1 Statusrapport fra Eiendomsforvaltningsutvalget

1.1 Innledning

Eiendomsforvaltningsutvalget ble oppnevnt i november 2003, og utvalget er bedt om å foreta en gjennomgang av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Utvalget skal avlevere sin innstilling senest 15. oktober 2004. Bakgrunn for oppnevning av utvalget var en rekke eksempler fra media og uavhengige rapporter som pekte på mangelfullt vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Mangler innenfor forvaltning av skolebygg og kirker er spesielt blitt framhevet i media. Forvaltningen av kirkebygg skal inngå i evalueringen.

Kommunesektoren forvalter milliardverdier på vegne av sine innbyggere. Kommuner og fylkeskommuner disponerer i dag en bygningsmasse tilsvarende rundt 30 millioner kvadratmeter, noe som innebærer et eiendomsforvaltningsansvar for rundt 1/10 av den totale bygningsmassen i landet. Det er dårlig forvaltning av innbyggernes penger å la bygningsverdier forfalle. Det legges stor vekt på kvaliteten i tjenestetilbudet til innbyggerne. Ved siden av de ansattes kompetanse, er den tekniske tilstand på bygningsmassen en viktig suksessfaktor for kvalitet på tjenestetilbudet. Mangel på planmessig vedlikehold påvirker arbeidsmiljøet for brukerne av bygget i negativ retning og resulterer ofte i behov for kostnadskrevende utbedringer. Som bygg- og anleggseier er kommuner og fylkeskommuner i tillegg ansvarlige for at tekniske krav til eiendelene fastsatt i medhold av lov oppfylles.

Evalueringen av den kommunale eiendomsforvaltningen skal foretas med sikte på å avdekke eventuelle svakheter i de rammebetingelser eiendomforvaltningen skjer under. Dersom evalueringen avdekker svakheter, skal utvalget også foreslå nødvendige tiltak for å oppnå en mer bærekraftig eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner. Slike tiltak kan være:

• endringer i de administrative systemer for kommuner og fylkeskommuner

• lov og regelverksendringer

• endringer i organiseringen av eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner

• bruk av veiledning og standarder i den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen

• konkurranseutsetting av drift og vedlikehold av eiendomsmassen, og ulike modeller for dette

Eiendomsforvaltningsutvalget er i sitt mandat bedt om å foreta en selvstendig vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Utvalget var gitt en frist til utgangen av mars 2004 med å levere en statusrapport som viser utvalgets vurdering av tilstanden på denne bygningsmassen. Med dette som bakgrunn har utvalget utarbeidet foreliggende rapport.

Som følge av den forholdsvis knappe fristen for å gi en selvstendige vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse, vil utvalgets vurderinger i stor grad bygge på allerede tilgjengelig informasjon fra rapporter og undersøkelser som foreligger innenfor dette feltet. Utvalget har foretatt en kritisk gjennomgang av utgitt kildemateriale fra en rekke uavhengige institusjoner, Multiconsult, Econ, Telemarksforskning, Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) med flere. Utvalget har i tillegg valgt å supplere den tilgjengelige informasjonen med en egen overordnet undersøkelse i kommuner og fylkeskommuner. Målet med Eiendomsforvaltningsutvalgets undersøkelse har vært å verifisere et totalbilde av situasjonen i kommunesektoren. De undersøkelser som eksisterende rapporter og utredninger bygger på, er i stor grad basert på utvalgsundersøkelser og casestudier. I disse studiene har en søkt å trenge ned i mulige årsakssammenhenger. Slike studier bidrar likevel til helhetsbildet av situasjonen.

1.2 Sammenfatning og konklusjoner

Det er overbevisende dokumentert at en betydelig andel av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsmassen inklusive kirkebygningene blir mangelfullt vedlikehold og er i dårlig stand. Det finnes imidlertid en rekke eksempler på kommuner som ivaretar sin eiendomsforvaltning på en tilfredsstillende måte. Samlet sett svarer omlag 70 prosent av kommunene og nær 80 prosent av fylkeskommunene at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller svært god.

Basert på utvalgets egen spørreundersøkelse er det helsebygningene som kommer best ut, dernest følger skolebygninger, kirkebygninger og kommunenes øvrige bygninger. En oppsummering av de som kommer dårligst ut, dvs. at tilstanden vurderes som lite tilfredsstillende eller dårlig for funksjonalitet (egnethet til nåværende bruk), bygningsmessig tilstand, inneklima og tilgjengelighet for funksjonshemmede, gir følgende bilde:

• Tilstanden er dårligst for kirkebygningene og kommunenes øvrige bygninger, som er en svært uensartet bygningsmasse. For kirkene er det tilgjengelighet for funksjonshemmede som kommer dårligst ut, hvor 47 prosent av kommunene vurderer tilgjengeligheten som lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Den bygningsmessige tilstanden for kirkebygningene er også utilfredsstillende i 41 prosent av kommunene, og inneklima er utilfredsstillende i 29 prosent av kommunene.

• For kommunens øvrige bygninger, det vil si alle unntatt skolebygninger og helsebygninger, rapporteres den bygningsmessige tilstanden å være utilfredsstillende i 47 prosent av kommunene, men vel 40 prosent av kommunene anser at inneklima er utilfredsstillende og tilgjengeligheten er utilfredsstillende i 37 prosent av kommunene. Dette er en svært uensartet bygningsmasse som omfatter høyst ulike kategorier fra rådhus til boliger og lagerbygninger.

• For skolebygningene vurderer 35 prosent av kommunene at inneklima er lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Både utvalgets egen undersøkelse og Norsk Gallups spørreundersøkelser viser at også brukerne av skolebygninger er minst fornøyd med inneklima. Fra media vet vi at inneklima-problematikk i skoler og barnehager får stor oppmerksomhet, noe som også fører til økt bevissthet om temaet i befolkningen. Det eksisterer imidlertid ulike oppfatninger i fagmiljøet av hvordan en kan kartlegge inneklimaet på en dekkende måte. Dette gjør det ofte vanskelig å dokumentere tilstanden på dette området. Skolebygningene har også utilfredsstillende bygningsmessig tilstand i 33 prosent av kommunene. Tilgjengeligheten for funksjonshemmede er utilfredsstillende i 31 prosent av kommunene. Den funksjonelle tilstanden vurderes klart mest positivt, her er det bare 15 prosent som anser tilstanden for utilfredsstillende.

• Blant annet som en følge av satsingen innenfor eldreomsorgen i de senere årene, er det kommunenes helsebygninger (i hovedsak sykehjem) som er i best stand. Omlag 90 prosent av kommunene har angitt at helsebygningene er i god/tilfredsstillende eller i meget bra stand. Inneklima vurderes imidlertid som lite tilfredsstillende eller svært dårlig av 15 prosent av kommunene. Helsebygningenes bygningsmessig tilstand og funksjonalitet anses å være utilfredsstillende i om lag 10 prosent av kommunene. De strenge kravene som har vært stilt til tilgjengelighet i helsebygninger de siste tretti årene er trolig en hovedårsak til at hele 98 prosent av kommunene anser at tilgjengeligheten for funksjonshemmede er god/tilfredsstillende eller meget god.

I de tretten fylkeskommunene som har gitt sine vurderinger av egne skolebygninger, blir disse i gjennomsnitt vurdert omtrent som i kommunene. En større andel fylkeskommuner rapporterer imidlertid om en god/tilfredsstillende tilstand. Ingen av fylkeskommunene vurderer tilstanden som ”svært dårlig” på noe punkt. Fire av fylkeskommunene anser at inneklima i deres skoler er lite tilfredsstillende. Brukernes klager er også primært rettet mot inneklima for de fylkeskommunale skolebygningene. To fylkeskommuner svarer at bygningsmessig tilstand er lite tilfredsstillende, og en anser at funksjonaliteten er utilfredsstillende. Samtlige fylkeskommuner av de tretten som har besvart undersøkelsen, vurderer at tilgjengeligheten for funksjonshemmede i skolebygningene er god/tilfredsstillende eller svært god.

Fylkeskommunenes øvrige bygninger vurderes jevnt over også forholdsvis positivt. Av de 11 fylkeskommunene som har svart på tilstandsvurdering av øvrige bygg, er det to som vurderer inneklima og tilgjengelighet som lite tilfredsstillende. Den ene av disse vurderer også funksjonaliteten av øvrige bygninger som lite tilfredsstillende. De øvrige vurderingene får karakteren god/tilfredsstillende eller meget bra for fylkeskommunenes øvrige bygninger.

Det er samlet sett ikke tvil om at det er et betydelig totalt etterslep i vedlikeholdet av kommunale og fylkeskommunale bygninger, men de ulike undersøkelsene gir svært sprikende opplysninger om størrelsen på etterslepet. Utvalget har ikke forsøkt å fastsette størrelsen på etterslepet, og det knytter seg stor usikkerhet til slike målinger og beregninger. For skolebygg varierer anslått etterslep fra rundt 1.500 kroner per kvadratmeter bruttoareal (1.200 kroner per kvadratmeter eksklusiv merverdiavgift) (FOBE, 2004) til 5.100 kroner per kvadratmeter bruttoareal (Multiconsult, 2003). Selv om anslaget på 1.500 kr pr kvadratmeter kun er gjort for kommuner i Nord-Trøndelag, er avstanden til Multiconsults anslag på 5.100 kr per kvadratmeter så stort at det først og fremst må skyldes ulike metoder ved kostnadsberegningen.

Flere undersøkelser viser at kommuners og fylkeskommuners gjennomsnittlige årlige utgifter til vedlikehold burde vært 60-100 prosent høyere enn de faktisk er for å tilfredsstille det nivået som kjennetegner godt vedlikeholdte bygninger.

Tidligere undersøkelser har ikke kunnet påvise noen sikker sammenheng mellom kommunestørrelse og vedlikeholdet av bygningene. Utvalgets egen spørreundersøkelse viser imidlertid at bygningsmessig tilstand rapporteres av kommunene selv å være noe bedre for de kommunale bygningene i de små kommunene enn i de mellomstore og dårligst i de største. Unntaket fra dette er kirkebygningene, hvor de mellomstore kommunene rapporterer om en dårligere bygningsmessig tilstand enn de store kommune, men også her kommer de små kommunene best ut. Når det gjelder inneklima i skolebygninger kommer også de store kommunene dårligst ut. Tilgjengelighet for funksjonshemmede viser et mer sammensatt bilde, hvor de store kommunene rapporterer en bedre tilstand for skoler og øvrige kommunale bygninger, men dårligere for helsebygningene enn de små kommunene. Utvalget vil søke å trenge nærmere inn i mulige forklaringer på de sammenhengene som her er funnet mellom kommunestørrelse og tilstandsvurderingene for bygningsmassen.

