7 Tilstanden for kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning

7.1 Foreliggende utredninger og forskningsrapporter

Eiendomsforvaltningsutvalget har fått bistand til å vurdere tilstanden på den (fylkes)kommunale bygningsmassen basert på en kritisk oppsummering av allerede tilgjengelig informasjon og rapporter. Denne gjennomgangen er foretatt av SINTEF ved Nils Olsson. I det følgende gis hver rapport en formell referanse, og det er en kort omtale av problemstilling, metode og konklusjoner i forhold til å beskrive tilstanden på bygningsmassen. Utvalget forutsatte en kritisk vurdering av metode og konklusjonenes holdbarhet. På dette grunnlag er det gitt en kortfattet sammenfatning av tilstanden for den kommunale bygningsmassen. Følgende rapporter er gjennomgått:

• ECON og Multiconsult (2001): Vedlikehold av kommunale bygninger

• ECON og Multiconsult (2002): Organisering av kommunal eiendomsforvaltning

• Multiconsult (2003): Norges offentlige bygningsmasse, med hovedvekt på undervisningsbygg. Arealmengde, verdi og oppgraderingsbehov

• Mørk (2003): Før tårnene faller. Om forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) av kirker, med spesiell vekt på kirkene i Møre bispedømme

• FOBE (2004): Beregning av etterslep i vedlikehold av fylkeskommunale og kommunale bygninger, kirker og veger i Nord-Trøndelag

• Hind, Fürst og Høverstad (2001): Styringsinformasjon i kommunene. Kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall

• Gallups nasjonale undersøkelse 2003

• Bergseng og Håkonsen (2001): Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor

7.1.1 ECON og Multiconsult (2001): Vedlikehold av kommunale bygninger

Hensikten med denne rapporten er å vurdere om vedlikeholdet av kommunale og fylkeskommunale bygninger er tilstrekkelig for å opprettholde bygningenes tekniske verdi. Rapporten er i stor grad basert på to datakilder: en spørreundersøkelse blant kommuner og fylkeskommuner og normtall for godt vedlikeholdsnivå. Den fylkeskommunale bygningsmassen var på dette tidspunktet sterkt dominert av sykehusene, som nå er overtatt av de statlige helseforetakene. I det følgende omtales derfor bare kommunedelen av undersøkelsen.

Spørreundersøkelsen ble sendt til 132 kommuner, og man fikk 37 svar. Av disse var 31 svar tilfredsstillende vedrørende vurderinger om bygningsmassens tilstand, og 20 svar tilfredsstillende om kostnader. Store og sentralt beliggende kommuner er overrepresentert i undersøkelsen. Det blir likevel hevdet at spørreundersøkelsen har utsagnskraft, da tilstand og utgifter til bygningsmassen ikke varierer sterkt med kommunenes sentralitet og inntektsnivå. Normtallene for godt vedlikeholdsnivå er basert på interne erfaringstall fra Multiconsult. Multiconsult oppgir at nøkkeltall så langt som mulig er registrerte utbetalinger, det vil si inklusive merverdiavgift.

Kommunesektorens utgifter til bygningsmessig vedlikehold er sammenlignet med normtall for godt vedlikehold. Kommunenes utgifter i 1999 (46 kroner per kvadratmeter) ligger på omtrent halvparten av normtallene (som oppgis til 100 kroner per kvadratmeter). Kommunene oppgir også at ca. 41 prosent av bygningsmassen er dårlig vedlikeholdt. Rundt 60 prosent av kommunene svarte at manglende vedlikehold har utløst nyinvesteringer. Rapporten har i liten grad funnet konkrete faktorer som kan forklare etterslepet eller hvorfor bygninger i enkelte kommuner er dårligere vedlikeholdt enn andre. En mulig forklaring som foreslås, er at fokus på vedlikehold er et generelt problem i offentlig sektor.

Rapportens konklusjoner er basert på et lite og noe skjevt utvalg av kommuner. Flere andre rapporter tar i stor del utgangspunkt i denne rapportens konklusjoner og betrakter resultatene som direkte representative for landet som helhet. Bildet må derfor kompletteres med data for flere kommuner.

Som vi senere skal se, anbefaler ECON og Multiconsult i en etterfølgende rapport (ECON og Multiconsult, 2002) en sentralisering av eiendomsforvaltningen, til tross for at man fant en ”svak” tendens til at bygningene vurderes å være i bedre stand i kommuner med desentralisert organisering enn i kommuner med sentraliserte funksjoner. Man oppgir at dette kan skyldes at respondenter fra kommuner med desentralisert modell kan ha dårlig kjennskap til skjulte feil og mangler. Dette kan være riktig, men ECON og Multiconsult (2001) oppgir at ”Multiconsults erfaringer tilsier at kommunene vanligvis har stab som er vant til å gjøre denne type vurderinger”. Hovedkonklusjonen om et vesentlig etterslep i vedlikeholdet er likevel ikke svekket.

7.1.2 ECON og Multiconsult (2002): Organisering av kommunal eiendomsforvaltning

Rapporten omtaler hvordan eiendomsforvaltningen, og spesielt vedlikeholdet av bygningene, bør organiseres. Når det gjelder tilstanden på bygningene og beregning av vedlikeholdsetterslep, baserer man seg på ECON og Multiconsult (2001). Analysen er basert på kvalitative intervjuer med ni kommuner. Rapporten opplyser at de utvalgte kommunene ikke er representative. Kommuner med under 3 000 innbyggere er ikke representert, og kommunene kommer fra fire fylker. Hovedkonklusjonen er at eiendomsforvaltningen i de fleste kommuner ikke er tilfredsstillende, og at omfanget av preventivt vedlikehold er utilstrekkelig. For å oppnå bedre ressursutnyttelse og profesjonalisering av eiendomsforvaltningen anbefales en sentralisering av ansvaret for eiendomsforvaltningen. Hovedbidraget fra rapporten er drøftingen av organiseringen av eiendomsforvaltningen.

7.1.3 Multiconsult (2003): Norges offentlige bygningsmasse, med hovedvekt på undervisningsbygg. Arealmengde, verdi og oppgraderingsbehov

Hensikten med notatet er å gi en kort oppsummering av kartlagt tilstand og beregnet oppgraderingsbehov for offentlig bygningsmasse. Multiconsult oppgir at de har vurdert 35 prosent av den offentlige bygningsmassen i ulike sammenhenger. De vurderer selv disse data som representative og har tatt dette som utgangspunkt for estimering av oppgraderingsbehov for hele den offentlige bygningsmassen. Oppgraderingsbehovet for den samlede offentlige bygningsmassen er beregnet til 165 milliarder kroner, tilsvarende ca. 3 600 kroner per kvadratmeter. Av dette er behovet i kommuner og fylkeskommuner 120 milliarder kroner, tilsvarende ca. 4 000 kroner per kvadratmeter fordelt på hele bygningsmassen. For undervisningsbygg beregnes oppgraderingsbehovet til rundt 55 milliarder kroner i kommuner (5 100 kroner per kvadratmeter) og rundt 11 milliarder kroner i fylkeskommuner (3 300 kroner per kvadratmeter).

Av de dokumentene utvalget har vurdert vedrørende tilstanden for den kommunale og den fylkeskommunale bygningsmassen, er dette notatet det som har det mest omfattende grunnlaget i antall kvadratmeter og antall bygninger som er vurdert. Notatet er imidlertid kortfattet, og Multiconsult har i møte med utvalget opplyst at kartleggingen i hovedsak er gjennomført ved en overordnet tilstandsvurdering som er gjort av teknisk fagpersonell som kjenner bygningene. Oppgraderingsbehov er definert som "kostnad ved å heve bygningens tilstand til valgt ambisjonsnivå, som ikke er nybyggstandard, men tilstandsgrad 1. Tilstandsgrad 1 representerer en god teknisk tilstand, hvor gjeldende lover og forskrifter er ivaretatt og med kun mindre omfang av slitasje, feil og mangler fra nybyggstandard.”

Det totale oppgraderingsbehovet beregnet av Multiconsult skal imidlertid ikke anses som nødvendige strakstiltak. Det er også viktig å merke seg at det beregnede oppgraderingsbehovet omfatter vesentlig mer enn kun vedlikeholdsetterslep. Behov for tiltak og ombygginger på grunn av endrede funksjonelle krav (nye læreplaner m.m.) er ikke tatt med i det beregnede oppgraderingsbehovet. I en større portefølje av skolebygg ble oppgraderingsbehov relatert til elde og forsømt vedlikehold vurdert til ca. 40 prosent av det totale oppgraderingsbehovet. Resten var ifølge Multiconsult relatert til nye lov- og forskriftskrav (både rent tekniske krav og krav relatert til virksomhet og bruk, for eksempel arbeidsmiljølov, innemiljø m.m.) samt generell samfunnsutvikling og krav og forventninger til standard og kvalitet.

Tatt i betraktning at en betydelig del av bygningsmassen ikke har så stort vedlikeholdsetterslep at vesentlige utbedringstiltak er påkrevd, synes den gjennomsnittlige kvadratmeterkost­naden for skolebygg å være et høyt anslag, også sammenlignet med FOBE (2004) som omtales nedenfor.

