan altså være grunn til å drøfte både spørsmål og svar litt nærmere.

Først er det nødvendig å presisere hva som menes med planmessig vedlikehold. Er alt vedlikehold som skjer i henhold til en plan, å forstå som ”planmessig vedlikehold”? Hva er alternativene til planmessig vedlikehold? Er det forfall, eller kan vedlikehold ivaretas etter andre prinsipper, for eksempel basert på regelmessig inspeksjon?

Dernest vil vi se på konsekvensene i form av totale kostnader til fdv, eventuelt økonomisk resultat og eiendommens verdi for eieren og brukerne.

De ulike delene som en bygning består av, slites og eldes. Materialenes tekniske egenskaper endres, som følge av kjemiske, biologiske og fysiske prosesser. Hvordan nedbrytning skjer, avhenger av hvordan materialene er brukt i tekniske løsninger, og av påkjenninger fra bruk og fra miljøet. Med planmessig vedlikehold mener vi tiltak som tar sikte på å opprettholde kvaliteten eller forsinke forringelsen av de tekniske egenskapene som er nødvendig for at bygningsdelene skal kunne funksjonere som forutsatt. I dette inngår også utskiftinger av materialer og komponenter, for eksempel utskifting av fugemasse, utskifting av listverk, dører, vinduer osv. Vedlikeholdet sikter altså mot å forlenge den tekniske levetiden til bygningen og bevare estetiske kvaliteter som ellers ville blitt forringet.

Vedlikehold krever teknisk kunnskap og kompetanse for å bli ivaretatt på riktig måte. I uheldige tilfeller har vi sett eksempler på at velment vedlikehold har ført til råteskader, muggvekst, nedbryting av tilgrensende materialer og andre bygningsskader. Eksemplene er mange. Reparasjoner av pussede teglvegger hvor ny puss ikke er tilpasset tidligere materialbruk, har for eksempel ført til omfattende skader. Maling med feil malingskvalitet (for eksempel diffusjonstett maling på utvendige overflater) har ført til råteskader og avskalling. Tilleggsisolering har flyttet frysepunktet lenger inn i ytterveggen og medført frostskader.

Riktig prioritering av ulike vedlikeholdstiltak krever også teknisk kompetanse og oversikt, slik at det som er viktigst for eksempel for å unngå følgeskader, tas før det mindre viktige. Tette tak og andre utvendige overflater bør som regel prioriteres foran innvendige overflater. Det er også viktig at vedlikeholdsarbeider utføres i riktig rekkefølge.

Etter NS 3454 Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og struktur er vedlikehold å forstå som periodisk vedlikehold og utskiftinger. Vedlikehold er derfor per definisjon planmessig. Andre tiltak som ikke skjer planmessig, for eksempel tiltak for å stoppe en skadeutvikling som er observert (for eksempel en taklekkasje), er da en reparasjonskostnad, men regnes vanligvis likevel med til vedlikeholdet. Regelmessig ettersyn og renhold defineres som en driftskostnad og er altså ikke vedlikehold etter standardens definisjon, selv om også disse tiltakene er svært viktige for å opprettholde teknisk, miljømessig og estetisk kvalitet.

Planmessig vedlikehold forutsettes her å være basert på teknisk kunnskap og kompetanse. Feil utført vedlikehold vil som regel ikke være lønnsomt. Når vi skal vurdere om planmessig vedlikehold gir god økonomi, må dette vurderes i forhold til alternativet.

Et alternativ som ser ut til å være relativt utbredt, er å la en bygning forfalle gradvis og deretter foreta en større opprustning, gjerne i forbindelse med ombygging for tilpasning til endret bruk. Dersom man kan forutse at nye og endrede brukskrav vil gjøre det nødvendig med større ombyggingsarbeider, kan det selvsagt være kostnadsbesparende å utsette noe av vedlikeholdet, siden ombyggingen likevel vil fornye deler av bygningen.

Et annet alternativ er å vente til det oppstår akutte behov for utbedring av skader. Dette kan på den ene siden føre til at kostnadene kan utsettes lengst mulig, men vil på den annen side lett føre til at arbeidene ikke gjøres på en kostnadseffektiv måte. I mange tilfeller vil det også være stor risiko for følgeskader, som medfører ytterligere reparasjonskostnader.

Figur 3.2 viser totale årskostnader (y-aksen) avhengig av planmessig vedlikehold (x-aksen). De totale årskostnadene vil da bestå av tre hoveddeler: årskostnadene til vedlikehold, som øker proporsjonalt med omfanget av planmessig vedlikehold, andre årskostnader, som for enkelhets skyld er antatt å være tilnærmet uavhengige av vedlikeholdet, og kostnader til reparasjoner og utbedring av følgeskader. De sistnevnte kostnadene vil åpenbart avta med økende vedlikeholdsinnsats, men sikkert ikke proporsjonalt med vedlikeholdet. Opp til et visst nivå vil en krone til økt vedlikehold kunne spare flere kroner til reparasjoner. Når vedlikeholdsinnsatsen øker, vil avkastningen i form av redusert skadehyppighet og skadeomfang avta. Det er derfor logisk at det vil finnes et nivå som tilsvarer et kostnadsmessig optimalt vedlikehold . Vedlikehold som ligger under dette nivået, vil føre til at de totale årskostnadene øker. Opp til dette nivået vil altså et planmessig vedlikehold gi lavere kostnader til fdv i det lange løp.

Dersom vedlikeholdsinnsatsen øker vesentlig over det som er kostnadsmessig optimalt, vil altså de totale årskostnadene øke, selv om redusert skaderisiko gjør at den totale økningen i årskostnader blir noe mindre enn økningen i vedlikeholdsinnsats. Det kan likevel være god økonomi å legge seg på et bedre vedlikeholdsnivå dersom dette gir høyere leieinntekter og/eller mer stabile leieforhold som følge av at brukerne er mer tilfredse. Dersom det ikke betales husleie, kan en vedlikeholdsinnsats ut over det nivået som er kostnadsmessig optimalt, begrunnes i den økte verdien bygningen får for brukerne, eieren eller samfunnet for øvrig. Siden de totale vedlikeholdskostnadene utgjør bare rundt én prosent av bruttobudsjettet for brukervirksomheten, skal det svært lite til av positive virkninger for brukerne før det er lønnsomt å øke vedlikeholdet ut over det som er optimalt for eiendommens årskostnader.