Verken tidligere undersøkelser eller de data utvalget selv har innhentet, har kunnet påvise sikre årsaker til det mangelfulle vedlikeholdet eller hvorfor bygninger i enkelte kommuner er dårligere vedlikeholdt enn andre. Verken valgt organisasjonsmodell eller kommunenes inntektsnivå forklarer variasjonene mellom kommunene på en entydig måte.

Det later likevel til at manglende fokus på vedlikehold er et generelt problem i offentlig sektor. I eiendomsforvaltningsutvalgets undersøkelse svarer nærmere 80 prosent av kommunene og fylkeskommunene at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold, er en av de viktigste årsakene til mangelfullt vedlikehold. I tillegg til manglende prioritering av ressurser til vedlikehold, er det også en underliggende antagelse i de fleste rapporter at de midler som faktisk er satt av, heller ikke blir optimalt utnyttet. Fortsatt arbeid med kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning må rettes mot begge disse problemstillingene; økt prioritering av bygningsvedlikehold i de kommunale og fylkeskommunale budsjetter og bedret utnyttelse av midler. Ensidig fokus på kun en økning av budsjett kan invitere til lite målrettet utnyttelse av midlene. Utvalget vil legge vekt på å analysere nærmere mulige årsaker til dårlige vedlikehold, slik at de tiltak som skal foreslåes i den endelige innstillingen, kan bli best mulig innrettet.

1.3 Tilgjengelige undersøkelser og rapporter

Eiendomsforvaltningsutvalget har fått bistand til å vurdere tilstanden på den (fylkes)kommunale bygningsmassen basert på en kritisk oppsummering av allerede tilgjengelig informasjon og rapporter. Denne gjennomgangen er foretatt av SINTEF ved Nils Olsson. I det følgende gis hver rapport en formell referanse, kort omtale av problemstilling, metode og konklusjoner i forhold til å beskrive tilstanden på bygningsmassen. Utvalget forutsatte en kritisk vurdering av metode og konklusjonenes holdbarhet. På dette grunnlag er det gitt en kortfattet sammenfatning av tilstanden for den kommunale bygningsmassen. Følgende rapporter er gjennomgått:

• ECON og Multiconsult (2001); Vedlikehold av kommunale bygninger.

• ECON og Multiconsult (2002); Organisering av kommunal eiendomsforvaltning.

• Multiconsult (2003); Norges offentlige bygningsmasse, med hovedvekt på undervisningsbygg. Arealmengde, verdi og oppgraderingsbehov.

• Mørk (2003); Før tårnene faller. Om forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) av kirker, med spesiell vekt på kirkene i Møre bispedømme.

• FOBE (2004); Beregning av etterslep i vedlikehold av fylkeskommunale og kommunale bygninger, kirker og veger i Nord-Trøndelag.

• Hind, Fürst og Høverstad (2001); Styringsinformasjon i kommunene. Kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall.

• Gallups nasjonale undersøkelse 2003.

• Bergseng og Håkonsen (2001); Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor.

1.3.1 ECON og Multiconsult (2001); Vedlikehold av kommunale bygninger

Hensikten med denne rapporten er å vurdere om vedlikeholdet av kommunale og fylkeskommunale bygninger er tilstrekkelig for å opprettholde bygningenes tekniske verdi. Rapporten er i stor grad basert på to datakilder, en spørreundersøkelse blant kommuner og fylkeskommuner og normtall for godt vedlikeholdsnivå. Den fylkeskommunale bygningsmassen var på dette tidspunkt sterkt dominert av sykehusene, som nå er overtatt av de statlige helseforetakene. I det følgende omtales derfor bare kommunedelen av undersøkelsen.

Spørreundersøkelsen ble sendt til 132 kommuner og man fikk 37 svar. Av disse var 31 svar tilfredsstillende vedrørende vurderinger om bygningsmassens tilstand, og 20 svar tilfredsstillende om kostnader. Store og sentralt beliggende kommuner er overrepresentert i undersøkelsen. Det hevdes likevel at spørreundersøkelsen har utsagnskraft, da tilstand og utgifter til bygningsmassen ikke varierer sterkt med kommunenes sentralitet og inntektsnivå. Normtallene for godt vedlikeholdsnivå er basert på interne erfaringstall fra Multiconsult. Multiconsult oppgir at nøkkeltall så langt som mulig er registrerte utbetalinger, det vil si inklusive merverdiavgift.

Kommunesektorens utgifter til bygningsmessig vedlikehold er sammenlignet med normtall for godt vedlikehold. Kommunenes utgifter i 1999 (46 kr/kvadratmeter) ligger på omtrent halvparten av normtallene (som oppgis til 100 kr/kvadratmeter). Kommunene oppgir også at ca. 41 prosent av bygningsmassen er dårlig vedlikeholdt. Rundt 60 prosent av kommunene svarte at manglende vedlikehold har utløst nyinvesteringer. Rapporten har i liten grad funnet konkrete faktorer som kan forklare etterslepet eller hvorfor bygninger i enkelte kommuner er dårligere vedlikeholdt enn andre. En mulig forklaring som foreslås, er at fokus på vedlikehold er et generelt problem i offentlig sektor.

Rapportens konklusjoner er basert på et lite og noe skjevt utvalg av kommuner. Flere andre rapporter tar i stor del utgangspunkt i denne rapportens konklusjoner og betrakter resultatene som direkte representative for landet som helhet. Bildet må derfor kompletteres med data for flere kommuner.

Som vi senere skal se anbefaler ECON og Multiconsult i en etterfølgende rapport (ECON og Mulitconsult, 2002) en sentralisering av eiendomsforvaltningen, til tross for at man fant en ”svak” tendens til at bygningene vurderes å være i bedre stand i kommuner med desentral organisering enn i kommuner med sentraliserte funksjoner. Man oppgir at dette kan skyldes at respondenter fra kommuner med desentral modell kan ha dårlig kjennskap til skjulte feil og mangler. Dette kan være riktig, men ECON og Multiconsult (2001) oppgir at ”Multiconsults erfaringer tilsier at kommunene vanligvis har stab som er vant til å gjøre denne type vurderinger”. Hovedkonklusjonen om et vesentlig etterslep i vedlikeholdet, er likevel ikke svekket.

1.3.2 ECON og Multiconsult (2002); Organisering av kommunal eiendomsforvaltning

Rapporten omtaler hvordan eiendomsforvaltningen, og spesielt vedlikeholdet av bygningene, bør organiseres. Når det gjelder tilstanden på bygningene og beregning av vedlikeholdsetterslep, så baserer man seg på ECON og Multiconsult (2001). Analysen er basert på kvalitative intervjuer med 9 kommuner. Rapporten opplyser at de utvalgte kommunene ikke er representative. Kommuner med under 3000 innbyggere er ikke representert, og kommunene kommer fra fire fylker. Hovedkonklusjonen er at eiendomsforvaltningen i de fleste kommuner ikke er tilfredsstillende, og at omfanget av preventivt vedlikehold er utilstrekkelig. For å oppnå bedre ressursutnyttelse og profesjonalisering av eiendomsforvaltningen, anbefales en sentralisering av ansvaret for eiendomsforvaltningen. Hovedbidraget fra rapporten er drøftingen av organiseringen av eiendomsforvaltningen.

1.3.3 Multiconsult (2003); Norges offentlige bygningsmasse, med hovedvekt på undervisningsbygg. Arealmengde, verdi og oppgraderingsbehov

Hensikten med rapporten er å gi en kort oppsummering av kartlagt tilstand og beregnet oppgraderingsbehov for offentlig bygningsmasse. Multiconsult oppgir at de har vurdert 35 prosent av den offentlige bygningsmassen i ulike sammenhenger. De vurderer selv disse data som representative og har tatt dette som utgangspunkt for estimering av oppgraderingsbehov for hele den offentlige bygningsmassen. Oppgraderingsbehovet for den samlede offentlige bygningsmassen er beregnet til 165 milliarder kroner, tilsvarende ca 3.600 kroner per kvadratmeter, hvorav behovet i kommuner og fylkeskommuner er 120 milliarder kroner, tilsvarende ca 4.000 kroner/kvadratmeter. For undervisningsbygg beregnes oppgraderingsbehovet til 55 milliarder kroner i kommuner (5.100 kroner per kvadratmeter) og 11 milliarder kroner i fylkeskommuner (3.300 kroner per kvadratmeter).

Av de dokumentene utvalget har vurdert, er dette notatet det mest dekkende for tilstanden til kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Det er derfor betenkelig at det, basert på det kortfattede notatet, i liten grad er mulig å vurdere metode og konklusjonenes holdbarhet. Det vises til ECON og Multiconsult (2001), men den rapporten beskriver kun en del av de resultatene som er brukt som underlag til denne omfattende sammenstillingen.

Tatt i betraktning at en betydelig del av bygningsmassen ikke har så stort vedlikeholdsetterslep at vesentlige utbedringstiltak er påkrevd, synes den gjennomsnittlige kvadratmeterkostnaden for skolebygg å være et høyt anslag, se også FOBE (2004) som omtales nedenfor.

1.3.4 Mørk (2003); Før tårnene faller. Om forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) av kirker, med spesiell vekt på kirkene i Møre bispedømme

Dette er den eneste av de rapportene utvalget har gjennomgått som har en egen analyse av tilstanden til kirkebygninger. Avhandlingen er en omfattende sammenstilling av eiendomsforvaltning av kirkebygninger. Basert på spørreundersøkelser, analyse av FDVU-nøkkeltall og personlige befaringer er det laget en sammenstilling av tilstanden, faktiske og anbefalte kostnader for vedlikehold av kirker, med spesiell fokus på Møre. Etterslep i vedlikehold er beregnet ved sammenligning av faktiske kostnader med normtall. Hovedkonklusjonen er at det er satt av mindre midler til vedlikehold enn hva som regnes som nødvendig for å unngå forringelse av bygningene.