7.1.4 Mørk (2003): Før tårnene faller. Om forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) av kirker, med spesiell vekt på kirkene i Møre bispedømme

Dette er den eneste av de rapportene utvalget har gjennomgått, som har en egen analyse av tilstanden til kirkebygninger. Avhandlingen er en omfattende sammenstilling av eiendomsforvaltning av kirkebygninger. Basert på spørreundersøkelser, analyse av fdvu-nøkkeltall og personlige befaringer er det laget en sammenstilling av tilstanden, faktiske og anbefalte kostnader for vedlikehold av kirker, med spesiell fokus på Møre. Etterslep i vedlikehold er beregnet ved sammenligning av faktiske kostnader med normtall. Hovedkonklusjonen er at det er satt av mindre midler til vedlikehold enn det som regnes som nødvendig for å unngå forringelse av bygningene.

Den bygningsmessige tilstanden for kirkebygningene vurderes å være fra middels til god. Utbedringer blir generelt satt i gang først når skader blir åpenbare. I perioden 1995-1999 var faktiske vedlikeholdskostnader for kirker i Møre bispedømme 66 kroner per kvadratmeter bruttoareal. Mørk argumenterer for et normalt tall på 130 kroner per kvadratmeter (2002-kroner). I Oslo ble det i 1999 brukt 70 kroner per kvadratmeter bruttoareal.

7.1.5 FOBE (2004): Beregning av etterslep i vedlikehold av fylkeskommunale og kommunale bygninger, kirker og veger i Nord-Trøndelag

Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) har kartlagt tilstanden til skoler i Nord-Trøndelag og analysert vedlikeholdskostnader for kommunale bygninger i samme fylke. 20 av 24 kommuner i Nord-Trøndelag deltok i undersøkelsen. For å beregne etterslep av vedlikehold er det brukt erfaringstall fra Norsk nettverk for Næringseiendom (NfN). Resultatene er dels basert på innhenting av regnskapstall fra kommuner i Nord-Trøndelag og dels på tilstandsanalyse av et representativt skolebygninger fra hver av de 20 deltakende kommunene. Alle nøkkeltall i rapporten er så langt som mulig eksklusive merverdiavgift, noe som vanskeliggjør direkte sammenligning med ECON og Multiconsult.

Tallene for vedlikeholdskostnader i kommunene (47 kroner per kvadratmeter) er sammenlignet med oppjusterte tall fra Forum for offentlige bygg og eiendommer, FOBE-rapport fra 2000 (57 kroner per kvadratmeter), og det konstateres at kommunene i de siste årene brukte rundt 50 kroner per kvadratmeter eksklusive merverdiavgift til vedlikehold av sin bygningsmasse. Disse kostnadene er sammenlignet med erfaringstall fra NfN som viser at midler brukt til vedlikehold beløper seg til ca. 87 kroner per kvadratmeter, og man finner på dette grunnlaget et årlig underforbruk til vedlikehold, ”etterslep”, på 37 kroner per kvadratmeter per år.

Etterslepet i vedlikehold er også vurdert basert på tilstandsanalyser i en skole per kommune i 20 kommuner. Nødvendige oppgraderingstiltak er vurdert med sikte på at bygningene skal bringes opp til et ”akseptabelt nivå i forhold til alder”. Kostnadene for disse oppgraderingstiltakene er beregnet ved tradisjonelle kalkylemetoder. Man finner et gjennomsnittlig oppgraderingsbehov på i overkant av 1 200 kroner per kvadratmeter eksklusive merverdiavgift, men det varierer fra 200 kroner per kvadratmeter til 2 400 kroner per kvadratmeter. De skoler som har det største oppgraderingsbehovet, oppgis å tilhøre kommuner som har brukt minst midler til årlig vedlikehold. Med tillegg av merverdiavgift blir det gjennomsnittlige oppgraderingsbehovet for de 20 utvalgte skolebygningene i Nord-Trøndelag ca. 1 500 kroner per kvadratmeter.

Det er utført en annuitetsberegning for å sammenligne nåverdien av det beregnede årlige underforbruket til vedlikehold i kommunene med det beregnede oppgraderingsbehovet for de utvalgte skolene. Beregningen viser at basert på valgt rentesats (5 prosent p.a.) kan det årlige underforbruket summeres til et totalt etterslep i underkant av det som er beregnet å utgjøre nødvendige oppgraderinger. Rapporten finner at dette er naturlig, ettersom et etterslep (i betydningen akkumulert oppgraderingsbehov) vil inneholde en del følgeskader på grunn av manglende vedlikehold.

7.1.6 Hind, Fürst og Høverstad (2001): Styringsinformasjon i kommunene: Kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall

Rapporten er basert på et pilotprosjekt for å illustrere hvordan KOSTRA-nøkkeltall kan kobles mot data fra Norsk Gallup om brukernes tilfredshet med kommunale tjenester. Analysen omfatter Asker, Lier og Hole kommuner. KOSTRA-nøkkeltallene omfatter spesielt driftsutgifter i kommunene. Brukernes tilfredshet er målt for flere parametere, men disse er i de fleste tilfeller satt sammen til indekser, der vurderingen av ”fysiske forhold” ved barnehager og i grunnskolen er mest interessante i denne sammenheng. Rapporten beskriver ikke den faktiske tilstanden for bygningsmassen, men hvor fornøyde brukerne er med blant annet bygningene. Dette sammenlignes med aggregerte utgifter til drift av bygningene.

For barnehager ser det ikke ut til å være noen entydig sammenheng mellom størrelsen på driftsutgifter til lokalene og brukertilfredshet med den fysiske standarden. Brukerne av barnehager er mindre fornøyd med den fysiske standarden enn med innholdet og miljøet. Den kommunen av de tre som hadde størst ressursinnsats i grunnskolen, hadde de mest fornøyde brukerne, men utslagene i brukertilfredshet mellom kommunene var forholdsvis små. Inneklima er det enkeltspørsmålet som brukerne er minst fornøyde med i grunnskolen.

7.1.7 Gallups nasjonale undersøkelse (2003)

Norsk Gallup utfører årlig kartlegging av brukernes vurdering av offentlige tjenester. Gallup kommenterer kun resultatene på aggregert nivå (Hind 2003). I det følgende presenteres en tolkning av de grafene som er relatert til kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse.

Gjennomgangen er basert på brukernes oppfatning av standarden på bygninger og inneklimaet for barnehager, barneskoler, ungdomsskoler og videregående skoler. Grafene gir inntrykk av at standarden på bygninger vurderes som noe bedre i mindre kommuner enn i større kommuner. Inneklima vurderes som et av de områdene som brukerne er minst fornøyde med. Standarden på bygningene vurderes også lavt, men noe høyere enn vurderingen av inneklima.

Metoden som er brukt i denne typen undersøkelse, er kort beskrevet i Hind, Fürst og Høverstad (2001) og Hind (2003). Dette er basert på anerkjent metode innenfor brukerundersøkelser. Det gir sannsynligvis et godt bilde av brukernes oppfatninger av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Det er ikke i denne og heller ikke i andre av de gjennomgåtte rapportene gjort noen sammenligning mellom brukernes oppfatning av tilstanden på bygninger og den tekniske tilstanden eller størrelsen på vedlikeholdsbudsjett for de samme bygningene.

7.1.8 Bergseng og Håkonsen (2001): Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor

Rapporten fokuserer på effektivitet innenfor eiendomsforvaltning og effektivitetsforskjeller mellom offentlig og privat virksomhet. Metoden som er brukt, er basert på kvalitative casestudier. Når det gjelder beskrivelser av tilstanden på bygningsmassen, viser denne rapporten til andre rapporter. Det angis likevel at den kommunale og den fylkeskommunale bygningsmassen er preget av manglende vedlikehold, men det blir også vist til et unntak.

Rapporten er spesielt opptatt av ulike organisasjonsformer for eiendomsforvaltning. Likevel er konklusjonen at ulikheter i formell organisering av eiendomsforvaltningen ikke kan forklare forskjeller i tilstanden til bygningsmassen i de beskrevne casene. Det som kjennetegner god eiendomsforvaltning, er god faglig kompetanse i den interne organisasjonen og en generell holdning i virksomheten om at vedlikehold av eiendommer er god kapitalforvaltning.

Avslutningsvis fremheves to viktige dimensjoner i offentlig eiendomsvirksomhet:

• Hvordan utnytte midlene til vedlikehold best mulig?

• Hvordan oppnå tilstrekkelig nivå på bevilgningene til vedlikehold for å unngå forringelse av verdier?

Rapporten retter søkelyset på to sentrale punkter: (1) Det finnes eksempler på offentlig eiendomsforvaltning som i hvert fall oppgis å ikke være preget av forfall og manglende vedlikehold, og (2) formell organisering er ikke den eneste forklaringsvariabelen til om eiendomsforvaltning blir vellykket eller ikke.

7.2 Kommune-stat-rapportering, KOSTRA

7.2.1 Innledning

KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjonen om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal gi et bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås.

KOSTRA skal forenkle rapporteringen fra kommunene til staten ved at data blir rapportert bare en gang, selv om de skal brukes til ulike formål. All rapportering fra kommunene til Statistisk sentralbyrå skjer ved elektronisk datautveksling.

Statistisk sentralbyrå publiserer ureviderte tall for kommunene 15. mars og opprettede tall 15. juni. De ureviderte nøkkeltallene per 15. mars kan inneholde feil. Kommunene har anledning til å rette opp feil og mangler i sine data før publiseringen 15. juni.