Teknisk levetid er ikke nødvendigvis i samsvar med bygningens økonomiske levetid, som er betinget av hvor egnet bygningen er til bruksformål som det er etterspørsel etter. En velholdt skolebygning (det vil si som er godt innenfor sin tekniske levetid) kan godt være tilnærmet verdiløs dersom det er bygget nye og mer funksjonelle skolebygninger som dekker behovet for skolelokaler, eller om behovet for skolelokalene skulle være bortfalt på grunn av befolkningsutviklingen. I slike situasjoner, hvor enhver form for vedlikehold vil være ulønnsomt i forhold til en ren kostnadsvurdering, vil enkelte foretrekke å la bygningen forfalle. Dette er likevel sjelden eller aldri et riktig valg i et samfunnsmessig perspektiv, hvor hensynet til kulturhistorien og det sosiale miljøet må tillegges vekt, særlig for kommunale bygninger.

3.2 Organisering av eiendomsforvaltningen

3.2.1 Eier, forvalter og bruker

Organiseringen av eiendomsforvaltningen bør ta utgangspunkt i rollene som eier, forvalter og bruker av eiendommen. Disse rollene har ulike funksjoner og ansvar i forhold til eiendommen, i forhold til hverandre og i forhold til omgivelsene.

For alle eiendommer kan vi identifisere en eller flere aktører som ivaretar disse tre generiske rollene, og på den måten få et bilde av hvordan eiendomsforvaltningen samlet sett er organisert.

I de fleste tilfeller ivaretas eier-, forvalter- og brukerrollene av ulike aktører. Den vanligste modellen for kommunale bygninger er at kommunestyret ivaretar eierrollen, et bygge- og eiendomskontor ivaretar forvalterrollen og de enkelte fagetatene som skole, helse og omsorg osv. ivaretar brukerrollen for sine respektive bygninger.

Eieransvaret for kommunale bygg vil i siste instans hvile på kommunestyret, med mindre bygningen eies ved et kommunalt selskap som er egen juridisk person, for eksempel et aksjeselskap. Eieransvaret omfatter økonomisk og rettslig ansvar i forhold til eiendommens kreditorer, de lånegivere og leverandører av varer og tjenester som eiendommen er avhengig av, offentlige myndigheter, naboer og andre i henhold til inngåtte avtaler, norsk lov og sedvane. Eieren har også ansvar overfor brukerne av eiendommen. Eieransvaret er særlig omfattende i forbindelse med byggeprosessen (plan- og bygningsloven, byggherreforskriften, forurensningsloven m.v.). Men også i forvaltningsfasen, som utvalget har fokus på, vil eier ha et betydelig ansvar, jf. omtalen av aktuelt lovverk i kapitlene 4 og 5.

Rollene har også ulike funksjoner i forhold til eiendommen, som danner grunnlaget for de relasjonene rollene har i forhold til hverandre. Funksjoner og relasjoner er vist stikkordsmessig i figur 3.3.

Eierrollen ivaretar eiendomsretten (se avsnitt 3.1.2) og de strategiske funksjonene (se avsnitt 3.2.2) som knytter seg til eierskapet av bygningen. I forhold til forvalterrollen er eierrollen oppdragsgiver eller innkjøper, avhengig av om forvalterrollen ivaretas av en kommunal aktør (for eksempel et kommunalt selskap) eller av en privatrettslig aktør. I forhold til interne kommunale brukere stilles bygningen til rådighet ved at det fattes beslutning om dette. For andre brukere bør det inngås en leieavtale eller gis en formell tillatelse til bruken, som regulerer ansvaret.

For kommunale eiendommer er kommunestyret ansvarlig eier og ivaretar eierrollen og eieransvaret på et overordnet nivå. Dette gjelder også selv om eiendommen forvaltes av et kommunalt foretak (KF), som er en del av kommunen som juridisk person. Når kommunen har organisert sin eiendomsforvaltning som et foretak (KF), ivaretas eierrollen både av kommunestyret og av KF-et. Forvalterrollen ivaretas av KF-et alene, eventuelt i samarbeid med brukervirksomheten for visse drifts- og vedlikeholdsfunksjoner.

Forvalterrollen kjennetegnes primært av å forestå løpende drift og vedlikehold av bygningen så langt dette er eierens (og ikke brukerens) ansvar. Forvaltningen innebærer også å ivareta andre funksjoner på vegne av eieren, som å betale skatter og avgifter, eventuelt å forestå utleie og særlig å følge opp eierens plikter og rettigheter etter inngåtte avtaler overfor brukeren.

Brukerrollen ivaretas av vedkommende brukervirksomhet på stedet (for eksempel skolens ledelse, ansatte, elever og foresatte), men også av den sentrale fagadministrasjonen (skolesjefens kontor) og kommunestyret som ansvarlig for skoletilbudet. Kommunestyret vil derfor kombinere rollene som eier og bruker på et overordnet, strategisk og økonomisk nivå og ha det overordnede ansvaret som følger med begge rollene. Andre brukere av kommunale eiendommer kan være frivillige organisasjoner, som idrettslag og sangkor, eller private bedrifter, hvor brukernes rettigheter og plikter bør avklares gjennom formelle avtaler.

Som en følge av de funksjonene og det ansvaret som knytter disse rollene til eiendommen, kan det forventes at eieren, forvalteren og brukeren vil ha ulike interesser, mål og prioriteringer. Dette er også nærmere omtalt nedenfor i avsnitt 3.3 Kriterier for god eiendomsforvaltning.

Når kommunen har ansvaret for brukervirksomheten, er det erfaringsmessig en tilbøyelighet til at interessene og oppmerksomheten rettes mot brukervirksomheten, og at oppgaver og ansvar som er knyttet til eierskap til bygningen, blir lavere prioritert. Dette går gjerne særlig ut over vedlikeholdet av eiendommen. Nedprioritering av vedlikeholdet kan også forklares som at kortsiktige behov (brukernes virksomhet) fortrenger de langsiktige (forebyggende vedlikehold), og at mennesker prioriteres foran gjenstander.

Rollene som eier, forvalter og bruker er definerte gjennom deres forhold til bygningen, men blir påvirket og formet gjennom deres innbyrdes relasjoner, relasjoner til omgivelsene og av hvilke aktører som ivaretar rollene. I denne sammenhengen er formell organisering og formelle avtaler viktig. Men det uformelle gjensidige samspillet som påvirker forståelsen av egne og andres roller, vil også ha stor betydning for hvordan eiendomsforvaltningen blir ivaretatt. Dette gjelder i det daglige, hvor brukerne i stor grad påvirker vedlikeholdet gjennom sin måte å bruke bygningen på. Slitasje på overflater er først om fremst et resultat av bruk, men også andre former for belastning som bruken medfører, har bygningsmessige konsekvenser. Renholdet, som vanligvis ivaretas av brukeren, har stor betydning blant annet for inneklima og for slitasjen på gulvene.

Bygningens forvaltning har på den andre siden stor betydning for brukernes virksomhet, effektivitet, trivsel, helse og miljø. Et godt gjensidig samarbeid mellom bruker og forvalter er derfor av stor betydning og interesse for begge parter.