Den bygningsmessige tilstanden for kirkebygningene vurderes å være fra middels til god. Utbedringer blir generelt igangsatt først når skader blir åpenbare. I perioden 1995-1999 var faktiske vedlikeholdskostnader for kirker i Møre bispedømme 66 kroner per kvadratmeter bruttoareal. Mørk argumenterer for et normalt tall på 130 kroner per kvadratmeter (2002-koner). I Oslo ble det i 1999 brukt 70 kroner per kvadratmeter bruttoareal.

1.3.5 FOBE (2004); Beregning av etterslep i vedlikehold av fylkeskommunale og kommunale bygninger, kirker og veger i Nord-Trøndelag.

Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) har kartlagt tilstanden til skoler i Nord-Trøndelag og analysert vedlikeholdskostnader for kommunale bygninger i samme fylke. For å beregne etterslep av vedlikehold er det brukt erfaringstall fra Norsk nettverk for Næringseiendom (NfN). Resultatene er dels basert på innhenting av regnskapstall fra kommuner i Nord-Trøndelag, dels på tilstandsanalyse av 20 skolebygg, alle i ulike kommuner i Nord-Trøndelag. Alle nøkkeltall i rapporten er så langt som mulig eksklusive merverdiavgift, noe som vanskeliggjør direkte sammenligning med ECON og Multiconsult.

Tallene for vedlikeholdskostnader i kommunene (47 kroner per kvadratmeter) er sammenlignet med oppjusterte tall fra en FOBE-rapport fra 2000 (57 kroner per kvadratmeter), og det konstateres at kommunene i de senere år brukte rundt 50 kroner per kvadratmeter eksklusive merverdiavgift til vedlikehold av sin bygningsmasse. Disse kostnadene er sammenlignet med erfaringstall fra NfN som viser at midler brukt til vedlikehold beløper seg til ca 87 kroner per kvadratmeter og man finner et etterslep på 37 kroner per kvadratmeter.

Etterslepet i vedlikehold er også vurdert basert på tilstandsanalyser i en skole pr. kommune i 20 kommuner. Man finner et gjennomsnittlig etterslep på i overkant av 1200 kroner per kvadratmeter eksklusive merverdiavgift, men det varierer fra 200 kroner per kvadratmeter til 2400 kroner per kvadratmeter. De skoler som har det største totale etterslepet i vedlikehold, oppgis å tilhøre kommuner som har brukt minst midler til årlig vedlikehold.

Det er utført en annuitetsberegning for å sammenligne det beregnede årlige mindreforbruket til vedlikehold i kommunene med det faktisk observerte totale etterslepet for de utvalgte skolene. Beregningen viser at basert på valgt rentesats, så kan det årlige etterslepet summeres til et totalt etterslep i samme størrelsesorden som det som er observert. Rent regneteknisk så henger dette sammen, men det er flere usikkerheter knyttet til denne type sammenhenger.

1.3.6 Hind, Fürst og Høverstad (2001); Styringsinformasjon i kommunene: Kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall

Rapporten er basert på et pilotprosjekt for å illustrere hvordan KOSTRA-nøkkeltall kan kobles mot data fra Norsk Gallup om brukernes tilfredshet med kommunale tjenester. Analysen omfatter Asker, Lier og Hole kommuner. KOSTRA-nøkkeltallene omfatter spesielt driftsutgifter i kommunene. Brukernes tilfredshet er målt for flere parametere, men disse er i de fleste tilfeller satt sammen til indekser, der vurderingen av ”fysiske forhold” ved barnehager og i grunnskolen er mest interessante i denne sammenheng. Rapporten beskriver ikke den faktiske tilstanden for bygningsmassen, men hvor fornøyde brukerne er med blant annet bygningene. Dette sammenlignes med aggregerte utgifter til drift av bygningene.

For barnehager ser det ikke ut til å være noen entydig sammenheng mellom størrelsen på driftsutgifter til lokalene, og brukertilfredshet med den fysiske standarden. Brukerne av barnehager er mindre fornøyd med den fysiske standarden enn med innholdet og miljøet. Den kommune av de tre som hadde størst ressursinnsats i grunnskolen hadde de mest fornøyde brukerne, men utslagene i brukertilfredshet mellom kommunene var forholdsvis små. Inneklima er det enkeltspørsmålet som brukerne er minst fornøyde med i grunnskolen.

1.3.7 Gallups nasjonale undersøkelse (2003)

Norsk Gallup utfører årlig kartlegging av brukernes vurdering av offentlige tjenester. Gallup kommenterer kun resultatene på aggregert nivå (Hind 2003). I det følgende presenteres en tolkning av de grafer som er relatert til kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Det er i denne sammenheng ikke foretatt noen analyse om resultatene er statistisk signifikante, noe som bør være mulig og interessant.

Gjennomgangen er basert på brukernes oppfattelse av standard på bygninger og inneklima for barnehager, barne-, ungdoms- og videregående skoler. Grafene gir inntrykk av at standarden på bygninger vurderes som noe bedre i mindre kommuner enn i større kommuner. Inneklima vurderes som et av de områdene som brukerne er minst fornøyde med. Standarden på bygningene vurderes også lavt, men noe høyere enn vurderingen av inneklima.

Metoden som er brukt i denne type undersøkelse er kort beskrevet i Hind, Fürst og Høverstad (2001) og Hind (2003). Dette er basert på anerkjent metode innenfor brukerundersøkelser. Det gir sannsynligvis et godt bilde av brukernes oppfatninger av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Det er ikke i denne, eller andre av de gjennomgåtte rapportene, gjort noen sammenligning mellom brukernes oppfatning av tilstanden på bygninger og den tekniske tilstanden eller størrelse på vedlikeholdsbudsjett for de samme bygningene.

1.3.8 Bergseng og Håkonsen (2001); Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor

Rapporten fokuserer på effektivitet innenfor eiendomsforvaltning og effektivitetsforskjeller mellom offentlig og privat virksomhet. Metoden som er brukt er basert på kvalitative casestudier. Når det gjelder beskrivelser av tilstanden på bygningsmassen, så viser denne rapporten til andre rapporter. Det angis likevel at den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen er preget av manglende vedlikehold, men det vises også til et unntak.

Rapporten er spesielt opptatt av ulike organisasjonsformer for eiendomsforvaltning. Likevel er konklusjonen at ulikheter i formell organisering av eiendomsforvaltningen ikke kan forklare forskjeller i tilstanden til bygningsmassen i de beskrevne casene. Det som kjennetegner god eiendomsforvaltning er god faglig kompetanse i den interne organisasjonen og en generell holdning i virksomheten om at vedlikehold av eiendommer er god kapitalforvaltning.

Avslutningsvis fremheves to viktige dimensjoner i offentlig eiendomsvirksomhet:

• Hvordan utnytte midlene til vedlikehold best mulig?

• Hvordan oppnå tilstrekkelig nivå på bevilgningene til vedlikehold for å unngå forringelse av verdier?

Rapporten retter søkelys på to sentrale punkter: (1) det finnes eksempler på offentlig eiendomsforvaltning som (i hvert fall oppgis) å ikke være preget av forfall og manglende vedlikehold, og (2) organisering er ikke den eneste forklaringsvariabelen til om eiendomsforvaltning blir vellykket eller ikke.

1.3.9 Oppsummering av foreliggende rapporter

De gjennomgåtte rapportene omhandler hoved-sakelig to problemstillinger:

1. tilstanden til den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen

2. vurderinger rundt rammebetingelser og organisering av eiendomsforvaltning.

Det anses samlet sett godt dokumentert at midler satt av til vedlikehold av bygningsmassen, ikke er tilstrekkelige for å unngå en forringelse av bygningene. Dette er dokumentert på to måter. Kommunenes årlige utgifter til vedlikehold er sammenlignet med de utgifter som erfaringsmessig brukes til godt vedlikeholdte bygninger. Undersøkelser viser at kommunenes årlige utgifter ligger på omtrent 50-70 kroner per kvadratmeter, som er drøyt halvparten av det som oppgis å kjennetegne godt vedlikeholdte bygninger. Det totale etterslepet i vedlikehold er beregnet ved inspeksjon av bygninger og estimering av kostnadene for å tilbakeføre bygningene til tilfredsstillende stand. Det er samlet sett ikke grunn til tvil om at det er et betydelig etterslep i vedlikeholdet, men det er sprikende opplysninger om størrelsen. FOBE (2004) viser at etterslepet for skoler i Nord-Trøndelag er i størrelsesorden 1.500 kroner per kvadratmeter (1.200 kroner per kvadratmeter eksklusiv merverdiavgift) for skolebygg. Multiconsult (2003) viser til et etterslep på hele 5.100 kroner per kvadratmeter for skolebygg i kommunene totalt sett. Så stor differanse i vurderingene tyder på enten store forskjeller mellom skolene eller ulik metodikk ved fastsettelse av vedlikeholdsetterslepet.

Det er liten tvil om at kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse blir mangelfullt vedlikeholdt og at dette er dårlig kapitalforvaltning. Bildet er likevel ikke helt entydig. Det er presentert eksempler på godt vedlikehold av eiendommer i kommuner og fylkeskommuner. Flere av rapportene er primært fokusert på å dokumentere mangler, og i mindre grad på å identifisere omfang av og kjennetegn på vellykket eiendomsforvaltning.

Det er i liten grad vist forskjeller i tilstanden på bygningsmassen mellom ulike typer av kommuner, eksempelvis basert på økonomi, beliggenhet eller størrelse. De analyser som er utført har ikke identifisert tydelige sammenhenger mellom slike variabler og tilstanden til bygningsmassen, men omfanget av disse analysene er ikke av et sånt omfang at man kan konkludere med at det ikke finnes variasjoner mellom ulike typer av kommuner.

Det er videre ikke tvil om at det i gjennomsnitt er satt av utilstrekkelig med midler til vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale eiendommer. Det er ikke dokumentert, men en underliggende antagelse i de fleste rapporter er at de midler som faktisk er satt av, heller ikke blir optimalt utnyttet. Fortsatt arbeid med kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning må rettes mot begge disse problemstillingene; økning av totale midler og bedret utnyttelse av midler. Ensidig fokus på kun en økning av budsjett kan invitere til lite målrettet utnyttelse av midlene.