I nøkkeltallene sammenstilles data som blir rapportert direkte fra kommunene til Statistisk sentralbyrå og tall hentet fra nasjonale registre utenfor Statistisk sentralbyrå. Økonomidata og tjenestedata blir rapportert etter en entydig kontoplan som skal sikre at indikatorene ikke blir påvirket av valgt organisasjonsmodell i den enkelte kommune. Indikatorene vil således være et viktig benchmarking-verktøy for sammenligning av kommuner.

7.2.2 Data om eiendomsforvaltning i KOSTRA

KOSTRA er primært et verktøy for å vurdere kommunenes produksjon av tjenester. Innrapporterte KOSTRA-data gir informasjon om kommunenes ressursbruk spesifisert etter en funksjonsdimensjon (tjenesteområder) og en artsdimensjon (produksjonsfaktorer). Utgifter til lokaler vil være en av flere innsatsfaktorer som inngår i tjenesteproduksjonen. Eiendomsforvaltning er foreløpig et område som ikke har hatt noen fremtredende plass i KOSTRA.

Funksjonsinndelingen i KOSTRA innebærer at man kan fremskaffe nøkkeltall om ressursbruk for det enkelte tjenesteområde som grunnskole, barnehagevirksomhet mv. Innenfor de tjenestene som benytter betydelige bygningsareal, rapporteres de bygningsrelaterte kostnadene på egne funksjoner. Dette gjelder for barnehager, skoler, institusjoner innenfor pleie og omsorg, kommunale boliger og administrasjon. Artskontoplanen i KOSTRA (se vedlegg 5) gir informasjon om ressursbruken spesifisert på ulike innsatsfaktorer. Ved at det blir kombinert data om bruk av produksjonsfaktorer fra artskontoplanen med aktuelle funksjoner, gir KOSTRA i dag noe informasjon om kommunenes utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold innenfor de omtalte ulike typer av bygninger.

Det eksisterer imidlertid noen utfordringer knyttet til å benytte KOSTRA-data som styringsinformasjon innenfor eiendomsforvaltningen i dag. Artskontoplanen gir ikke rom for å fremskaffe data som tilfredsstiller NS 3454 Livssykluskostnader for byggverk (se tabell 7.1). Det er lite samsvar mellom postene i NS 3454 og KOSTRA-arter, noe som innebærer vanskeligheter med å få frem relevante nøkkeltall innenfor eiendomsforvaltning i KOSTRA. En konvertering fra KOSTRA-arter til Norsk Standard i den enkelte kommune må delvis baseres på skjønn, samtidig som en slik konvertering er svært arbeidskrevende.

En arbeidsgruppe for kommunal eiendomsforvaltning i KOSTRA foretok i 2001-2002 en gjennomgang av rapporteringen og statistikken innenfor dette området. Bakgrunnen for opprettelsen av arbeidsgruppen var en henvendelse fra FOBE (Forum for offentlige bygninger, Norsk Kommunalteknisk Forening) der de ønsket et nærmere samarbeid om utviklingen av nøkkeltall innenfor eiendomsforvaltning. Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og regionaldepartementet, FOBE og Kommunenes Sentralforbund var representert i arbeidsgruppen. Gruppen konkluderte med at KOSTRA gir et godt utgangspunkt for å etablere nøkkeltall for eiendomsforvaltningen, men at dette forutsetter enkelte endringer i KOSTRAs arts- og funksjonskontoplan. Gruppens anbefalinger med hensyn på justeringer av kontoplan ble imidlertid ikke fulgt opp av KOSTRAs organer dette året. En årsak til det var hensynet til å opprettholde en gjennomgående og systematisk kontoplan i KOSTRA. I tillegg ble det stilt krav om en konkret redegjørelse av hvilke nøkkeltall man ønsket å presentere. Det ble imidlertid jobbet videre med å utvikle eiendomsforvaltning i KOSTRA, og våren 2004 publiserte Statistisk sentralbyrå første gang enkelte indikatorer for eiendomsforvaltning basert på kommunenes rapportering for året 2003.

Totale utgifter til bygningsdrift (inklusive vedlikehold) fordelt per bruker av bygningene blir presentert for skolebygninger, barnehagebygninger, institusjoner innenfor pleie og omsorg og kommunale boliger. I tillegg er omfanget av de enkelte kostnadselementene som lønn, vedlikehold, renhold, energi, leie og avskrivninger presentert som en andel av de totale kostnadene knyttet til bygningene. Som følge av at indikatorene blir presentert for første gang i år, frarådes det å trekke bastante konklusjoner om den enkelte kommunes eiendomsforvaltning på basis av disse nøkkeltallene. Et videre arbeid med å rendyrke de ulike arter og funksjoner som brukes innenfor eiendomsforvaltningen, samt kommunenes egen bruk av nøkkeltallene vil gi økt kvalitet på indikatorene som blir presentert i KOSTRA.

For å kunne produsere relevante nøkkeltall om eiendomsforvaltning vil det være nødvendig å koble data om ressursbruk til informasjon om hvor mange kvadratmeter bygningsareal kommunen eier. GAB-registeret (Grunneiendom, Adresser, Bygninger) eies av Statens kartverk, og Statistisk sentralbyrå utnytter registeret både i den løpende statistikkproduksjonen og til utvalgsundersøkelser og store tellinger som Folke- og boligtellingen 2001. Grunnlaget for registeret er opplysninger om alle tinglyste eiendommer med gårds- og bruksnummer og en rekke kjennetegn knyttet til eiendommene. Opplysninger om arealstørrelse, bygningsareal og eierskap eller hjemmelshaver (kommuner og fylkeskommuner) er av spesiell interesse i denne sammenheng i tillegg til næringskode. Bygningsareal finnes på alle bygninger som er oppført etter 1983 med brukbar kvalitet. For eldre bygninger er ikke denne opplysningen registrert. Per i dag kan derfor ikke denne basen nyttes for produksjon av nøkkeltall som viser kommunenes utgifter per kvadratmeter areal i KOSTRA. Statistisk sentralbyrå arbeider imidlertid med tiltak som skal muliggjøre bruk av GAB-registeret i KOSTRA.

7.3 Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase

Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 1995 en database over kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata for å få en bred oversikt over og følge utviklingen i kommunenes organisasjonsendringsendringstiltak. Innhenting av informasjon skjer i form av spørreskjema til kommunene og fylkeskommunene. Organisasjonsdatabasen blir oppdatert hvert fjerde år. Spørreskjema går til alle landets kommuner og fylkeskommuner. Den siste runden med informasjonsinnhenting ble gjennomført våren 2004. Drift og vedlikehold av bygninger er skilt ut som et eget område i undersøkelsen. I tillegg til opplysninger om hvordan virksomheten er organisert, gir databasen informasjon om omfanget av konkurranseutsetting, offentlig- privat samarbeid og bruk av benchmarking. I undersøkelsen for 2004 har rundt 80 prosent av alle landets kommuner og fylkeskommuner ­deltatt.

7.3.1 Organisering av eiendomsforvaltningen

Kommunene er spurt om hvordan ulike oppgaver blir ivaretatt, herunder drift og vedlikehold av bygninger. Resultatet viser at det er liten grad av interkommunalt samarbeid om drift og vedlikehold av kommunenes bygningsmasse. Kun én kommune av de 340 som har besvart dette spørsmålet, oppgir å ha samarbeid med andre kommuner om denne oppgaven. Drift og vedlikehold av bygninger er dermed blant de områder der det forekommer minst grad av interkommunalt samarbeid. I de aller fleste kommuner ivaretas drift og vedlikehold av bygningene fullt og helt innenfor egen driftsorganisasjon eller i kombinasjon med kjøp av private.

Av de 246 kommunene som har oppgitt hvor stor andel av oppgaven som er ivaretatt på ulike måter, angir 67 prosent at dette fullt ut skjer innenfor kommunens egen driftsorganisasjon, to prosent at det fullt ut skjer gjennom et kommunalt foretak, og én prosent at det fullt ut skjer gjennom et aksjeselskap. Knapt 30 prosent oppgir at en andel av oppgavene blir ivaretatt av egne ansatte i kombinasjon med kjøp fra private. Ulike andre løsninger forekommer i svært lite omfang (ingen andre kombinasjoner brukes av så mange som én prosent av svarerne).

Heller ikke fylkeskommunene samarbeider i særlig grad om drift og vedlikehold av bygningsmassen. Kun en fylkeskommune oppgir at denne oppgaven blir ivaretatt i samarbeid med andre fylkeskommuner, og at dette samarbeidet dreier seg om kjøp fra private. Av de ti fylkeskommunene som har oppgitt hvordan de ivaretar oppgaven, oppgir én at dette i sin helhet skjer gjennom fylkeskommunalt foretak. De andre ni ivaretar hele eller deler av oppgaven innenfor egen driftsorganisasjon. Dette kombineres gjerne med kjøp av private eller gjennom aksjeselskap.

7.3.2 Bruk av tiltak for konkurranseeksponering

Det er gitt følgende definisjoner på de ulike konkurranseeksponeringstiltakene i organisasjonsdatabasen:

• Konkurranseutsetting

  Kjøp av tjenester i åpen anbudskonkurranse eller kjøp ved forhandlinger. Det vil si at det arrangeres en åpen anbudskonkurranse om driften av en tjeneste eller et tjenesteområde, der private og eventuelt kommunale driftsenheter gis muligheter til å komme med tilbud på driften av tjenesten.