Dette gjelder i enda større grad når det er tale om videre utvikling av eiendommens kvaliteter og størrelse, hvor også eierinteressene kommer sterkt inn i tillegg til at eieren i kommunal sammenheng er en overordnet ansvarlig beslutningsfatter, både på vegne av bruker og forvalter.

Rollene som bestiller og utfører/leverandør

Forholdet mellom kommunens ulike organer som ivaretar rollene som eier, forvalter og bruker, kan organiseres som en integrert organisasjon, hvor funksjoner og ansvar fordeles og styres etter vanlige administrative prinsipper. En slik integrert organisasjon byr både på fordeler og ulemper i forhold til en markedsbasert modell, hvor brukersiden gis en rolle som bestiller og eier- og forvaltersiden får rollen som utfører eller leverandør av lokaler og driftstjenester. Dette skjer for eksempel når eiendomsforvaltningen og eventuelt brukerne organiseres som mer eller mindre selvstendige resultatenheter.

Fordelene ved å utvikle relasjonene basert på rollene som bestiller og utfører er at dette kan bidra til å klargjøre rollene og partenes ansvar. Brukeren må vurdere og prioritere sine behov i forhold til sin økonomiske situasjon, og utføreren må vurdere sine leveranser i forhold til kostnadene og betalingen. Når lokalene er gratis for brukeren, blir gjerne behovene ubegrenset. Husleieordinger har derfor blitt innført blant annet med sikte på å ansvarliggjøre brukerne for de kostnadene de initierer med sine krav. Husleien fordeler eiendomskostnadene på ulike primærformål, for eksempel skole, helse og omsorg, og den bidrar til økt kostnadsbevissthet hos brukerne.

Erfaringer har imidlertid vist at det ikke er så enkelt som at innføring av husleie for offentlige brukere av offentlige lokaler vil føre til reduserte krav og ønsker med hensyn til arealer, kvalitet og beliggenhet. I enkelte tilfeller kan leiebetaling ha blitt brukt av brukerne til å legitimere krav om bedre og dyrere lokaler. Dette kan selvfølgelig tenkes å være en optimal ressursbruk, men det kan også skyldes at brukerne regner med å få kompensert for sine økte driftsutgifter ved fastsettelsen av sitt driftsbudsjett. Forutsetningen for at husleie skal bidra til en riktigere prioritering er at brukerne må regne med å få mindre ressurser til andre formål dersom de bruker mer på lokaler, og at de kan regne med å få mer ressurser til andre formål dersom de klarer å spare penger i form av redusert husleie. Disse forutsetningene kan være vanskelig å realisere på overbevisende måte i praksis innenfor for en stram offentlig økonomi.

Ved interne bestiller-utfører-relasjoner kan eventuell uenighet og konflikt henvises til et felles overordnet beslutningsnivå, som kan avveie de ulike hensynene og avgjøre saken. Når utføreren er et privat selskap eller et AS som befinner seg utenfor kommunen, stilles det vesentlig høyere krav til innkjøps- og bestillerkompetansen på brukersiden.

Det er under utvikling en egen standard i den europeiske standardiseringsorganisasjonen, CEN, som skal beskrive avtaler, kvalitet og krav som er vesentlige for byggforvaltningen. Standarden skal være ferdig ved årsskiftet 2004/05 og vil bli gjort gjeldende for Norge, knyttet opp mot drift av bygg, der man ønsker å sette forvaltningen (Facility Management) i system. Det arbeides også med en egen norsk FM-standard, basert på den europeiske standarden. Dette arbeidet vil bidra til å klargjøre forholdet mellom bestiller og leverandør innenfor eiendomsforvaltningen på et område som er i rask utvikling, både markedsmessig og innholdsmessig.

3.2.2 Strategiske, taktiske og operative funksjoner

En sortering av eiendomsforvaltningens funksjoner i ulike nivåer, for eksempel et overordnet strategisk nivå, et administrativt eller taktisk nivå og et praktisk operativt nivå, er et godt utgangspunkt for å avklare rollene som eier og forvalter. Selv om det ikke nødvendigvis er eller bør være noe skarpt skille mellom disse nivåene, kan denne inndelingen gi grunnlag for å få oversikt over funksjonene og for å organisere disse på ulike måter innenfor ulike organisasjonsmodeller for eiendomsforvaltningen som helhet. Mål og kriterier for god eiendomsforvaltning knyttes også ofte til disse tre nivåene: strategisk, taktisk og operativt nivå, jf. avsnitt 3.3.

Strategiske funksjoner

På strategisk nivå er eiendomsstrategien sentral. Dette omfatter å fastlegge formålet med å eie eiendom, hvilke (eventuelt hvilke typer) eiendommer som det er interessant å eie, og begrunnelsen for dette, fremgangsmåter for å anskaffe, forvalte, utvikle og avhende eiendom, mål og rammebetingelser for taktisk nivå.

• Investeringsanalyser og totaløkonomiske beregninger (årskostnader og tilhørende inntektsstrømmer) utgjør viktige deler av beslutningsgrunnlaget på strategisk nivå og bør danne grunnlag for de økonomiske mål og rammer som skal legges til grunn for planleggingen på taktisk nivå.

• En overordnet strategi for vedlikehold og utvikling bør være et naturlig ledd i eiendomsstrategien: Skal bygningene opprettholdes med sine opprinnelige kvaliteter, eller bør de oppgraderes kontinuerlig slik at de til enhver tid fremstår som moderne og tidsmessige, i den grad dette er mulig? Bør installasjoner fornyes så tidlig at risikoen for driftsstans blir neglisjerbar, eller er det akseptabelt med en viss sannsynlighet for driftsstans, for eksempel for heiser og ventilasjonsanlegg? Strategien må ta stilling til hvor viktig det er å opprettholde bygningens estetiske uttrykk.

• Miljøstrategi er kanskje ikke et vanlig element i eiendomsstrategi per i dag, men vil ganske sikkert bli det innen få år. Valg av energikilder og rammer for energibruk, innemiljø, avfallssortering og strategi for å minimere energiforbruk og avfallsvolum er blant de problemstillingene som naturlig hører med i en miljøstrategi.

• På linje med miljø er det i dag ikke vanlig med en overordnet strategi for tilgjengelighet og universell utforming. En overordnet strategi vil sikre at dette hensynet ivaretas gjennomgående, slik at prioriteringer gjennomføres på bakgrunn av kartlagt informasjon om behov og kostnader.

• Sikkerhet har blitt et stadig viktigere problemområde og omfatter bygningsmessige tiltak, installasjoner av ulik karakter for adgangskontroll og overvåkning og organisering av vakthold. Ulike former for tiltak for å forebygge hendelser som innebærer risiko for liv, helse og materielle verdier, og tiltak for å begrense skadevirkningene av slike hendelser bør samordnes innenfor en sikkerhetsstrategi. Sikkerhetstiltak vil ofte virke negativt i forhold til åpenhet, tilgjengelighet og praktisk bruk. En sikkerhetsstrategi må ta hensyn til dette.