1.4 Utvalgets egen undersøkelse

1.4.1 Valg av strategi

Tidligere undersøkelser har vært basert på mindre utvalg og med tildels lav svarprosent. Ved valg av strategi ble det derfor lagt stor vekt på muligheten for å få verifisert et totalbilde av den bygningsmessige tilstanden i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget ønsket en vurdering fra kommunesektoren selv av i hvilken grad beskrivelsene i media og tidligere rapporter er representative for den (fylkes)kommunale eiendomsforvaltningen. En totaldekkende undersøkelse som ble sendt til alle kommuner og fylkeskommuner ble vurdert å gi best grunnlag for en slik verifisering.

Utvalget har lagt vekt på å få en overordnet vurdering fra eiernes perspektiv og valgte ikke å prioritere vurderinger fra teknisk personell eller brukere i denne omgang. Det er derfor valgt å benytte svaralternativ for tilstandsvurderingene som gjør det mulig for en rådmann eller etatssjef å svare selv, og ikke de mer teknisk krevende tilstandskategoriene som er definert i NS3424 Tilstandsanalyse av byggverk. Det ble også lagt vekt på å begrense antall spørsmål og arbeidsmengden med å besvare undersøkelsen slik at svarprosenten skulle bli så høy som mulig, med sikte på å sikre utsagnskraften i forhold til hele kommunesektoren.

Som ledd i tilstandsregistreringen la utvalget vekt på å kunne vurdere om ulike typer av bygg blir håndtert forskjellig. Det var også et ønske at data fra undersøkelsen ga en mulighet til å foreta analyser av eventuelle sammenhenger mellom tilstanden på bygningene, håndtering av planmessig vedlikehold og valgt organisasjonsmodell.

Som et viktig innspill til det videre arbeidet med å vurdere mulige tiltak for å bedre den kommunale eiendomsforvaltningen, ønsket utvalget også å innhente informasjon om hva den ansvarlige administrative ledelse i (fylkes)kommunene selv mener er årsaker til at vedlikehold av bygninger ikke prioriteres.

1.4.2 Nærmere om spørreundersøkelsen

Spørreskjemaet ble delt inn i fire hovedmoduler:

• opplysninger om kommune/fylkeskommune

• bygningenes tilstand

• håndtering av planmessig vedlikehold

• organisering av eiendomsforvaltningen

Ved vurderingen av bygningenes tilstand, ble kommunene og fylkeskommunene bedt om en skjønnsmessig vurdering av gjennomsnittlig tilstand på de enkelte bygningskategorier. Som nevnt tidligere omfatter ikke denne undersøkelsen vurderinger gitt direkte fra brukerne av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Kommuneledelsen ble imidlertid også bedt om å svare på hva brukerne klager mest på når det gjelder bygningenes tilstand.

Innenfor det byggtekniske fagmiljøet er det en utbredt oppfatning at planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift i det lange løp. Deltagerne ble bedt om å angi i hvilken grad man var enig i denne påstanden, samt i hvilken grad (fylkes)kommunen benytter systemer for planmessig vedlikehold i sin eiendomsforvaltning. I tillegg ble deltagerne bedt om å angi årsaken(e) til manglende vedlikehold i kommunen.

Til slutt ble (fylkes)kommunene bedt om å svare på hvordan kommunene organiserer sin eiendomsforvaltning. Deltagerne ble bedt om å velge mellom ulike former for organisering innenfor kommunens sentrale administrasjon, organisering i kommunale foretak(KF) eller kommunale aksjeselskap.

1.4.3 Resultater av undersøkelsen

1.4.3.1 Svarprosent og representativitet

218 kommuner og tretten fylkeskommuner sendte inn svar på spørreundersøkelsen innen den tidsfristen som var satt. Dette innebærer en svar-prosent på 50,2 for kommunen og 72,2 for fylkeskommunene. I forhold til det en kan forvente av en slike ”sporadiske” undersøkelser i kommunesektoren, må utvalget se seg godt fornøyd med resultatet. Kommuner og fylkeskommuner stilles i dag overfor en rekke rapporteringskrav, og utvalget er innforstått med at kommuner og fylkeskommuner derfor ikke alltid kan prioritere deltagelse i slike frivillige undersøkelser.

I ukene etter svarfristen, har imidlertid ytterligere 25 kommuner sendt inn svar på spørreskjemaet. Disse er ikke inkludert i den foreliggende presentasjonen av materialet, men vil bli inkludert i datagrunnlaget ved utvalgets videre arbeid med å analysere ulike sammenhenger innenfor kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning.

Figuren og tabellen nedenfor viser hvordan svarene fra kommunene fordeler seg på fylker og etter kommunestørrelse. Vi ser av oversikten at Oslo/Akershus og Aust-Agder har hatt flest deltagende kommuner. Her har nærmere 70% av kommunene besvart undersøkelsen. Lavest deltagelse finner vi Møre og Romsdal og Finnmark med i underkant av 40%.

Det er denne undersøkelsen brukt samme inndeling i kommunestørrelse som benyttes av Statistisk sentralbyrå ved publisering av indikatorer i KOSTRA. Her regnes kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere som små kommuner, kommuner med innbyggertall mellom 5 000 og 20 000 som mellomstore kommuner og kommuner med mer enn 20 000 innbyggere som store kommuner. Gruppeinndelingen som benyttes i KOSTRA opererer i tillegg med egne grupper for storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. I denne undersøkelsen er storbyene inkludert i gruppen for store kommuner. Av disse storbyene har alle så nær som Stavanger deltatt i undersøkelsen.

Ved KOSTRA-publiseringen er de ti kommunene med høyest inntektsnivå, skilt ut i en egen gruppe. I denne gruppen finner vi kraftkommuner som det ikke vil være hensiktsmessig å sammenligne med øvrige kommuner. I denne undersøkelsen har fire av disse kommunene deltatt. Denne gruppen er ikke presentert i tabell 1.1 under.

Når det gjelder fylkeskommunene har følgende deltatt i undersøkelsen:

• Akershus fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Nord-Trønderlag fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

1.4.3.2 Resultater fra modul 1, Opplysninger om kommunen/fylkeskommunen

Fra spørreundersøkelsens modul 1, gis det opplysninger om hvilken stilling /funksjon utfyller av spørreskjema innehar. Det ble spesielt bedt om at undersøkelsen ble besvart av (fylkes)kommunens øverste administrative ledelse som rådmann, kommunaldirektør eller eiendomssjef. De fleste (fylkes)kommuner har valgt å la eiendomssjef eller leder av eiendomsavdeling besvare undersøkelsen, mens 18% av svarene er gitt av rådmann eller en ansatt på kommunalsjefnivå.

1.4.3.3 Resultater fra modul 2, Bygningenes tilstand

Denne delen av undersøkelsen skulle gi et grunnlag for å vurdere hvordan den gjennomsnittlige tilstanden på kommunens ulike bygningstyper blir karakterisert av kommunen selv. Når det gjelder kommuneledelsens overordnede vurdering av kirkebygningene, ble det imidlertid anbefalt å ta kontakt med kirkevergen i den aktuelle kommune før utfylling av spørreskjema. Dette skulle sikre en best mulig vurdering av disse bygningene.

Det ble spurt om eiers vurdering av bygningenes tilstand fordelt på kategoriene

• funksjonell kvalitet, det vil si egnethet til nåværende bruk

• bygningsmessig tilstand

• inneklima

• tilgjengelighet for funksjonshemmede.

For disse kategoriene ble svarer bedt om å karakterisere tilstanden ved ett av følgende fire svaralternativ:

1. meget bra

2. god/tilfredsstillende

3. lite tilfredsstillende

4. svært dårlig

For å begrense arbeidsmengden ble kommunens bygninger kun inndelt i tre kategorier: skolebygninger, helsebygninger (ikke fylkeskommunene), øvrige bygninger. I tillegg ble kommunene (ikke fylkeskommunene) bedt om å vurdere tilstanden til kirkebygningene i kommunen.

Kommuner

Nedenfor vises hvor stor andel av kommunene som har valgt god/tilfredsstillende eller meget bra ved tilstandsvurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

Vi ser av figuren over at de fleste kommuner vurderer tilstanden på bygningsmassen å være god/tilfredsstillende eller meget bra. Samlet sett svarer omlag 70 prosent av kommunene at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller meget bra. Det er imidlertid betydelige variasjoner mellom de ulike bygningskategoriene når det gjelder tilstandsvurderingene. Omlag 90 prosent av kommunene har angitt at helsebygningene er i god/tilfredsstillende eller i meget bra stand. For skolebygningene som kommer nest best ut, er det om lag 70 prosent av svarene som faller i kategoriene god/tilfredsstillende eller meget bra. Øvrige kommunale bygninger og kirkebygninger kommer dårligst ut, med bare henholdsvis 63 prosent og 67 prosent positive tilstandsvurderinger.

Vi ser at helsebygningene (inklusive sykehjem) klart skiller seg ut med en bedre tilstandsvurdering enn de øvrige bygningene. Dette har sanssynligvis sammenheng med omfattende nybygging og ombygging innenfor eldreomsorgen i kommunene som følge av opptrappingsplanen for eldre som har foregått i de siste årene. Men det er også andre forhold som kan bidra til å forklare forskjellene mellom de ulike bygningskategoriene, slik som bygningsmassens alderssammensetning og de påkjenninger som bruksfunksjonene medfører. De klare kravene som har vært stilt til tilgjengelighet i helsebygninger de siste tretti årene, med streng plankontroll fra sentrale og regionale helsemyndigheter, er trolig en hovedårsak til at hele 98 prosent av kommunene anser at tilgjengeligheten for funksjonshemmede er god/tilfredsstillende eller meget god. Ulike krav til teknisk standard, økonomiske rammer og politiske prioriteringer er andre mulige forklaringer på de store forskjellene mellom ulike bygningskategorier, som det vil være interessant å analysere grundigere i det videre utredningsarbeidet.