• Interne kontrakter

• Kommunen etablerer en intern driftskontrakt med egen tjenesteenhet. Det blir skilt mellom forvaltnings- og driftsoppgaver i organisasjoner. Virksomheten for denne tjenesten får sine inntekter gjennom fakturering av øvrig virksomhet (intern fakturering).

• Sammenlignbare data (benchmarking)

  Systematisk sammenstilling av ulik virksomhetsinformasjon for å måle prestasjoner i egen virksomhet med seg selv over tid eller med andre tilsvarende virksomheter eller kommuner med tanke på læring og forbedring.

• ”Målestokkonkurranse” (benchmarking)

  Systematisk sammenstilling av data som ovenfor, men som i tillegg innebærer at tildeling av økonomiske rammer til virksomheten skjer ved hjelp av systematisk sammenligning med tilsvarende virksomhet.

• Friere brukervalg

  Ordninger der brukerne av kommunale tjenester kan velge mellom flere tjenesteprodusenter – enten mellom flere kommunale tjenesteprodusenter eller mellom både kommunale og private tjenesteprodusenter.

• Offentlig-privat samarbeid (OPS)

  Ordninger der en offentlig tjeneste utvikles og drives i et samarbeid mellom kommunal og privat sektor og risiko er jevnt fordelt, samt annen form for offentlig-privat samarbeid der partene deler ansvar og finansiell risiko.

• Utfordringsrett

  Ordninger der private leverandører gis en rett til å utfordre kommuner på gjennomføring av oppgaveløsninger.

• Innsats- eller stykkprisbasert finansiering

  Et system der det offentlige finansierer aktiviteter som produseres av offentlige eller private institusjoner, og der produsentene betales etter takst for hver enhet av aktiviteten som blir produsert.

93 kommuner (eller 28,1 prosent) oppgir å ha gjennomført ett eller flere slike konkurranseeksponeringstiltak innenfor drift og vedlikehold av bygninger. Tabellen nedenfor gir en oversikt over andelen kommuner som har innført ulike former for konkurranseeksponeringstiltak innenfor drift og vedlikehold av bygninger (N=331).

Konkurranseutsetting er det vanligste tiltaket, både generelt og innenfor drift og vedlikehold av bygninger. Bruk av interne kontrakter er relativt mer utbredt innenfor drift og vedlikehold av bygninger enn innenfor de fleste andre tjenesteområdene. Av 51 kommuner som har innført denne metoden, har 35 benyttet den (blant annet) innenfor drift og vedlikehold av bygninger.

Når det gjelder bruk av konkurranseeksponeringstiltak i fylkeskommunene, svarer to fylkeskommuner (av 14) at de har tatt i bruk interne kontrakter innenfor drift og vedlikehold av skolelokaler, og én fylkeskommune innenfor drift og vedlikehold av administrasjonslokaler. Én fylkeskommune benytter sammenlignbare data innenfor drift og vedlikehold av administrasjons­lokaler.

7.4 Utvalgets supplerende undersøkelser

7.4.1 Innledning

Eiendomsforvaltningsutvalget er bedt om å foreta en selvstendig vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Utvalget har valgt å supplere vurderinger av tilgjengelig informasjon i rapporter og undersøkelser som foreligger innenfor dette feltet (jf. avsnitt 7.1) med utvalgets egen overordnede spørreundersøkelse i kommuner og fylkeskommuner. Målet med undersøkelsen har vært å verifisere et totalbilde av situasjonen i kommunesektoren. De undersøkelser som tidligere rapporter og utredninger bygger på, er i stor grad basert på casestudier og utvalgsundersøkelser med til dels lav svarprosent. Utvalget ønsket en vurdering fra den ansvarlige administrative ledelsen i kommunesektoren av i hvilken grad beskrivelsene i medier og tidligere rapporter er representative for den (fylkes)kommunale eiendomsforvaltningen. En totaldekkende undersøkelse som ble sendt til alle kommuner og fylkeskommuner, ble vurdert å gi best grunnlag for en slik verifisering.

Utvalget la vekt på å få en overordnet vurdering fra eiernes perspektiv og valgte å ikke prioritere vurderinger fra teknisk personell eller brukere i denne undersøkelsen. Det ble derfor valgt å benytte svaralternativ for tilstandsvurderingene som gjør det mulig for en rådmann eller etatssjef å svare selv, og ikke de mer teknisk krevende tilstandskategoriene som er definert i NS 3424 Tilstandsanalyse av byggverk, og som blant annet er benyttet av Multiconsult ved deres tilstandsvurderinger. Sistnevnte opererer med fire tilstandsgrader (0, 1, 2, 3), og utvalget har derfor også valgt en firetrinns skala for sine spørsmål om tilstanden, selv om man ikke kan forvente at disse to skalaene skal bli brukt helt likt.

Det ble også lagt vekt på å begrense antall spørsmål og arbeidsmengden med å besvare undersøkelsen slik at svarprosenten skulle bli så høy som mulig, med sikte på å sikre utsagnskraften i forhold til hele kommunesektoren. Sammenlignet med de metodene for tilstandsvurdering som Multiconsult benytter, der det foretas mer eller mindre detaljerte tilstandsanalyser av enkeltbygninger , gir utvalgets undersøkelse et noe grovere anslag på tilstanden for kommunale bygninger.

Utvalgets undersøkelse tar sikte på å vise et totalbilde av hvordan kommunenes ansvarlige administrasjon selv vurderer situasjonen. Brukerne av den enkelte bygning er altså ikke blitt spurt direkte, noe som kunne vært naturlig når det gjelder tilfredsheten med lokalenes funksjonalitet og tilgjengelighet. Andre undersøkelser har basert seg på informasjon fra den teknisk ansvarlige forvalteren for hver enkelt bygning. Det synes likevel rimelig å anta at den ansvarlige for kommunens bygninger vil ha tilstrekkelig formell og uformell informasjon fra brukerne og de teknisk ansvarlige for den enkelte bygningen til å kunne gi et rimelig realistisk helhetsbilde av kommunens eiendomsmasse og svar på de øvrige spørsmålene som utvalget har stilt.

Undersøkelsen registrerer gjennomsnittlig nivå for den enkelte kommunes bygningsmasse innenfor de kategorier og variabler det er spurt om. Dette innebærer at det nødvendigvis ville vært en større spredning i for eksempel tilstandsvurderingene dersom man hadde undersøkt bygningene en for en. Det er særlig grunn til å regne med at kommuner som har en blandet alderssammensetning for sin bygningsmasse, ville hatt større variasjon i tilstanden av bygningene ved en individuell tilstandsvurdering av bygningene enn når det er et helhetsbilde av tilstanden for bygningene i kommunen som blir registrert. Dette er viktig å ta i betraktning ved sammenligning av utvalgets tilstandsundersøkelse med andre undersøkelser som har tatt for seg enkeltbygninger på et mer detaljert nivå.

Som ledd i tilstandsregistreringen la utvalget vekt på å kunne vurdere om ulike typer av bygninger blir håndtert forskjellig. Det var også et ønske at data fra undersøkelsen gav en mulighet til å foreta analyser av eventuelle sammenhenger mellom tilstanden på bygningene, håndtering av planmessig vedlikehold og valgt organisasjonsmodell.

Som et viktig innspill til arbeidet med å vurdere mulige tiltak for å bedre den kommunale eiendomsforvaltningen, ønsket utvalget også å innhente informasjon om hva den ansvarlige administrative ledelsen i (fylkes)kommunene selv mente er årsaker til at vedlikehold av bygninger ikke prioriteres.

Ved vurderingen av bygningenes tilstand ble kommunene og fylkeskommunene bedt om en skjønnsmessig vurdering av gjennomsnittlig tilstand på de enkelte bygningskategorier. Totalt 243 kommuner og 13 fylkeskommuner sendte inn svar på spørreundersøkelsen. Dette tilsier en svarprosent på 56 for kommunene og 72 for fylkeskommunene, noe som utvalget så seg godt fornøyd med. Deltakelsen viser en tilfredsstillende representasjon fra alle fylker og fra kommuner med ulik kommunestørrelse. For en mer detaljert beskrivelse av spørreundersøkelsen og resultatene fra denne vises det til vedlegg 1: Statusrapport fra Eiendomsforvaltningsutvalget.

Etter at statusrapporten ble levert, har ytterligere fire fylkeskommuner besvart undersøkelsen, slik at det i alt foreligger svar fra 17 av 18 fylkeskommuner. Økningen av antallet svar har i liten grad forskjøvet helhetsbildet, men er innarbeidet i de tabellene som gjengis i det følgende.

7.4.2 Totalbilde ifølge den administrative ledelsen

Kommunene

Samlet sett svarer om lag 70 prosent av kommunene at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller meget bra. Det er imidlertid betydelige variasjoner mellom de ulike bygningskategoriene når det gjelder tilstandsvurderingene. Rundt 90 prosent av kommunene har angitt at helsebygningene er i god/tilfredsstillende eller i meget bra stand. For skolebygningene – som kommer nest best ut – er det om lag 70 prosent av svarene som faller i kategoriene god/tilfredsstillende eller meget bra.

Øvrige kommunale bygninger og kirkebygninger kommer dårligst ut, med bare henholdsvis 63 prosent og 67 prosent positive tilstandsvurderinger.