For kommunale eiendommer vil det være naturlig at de strategiske funksjonene bestemmes på politisk nivå. Selv om kommunen legger forvaltningen av sine eiendommer i et kommunalt selskap eller i et kommunalt eid aksjeselskap, vil det være naturlig at hovedelementene i de overordnede målene og strategiske valgene som legges til grunn for at kommunen velger å eie bygninger, avgjøres av kommunestyret. I tillegg vil en eiendomsforvalter med en viss grad av selvstendighet også ha behov for å avklare sine mål, rammer og strategier og altså ivareta strategiske funksjoner.

Bør byggherrefunksjonen inngå i eiendomsforvaltningen?

Ut fra det som er sagt om byggeprosessens betydning for eiendomsforvaltningen, vil mange hevde at byggeprosessen og byggherrefunksjonen er eller bør være en selvfølgelig og integrert del av eiendomsforvaltningen på strategisk og taktisk nivå. Andre vil hevde at organisering, styring og gjennomføring av byggeprosjekter er et eget, krevende fagområde med så vidtrekkende konsekvenser for prosjektets eier at det bør forankres på et overordnet strategisk nivå hos eier, og ikke underordnes en eiendomsforvaltningsfunksjon hvor løpende forvaltning, drift og vedlikehold vil være hovedkompetansen og hovedinteressen.

Jo større og mer krevende et byggeprosjekt er, dess mer tungtveiende blir argumentene for å organisere prosjektet utenfor den løpende eiendomsforvaltningen. Samtidig blir det også viktigere at byggeprosjektet ivaretar livsløpsperspektivet med full tyngde i forhold til alle de operative mål, rammer og krav som stilles til store byggeprosjekter. Dette er en organisatorisk utfordring som krever kompetanse både innen eiendomsforvaltning og organisering og styring av store byggeprosjekter for å løse utfordringene på riktig måte i forhold til det enkelte prosjekt og prosjekteiers forutsetninger, mål og rammebetingelser.

I de fleste tilfeller og sammenhenger vil det være naturlig og riktig å organisere eiendomsforvaltningen og ansvaret for byggeprosjektene under en felles ledelse på et overordnet, strategisk nivå. Dette er også det vanligste så vel i offentlig som i privat sektor. Det vil så være opp til denne strategiske ledelsen å samordne byggeprosjektene og eiendomsforvaltningen på strategisk nivå og legge til rette for hensiktsmessige relasjoner mellom prosjektene og eiendomsforvaltningens taktiske og operative funksjoner.

Taktiske, administrative funksjoner

På taktisk (administrativt) nivå finner vi organisering og overordnet ledelse av den løpende, daglige eiendomsforvaltningen og utarbeidelse av planer for denne. De samme områdene som er nevnt ovenfor som elementer i en eiendomsstrategi, må følges opp med konkret planlegging, operasjonelle mål og kriterier, organisering og ledelse av forvaltning, drift og vedlikehold, miljøspørsmål, tilgjengelighet og sikkerhet.

Budsjett og overordnet økonomistyring vil være sentrale funksjoner. Planer for drift og vedlikehold med organisering og overordnet ledelse av disse funksjonene vil også være blant kjerneoppgavene. Organisering og ledelse av forholdet til brukerne og forholdet de har til bygningen, er en viktig del av de taktiske eiendomsforvaltningsfunksjonene.

De taktiske funksjonene kommer klarest til uttrykk når eiendomsforvaltningen ivaretas av en organisasjonsmessig enhet eller et selskap med økonomisk resultatansvar, for eksempel et internt selskap, et kommunalt eiendomsforetak (KF, FKF) eller et eiendomsaksjeselskap. I tillegg til de funksjonene som er nevnt ovenfor, vil det da være det administrative nivået i selskapet som ivaretar utleie, forhandlinger og administrasjon av leieavtaler. Gjennom disse oppgavene klarlegges ansvarsfordelingen mellom eiendomsselskapets operative funksjoner og ansvar på den ene siden og brukernes ansvar og drifts- og vedlikeholdsfunksjoner på den andre. Her kan det være gitt strategisk bestemte rammebetingelser som vil styre funksjons- og ansvarsfordelingen.

Når eiendomsforvaltningen på taktisk nivå ivaretas direkte under administrasjonssjefens ansvar, skjer dette gjerne ved et bygge- og eiendomskontor, som i større eller mindre grad deler de taktiske og operative funksjonene med henholdsvis den sentrale fagadministrasjonen og den lokale brukeren.

Operative funksjoner

Drifts- og vedlikeholdsplaner for eiendomsmassen må fastlegges på taktisk nivå, men utførelsen av driftsoppgavene og vedlikeholdet er en sentral del av eiendomsforvaltningen på operativt nivå. I den grad det er tale om større arbeider som krever innkjøp av tjenester og entrepriser i det private markedet, ivaretas gjerne de vesentligste trinnene i innkjøpsprosessen på administrativt (taktisk) nivå.

På det operative nivået finner vi de oppgavene som har å gjøre med den daglige driften av eiendommen med sikte på at bygningens tekniske og estetiske kvaliteter bevares og med henblikk på en best mulig oppfyllelse av brukervirksomhetens behov. På dette nivået er oppgavene som regel fordelt mellom eierens driftspersonale og brukerne. Oppgave- og ansvarsfordelingen blir spesifisert i leieavtaler der det er tale om et leieforhold. Som regel er det eierens oppgaver og ansvar å sørge for utvendig vedlikehold og drift og vedlikehold av tekniske installasjoner som heiser, ventilasjonsanlegg og fordelingsnett for elektrisitet, mens brukeren har ansvaret for innvendig vedlikehold, renhold og egne installasjoner.

Driftspersonalet som står for tradisjonelle vaktmestertjenester, er som regel ansatt av den som har det administrative forvaltningsansvaret, eventuelt kjøpes disse tjenestene inn fra private firmaer der slike finnes. Enkelte store kommuner har organisert egne selskaper som ivaretar driftsoppgavene og vaktmestertjenestene. Den tidligere vanligste ordningen ved skolene var at vaktmesteren var ansatt av den enkelte skole og hadde da som regel andre driftsoppgaver i tillegg til bygningsdriften. Den som har det administrative forvaltningsansvaret, sørger da som oftest for å bestille spesielle oppdrag og tjenester som brukerne ønsker fra leverandøren av vaktmestertjenestene.