Tilstanden vurderes å være dårligst for kirkebygningene og kommunenes øvrige bygninger. For kirkene er det tilgjengelighet for funksjonshemmede som kommer dårligst ut, hvor 47 prosent av kommunene vurderer tilgjengeligheten som lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Den bygningsmessige tilstanden for kirkebygningene er også utilfredsstillende i 41 prosent av kommunene, og inneklima er utilfredsstillende i 29 prosent av kommunene.

For kommunens øvrige bygninger, dvs. alle unntatt skolebygninger og helsebygninger, rapporteres den bygningsmessige tilstanden å være utilfredsstillende i 47 prosent av kommunene, men vel 40 prosent av kommunene anser at inneklima er utilfredsstillende og tilgjengeligheten er utilfredsstillende i 37 prosent av kommunene. Dette er en svært uensartet bygningsmasse som omfatter høyst ulike kategorier fra rådhus til boliger og lagerbygninger.

Nedenfor angis gjennomsnittlig tilstandsvurdering av de ulike bygningskategoriene i kommunene basert på verdier på en skala fra 1 til 4 der 1 tilsvarer ”Meget bra”, 2 tilsvarer ”God/tilfredsstillende”, 3 tilsvarer ”Lite tilfredsstillende” og 4 tilsvarer ”Svært dårlig”. Ved beregning av gjennomsnittet er alle kommuner i undersøkelsen gitt samme vekt uavhengig av innbyggertall. Det må derfor vises forsiktighet med å gjøre vidtrekkende tolkninger av disse gjennomsnittstallene. Rangeringen av de ulike forholdene som tilstandsvurderingen omfatter, stemmer imidlertid bra overens med det bildet vi fikk av stolpediagrammet i figur 1.2 ovenfor, og kan supplere det oversiktsbildet som dette ga.

Både figur 1.2 og tabell 1.2 viser at helsebygningene skiller seg klart ut med de beste verdiene. Helsebygningene er gitt en gjennomsnittlig vurdering på under 2,0 for alle variabler. Dette innebærer at bygningene i snitt karakteriseres som fra gode/tilfredsstillende til meget bra. Tilgjengelighet er gitt aller best score ved vurdering av helsebygningene, mens inneklima har oppnådd dårligst verdi.

Den gjennomsnittlige tilstanden på skolebygg, øvrige kommunale bygg og kirkebygg ligger rundt god/tilfredsstillende (2,0), men opp mot lite tilfredsstillende (3,0) for enkelte variable. Av disse bygningstypene er skolebygningene gitt den beste vurderingen. Funksjonalitet er gitt best score innenfor alle disse tre bygningstypene. Både for skolebygg og kirkebygg er gjennomsnittlig vurdering av funksjonalitet bare så vidt dårligere enn to (god/tilfredsstillende). Innenfor tilstandsvurderingen av skolebygg er det inneklima som er gitt svakest gjennomsnittlig score, men bygningsmessig tilstand er på omtrent samme nivå.

De forholdene som vurderes som minst tilfredsstillende er

• den bygningsmessige tilstanden for øvrige kommunale bygninger og kirker

• inneklima i de øvrige kommunale bygningene

• tilgjengeligheten for funksjonshemmede i kirkene.

Disse forholdene får en gjennomsnittlig score på mellom 2,47 og 2,42, det vil si omlag midt mellom ”lite tilfredsstillende” og ”god/tilfredsstillende”.

Nedenfor følger figurer som viser vises hvordan svarene fra kommunene fordeler seg på de ulike svaralternativene.

For skolebygningene er det 35 prosent av kommunene som vurderer at inneklima er lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Norsk Gallups spørreundersøkelser viser også at brukerne av skolebygninger er minst fornøyd med inneklima. Fra media vet vi at inneklima-problematikk i skoler og barnehager får stor oppmerksomhet, noe som også fører til økt bevissthet om temaet i befolkningen. Det eksisterer imidlertid ulike oppfatninger i fagmiljøet av hvordan en kan kartlegge inneklimaet på en dekkende måte. Dette gjør det ofte vanskelig å dokumentere tilstanden på dette området. Skolebygningene har også utilfredsstillende bygningsmessig tilstand i 33 prosent av kommunene. Tilgjengeligheten for funksjonshemmede er utilfredsstillende i 31 prosent av kommunene. Den funksjonelle tilstanden vurderes klart mest positivt, her er det bare 15 prosent som anser tilstanden for utilfredsstillende.

For helsebygningen vurderes inneklima å være lite tilfredsstillende eller svært dårlig av 15 prosent av kommunene. Helsebygningenes bygningsmessig tilstand og funksjonalitet anses å være lite tilfredsstillende bare i underkant av 10 prosent av kommunene. Tilgjengelighet for funksjonshemmede vurderes som tilfredsstillende i nesten alle kommuner for helsebygningenes del.

For kommunens øvrige bygninger, dvs. alle unntatt skolebygninger og helsebygninger, rapporteres den bygningsmessige tilstanden å være utilfredsstillende i 47 prosent av kommunene, men vel 40 prosent av kommunene anser at inneklima er utilfredsstillende og tilgjengeligheten er utilfredsstillende i 37 prosent av kommunene. Dette er en svært uensartet bygningsmasse, som omfatter høyst ulike kategorier fra rådhus til boliger og lagerbygninger.

Det er gjennomgående få kommuner som gir karakteren svært dårlig for sine bygninger. For de fleste variable dreier dette seg om mellom null til sju kommuner. Ved vurderingen av kirkebygningene, har imidlertid 14 kommuner meldt om en svært dårlig tilgjengeligheten for funksjonshemmede.

Kommunene ble videre bedt om å vurdere hva brukerne klager mest og minst på når det gjelder de ulike sidene ved bygningene. Undersøkelsen gir dermed kun et bilde på hvordan klagene fordeler seg mellom de ulike variablene, og sier ikke noe om omfanget av klager. Det vil for eksempel være naturlig å anta at omfanget av klager fra brukere av helsebygg er lavt sammenlignet med øvrige kommunale bygg.

I tabell 1.3 er de ulike forholdene ved bygningene rangert der det forholdet det klages mest på gis verdien 1, mens det forholdet det klages minst på får verdien 4. Tallene i parantes angir en tilsvarende rangering av resultatene fra kommunenes egen tilstandsvurdering.

Vi ser av tabellen en rimelig sammenheng mellom hvilke forhold brukerne klager mest og minst på og den ”karakteren” kommunen selv gir de ulike variablene. Innenfor skolebygg og helsebygg gir både brukere og kommunen selv inneklima den dårligste tilstandsvurderingen. For skolebygninger viser undersøkelsen at over 50 prosent av kommunene opplever at brukerne klager aller mest på inneklima ved skolebygg, mens rundt 30 prosent av kommunene opplever mest klager på bygningsmessig tilstand. Også i kommunenes egen tilstandsvurdering av skoler gis inneklima laveste score, men her gir omtrent like mange kommuner bygningsmessig tilstand og tilgjengelighet en dårlig karakter. Dette kan tyde på at brukerne klager noe mer på inneklimaet på skolene enn det kommunen selv mener det er grunnlag for.

For de øvrig kommunale bygg er klagene i første rekke knyttet til den bygningsmessige tilstanden. 52 prosent av kommunene rapporterer om mest klager på bygningsmessig tilstand for disse bygningene, noe som samsvarer med kommunens egen tilstandsvurdering.

Også brukerne av kirkebygningene klager klart mest på bygningsmessig tilstand. Vi ser samtidig at kommunene selv vurderer tilgjengeligheten innenfor kirkebygningene til å være dårligst sammenlignet med de øvrige variablene. Likevel er det kun 23 prosent av kommunene som opplever at brukerne av kirkebygningene klager mest på tilgjengeligheten.

Undersøkelsen viser at det i gjennomsnitt knytter seg færrest klager til manglende tilgjengelighet for funksjonshemmede for de kommunale bygningene. Dette resultatet kan forklares med at de funksjonshemmede representerer en forholdsmessig liten gruppe i samfunnet. Et lite antall klager knyttet til tilgjengelighet, betyr dermed ikke nødvendigvis at tilgjengeligheten er godt nok ivaretatt. Det er også rimelig at brukerne legger stor vekt på funksjonaliteten og dermed har en tilbøyelighet til å klage mer på bygningenes egnethet til bruken enn på tilgjengeligheten for funksjonshemmede. Klager fra funksjonshemmede på tilgjengeligheten blir gjerne betraktet som et problem for huseier, mens lokalenes brukbarhet for øvrig primært er brukernes problem, så lenge de ikke kan velge å flytte til andre lokaler.

Fylkeskommunene

Figur 1.7 viser hvor stor andel av fylkeskommunene som har valgt god/tilfredsstillende eller meget bra ved tilstandsvurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

Vi ser at fylkeskommunene vurderer sine bygninger til å være i noe bedre stand enn ved tilsvarende tilstandsvurdering i kommunene. Andelen fylkeskommuner som har meldt om god/tilfredsstillende eller svært bra tilstand varierer mellom 80 og 100 prosent for de fleste av variablene. Unntaket er fylkeskommunenes vurdering av inneklimaet i de videregående skolene, hvor rundt 70 prosent gir en tilfredsstillende karakter.

Nedenfor angis gjennomsnittlig tilstandsvurdering av de ulike bygningskategoriene i fylkeskommunene basert på verdier på en skala fra 1 til 4 der 1 tilsvarer ”Meget bra”, 2 tilsvarer ”God/tilfredsstillende”, 3 tilsvarer ”Lite tilfredsstillende” og 4 tilsvarer ”Svært dårlig”.

Vi ser at gjennomsnittlig tilstandsvurdering i fylkeskommunene ligger rundt god/tilfredsstillende (verdi 2), men flere av variablene har fått en gjennomsnittlig vurdering på noe bedre enn 2, noe som tilsier at betegnelsen meget bra også er benyttet i en viss grad. Betegnelsen svært dårlig (verdi 4) er ikke benyttet i det hele tatt av fylkeskommunene

Som i tilsvarende undersøkelse for kommunene, viser resultatene fra vurderingen av skolebygningene at inneklima er det forholdet som blir gitt den svakeste tilstandsvurderingen. Fire av de tretten fylkeskommunene (31 prosent) har karakterisert inneklima på de videregående skolene som lite tilfredsstillende (verdi 3), men ingen har vurdert inneklima som svært dårlig. De øvrige ni fylkeskommunene har meldt om at tilstanden for inneklima er god/tilfredsstillende i skolene. To fylkeskommuner svarer at skolenes bygningsmessige tilstand er lite tilfredsstillende og en anser at funksjonaliteten er utilfredsstillende. Tilgjengeligheten for funksjonshemmede på skolene har fått best score av fylkeskommunene. To av fylkeskommunene har rapportert om en tilgjengelighet som er meget bra, de øvrige sier at tilgjengeligheten er god/tilfredsstillende.