Figur 7.1 viser hvor stor andel av kommunene som har valgt god/tilfredsstillende eller meget bra ved tilstandsvurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

Vi ser at helsebygningene (inklusive sykehjem) klart skiller seg ut med en bedre tilstandsvurdering enn de øvrige bygningene. Dette har sannsynligvis sammenheng med omfattende nybygging og ombygging innenfor eldreomsorgen i kommunene som følge av opptrappingsplanen for eldre som har foregått i de siste årene. Men det er også andre forhold som kan bidra til å forklare forskjellene mellom de ulike bygningskategoriene, slik som bygningsmassens alderssammensetning og de påkjenningene som bruksfunksjonene medfører. De klare kravene som har vært stilt til tilgjengelighet i helsebygninger de siste tretti årene, med streng plankontroll fra sentrale og regionale helsemyndigheter, er trolig en hovedårsak til at hele 98 prosent av kommunene anser at tilgjengeligheten for funksjonshemmede er god/tilfredsstillende eller meget god. Ulike krav til teknisk standard, økonomiske rammer og politiske prioriteringer er andre mulige forklaringer på de store forskjellene mellom ulike bygningskategorier.

For skolebygningene er det 35 prosent av kommunene som vurderer at inneklima er lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Skolebygningene har også utilfredsstillende bygningsmessig tilstand i 33 prosent av kommunene. Tilgjengeligheten for funksjonshemmede er utilfredsstillende i 31 prosent av kommunene. Den funksjonelle tilstanden vurderes klart mest positivt, her er det bare 15 prosent som anser tilstanden for utilfredsstillende.

Tilstanden vurderes å være dårligst for kirkebygningene og kommunenes øvrige bygninger. For kirkene er det tilgjengelighet for funksjonshemmede som kommer dårligst ut, hvor 47 prosent av kommunene vurderer tilgjengeligheten som lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Den bygningsmessige tilstanden for kirkebygningene er også utilfredsstillende i 41 prosent av kommunene, og inneklima er utilfredsstillende i 29 prosent av kommunene.

For kommunens øvrige bygninger, det vil si alle unntatt skolebygninger og helsebygninger, rapporteres den bygningsmessige tilstanden å være utilfredsstillende i 47 prosent av kommunene. 42 prosent av kommunene anser at inneklima er utilfredsstillende, og tilgjengeligheten er utilfredsstillende i 37 prosent av kommunene. Dette er en svært uensartet bygningsmasse som omfatter høyst ulike kategorier fra rådhus til svømmehaller, boliger og lagerbygninger.

Det er gjennomgående få kommuner som gir karakteren svært dårlig som et totalbilde for sine bygninger. For de fleste variablene dreier dette seg om mellom null til sju kommuner. Dette utelukker selvsagt ikke at enkeltbygninger i de øvrige kommunene også kan ha dårlig tilstand, men er uttrykk for en helhetsvurdering av bygningsmassen i kommunene. Ved vurderingen av kirkebygningene har 14 kommuner meldt om en svært dårlig tilstand med hensyn til tilgjengeligheten for funksjonshemmede.

Fylkeskommunene

Figur 7.2 viser hvor stor andel av fylkeskommunene som har valgt god/tilfredsstillende eller meget bra ved tilstandsvurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

Fylkeskommunene vurderer sin bygningsmasse å være i bedre stand enn kommunenes vurdering av sin. Andelen kommuner som har meldt om god/tilfredsstillende eller svært god tilstand, varierer mellom 80 og 100 prosent for alle variablene, unntatt for inneklimaet i skolene.

Seks av de 17 fylkeskommunene som har svart (35 prosent), har karakterisert inneklima på de videregående skolene som lite tilfredsstillende. De øvrige 11 fylkeskommunene har meldt om at tilstanden for inneklima er god/tilfredsstillende i skolene. Hele 14 av 17 fylkeskommuner oppgir imidlertid at det er inneklima som er grunnlaget for flest klager fra brukerne. Dette bekrefter at inneklima oppfattes både av eieren og av brukerne som det minst tilfredsstillende også i fylkeskommunale skolebygninger.

To fylkeskommuner svarer at skolenes bygningsmessige tilstand er lite tilfredsstillende, og tre anser at funksjonaliteten er utilfredsstillende. Tilgjengeligheten for funksjonshemmede på skolene har fått best score av fylkeskommunene. To av fylkeskommunene har rapportert om en tilgjengelighet som er meget bra, de øvrige 15 sier at tilgjengeligheten er god/tilfredsstillende.

Fylkeskommunenes øvrige bygninger vurderes jevnt over forholdsvis mer positivt. Av de 15 fylkeskommunene som har svart på tilstandsvurderingen av øvrige bygninger, vurderer 11 at den bygningsmessige tilstanden er god/tilfredsstillende, og fire vurderer den bygningsmessige tilstanden som svært god. Funksjonalitet, klima og/eller tilgjengelighet for funksjonshemmede vurderes å være lite tilfredsstillende av to av 15 fylkeskommuner. Tre vurderer funksjonalitet og fire tilgjengelighet som meget bra, men ingen vurderer inneklima som meget bra. De andre vurderingene for fylkeskommunenes øvrige bygninger får karakteren god/tilfredsstillende.

7.4.3 Brukernes vurderinger

Eiendomsforvaltningsutvalget har ikke selv foretatt noen undersøkelse blant brukere av de kommunale bygningene. I spørreskjema til kommunene er administrativ ledelse imidlertid bedt om å vurdere hva brukerne av bygningene klager mest og minst på. Resultatet viser en stor grad av sammenheng mellom hvilke forhold brukerne klager mest og minst på, og den ”karakteren” kommunen selv gir de ulike variablene. For skolebygninger i kommuner og fylkeskommuner gir både brukere og kommunen selv inneklima den dårligste tilstandsvurderingen. Over 50 prosent av kommunene opplever at brukerne klager aller mest på inneklima ved skolebygninger. I kommunenes egen vurdering av tilstanden gir omtrent like mange kommuner bygningsmessig tilstand og tilgjengelighet en dårlig karakter. Det kan dermed synes som om brukerne klager noe mer på inneklimaet på skolene enn det kommunen selv mener det er grunnlag for. Norsk Gallups spørreundersøkelser viser også at brukerne av skolebygninger er minst fornøyd med inneklima. Fra mediene vet vi at inneklimaproblematikk i skoler og barnehager får stor oppmerksomhet, noe som også fører til økt bevissthet om temaet i befolkningen. Det eksisterer imidlertid ulike oppfatninger i fagmiljøet av hvordan man kan kartlegge inneklimaet på en dekkende måte. Dette gjør det ofte vanskelig å dokumentere tilstanden på dette området.

Undersøkelsen viser at det i gjennomsnitt knytter seg færrest klager til manglende tilgjengelighet for funksjonshemmede for de kommunale bygningene. Dette resultatet kan forklares med at de funksjonshemmede representerer en forholdsmessig liten gruppe i samfunnet. Et lite antall klager knyttet til tilgjengelighet betyr dermed ikke nødvendigvis at tilgjengeligheten er godt nok ivaretatt. Det er også rimelig at brukerne legger stor vekt på funksjonaliteten og dermed har en tilbøyelighet til å klage mer på bygningenes egnethet til bruken enn på tilgjengeligheten for funksjonshemmede. Klager fra funksjonshemmede på tilgjengeligheten blir gjerne betraktet som et problem for huseieren, mens lokalenes brukbarhet for øvrig primært er brukernes problem, så lenge de ikke kan velge å flytte til andre lokaler. Når det er relativt færre brukere som klager over den bygningsmessige tilstanden, kan også dette skyldes at brukerne anser at bygningsmessig forfall først og fremst er huseierens problem og ansvar.

7.4.4 Sammenheng mellom mulige forklaringsvariabler og vedlikeholdstilstand

Materialet fra utvalgets spørreundersøkelse viser store variasjoner mellom kommunene når det gjelder bygningsmassens tilstand, fra kommuner som rapporterer at tilstanden er meget god eller tilfredsstillende på alle områder, til kommuner som rapporterer at tilstanden er svært dårlig eller lite tilfredsstillende på alle områder. Utvalget har derfor søkt å finne frem til årsakene til disse store ulikhetene.

To mulige forklaringsvariabler for forskjellig tilstand er kommunens størrelse og kommunens økonomiske handlefrihet. Tidligere undersøkelser, særlig rapporten fra ECON/Multiconsult (2001), fant ingen sterke og sikre sammenhenger mellom bygningenes tilstand og kommunenes frie inntekter per innbygger. Heller ikke kommunestørrelsen, kommunens sentralitet eller befolkningsendring siste fem år viste noen evne til å forklare variasjonene i bygningsmassens tilstand.