Facility management – FM

Moderne eiendomsforvaltning omtales gjerne som facility management (amerikansk engelsk) eller facilities management (britisk engelsk), begge forkortes til FM. Samtidig som dette begrepet er knyttet til en profesjonalisering av eiendomsforvaltningen, omfatter det også ytterligere støttefunksjoner til brukervirksomheten, for eksempel anskaffelse og forvaltning av brukerutstyr (møbler, inventar osv.), resepsjon og sentralbord, IT-tjenester, kantinedrift, renhold, vakt- og sikkerhetstjenester, fellestjenester (ved flere brukere), transport, reisebyrå og bank. De mest omfattende FM-funksjonene er særlig aktuelle i store bygningsanlegg med mange og ulike brukere.

Ved organisering av eiendomsforvaltningen kan det være interessant å vurdere mulighetene og behovet for et slikt utvidet tjenestetilbud også i kommunal sammenheng. Når de operative og eventuelt de taktiske forvaltningsfunksjonene legges til en egen virksomhet (for eksempel KF, AS) som er selvfinansierende gjennom sine leieinntekter og leveranser av betalte tjenester, ligger det godt til rette for å utvide tilbudet til brukerne med ulike tilleggstjenester. For eiendomsforvaltningsutvalgets arbeid er for øvrig de tilleggsfunksjonene som inkluderes i FM-begrepet ut over eiendomsforvaltningen, mer perifere og vil ikke bli omtalt videre.

3.3 God eiendomsforvaltning

3.3.1 Innledning

God eiendomsforvaltning kan defineres slik:

”God eiendomsforvaltning er å gi brukerne gode og effektive bygg til lavest mulig kostnad. Dette innebærer å skape best mulige rammevilkår for brukernes virksomhet over tid.”

Denne definisjonen forankrer kriteriene i det som i mange tilfeller er hovedformålet med og resultatet av eiendomsforvaltningen: å dekke bestemte praktiske behov, som her er knyttet til brukerne. Men brukerne skifter over bygningens levetid og er i mange tilfeller en sammensatt og uensartet kategori. Brukerne av en skole er ikke bare elevene og lærerne, men også elevenes pårørende, skoleetaten, fritidsklubber og andre. Elevene vil ha ulike interesser og prioriteringer innbyrdes i forhold til skolens lokaler, det samme gjelder lærerne og andre brukere av skolebygningen.

I tillegg er det flere interessenter enn brukerne som vil ha en oppfatning av hva som er gode og effektive bygg, for eksempel eiendommens eier og samfunnet og kulturen som en bygning eller eiendom er en del av.

3.3.2 Interessenter til eiendomsforvaltningen

For å kunne gi kriterier for god bygg- og eiendomsforvaltning må vi først se på hva ulike interessenter til eiendomsforvaltningen legger vekt på. Hovedinteressentene er samfunnet, brukerne og eieren.

Samfunnet

De samfunnsmessige interessene er de som angår oss alle på kort og lang sikt. Disse interessene ivaretas av statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, av aviser, tidsskrifter, radio og TV, på enkelte områder av interesseorganisasjoner og profesjoner, når disse taler på vegne av fellesskapet og fremtiden.

Kriterier som de samfunnsmessige interessene knyttet til eiendomsforvaltningen gir grunnlag for, kan grupperes slik:

• Miljøhensyn, bærekraftig bygging og forvaltning og minimal forurensning

• Forebygge helseskader, sikre tilfredsstillende arbeidsmiljø, sikkerhet og tilgjengelighet

• Ivaretakelse av kulturarv, bevaring av kulturminner m.m.

• Estetisk gode, representative og trivselsfremmende lokaler

• God økonomisk forvaltning av samfunnets ressurser og felles kapital, herunder optimal ressursutnyttelse, blant annet effektiv utnyttelse av arealer over tid

• Tilstrekkelig kvalitet i offentlig tjenesteyting, tilgjengelig for alle brukere

For en stor del er disse interessene søkt ivaretatt av offentlige myndigheter med hjemmel i lover og forskrifter. På alle disse områdene er oppmerksomheten i stor grad rettet mot byggeprosessen og i vesentlig mindre grad mot eiendomsforvaltningen.

De fleste kravene vil forutsette en ressursinnsats, som må prioriteres i forhold til om det representerer en god økonomisk forvaltning av samfunnets ressurser og felles kapital. I enkelte tilfeller kan de ulike samfunnsmessige interessene komme til å stå direkte i strid med hverandre.

Prioriteringen mellom de ulike interessene vil variere sterkt blant landets innbyggere. De politiske organene som skal ivareta våre felles interesser, vil også ha ulike oppfatninger om hvilke krav som bør stilles, hvordan de bør prioriteres innbyrdes, og dermed hva som er god eiendomsforvaltning.

For at det skal være mulig å vurdere eiendommene i forhold til de ulike kravene som blir stilt, må eiendomsforvaltningen

• ha et langsiktig perspektiv på vedlikehold, investering og kapitalforvaltning,

• ta utgangspunkt i fastsatte mål og krav,

• systematisk frembringe informasjon om tilstanden i forhold til de mål og krav som er stilt.

Brukerne av kommunale bygg og tjenester

”Brukere” er i denne sammenhengen definert som de kommunale virksomheter, deres brukere (elever, pasienter, pårørende osv.) og eventuelle private leietakere som bruker bygningene. En bruker vil legge vekt på både forhold ved bygningen og ved eiendomsforvaltningen som en tjeneste overfor brukeren:

• Lave kostnader for brukeren

• Overensstemmelse med brukerens praktiske behov, det vil si god funksjonalitet, tilstrekkelig areal, god planløsning, god tilgjengelighet osv

• Teknisk tilfredsstillende standard på lokalene og tilfredsstillende inneklima

• Estetiske kvaliteter, alt fra at bygningens eksteriør og interiør har et uttrykk som brukeren føler er representativt for seg selv, til at overflater m.m. er bra vedlikeholdt

• Riktig beliggenhet og god tilgjengelighet for alle brukere

• Lett tilgjengelig drifts- og brukerservice

• Samsvar mellom krav og forventninger til lokalene med tilhørende tjenester og det som faktisk leveres

• Krav til helse, miljø og sikkerhet

• Lovhjemlede krav til egen virksomhet i lokalene

• Sikkerhet mot driftsstans, /avbrudd, innbrudd, brann, forurensningsskader, vannskader osv.

• Klar ansvars- og oppgavefordeling vedrørende lokalene og tilførende fdv-oppgaver, hvem som har ansvar for hva, og hvem man kontakter dersom noe skjer eller behov oppstår, god service.

Dette forutsetter følgende:

• God kjennskap til brukers nåværende og fremtidige behov for lokaler og tjenester, samt kompetanse til å planlegge, bestille og følge opp at behovet blir dekket

• Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning

• Riktig vedlikehold av bygninger og tekniske installasjoner

• Klart definert ansvars- og oppgavefordeling, samt myndighet til å utøve ansvaret

• Godt samspill mellom bruker og eier/forvalter på alle nivåer (strategisk, taktisk og operativt)

• Samsvar mellom krav og forventninger til lokalene med tilhørende tjenester og det som faktisk leveres

Hensiktsmessige, funksjonelle lokaler er en viktig produksjonsfaktor for brukerne og har stor betydning for brukervirksomhetens produktivitet og kvaliteten på de tjenestene den leverer. Dårlig innemiljø har for eksempel utvilsomt ført til forskjellig grad av mistrivsel, helseplager og økt sykefravær blant de ansatte og øvrige brukere i mange bygninger (se vedlegg 2). Dette fører også til nedsatt produktivitet.