Fylkeskommunenes øvrige bygninger vurderes jevnt over også forholdsvis positivt. Av de elleve fylkeskommunene som har svart på tilstandsvurderingen av øvrige bygninger, er det to som vurderer inneklima og tilgjengelighet som lite tilfredsstillende. Den ene av disse vurderer også funksjonaliteten av øvrige bygninger som lite tilfredsstillende. De øvrige vurderingene får karakteren god/tilfredsstillende eller meget bra for fylkeskommunenes øvrige bygninger.

Fylkeskommunene ble også bedt om å vurdere hva brukerne klager mest og minst på når det gjelder de ulike sidene ved bygningene.

I tabell 1.5 er de ulike forholdene ved bygningene rangert der det forholdet det klages mest på gis verdien 1, mens det forholdet det klages minst på får verdien 4. Tallene i parantes angir en tilsvarende rangering av resultatene fra fylkeskommunenes egen tilstandsvurdering.

Ikke overraskende viser resultatene at brukerne klager mest på inneklima, både når det gjelder skolebygninger og øvrige fylkeskommunale bygninger. Dette samsvarer med fylkeskommunenes egne tilstandsvurderinger som beskrevet i avsnittene over. Elleve av de tretten fylkeskommunene som har svart, rapporterer at brukerne av videregående skoler klager mest på inneklimaet, de øvrige to fylkeskommunene mener at det er mest brukerklager på den bygningsmessige tilstanden. I gjennomsnitt er det imidlertid funksjonaliteten som får nest mest klager.

Tilsvarende som for kommunale bygninger viser tilbakemeldingene fra brukerne av fylkeskommunale bygninger at det er færrest klager knyttet til tilgjengeligheten for funksjonshemmede. For skolebygninger vurderte også fylkeskommunen selv tilgjengeligheten til å være god. Også når det gjelder de øvrige fylkeskommunale bygningene, må en imidlertid ta i betraktning at forklaringen på lite brukerklager innenfor tilgjengelighet kan skyldes at de funksjonshemmede representerer en forholdsvis liten gruppe.

”Betydningen av kommunens størrelse og økonomiske handlefrihet for vedlikeholdet”

Materialet fra utvalgets spørreundersøkelse viser store variasjoner mellom kommunene når det gjelder bygningsmassens tilstand, fra kommuner som rapporterer at tilstanden er meget god eller tilfredsstillende på alle områder, til kommuner som rapporterer at tilstanden er svært dårlig eller lite tilfredsstillende på alle områder. Det er derfor viktig å finne frem til årsakene til disse store ulikhetene.

To mulige forklaringsvariable for forskjellig tilstand er kommunens størrelse og kommunens økonomiske handlefrihet. Tidligere undersøkelser, særlig rapporten fra ECON/Multiconsult (2001), fant ingen sterke og sikre sammenhenger mellom bygningenes tilstand og kommunenes frie inntekter per innbygger. Heller ikke kommunestørrelsen, kommunens sentralitet eller befolkningsendring siste fem år viste noen evne til å forklare variasjonene i bygningsmassens tilstand.

Eiendomsforvaltningsutvalget har gjort noen foreløpige endringer av eget materiale med sikte på å forklare variasjonene i bygningsmessig tilstand mellom kommunene. I tabell 1.6 vises gjennomsnittlig tilstandsvurdering i kommunene gruppert etter kommunestørrelse.

Av tabellen er det mulig å identifisere en negativ sammenheng mellom kommunestørrelse og kommunenes egne vurderinger av bygningsmessig tilstand. Resultatene viser at den bygningsmessige tilstanden for kommunenes bygninger vurderes å være dårligere for store kommuner enn for små kommuner. Tendensen er entydig for de bygningskategoriene som kommunene eier, bruker og forvalter, med sterkest utslag for skolebygningene og helsebygningene. En mulig forklaring på denne sammenhengen kan være at det vil være sterkere fokus på eier-rollen og et nærmere forhold mellom kommunepolitikerne og den kommunale eiendomsmassen, jo mindre kommunen er. Dette kan så gi grunnlag for en sterkere politisk prioritering av bygningsmessig vedlikehold i små kommuner enn i de store, hvor bygningsmassen er omfattende og mer uoversiktlig.

Unntaket fra denne sammenhengen er tilstandsvurderingen av kirkebygninger, der de mellomstore kommunene har vurdert den bygningsmessige tilstanden å være dårligere enn de store kommunene.

I tabell 1.7 og 1.8 vises gjennomsnittlig vurdering av inneklima og funksjonalitet fordelt på kommunestørrelse.

Når det gjelder inneklima i skolebygninger, ser vi av tabellen over at tilstanden er vurdert å være klart dårligere for de største kommunene (over 20 000 innbyggere) enn for de to andre kommunegruppene. For de øvrige variablene over finnes kun mindre variasjoner mellom kommunegruppene. Hovedbildet er likevel at de små kommunene gir den beste tilstandsvurderingen for sine bygninger.

I tabell 1.9 vises sammenhengen mellom kommunestørrelse og tilgjengelighet for funksjonshemmede.

Resultatene fra tabell 1.9 kan indikere at det finnes en svak positiv sammenheng mellom kommunestørrelse og tilgjengelighet for skolebygningene, øvrige kommunale bygninger og kirkebygninger. Det vil si jo større kommunen er desto bedre ivaretas krav om tilgjengelighet for funksjonshemmede. Dette kan skyldes at større kommuner med større enheter og flere brukere per bygning oftere vil oppleve at de har funksjonshemmede blant sine brukere. Dermed har disse kommunene i større grad allerede måttet foreta de nødvendige tilpasninger av bygningene. Vi ser imidlertid at helsebygningene skiller seg ut fra de øvrige med en svakere vurdering av tilgjengeligheten for større kommuner enn for små og mellomstore. Som følge av den gode tilstandsvurderingen som er gitt for helsebygningene totalt sett, er likevel tilgjengeligheten på helsebygningene vurdert å være svært god sammenliknet med øvrige bygningstyper.

I rapporten fra Econ og Multiconsult (2001); Vedlikehold av kommunale bygninger (rapport 3/01), ble sammenhengen mellom kommunenes inntektsnivå og tilstanden på bygningene analysert. En slik sammenheng lot seg imidlertid ikke påvise. Eiendomsforvaltningsutvalget har foretatt en tilsvarende vurdering av dette forholdet. Resultatene av denne undersøkelsen gir heller ingen indikasjon på at et høyere inntektsnivå fører til en bedre tilstand for bygningene. For skolebygninger og helsebygninger rapporteres det derimot paradoksalt nok med en bedre gjennomsnittlig tilstand jo lavere inntektsnivå kommunene har.

Ser vi på de fire kommunene med aller høyeste inntekter i undersøkelsen, melder disse i hovedsak om en noen bedre tilstand enn gjennomsnittet forøvrig. Disse kommunene tilhører en gruppe kommuner med store inntekter fra kraftverk og utgjør en svært liten del av det totale kommune-Norge. Også for disse kommunene finner vi unntak fra hovedbildet. Ved vurderingen av skolebygninger melder disse kommunene om en lavere standard enn gjennomsnittet av kommuner forøvrig innenfor funksjonalitet, inneklima og tilgjengelighet. En av de aller ”rikeste” kommunene i landet rapporterer for eksempel om svært dårlig tilstand når det gjelder tilgjengelighet for funksjonshemmede innenfor skolebygg.

Utvalget vil legge vekt på å analysere nærmere mulige årsaker til dårlige vedlikehold, slik at de tiltak som skal foreslås i den endelige innstillingen, kan bli best mulig innrettet.

1.4.3.4 Resultater fra modul 3, Spørsmål om planmessig vedlikehold

Nedenfor omtales resultatene fra spørreundersøkelsens modul 3. Kommunene og fylkeskommunene ble gitt fire spørsmål/utsagn, og de ble bedt om å angi i hvor stor grad de var enig i utsagnet, eller tilfredsstilte betingelsen i spørsmålet ved å velge verdier på en skala fra 1 til 6. Nedenfor omtales resultatene fra kommuner og fylkeskommuner hver for seg.

”Planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift og vedlikehold i det lange løp.”

I figur 1.8 under vises hvordan svaralternativene fordeler seg mellom de som har svart. De som har valgt verdien 1 regnes som helt uenige i påstanden over, de som har valgt verdien 6 regnes som helt enige i påstanden.

Utvalget merker seg at hele 85 prosent av svarerne er helt eller delvis enig i den aktuelle påstanden. Disse har merket av for verdi 5 eller 6 på skalaen for i hvilken grad de er enige i dette utsagnet. Hovedtyngden av de som har svart erkjenner dermed at det gir en økonomisk gevinst å foreta et jevnlig vedlikehold av bygningene i stedet for å la de forfalle. Nitten stykker har imidlertid krysset av for at de er helt uenig i utsagnet (verdi 1). I denne gruppen finner vi ingen svar fra noen av de store kommunene (over 20 000 innbyggere).

Når det gjelder fylkeskommunene har tolv av de tretten respondentene (92 prosent) vært helt eller delvis enige i påstanden over (verdi 5 eller 6).

”I hvilken grad benytter kommunen/fylkeskommunen systemer for planmessig vedlikehold?”

Figur 1.9 viser i hvor stor grad kommunene benytter systemer for planmessig vedlikehold. Verdi 1 innebærer at kommunene ikke benytter slike systemer, mens verdi 6 innebærer at kommunen benytter systemer for planmessig vedlikehold i stor grad.