Kommunens økonomiske handlefrihet som forklaringsvariabel

Eiendomsforvaltningsutvalgets undersøkelse gir heller ingen indikasjon på at et høyere inntektsnivå (høye frie disponible inntekter) fører til en bedre tilstand for bygningene. 1 Kommuner som rapporterer om bra/tilfredsstillende eller dårlig tilstand, er forholdsvis jevnt fordelt i de ulike inntektskategoriene. Ser vi nærmere på de kommunene som har deltatt i undersøkelsen, finner vi 56 kommuner med såkalt lave frie disponible inntekter i henhold til den kommunegrupperingen som er foretatt av Statistisk sentralbyrå (de 25 prosent av kommunene med lavest frie disponible inntekter). 23 (41 prosent) av disse kommunene har meldt om at den bygningsmessige tilstanden er svært dårlig eller lite tilfredsstillende for mer enn én bygningskategori. Som følge av det lave inntektsnivået i disse kommunene – kombinert med at en stor del av bygningsmassen er dårlig vedlikeholdt – kan man anta at disse kommunene står overfor den største utfordringen når det gjelder vedlikeholdsetterslepet. På basis av datagrunnlaget fra utvalgets undersøkelse anslås det at denne gruppen omfatter 40–45 kommuner på landsbasis.

Blant de kommunene med høye frie disponible inntekter (de 25 prosent av kommunene med høyest frie disponible inntekter) finner man imidlertid også en stor andel som rapporterer om en svært dårlig eller lite tilfredsstillende bygningsmessig tilstand for mer enn én bygningskategori.

En alternativ indikator for å vurdere kommunens samlede økonomi er netto driftsresultat i prosent av kommunens driftsinntekter. Vi baserer oss på driftsresultatene den siste syvårsperioden, fra 1997 til 2003. Vedlikeholdet av bygningsmassen vurderes her på basis av kommunenes svar på spørsmålet om hvor enig man er i utsagnet "Kommunens eiendomsmasse er samlet sett meget godt vedlikeholdt", hvor svargiver kunne krysse av på en sekstrinns skala, hvor 1 = uenig i svært stor grad og 6 = enig i svært stor grad. I tabellen er det lagt inn en verbal tolkning av de mellomliggende avkryssingsmulighetene.

Vi ser at bare 84 (2 + 22 + 60) av i alt 238 kommuner, eller ca. 35 prosent av kommunene, er mer eller mindre enig i at bygningsmassen er meget godt vedlikeholdt. De øvrige 65 prosentene er i ulik grad uenig i dette utsagnet. 29 prosent er uenig i stor grad eller i ganske stor grad i at bygningsmassen blir meget godt vedlikeholdt. En rimelig tolkning av resultatet er at det er ca. 30 prosent som vedlikeholder bygningsmassen sin på et uforsvarlig nivå. Dette stemmer med andelen bygninger som er i lite tilfredsstillende eller svært dårlig stand, jf. avsnitt 7.4.2 foran.

Tabell 7.3 viser at jo høyere driftsresultatet har vært, desto bedre er vedlikeholdet. Dette stemmer med hva man skulle vente, dersom driftsresultatet skulle være en vesentlig årsak til hvor godt kommunen vedlikeholder sine bygninger.

Ikke alle kommuner som har et solid driftsresultat, vedlikeholder bygningsmassen godt, og det er heller ikke slik at alle kommuner med dårlig råd har et dårlig vedlikehold. I tabell 7.4 har vi krysstabulert oppfatninger av vedlikeholdet mot driftsresultatet, gruppert i mindre grupper. Tallene angir antall kommuner. Resultatene peker i samme retning som de foregående:

Blant de 33 kommunene med svakest driftsresultat (negativt i gjennomsnitt for de siste syv årene) var det 13 kommuner (40 prosent) som mente å ha et dårlig eller meget dårlig vedlikehold av bygningsmassen. Det er positivt at to av disse kommunene til tross for svak økonomi kunne rapportere om godt vedlikehold.

Blant de 99 kommunene som hadde best økonomi, var det likevel bare 15 som mente at vedlikeholdet var godt, og 19 kommuner som mente å ha et dårlig eller meget dårlig vedlikehold. Blant de kommunene som hadde et svakt positivt driftsresultat (mellom null og to prosent), var vedlikeholdsinnsatsen litt bedre enn blant dem med negativt resultat, men andelen som hadde et godt vedlikehold, var omtrent likt (ca. seks prosent) for begge disse gruppene.

Når vi bruker de siste syv årenes driftsresultat som indikator på kommuneøkonomien, er det altså en positiv sammenheng mellom kommuneøkonomien og vedlikeholdsinnsatsen. Jo bedre økonomien er, desto bedre blir vedlikeholdet. Dårlig kommuneøkonomi går ofte ut over vedlikeholdet, men god kommuneøkonomi er åpenbart likevel ikke tilstrekkelig til å sikre et godt vedlikehold.

Betydningen av kommunestørrelsen

Fra Eiendomsforvaltningsutvalgets materiale er det mulig å identifisere en svak negativ sammenheng mellom kommunestørrelse og kommunenes egne vurderinger av den bygningsmessige tilstanden. Resultatene viser at den bygningsmessige tilstanden for kommunenes bygninger vurderes å være litt dårligere for store kommuner enn for små. Tendensen er entydig for de bygningskategoriene som kommunene eier, bruker og forvalter, med sterkest utslag for skolebygningene og helsebygningene. En mulig forklaring på denne sammenhengen kan være at det vil være sterkere fokus på eierrollen og et nærmere forhold mellom kommunepolitikerne og den kommunale eiendomsmassen jo mindre kommunen er. Dette kan så gi grunnlag for en sterkere politisk prioritering av bygningsmessig vedlikehold i små kommuner enn i de store, hvor bygningsmassen er omfattende og mer uoversiktlig.

Unntaket fra denne sammenhengen er tilstandsvurderingen av kirkebygninger, der de mellomstore kommunene har vurdert den bygningsmessige tilstanden å være dårligere enn de store kommunene.

Når det gjelder inneklima i skolebygninger, finner man også at tilstanden er vurdert å være klart dårligere for de største kommunene (over 20 000 innbyggere) enn for øvrige kommuner. Når det gjelder tilgjengelighet for funksjonshemmede, viser undersøkelsen imidlertid en svak positiv sammenheng mellom kommunestørrelse og tilgjengelighet for skolebygningene, øvrige kommunale bygninger og kirkebygninger. Det vil si at jo større kommunen er, desto bedre ivaretas krav om tilgjengelighet for funksjonshemmede. Dette kan skyldes at større kommuner med større enheter og flere brukere per bygning oftere vil oppleve at de har funksjonshemmede blant sine brukere. Dermed har disse kommunene i større grad allerede måttet foreta de nødvendige tilpasninger av bygningene.

Regionale forskjeller

Utvalget har sett nærmere på hvordan kommunenes tilstandsvurderinger varierer mellom ulike landsdeler og fylker. Kommuner fra Midt-Norge og de nordligste fylkene melder i gjennomsnitt om en noe dårligere tilstand enn landets øvrige kommuner. Rapportert gjennomsnittlig bygningsmessig tilstand fra kommunene i Nordland, Troms og Møre og Romsdal er dårligere enn landsgjennomsnittet for alle bygningskategorier. Kommunene fra Rogaland rapporterer om en bygningsmessig tilstand som er bedre enn landsgjennomsnittet for alle bygningskategorier. Det finnes ingen nærliggende forklaring på de regionale ulikhetene som er funnet i denne undersøkelsen. Fra diverse utviklingsarbeid i kommunene, blant annet fra arbeidet med bruk av KOSTRA-nøkkeltall i kommunene, har man imidlertid påvist at kommuner har lettere for å sammenligne seg med og tilpasse seg til nabokommuner enn til kommuner i andre deler av landet. Dette kan i enkelte tilfeller føre til lokale ”standarder” for hva som er en akseptert tilstand innenfor de kommunale tjenestene. Samtidig vil lokale medier kunne bidra til at det dannes en felles oppfatning i opinionen og blant politikere av hvor godt eller dårlig det står til på ulike områder. Slik lokal opinionsdannelse kan påvirke de politiske prioriteringene og føre til ulik prioritering mellom de ulike delene av landet.

Bruk av systemer for planmessig vedlikehold

Rundt 85 prosent av kommunene og 94 prosent av fylkeskommunene i undersøkelsen sier seg helt eller delvis enig i at planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift og vedlikehold i det lange løp. Til tross for dette finner vi at en svært stor andel av kommuner og fylkeskommuner ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i særlig grad. Bruk av systemer og verktøy som bidrar til å kartlegge det langsiktige vedlikeholdsbehovet og til å dokumentere tilstanden og konsekvenser av manglende vedlikehold, anses i fagmiljøet som effektive hjelpemidler for å oppnå en god eiendomsforvaltning. Resultatene fra denne undersøkelsen er i så henseende ikke særlig oppløftende. Kun 12 prosent av kommunene i undersøkelsen benytter slike systemer i betydelig eller stor grad. Disse kommunene rapporterer også i hovedsak om en noe bedre tilstand på bygningene enn snittet for kommunene totalt. Rundt halvparten rapporterer at de ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i noen særlig grad. En nærmere analyse av den sistnevnte gruppen viser at de små kommunene er overrepresentert blant disse. Utvalget finner det imidlertid oppsiktsvekkende at hele 31 prosent av de store kommunene (over 20 000 innbyggere) ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i særlig grad. Også hele 30 prosent av fylkeskommunene rapporterer om liten eller ingen bruk av systemer for planmessig vedlikehold.

Organiseringen av eiendomsforvaltningen

Det foregår i dag en stor grad av organisasjonsendringer innenfor kommunesektoren. Utvalget valgte blant annet å undersøke om det finnes indikasjoner på store endringer i de strukturelle forholdene innenfor den kommunale og den fylkeskommunale eiendomsforvaltningen.