Brukernes behov og krav til lokalene er på den andre siden av helt grunnleggende betydning for kostnadsnivået til investering og drift av bygningene og må derfor vurderes grundig og kritisk. Det er de færreste brukskravene som kan fastsettes utelukkende på et vitenskapelig, objektivt grunnlag. På de fleste områder er brukernes behov og krav mer eller mindre usikre, uklare, subjektive og situasjonsbetingede. Dersom kravstilleren for eksempel må dekke de kostnadsmessige konsekvensene, vil de fleste kravene også ha en betydelig kostnadselastisitet. Dette gjelder for eksempel krav til romarealer, som er helt avgjørende for kostnadsnivået både til investeringer og drift. Også når det gjelder krav om nærhet mellom funksjoner, krav til belysning, utstyr, lydisolasjon, temperatur, lukt, luftfuktighet, lufthastighet (trekk), partikler og renhet, konsentrasjon av ulike gasser osv., er det i de fleste sammenhenger innslag av subjektive vurderinger, basert for eksempel på hva som oppfattes som teknologisk mulig og økonomisk forsvarlig. Dette varierer ikke bare mellom enkeltindivider, men vil også variere ut fra kulturelle, teknologiske, klimatiske, sosiale og psykososiale forhold, som endres med tid og sted.

På de fleste områder er det behov for bedre, forskningsbasert kunnskap om de komplekse sammenhengene mellom ytelseskrav basert på brukernes behov, hvilke bygningsmessige teknologiske løsninger som best og mest kostnadseffektivt tilfredsstiller kravene, og hvordan de ulike løsningene virker på brukernes effektivitet,helse og trivsel . Dette gjelder kanskje i særlig grad når bruksformålet er offentlig tjenesteyting. Slik forskning kan føre til rimeligere løsninger, men vil like gjerne kunne vise at strengere krav og mer kostnadskrevende løsninger vil være optimalt i forhold til effektiviteten av tjenesteytingen.

På områder som er særlig relevante for brukernes helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet, er brukerkravene søkt ivaretatt på et minimumsnivå gjennom lovhjemlede krav, jf. kapittel 4.

Eier

Eieren er den som er hjemmelshaver til eiendommen. Innenfor de rammer lovverket gir, har eieren

• retten til å bestemme om hva eiendommen skal brukes til,

• retten til å bestemme om oppføring, endring, ombygging og riving av bygninger som han eier,

• retten til de økonomiske fordelene som disponeringen av eiendommen kan gi,

• ansvaret for de økonomiske og rettslige forpliktelsene som følger eiendommen,

• retten til å pantsette eiendommen,

• retten til å avhende eiendommen, det vil si å overføre eiendomsretten til en annen eier.

• En viktig del av eierrollen er det juridiske ansvaret, herunder ansvaret for at gjeldende lover og forskrifter blir fulgt. Det er vanlig at kommunen som eier delegerer sitt forvaltningsansvar til en eller flere forvaltningsenheter. Eierens interesser omfatter å

• ivareta og utvikle realverdiene i eiendommen,

• oppnå størst mulig økonomiske avkastning av egenkapitalen, gjennom tilfredse, betalingsdyktige leietakere og effektiv forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av bruksverdiene i eiendommen,

• ivareta lov- og forskriftskrav som påligger eieren,

• ivareta samfunnsmessige interesser og brukernes interesser slik at eierens og eiendommens omdømme og forhold til disse interessene kan bidra mest mulig positivt til at eieren når sine egne mål for eiendommen.

Når kommunen er eier, vil dette også omfatte å

• ha formålstjenlige lokaler i forhold til de forutsatte bruksformålene og deres brukere,

• legge til rette for å få gjennomført eventuelle politiske mål på oppdrag fra kommunen.

• Dette forutsetter følgende:

• Strategi og mål for eiendommene og fdvu-tjenestene som er forankret i nåværende og fremtidige brukere og deres behov og samfunnsmessige hensyn

• Relevant målesystem for verdi

• God oversikt over kostnader og inntekter knyttet til den enkelte eiendom eller bygning

• Forutsigbarhet og langsiktig perspektiv på økonomiske rammebetingelser, planlegging, vedlikehold, investering og kapitalforvaltning

• God, relevant faglig kompetanse

• Myndighet til å ivareta ansvaret og oppgavene.

Forvalter

Den som ivaretar forvalterrollen, vil også være en interessent med interesser som gir grunnlag for å utlede kriterier for eiendomsforvaltningen. Forvalterens interesser og kriterier vil imidlertid primært avspeile de kriteriene som samfunnet, eieren og brukerne har til eiendommen og forvaltningen av den.

De økonomiske og faglige interessene som eiendomsforvalteren kan ha for sin egen del, og de organisatoriske, juridiske og økonomiske rammebetingelsene for forvaltningen, vil på ulike måter bidra til å prioritere mellom de mange og ulike kriteriene de øvrige tre hovedinteressentene har til eiendomsforvaltningen.

Tabell 3.1 oppsummerer og sammenstiller mål og interesser som knytter seg til eiendommen og eiendomsforvaltningen fra de tre hovedinteressentene, samfunnet, eieren og brukeren.

3.3.3 Kriterier for god eiendomsforvaltning

I tabell 3.1 ser vi at de tre hovedinteressentene har dels sammenfallende, dels ulike interesser og mål rettet mot selve eiendommen og mot måten den forvaltes på. Selv om det derfor er stor grad av enighet, vil det også være tale om ulike prioriteringer og ulik avveining av motstridende krav.

Eiendomsforvaltningen utføres av eieren eller på vegne av (eventuelt på oppdrag fra) eieren. Eiendomsforvaltningen har derfor til hovedformål å ivareta eierens mål og interesser i forhold til eiendommen. Dette innebærer at interesser og mål som brukerne og samfunnet knytter til eiendommen, ivaretas i den utstrekning eieren ønsker det ut fra sine egne interesser eller er juridisk forpliktet gjennom avtale eller ved lov. Det vil i stor grad være slik at eieren vil være tjent med å ivareta brukernes og samfunnets krav for å kunne nå sine egne økonomiske mål og ivareta egne interesser på best mulig måte. Men det vil også forekomme klare interessemotsetninger, særlig i leieforhold av forretningsmessig karakter.