Resultatene viser at kommuners bruk av systemer for planmessig vedlikehold ikke er videre utbredt. Bruk av systemer og verktøy som bidrar til å kartlegge det langsiktige vedlikeholdsbehovet, samt å dokumentere tilstanden og konsekvenser av manglende vedlikehold, anses i fagmiljøet som effektive hjelpemidler for å oppnå en god eiendomsforvaltning. Resultatene fra denne undersøkelsen er i så henseende ikke særlig oppløftende. Kun 26 av kommunene i undersøkelsen (12 prosent) benytter slike systemer i betydelig eller stor grad (verdi 5 eller 6). Disse kommunene rapporterer også i hovedsak om en noe bedre tilstand på bygningene enn snittet for kommunene totalt. Rundt halvparten rapporterer at de ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i noen særlig grad (verdi 1 eller 2). En nærmere analyse av den sistnevnte gruppen, viser at de små kommunene er overrepresentert blant disse. Rundt 60 prosent av de små kommunene benytter ikke systemer for planmessig vedlikehold i noen eller særlig grad. Tilsvarende andeler for mellomstore og store kommuner er henholdsvis 47 og 31. Utvalget finner det særlig oppsiktsvekkende at hele 31 prosent av de store kommunene (over 20 000 innbyggere) ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i særlig grad.

Når det gelder fylkeskommunene har fem av disse valgt verdi 2 (det vil si i liten grad) på spørsmålet om det benyttes systemer for planmessig vedlikehold. Det innebærer at hele 39 prosent av fylkeskommunene ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i særlig grad. Seks av fylkeskommunene (46 prosent) har meldt om bruk av slike systemer i betydelig grad (verdi 5 eller 6).

”I hvilken grad blir påvist vedlikeholdsbehov fulgt opp med ressurser?”

I figur 10 under vises hvordan svaralternativene fordeler seg mellom kommunene i undersøkelsen. På en skala fra 1 til 6 betyr verdien 1 at påvist vedlikeholdsbehov i svært liten grad blir fulgt opp med ressurser, og verdien 6 betyr at påvist vedlikeholdsbehov blir fulgt opp med ressurser i stor grad.

Ikke uventet svarer en stor andel av kommunene at påvist vedlikeholdsbehov i liten eller svært liten grad følges opp med ressurser. 48 prosent av respondentene fra kommunene har valgt verdi 1 eller 2 under dette punktet, mens kun fem prosent melder om at påvist vedlikeholdsbehov i stor grad følges opp med ressurser (verdi 5 eller 6). Sistnevnte gruppe består kun av 11 kommuner, og ni av disse (82 prosent) tilhører gruppen av små kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere.

En ser en tilsvarende fordeling av svarene på dette spørsmålet for fylkeskommunene. Kun en av de tretten fylkeskommunene som har svart (det vil si 8 prosent) rapporterer at påvist vedlikeholdsbehov følges opp med ressurser (verdi 5), og 1 svarer ”i svært liten grad” (svaralternativ 1) De øvrige elleve svarene fordeler seg jevnt på alternativene 2, 3 og 4. Bildet blir altså ikke fullt så negativt for fylkeskommunene som for kommunene, men heller ikke i fylkeskommunene sett under ett gir svarene et bilde at påviste vedlikeholdsbehov blir fulgt opp med ressurser i rimelig stor grad.

”Kommunens/fylkeskommunens eiendomsmasse er samlet sett meget godt vedlikeholdt”

I figur 11 under vises hvordan svaralternativene fordeler seg mellom kommunene i undersøkelsen. Kommuner som har valgt verdien 1, hevder at kommunens eiendomsmasse i svært liten grad er godt vedlikeholdt. I kommuner som har valgt verdien 6, er eiendomsmassen samlet sett i stor grad meget godt vedlikeholdt.

Vi ser av figur 11 at en stor del av kommunene (rundt 60 prosent) har valgt verdiene 3 eller 4 under vurderingen av i hvilken grad eiendomsmassen er godt vedlikeholdt. Dette innebærer at de fleste kommunene verken kan si at bygningsvedlikeholdet er direkte forsømt eller at det er svært bra. 30 prosent av kommunene melder imidlertid at samlet eiendomsmasse i liten grad er meget godt vedlikeholdt (verdi 1 eller 2). Dette resultatet står i rimelig forhold til de funn som ble gjort under modul 2 om bygningenes tilstand.

Når det gjelder fylkeskommunenes svar på spørsmålet om i hvilken grad bygningsmassen er meget godt vedlikeholdt samlet sett, ga disse et positivt helhetsbilde og klart bedre enn for kommunene. Dette tilsvarer også det inntrykket som ble gitt ved analyser av tilstandsvurderingen under modul 2. Hele ni av fylkeskommunene i undersøkelsen svarte verdi 4 (over middels bra) på dette spørsmålet og to (15 prosent) svarte at fylkeskommunens eiendomsmasse er godt vedlikehold samlet sett (verdi 5). Bare ett av svarene anga verdi 2 (dvs i liten grad godt vedlikehold) og et svar anga verdi 3 (under middels). Verdi 1 og 6 ble ikke benyttet av fylkeskommunene.

”Årsaker til manglende vedlikehold”

De kommuner og fylkeskommuner som valgte verdi 4 eller lavere ved vurderingen av i hvilken grad kommunenes samlede eiendomsmasse er meget godt vedlikeholdt, ble bedt om å angi mulige årsaker til manglende vedlikehold. Dette gjelder for 196 av kommunene i undersøkelsen. Disse ble bedt om å velge ut tre av svaralternativene som er listet opp i tabell 10 under og gi disse prioritet en, to eller tre.

I følge tidligere undersøkelser (ECON/Multiconsult ), svarer et flertall at mangel på ressurser er den viktigste årsaken til mangelfullt vedlikehold. Utvalget var her interessert i å få en vurdering av andre mulige årsaker og hadde derfor utelatt ressursmangel som et av de ferdig formulerte alternativene.

I figur 1.12 vises fordelingen av de svaralternativ som er valgt som prioritet nummer en av kommunene. Figuren illustrere dermed hva respondentene fra kommunene mener er den viktigste årsaken til manglende vedlikehold. Ved vurdering av svarene er det viktig å ta i betraktning at det hovedsaklig er representanter for den administrative ledelsen og/eller faglig ansvarlige som er blitt spurt. Når det gjelder slik spørsmål hvor ”årsak til” lett kan tolkes som ”ansvar for” eller ”skyld i” at vedlikeholdet forsømmes, må derfor svarene vurderes på bakgrunn av hvem som har svart og kan ikke nødvendigvis betraktes som representativt for kommunens politikere eller brukerne av eiendommene.

Vi ser at alternativ C, ”manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold”, er valgt som den viktigste årsaken av rundt 45 prosent av svarerne. Valget av dette alternativet skiller seg klart ut fra de andre svaralternativene. Rundt 14 prosent har valgt alternativ G, ”statlige reformer/satsingsområder fører til en uhensiktsmessig prioritering av midler til utbygging og vedlikehold i kommunen”, og rundt 13 prosent har valgt alternativ B ”manglende fokusering på bygningsmessig vedlikehold i kommunens økonomiplan”. Ingen av respondentene har meldt at manglende kompetanse på eiendomsforvaltning i kommunen/fylkeskommunen (alternativ E) er den viktigste årsaken til manglende vedlikehold, og kun en har valgt alternativ D ”uhensiktsmessig organisering av kommunens eiendomsforvaltning”. Alternativ J, ”andre årsaker”, er valgt som viktigste årsak av åtte respondenter. De som har foretatt en ytterligere beskrivelse av ”andre årsaker”, melder i hovedsak at manglende vedlikehold skyldes dårlig kommuneøkonomi.

I figur 13 vises samtlige svaralternativer som er valgt, både som prioritet en, to og tre. En får da et fyldigere bilde av hvilke alternativ respondentene mener representerer de tre viktigste årsakene til manglende vedlikehold. Figuren viser hvor stor andel av svarerne som har valgt det enkelte svaralternativ som en av de tre viktigste. Summen av prosentandelene blir dermed 300.

Det samme bilde tegner seg i figur 1.13 som i figur 1.12. Manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold er valgt som en av de tre viktigste årsakene til manglende vedlikehold i 76 prosent av svarene. Rundt 55 har valgt ”manglende fokusering på bygningsmessig vedlikehold i kommunens økonomiplan”(alternativ B), og rundt 40 prosent hevder at ”manglende krav til avsetning for vedlikehold i regnskapet” (alternativ I) er blant de viktigste årsakene til manglende vedlikehold. Tilsvarende andel finner vi for svaralternativ A ”kommunen mangler langsiktige mål og planer for eiendomsforvaltningen”. Svært få angir ”manglende kompetanse på eiendomsforvaltning”(alternativ E) som en viktig årsak til manglende vedlikehold. Kun 14 respondenter har valgt dette alternativet. Tilsvarende få har valgt svaralternativ F ” kommunens bygningsmessige kompetanse blir ikke godt nok utnyttet. Heller ikke svaralternativ D, ”uhensiktsmessig organisering av kommunens/fylkeskommunens eiendomsforvaltning” er en særlig aktuell årsak til manglende vedlikehold ifølge de administrativt/faglig ansvarlige for eiendomsforvaltningen i kommunene.

Når det gjelder fylkeskommunene viser undersøkelsen at også disse respondentene velger ”manglende politisk prioritering av ressursene” som den desidert viktigste årsaken. Tabell 11 gir en nærmere oversikt over hvilke svaralternativ som er valgt som den viktigste årsaken til manglende vedlikehold i fylkeskommunene.

Av tretten fylkeskommuner som svarte på spørsmålet om vedlikeholdet, var det to som svarte at eiendomsmassen var godt vedlikeholdt. De øvrige elleve har svart på dette punktet i undersøkelsen. Fem av disse svarer at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold er den viktigste årsaken til manglende vedlikehold. Hele 9 respondenter (82 prosent) har inkludert dette svaralternativet som en av de tre viktigste årsakene. Som for kommunene settes ”manglende krav til avsetning for vedlikehold i regnskapet” (alternativ I) , ”manglende fokusering på bygningsmessig vedlikehold i fylkeskommunens økonomiplan” (alternativ B) og ”kommunen/fylkeskommunen mangler langsiktige mål og planer for eiendomsforvaltningen” (alternativ A), høyt oppe blant de viktigste årsakene til manglende vedlikehold. Til forskjell fra kommunen velges også alternativ D, ”uhensiktsmessig organisering av kommunens/fylkeskommunens eiendomsforvaltning” som en viktig årsak i 3 av svarene (27 prosent). Alternativ H ”kapitalslit (avskrivninger) gir ingen resultateffekt i regnskapet” er også valgt av 3 respondenter. Det er derimot kun et svar som har inkludert alternativ G ”statlige reformer/satsingsområder fører til en uhensiktsmessig prioritering av midler til utbygging og vedlikehold i fylkeskommunen”, som en av de viktigste årsakene. Resultatene fra kommunen viste at 33 prosent av svarene valgte dette alternativet som en av de tre viktigste årsakene til manglende vedlikehold.