Undersøkelsen viste at kommunene og fylkeskommunene i overveiende stor grad fortsatt benytter tradisjonelle organisasjonsmodeller innenfor egen administrasjon for sin eiendomsforvaltning. Dette samsvarer med resultatene fra Kommunal organisasjonsbase våren 2004. Det store flertallet har valgt å opprette en sentral avdeling for eiendomsforvaltning. Det er imidlertid store variasjoner i hvordan en slik sentral eiendomsforvaltning er organisert med hensyn til budsjettmessig styring, funksjonsfordeling i forhold til eieransvaret og i forhold til brukerne. Enkelte, særlig større kommuner, har organisert sin eiendomsforvaltning med leiebetaling fra brukerne, nettobudsjettering av eiendomsforvaltningen og konkurranseutsetting av deler av denne, for eksempel renhold og tekniske tjenester, men uten å velge den formelle KF-formen. (Fylkes-) kommunalt foretak og kommunalt aksjeselskap benyttes foreløpig i svært liten grad, bortsett fra i de største byene, som i stor grad har tatt i bruk foretaksmodellen. Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Drammen har alle etablert kommunale foretak for hele eller deler av sin eiendomsforvaltning de siste årene.

Rundt 14 prosent av kommunene har konkrete planer om å endre organisasjonsmodell for eiendomsforvaltningen, og 42 prosent av disse (seks prosent av kommunene) angir at de vurderer å organisere sin eiendomsforvaltning i et kommunalt foretak (KF). Blant de 11–12 kommunene i undersøkelsen som har angitt bruk av denne modellen, finner vi i hovedsak store og mellomstore kommuner.

Utvalget har sett nærmere på eventuelle sammenhenger mellom organisering og resultater fra tilstandsvurderingene. Det er imidlertid ikke mulig å påvise noen klare sammenhenger mellom vurderingene av tilstanden på bygningene og organisering.

Når man ser på de kommunene som har valgt å organisere sin eiendomsforvaltning som kommunalt foretak, finner man at disse i snitt rapporterer om en noe dårligere tilstand på bygningene enn snittet for øvrig. Man kan her tenke seg at dårlig bygningsmessig tilstand i disse kommunene har vært en medvirkende årsak til at kommunen har valgt å skille eiendomsforvaltningen ut i et eget foretak. Kommunene ble derfor også spurt hvor lenge den nåværende organisasjonsmodellen har vært gjeldende. Av 11 kommuner som har organisert skolebygningene i kommunalt foretak, har seks hatt denne organisasjonsformen i mindre enn to år. For denne gruppen var særlig bygningsmessig tilstand klart dårligere enn gjennomsnittet. For de øvrige fem kommunene som hadde hatt skolebygningene under kommunalt foretak i tre år eller mer, meldes det om en noe bedre tilstand for skolebygningene enn gjennomsnittet. Selv om dette kan indikere en positiv effekt av foretaksorganisering av skolebygningene over tid, er antallet kommuner og den anvendte metoden ikke tilstrekkelig til å trekke sikre konklusjoner.

Antatte årsaker til manglende vedlikehold

Ifølge tidligere undersøkelser (ECON/Multiconsult ) svarer et flertall av kommunene at mangel på ressurser er den viktigste årsaken til mangelfullt vedlikehold. Eiendomsforvaltningsutvalget var interessert i å få en vurdering av mulige andre årsaker, særlig slike som er av en mer systemmessig karakter, og har derfor utelatt ressursmangel som et av de ferdig formulerte svaralternativene. På undersøkelsens spørsmål om hva som er de viktigste årsakene til manglende vedlikehold, hevder 76 prosent av de deltakende kommunene og 82 prosent av fylkeskommunene at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold er blant de tre viktigste årsakene. Dette resultatet kan indikere at dagens system der politikere må prioritere mellom kortsiktige driftstiltak og langsiktige forebyggende tiltak i de årlige budsjetter, ikke sikrer at de langsiktige tiltakene blir prioritert i tilstrekkelig grad. Andre årsaker til manglende vedlikehold er ifølge kommunene og fylkeskommunene i undersøkelsen

• manglende fokusering på bygningsmessig vedlikehold i kommunens økonomiplan

• manglende krav til avsetning for vedlikehold i regnskapet

• manglende langsiktige mål og planer for eiendomsforvaltningen i kommunen

Svært få kommuner angir at uhensiktsmessig organisering eller manglende kompetanse når det gjelder eiendomsforvaltning, er en viktig årsak til manglende vedlikehold. Ved vurdering av svarene er det viktig å ta i betraktning at det hovedsakelig er representanter for den administrative ledelsen og/eller faglig ansvarlige som er blitt spurt. Når det gjelder slike spørsmål hvor ”årsak til” lett kan tolkes som ”ansvar for” eller ”skyld i” at vedlikeholdet blir forsømt, må derfor svarene vurderes på bakgrunn av hvem som har svart. Svarene kan ikke nødvendigvis betraktes som representative for kommunens politikere eller brukerne av eiendommene.

Planmessig vedlikehold må følges opp med ressurser

En nærmere analyse av det materialet utvalget fikk inn gjennom spørreundersøkelsen, viser at system for planmessig vedlikehold gir et bedre vedlikehold for bygningene. Tabell 7.5 viser hvordan kvaliteten på vedlikeholdet varierer mellom kommunene avhengig av i hvilken grad kommunen benytter systemer for planmessig vedlikehold (spørsmål 3.2), og i hvilken grad påvist vedlikehold blir fulgt opp med ressurser (spørsmål 3.3).

Tabell 7.5 bekrefter at vedlikeholdet blir vesentlig bedre jo flinkere kommunen er til å følge opp påvist vedlikeholdsbehov med ressurser. System for planmessig vedlikehold gir bedre vedlikehold og bedre teknisk tilstand så snart påvist vedlikeholdsbehov i noen grad blir fulgt opp med ressurser. Selv om ressurstildelingen bare delvis følger opp påviste behov, vil et systematisk planmessig vedlikehold kunne bidra til at midlene utnyttes best mulig til å holde bygningene ved like og i tilfredsstillende teknisk stand.

Det er imidlertid et fåtall av kommunene og fylkeskommunene som benytter system for planmessig vedlikehold, og enda færre følger opp påvist vedlikeholdsbehov med tildeling av ressurser til vedlikeholdet. Tabell 7.6 viser hvordan antall kommuner fordeler seg etter disse to kriteriene.

Vi ser at hele 133 kommuner/fylkeskommuner har svart at de i liten grad benytter system for planmessig vedlikehold, samtidig som over halvparten av disse (70 kommuner/fylkeskommuner) i liten eller ingen grad følger opp påvist vedlikeholdsbehov med ressurser. Det er kun tre kommuner/fylkeskommuner som har svart at de i stor grad benytter system for planmessig vedlikehold, samtidig som de har svart at påvist vedlikeholdsbehov i stor grad blir fulgt opp med ressurser. Til sammen er det kun 15 kommuner/fylkeskommuner av 264, det vil si ca. seks prosent, som i stor grad følger opp påvist vedlikeholdsbehov med tildeling av ressurser. Dette er i seg selv overraskende få.

Tabell 7.6 viser imidlertid at bruk av system for planmessig vedlikehold til en viss grad bidrar til at påvist vedlikeholdsbehov blir fulgt opp med ressurser.

Av de 131 kommunene (96 + 35) som bruker system for planmessig vedlikehold i middels eller stor grad, var det 60 prosent som i noen grad fulgte opp påvist vedlikeholdsbehov med ressurser. Tilsvarende ble påvist vedlikeholdsbehov i noen grad fulgt opp med ressurser i 47 prosent av de 133 kommunene som i liten eller ingen grad bruker system for planmessig vedlikehold.

Både systemer for planmessig vedlikehold og tildeling av ressurser på grunnlag av påvist vedlikeholdsbehov bidrar til et bedre vedlikehold av eiendomsmassen. Ressurstildelingen synes å ha størst betydning, og uten en rimelig grad av oppfølging av påviste vedlikeholdsbehov med tildeling av ressurser blir systematisk planlegging uten noen klar positiv virkning.

7.5 Utvalgets sammenfatning og vurdering av tilstanden

Det er overbevisende dokumentert at en betydelig andel av den kommunale og den fylkeskommunale eiendomsmassen inklusive kirkebygningene blir mangelfullt vedlikeholdt og er i dårlig stand. Bildet er imidlertid svært nyansert, og det finnes en rekke eksempler på kommuner som ivaretar sin eiendomsforvaltning på en tilfredsstillende måte. I gjennomsnitt vurderer 70 prosent av kommunene og nær 80 prosent av fylkeskommunene at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller svært god. Bare 35 prosent av svarerne fra kommunene er mer eller mindre enig i at bygningsmassen i kommunen blir meget godt vedlikeholdt. De øvrige 65 prosentene er i ulik grad uenig i dette utsagnet, og blant disse er 29 prosent uenig i stor grad eller i ganske stor grad i at bygningsmassen blir meget god vedlikeholdt.

Dette gir et bilde som tilsier at det er om lag en tredel av landets kommuner, rundt 150 kommuner, hvor vedlikeholdet av bygningsmassen generelt er for dårlig, og hvor bygningsmessig forfall er et betydelig problem. I tillegg er det ytterligere en tredel av kommunene som ikke har et fullt ut tilfredsstillende vedlikehold av bygningsmassen. For fylkeskommunene er bildet mer nyansert og vesentlig mer positivt, men det er likevel flere som sliter med et utilfredsstillende vedlikehold. Fylkeskommunenes skolebygninger kommer dårligst ut. Skolene har lite tilfredsstillende inneklima i seks av de 17 fylkeskommunene som har svart på utvalgets undersøkelse.