Kriteriene for god eiendomsforvaltning vil være det settet av krav som eieren vil stille til eiendomsforvaltningen for at denne skal kunne realisere eierens, brukernes og samfunnets mål og interesser i forhold til eiendommen og i forhold til forvaltningen av eiendommen.

Siden disse kriteriene vil variere mellom ulike eiere, eiendomsforhold osv., kan vi stille som et overordnet kriterium at

(1) eieren fastsetter de målene, prioriteringene og rammene som eiendomsforvaltningen skal styres etter.

Når formålet er en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv eiendomsforvaltning, må det i tillegg til fastsettelse av mål, prioriteringer og rammer innhentes informasjon om eiendommens og forvaltningens tilstand sett i forhold til disse kriteriene. Denne tilstandsinformasjonen vil gi grunnlaget for hvilke tiltak det er hensiktsmessig å sette i verk for at kriteriene skal bli oppfylt. Tilstandsinformasjon og planlegging av tiltak er hovedkomponentene i

(2) et rasjonelt (målrettet) system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Det kan derfor fremsettes som et kriterium for god eiendomsforvaltning at et slik system er etablert.

Behovet for tilstandsinformasjon vil kunne variere fra kommune til kommune og mellom aktørene eier, bruker og forvalter. Generelt kan man imidlertid si at eiendomsforvaltningen bør ha informasjon og data vedrørende følgende områder:

• Eiendoms- og bygningsregister med arealer

• Kostnader og inntekter relatert til hvert bygg i henhold til NS 3454

• Eiendommenes verdi

• Oversikt over de ulike brukere (leietakeroversikt)

• Brukerens langsiktige planer for virksomheten og konsekvens for lokaler (input til eiendommens strategi for fdvu)

• Eiendommenes tilstand; teknisk, innemiljø, fysisk tilgjengelighet

• Forbruksdata, blant annet energi og andre ”miljøparametere” per bygg

• Antall brukere og lignende indikatorer for bruksintensitet og arealeffektivitet

• Lovpålagt dokumentasjon (branndokumentasjon, HMS, bygningsmyndighetene m.m.)

• Juridisk dokumentasjon vedrørende eiendommene

• Fdvu-dokumentasjon for øvrig.

Nøkkeltall som viser kostnadsnivå og eventuelt inntektsnivå, gir mulighet for å følge utviklingen av bygget over tid og for sammenligning mellom bygg eller mot andre forvaltere (benchmarking). Nøkkeltall er nødvendig for å avdekke kostnadskrevende avvik og potensial for effektivisering. Nøkkeltall er også nyttig dokumentasjon overfor både brukerne og eieren.

Brukernes behov for funksjonelle, tilgjengelige og driftseffektive bygninger er en forutsetning for å oppfylle samfunnets mål om å sikre tilstrekkelig kvalitet i den offentlige tjenesteytingen.

Samfunnets mål om bærekraftig bygging og forvaltning samt mål om god økonomisk forvaltning innebærer optimal ressursutnyttelse og minimal forurensning. Arealeffektiv bruk og lengre levetid for bygningene vil være et viktig bidrag til dette ved at materialbruk reduseres (færre kvadratmeter som bygges, sjeldnere riving eller ombygging) og ressurser til forvaltning, drift og vedlikehold reduseres (mindre areal å drifte).

Arealeffektivitet kan oppnås ved økt bevissthet på sambruk, flerbruk og bruksintensitet av de lokalene man har. Mulig utnyttelse av egne eller ”naboens” eksisterende arealer bør være et selvsagt alternativ til nybygg, kjøp eller innleie av arealer til egen virksomhet. Med nabo menes her både tilgrensende kommuner, fylke, statlige etater eller eventuelle andre offentlige og private som har egnede lokaler i det geografiske området man har et arealbehov. Arealeffektivisering gir et av de største potensialene for både kostnadsbesparelser og miljøgevinster innen eiendomsforvaltningen. Det er derfor viktig å poengtere at realisering av dette potensialet i stor grad er relatert til brukers organisering av sin virksomhet og til samspillet mellom bruker og forvalter (eier). Når vi diskuterer god eiendomsforvaltning er det derfor også relevant å se på hvilke virkemidler som kan motivere bruker til god arealøkonomi.

Lengre levetid for bygninger oppnås blant annet gjennom god design, riktig materialvalg, faglig god utførelse og et godt vedlikehold i driftsfasen. For at byggene skal være funksjonelle for skiftende brukere over tid og dermed oppnå lang økonomisk levetid, kreves det fleksible og tilpasningsdyktige bygg, det vil si bygninger som har kapasitet til å bli brukt på ulike måter (generalitet), og som lett kan tilpasses endringsbehov hos eksisterende og fremtidige brukere. Disse kravene må primært ivaretas i de ulike fasene av byggeprosessen, selv om det også må tas hensyn til dem i forvaltningsfasen ved utvikling av bygningen i form av ombygging, påbygg og tilbygg. I forvaltningsfasen vil likevel hovedkriteriet være godt vedlikehold.

Et godt, verdibevarende vedlikehold vil bidra til både samfunnets og eierens mål om ivaretakelse av våre felles ressurser og kapital og bidra til at brukernes effektivitet, trivsel og helse blir best mulig ivaretatt.

Følgende kriterier kan formuleres og presiseres på ulike måter av ulike eiere, men bør etter utvalgets vurderinger inngå som

(3) generelle kriterier på god eiendomsforvaltning:

• 3.1. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov. Tilfredsstillelse av brukerbehovene er den grunnleggende forutsetningen for de fleste kommunale bygninger. Behovstilfredsstillelsen kan imidlertid ikke være uten begrensning og uten prioritering i forhold til andre behov, jf. neste delkriterium.

• 3. 2. Effektiv arealutnyttelse . Dette betyr at antall kvadratmeter som til enhver tid brukes til et bestemt bruksformål, bør være så lavt som mulig, forutsatt at det ikke går ut over effektiviteten i forhold til å realisere bruksformålets mål på en kostnadseffektiv måte. Lokaler det ikke lenger er behov for, bør omdisponeres til annen bruk, selges eller rives.

• 3.3. Godt, verdibevarende vedlikehold . Dette er uttrykk for et optimalt vedlikehold, hvor arten og omfanget av vedlikeholdet vurderes i et langsiktig økonomisk perspektiv og i forhold til de politiske målene for eiendomsforvaltningen.

• 3.4. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning . Kostnadene til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (oppgradering) optimaliseres i et livsløpsperspektiv, slik at de fastsatte målene for eiendomsforvaltningen nås med lavest mulig samlet årskostnad.

• 3.5. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter . De politiske målene for eiendomsforvaltningen (jf. kriterium 1) og delkriteriene 3.1-3.4 ovenfor vil sjelden kunne ivaretas på tilfredsstillende måte over bygningens levetid uten at det skjer en tilpasning av eiendommen til nye krav og endrede forutsetninger. Dette kan også skyldes endringer i offentlige krav, jf. kriterium 4.

• 3. 6. Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen , som legger til rette for god faglig kompetanse på alle nivåer i eiendomsforvaltningen, et godt samarbeid og en god gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekantforholdet mellom eier, forvalter og bruker.

• 3.7. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter.

Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen omfatter en rekke forhold. Eiendomsforvaltning er en kompleks og flerfaglig virksomhet, som krever både teknisk, økonomisk og juridisk kompetanse. Organisasjonens kompetanse, motivasjon og evne til å kommunisere er avgjørende for å oppnå en god bygg- og eiendomsforvaltning. Kompetanse er essensielt for å fremskaffe gode beslutningsunderlag og dermed en god utnyttelse av ressursene. For at samspillet mellom eier, bruker og forvalter skal være problemløsende og effektivt, er en gjensidig avklaring av rolleforståelse og klare ansvarsforhold hos de aktuelle aktørene helt essensielt. Erfaringer viser at uklare forhold når det gjelder forvaltnings- og vedlikeholdsoppgaver, i mange tilfeller fører til at oppgaver ikke blir utført, og til konflikter om hvem som har ansvaret og hvem som må bære kostnadene. I en slik situasjon kan god og effektiv ressursplanlegging og ressursbruk bli vanskelig.

Brukervirksomheten må kunne definere eget behov og kommunisere dette til den eiendomsansvarlige. Videre må virksomheten fortløpende vurdere og følge opp eksisterende løsninger for å identifisere mulige forbedringer og for å sikre at behovet blir tilfredsstillende dekket gjennom de lokaler og tjenester man benytter. Dersom forvalterrollen og brukerrollen ivaretas av enheter som ikke hører til samme juridiske person, må brukervirksomheten også ha formell bestillerkompetanse, jf. omtalen av loven om offentlige anskaffelser i kapittel 5, som vil kunne komme til anvendelse i ulike sammenhenger for kommunale brukervirksomheter.

Forvalteren må ha evne til god kommunikasjon med brukervirksomheten og evne til å omstille brukerens behov og krav til metoder og sluttprodukter i form av hensiktsmessige lokaler og støttetjenester. Forvalteren vil også være innkjøper og bestiller overfor sine leverandører. Forvalteren må ha kompetanse på juridiske, tekniske og økonomiske forhold som gjelder eiendomsforvaltningen og egen virksomhet.

En organisasjonskultur som fremmer felles holdninger og mål internt i kommunen, godt samarbeid mellom politisk nivå, kommunens ledelse og administrasjon, virksomhetene og eiendomsforvaltningen, vil kunne bidra til optimal prioritering av ressursene for kommunen totalt og dermed til fokus på god bygg- og eiendomsforvaltning i et langsiktig perspektiv.

Organisasjonskulturen påvirker i stor grad hvilke løsninger og prioriteringer som blir gjort i en organisasjon. Med en god organisasjonskultur kan man oppnå mye selv om den formelle organiseringen ikke er ideell.

Riktige økonomiske rammebetingelser skal legge til rette for rasjonelle beslutninger i et langsiktig perspektiv. All erfaring viser at det er dårlig totaløkonomi å vedlikeholde eiendom dårlig. Effektene av dårlig vedlikehold rammer imidlertid ikke umiddelbart, og i en anstrengt budsjettsituasjon kan det være fristende eller til og med nødvendig å skjære ned på vedlikeholdet. De negative virkningene for eiendommens verdiutvikling, for brukerens verdiskaping og i form av økte kostnader til reparasjoner og ekstraordinært vedlikehold blir først synlige på noe lengre sikt. Det er derfor viktige at eiendomsforvaltningens økonomiske rammebetingelser er tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter.

Skal eiendommene opprettholde sin verdi og tilstand, vil det kreve tilstrekkelige ressurser over byggets levetid. Eiendomsforvaltningen må ha tilstrekkelig handlefrihet til å prioritere forsvarlig ut fra faglige og økonomiske vurderinger. Eiendomsvirksomheten må kunne langtidsplanlegge og bør kunne bygge opp kapital for å ta større vedlikeholds- og rehabiliteringsoppgaver.

Målet om ivaretakelse av realverdiene krever at bygg og eiendommer må ha fastsatt en økonomisk verdi som inngår i et balanseregnskap for eiendommen. Krav til formelle regnskap innebærer begrensninger på hvordan eiendomsverdier kan bokføres og avskrives. De fleste eiendomsselskaper foretar derfor særskilte beregninger av eiendomsverdiene ut fra sine egne og sine eieres behov. Utviklingen i verdi måles blant annet gjennom utvikling i teknisk tilstand, utført vedlikehold og påkostninger og utviklingen i eiendomsmarkedet. Bruksverdien, det vil si hvor godt bygget er egnet til å bidra til brukerens verdiskapning, kan eventuelt måles gjennom dialog med brukeren og kan være viktig som grunnlag for de strategiske valg eieren må gjøre for bygget. Når bruksverdien er lav, vil resterende brukstid for bygget være kort før det må gjøres ombygginger eller andre tiltak. Dette vil i mange tilfeller i neste omgang gjenspeiles i byggets økonomiske verdi på grunn av behov for påkostninger eller avhending.

(4) Lovpålagte krav overfor eier og bruker skal ivarets.

På områder som er særlig relevante for brukernes helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet/universell utforming, er brukerkravene søkt ivaretatt på et minimumsnivå gjennom lovhjemlede krav.

Det er en selvfølge særlig for kommunal eiendomsforvaltning at den skal ivareta de krav som lovgivningen stiller både til forvaltningsprosessene, til bygningen og til lokalene i forhold til den aktuelle bruken, jf. nærmere omtale i kapitlene 4 og 5. Det kreves både juridisk og teknisk kompetanse i eiendomsforvaltningen for å kunne ivareta kravene på forsvarlig måte. Det kreves dessuten en kontinuerlig oppdatering for å være tilstrekkelig orientert om et omfattende lov- og regelverk som er under fortløpende utvikling.

Kriteriene for god eiendomsforvaltning som er gjennomgått ovenfor, kan listes opp slik:

1. Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen

2. Det foreligger et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen

3. Generelle delkriterier:

   • 3.1. Tilfredsstille prioriterte brukerbehov

   • 3.2. Effektiv arealutnyttelse

   • 3.3 Godt, verdibevarende vedlikehold

   • 3.4. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning

   • 3.5. Målrettet utvikling av eiendommens kvaliteter

   • 3.6. Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen

   • 3.7. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter

4. Lovpålagte krav overfor eier og bruker blir ivaretatt.

De overordnede målene (punkt 1) bør omfatte de etterfølgende generelle delkriteriene (punkt 3) med slike presiseringer som eieren finner det riktig å gi.