Selv om tilstanden for ulike bygningstyper vurderes positivt for kommunens bygningsmasse sett under ett, utelukker ikke dette at enkeltbygninger også i disse kommunene kan ha dårlig tilstand. Bygningenes alder vil for eksempel variere i større grad innenfor den enkelte kommune enn det gjennomsnittsalderen varierer mellom kommunene.

Blant annet som en følge av satsningen innenfor eldreomsorgen de siste årene er det kommunenes helsebygninger (i hovedsak sykehjem) som er i best stand. For skolebygningene vurderer 35 prosent av kommunene og 30 prosent av fylkeskommunene at inneklima er lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Både utvalgets egen undersøkelse og Norsk Gallups spørreundersøkelser viser at også brukerne av skolebygninger er minst fornøyd med inneklima.

Det knytter seg stor usikkerhet til målinger og beregninger av vedlikeholdsetterslepet. Utvalgets egen undersøkelse har ikke hatt til formål å danne grunnlag for å fastsette størrelsen i form av et kronebeløp for etterslepet. Andre undersøkelser og beregninger er basert på ulike beregningsmetoder og ulike metoder for kartlegging av bygningenes tilstand. Multiconsults kartlegging er basert på detaljerte data om enkeltbygninger i 41 kommuner, som igjen representerer 37 prosent av innbyggerne i landet. Estimert oppgraderingsbehov på landsbasis oppgis til 120 milliarder kroner, fordelt med 98 milliarder kroner for kommunale og 22 milliarder kroner for fylkeskommunale bygninger. Dersom disse beløpene fordeles på den delen av eiendomsmassen som bør oppgraderes, får vi en enhetskostnad på 11 000 kroner per kvadratmeter.

Flere undersøkelser viser imidlertid at kommuners og fylkeskommuners gjennomsnittlige årlige utgifter til vedlikehold burde vært fra 60 til 100 prosent høyere enn de faktisk er for å tilfredsstille det nivået som kjennetegner godt vedlikeholdte bygninger.

Verken tidligere undersøkelser eller de data utvalget selv har innhentet, har kunnet påvise at kommunenes andel av frie inntekter kan forklare variasjonene i vedlikeholdsinnsats eller bygningsmassens tilstand. Det viser seg likevel at de kommunene som har hatt høyest driftsresultat de siste syv årene, samlet sett ivaretar vedlikeholdet bedre enn kommuner med lavt eller negativt driftsresultat. Jo bedre driftsresultatet har vært, desto bedre er vedlikeholdet av bygningsmassen. Blant de kommunene som har hatt driftsresultat på to prosent eller mer i gjennomsnitt for de siste syv årene, er det likevel ca. 20 prosent som har hatt et dårlig eller svært dårlig vedlikehold av bygningsmassen. For de kommunene som har dårligst råd, og som samtidig har en dårlig vedlikeholdt bygningsmasse, vil økonomien selvsagt være et vesentlig problem også når det gjelder det å ivareta vedlikeholdet på en bedre måte. Dårlig kommuneøkonomi går ofte ut over vedlikeholdet, men god kommuneøkonomi er åpenbart likevel ikke tilstrekkelig til å sikre et godt vedlikehold.

Tidligere undersøkelser har heller ikke kunnet påvise noen sikker sammenheng mellom kommunestørrelsen og vedlikeholdet av bygningene. Utvalgets egen spørreundersøkelse viser imidlertid en tendens til at bygningsmessig tilstand rapporteres å være noe bedre i de små kommunene enn i de mellomstore og dårligst i de største. Unntaket fra dette er kirkebygningene, hvor de mellomstore kommunene rapporterer om en dårligere bygningsmessig tilstand enn de store kommune, men også her kommer de små kommunene best ut. Tilgjengelighet for funksjonshemmede viser et mer sammensatt bilde, hvor de store kommunene rapporterer en bedre tilstand for skoler og øvrige kommunale bygninger, men dårligere for helsebygningene enn de små kommunene. Utvalget mener disse funnene ikke er tilstrekkelig tydelige til å kunne trekke noen klare konklusjoner om sammenhenger mellom kommunestørrelse og grad av effektiv eiendomsforvaltning.

Både Kommunal organisasjonsbase og utvalgets egen undersøkelse viser at de langt fleste kommuner og fylkeskommuner velger å organisere sin eiendomsforvaltning på tradisjonell måte innenfor kommunens basisorganisasjon. Man finner i tillegg et overraskende lite omfang av interkommunalt samarbeid innenfor eiendomforvaltning. Små kommuner vil ofte ha vanskeligheter med å etablere og opprettholde solide fagmiljøer innenfor ulike tjenester. Kommunene og fylkeskommunene rapporterer selv om lite bruk av systemer for planmessig vedlikehold, noe som også gir seg utslag i manglende systematisk kartlegging av vedlikeholdsbehovet. Det må kunne antas at økt kommunesamarbeid vil kunne bedre forutsetningene for å oppnå større fagmiljøer og mer profesjonell eiendomsforvaltning i mange kommuner.

Utvalgets undersøkelse viser at enkelte kommuner nå vurderer å organisere eiendomsforvaltningen som kommunalt foretak (KF). Et mål med dette er å oppnå økt profesjonalitet og en mer langsiktig forvaltning av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Kommunene rapporterer selv at manglende politisk prioritering er den viktigste årsaken til manglende vedlikehold. En mer selvstendig stilling for eiendomsforvaltningen kan bidra til økt fokus på (fylkes)kommunens eierrolle og en bevisstgjøring av politikerne. Det er imidlertid ingen automatikk i at fristilling av virksomheten fører til mer effektiv eiendomsforvaltning. For å lykkes med foretaksmodellen må det etableres et godt samarbeidsklima og klare ansvarsforhold mellom kommunen og foretaket og god informasjon til politikere og kommuneledelse. Samtidig må virksomheten gis stabile rammevilkår. Foretaksorganisering av eiendomsforvaltningen er som regel kombinert med innføring av husleie for brukerne.

Resultatene fra Kommunal organisasjonsdatabase viser at 28 prosent av kommunene og to av 14 fylkeskommuner har tatt i bruk tiltak for konkurranseeksponering innenfor drift og vedlikehold av bygninger. Dette er et overraskende lavt omfang når man tar i betraktning at tiltakene dekker både konkurranseutsetting (anbudskonkurranse på hele eller deler av virksomheten), interne kontrakter (internhusleie) og sammenlignbare data (benchmarking). Utvalget er av den oppfatning at en mer profesjonell eiendomsforvaltning innebærer økt bruk av slike verktøy. Eksempelvis vil bruk av nøkkeltall for sammenligning med andre gi en bedre forutsetning for en effektiv eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner.

Det later til at manglende fokus på vedlikehold er et generelt problem i kommunesektoren. I Eiendomsforvaltningsutvalgets undersøkelse svarer nærmere 80 prosent av kommunene og fylkeskommunene at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold er en av de viktigste årsakene til mangelfullt vedlikehold. Årsaken til den manglende prioriteringen er sammensatt, men det synes som om dagens system der politikere må prioritere mellom kortsiktige driftstiltak og langsiktige forebyggende tiltak ved den årlige budsjettbehandlingen, ikke sikrer at de langsiktige tiltakene blir prioritert i tilstrekkelig grad. I tillegg må man kunne anta at manglende systemer for planmessig vedlikehold og manglende bruk av nøkkeltall innenfor eiendomsforvaltningen fører til lavt kunnskapsnivå og lite fokus på eiendomsforvaltning blant kommuneledelse og politikere.

Både systemer for planmessig vedlikehold og tildeling av ressurser på grunnlag av påvist vedlikeholdsbehov bidrar til et bedre vedlikehold av eiendomsmassen. Ressurstildelingen synes å ha størst betydning, og uten en rimelig grad av oppfølging av påviste vedlikeholdsbehov med tildeling av ressurser blir systematisk planlegging uten noen klar positiv virkning. Planleggingen bidrar imidlertid til en viss grad positivt til at påviste behov blir fulgt bedre opp ved tildeling av ressurser til vedlikeholdet. Dette kan tenkes å ha sin forklaring i at vedlikeholdet får noe høyere politisk prioritet når behovene blir påvist gjennom systematiske planleggingsprosesser, som kan gi en bedre og mer overbevisende dokumentasjon av behovene.

I tillegg til manglende prioritering av ressurser til vedlikehold er det også en underliggende antakelse i de fleste rapporter at de midlene som faktisk er satt av, heller ikke blir optimalt utnyttet. Arbeidet med kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning må rettes mot begge disse problemstillingene; økt prioritering av bygningsvedlikehold i de kommunale og fylkeskommunale budsjetter og bedret utnyttelse av midler. Ensidig fokus på kun en økning av budsjett kan invitere til lite målrettet utnyttelse av midlene. Det bør forutsettes egnede systemer for planmessig vedlikehold, som vil bidra til målrettet utnyttelse av midlene, riktigere prioritering og bedre vedlikehold for de ressursene som stilles til rådighet.