Den bygningsmessige kompetansen og bruken av denne (valgene E og F) er ikke angitt som en av de tre viktigste årsakene til mangelfullt vedlikehold av noen blant fylkeskommunenes ansvarlige for eiendomsforvaltningen.

1.4.3.5 Resultater fra modul 4, Organisering av eiendomsforvaltningen i kommunen/fylkeskommunen

Resultater fra tidligere undersøkelser via Kommunal Organisasjonsdatabase, har vist at et stort antall av kommuner og fylkeskommuner organiserer sin eiendomsforvaltning på tradisjonell måte innenfor kommunens egen organisasjon. Utvalget er imidlertid kjent med at det i dag foregår en stor grad av organisasjonsendringer innenfor kommunesektoren. Utvalget ønsket at resultatene fra denne undersøkelsen kunne gi indikasjoner på eventuelle endringer i strukturelle forhold innenfor den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltning.

Kommuner

I tabell 1.12 vises hvordan kommunene i undersøkelsen har organisert sin eiendomsforvaltning.

Vi ser at det overveiende antall kommuner har organisert sin eiendomsforvaltning i en egen eiendomsforvaltningsenhet innenfor kommunens sentrale administrasjon. Et mindre antall kommuner lar den enkelte brukerinstitusjon eller virksomhet selv ha ansvaret for eiendomsforvaltningen. Innenfor skole- og helsesektoren dreier dette seg om kun 15-16 kommuner i undersøkelsen. En tilsvarende andel av kommunene lar den enkelte sentrale fagavdeling forvalte eiendommene for sine institusjoner/virksomheter. Små kommuner er overrepresentert blant de gruppene som har valgt alternativ A og B. Tabellen viser at kommunale foretak (KF) heller ikke er benyttet i noe særlig omfang blant kommunene så langt. Blant de 11-12 kommunene i undersøkelsen som har angitt bruk av denne modellen, finner vi i hovedsak store og mellomstore kommuner. Kun en av de minste kommunene (under 5 000 innbyggere) har valgt kommunalt foretak (KF). Kun en kommune har organisert hele sin eiendomsforvaltning i et kommunalt aksjeselskap, mens ytterligere to kommuner har angitt bruk av kommunalt aksjeselskap for forvaltningen av øvrige kommunale bygg. De kommuner som har valgt alternativ F, ”annen organisering enn nevnt ovenfor”, kan ha valgt ulike former for interkommunalt samarbeid.

Utvalget har sett nærmere på eventuelle sammenhenger mellom organisering og resultater fra tilstandsvurderingene i modul 2. Det er ikke mulig å påvise noen klare sammenhenger mellom vurderingene av tilstanden på bygningene og organisering etter alternativ A ”den enkelte brukerinstitusjon/virksomhet er ansvarlig for forvaltningen av sine bygninger”. Gjennomsnittlig bygningsmessig tilstand i de kommuner som har valgt å la den enkelte sentrale fagavdeling (skole, barnehage, helse) forvalte eiendommene for sine institusjoner/virksomheter (alternativ B, viser imidlertid en svak indikasjon på en noe høyere score enn gjennomsnittet av alle kommuner for skolebygg og helsebygg. For variablene funksjonalitet, inneklima og tilgjengelighet finnes ingen slik sammenheng.

Når en ser på de kommunene som har valgt å organisere sin eiendomsforvaltning som kommunalt foretak, finner en at disse i snitt rapporterer om en noe dårligere tilstand på bygningene enn snittet for øvrig. En kan her tenke seg at dårlig bygningsmessig tilstand i disse kommunene har vært en medvirkende årsak til at kommunen har valgt å skille eiendomsforvaltningen ut i et eget foretak. Kommunene ble derfor også spurt hvor lenge den nåværende organisasjonsmodellen har vært gjeldene. Av elleve kommuner som har organisert skolebygningene i kommunalt foretak, har seks hatt denne organisasjonsformen i mindre enn to år. For denne gruppen var særlig bygningsmessig tilstand klart dårligere enn gjennomsnittet. For de øvrige fem kommunene som hadde hatt skolebygningene under kommunalt foretak i tre år eller lengre, meldes det om en noe bedre tilstand for skolebygningene enn gjennomsnittet. Selv om dette kan indikere en positiv effekt av foretaksorganisering av skolebygningene over tid, er antallet kommuner og den anvendte metoden ikke tilstrekkelig til å trekke sikre konklusjoner.

Nær 60 prosent av kommunene har benyttet nåværende modell i 6 år eller lengre. Rundt 22-23 prosent av kommunene har praktisert nåværende organisering i 3-5 år, og i underkant av 20 prosent av kommunene rapporterer her om en varighet for nåværende modell på 1-2 år. Det kan synes som om nåværende organisering av helsebygg og skolebygg har hatt en noe kortere varighet enn valgt organisasjonsmodell for de øvrige kommunale bygningene. Selv om det ikke er påvist sikre effekter av ulike organisasjonsformer for eiendomsforvaltningen i det foreliggende materiale, tyder svarene på at mange kommuner arbeider aktivt med organiseringen av eiendomsforvaltningen.

14 prosent av kommunene rapporterer at de har konkrete planer om å endre sin organisering av eiendomsforvaltning, og 55 prosent av disse vurderer å velge egen eiendomsforvaltningsenhet innenfor kommunens sentrale administrasjon. Dette er kommuner som i dag praktiserer alternativene A, B eller F over. I tillegg viser resultatene at enkelte kommuner som i dag organiserer eiendomsforvaltningen som en egen enhet vil foreta justeringer innenfor denne modellen. 42 prosent av de som planlegger organisasjonsendringer (6 prosent av kommunene) angir at de planlegger å organisere sin eiendomsforvaltning i et kommunalt foretak (KF).

Fylkeskommuner

I tabell 1.13 vises hvordan fylkeskommunene i undersøkelsen har organisert sin eiendomsforvaltning.

Som vi ser av tabellen har hovedtyngden av fylkeskommunene (54 prosent) valgt å organisere forvaltningen av skolebygg i en egen forvaltningsenhet innenfor fylkeskommunens sentrale administrasjon (alternativ C). Når det gjelder øvrige fylkeskommunale bygg har kun ni av fylkeskommunene rapportert om valgt organisasjonsmodell, og fire av disse (44 prosent) melder om bruk av alternativ C. Totalt fire av de tretten fylkeskommunene i undersøkelsen rapporterer om bruk av en annen organisasjonsmodell enn angitt i alternativene både for skolebygg og øvrige fylkeskommunale bygg. I tillegg til interfylkeskommunalt samarbeid kan en tenke seg at enkelte av disse fylkeskommunene har valgt å kombinerer en desentralisert ansvarsmodell med sentralt støtteapparat (alternativ A og B). Kun en av fylkeskommunene i undersøkelsen har organisert sin eiendomsforvaltning i et fylkeskommunalt foretak (FKF).

Hele seks av de tretten fylkeskommunene (46 prosent) rapporterer at varigheten av nåværende organisasjonsmodell er 1-2 år. En fylkeskommune angir varigheten til 3-5 år, og de resterende seks har hatt sin nåværende organisering i 6 år eller mer. Tre av de fylkeskommunen som valgte ”annen organisering enn nevnt ovenfor” (alternativ F) har kun hatt nåværende modell i 1-2 år.

På spørsmålet om det eksisterer konkrete planer om å endre organiseringen av eiendomsforvaltningen i fylkeskommunen, melder kun en av fylkeskommunene om slike planer.

1.4.4 Oppsummering av utvalgets undersøkelse

Tidligere undersøkelser har vært basert på mindre utvalg og med tildels lav svarprosent. Ved valg av strategi ble det derfor lagt stor vekt på muligheten for å få verifisert et totalbilde av den bygningsmessige tilstanden i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget ønsket en vurdering fra kommunesektoren selv av i hvilken grad beskrivelsene i media og tidligere rapporter er representative for den (fylkes)kommunale eiendomsforvaltningen. En totaldekkende undersøkelse som ble sendt til alle kommuner og fylkeskommuner ble vurdert å gi best grunnlag for en slik verifisering.

Som ledd i tilstandsregistreringen la utvalget vekt på å kunne vurdere om ulike typer av bygg blir håndtert forskjellig. Det var også et ønske at data fra undersøkelsen ga en mulighet til å foreta analyser av eventuelle sammenhenger mellom tilstanden på bygningene, håndtering av planmessig vedlikehold og valgt organisasjonsmodell.

Som et viktig innspill til det videre arbeidet med å vurdere mulige tiltak for å bedre den kommunale eiendomsforvaltningen, ønsket utvalget også å innhente informasjon om hva den ansvarlige administrative ledelse i (fylkes)kommunene selv mener er årsaker til at vedlikehold av bygninger ikke prioriteres.

Data som baserer seg på å gi en overordnet oversikt, vil nødvendigvis ikke fange opp alle nyansene. Utvalget mener likevel at undersøkelsen har gitt nyttig informasjon om tilstanden innenfor den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Utvalget vil i sitt videre arbeid benytte materialet fra undersøkelsen til å foreta ytterligere analyser av eventuelle sammenhenger mellom tilstanden på bygningene, håndtering av planmessig vedlikehold og organisering av eiendomsforvaltningen.

1.4.4.1 Tilstandsvurderingen

Kommuner

Nedenfor vises hvor stor andel av kommunene som har angitt god/tilfredsstillende eller meget bra ved tilstandsvurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

Kommunenes vurdering av tilstanden på egne bygninger, viser at helsebygningene er gitt den klart beste ”karakteren”. Hele 90 prosent av kommunene melder om god/tilfredsstillende eller meget bra tilstand for disse bygningene. Kommunens skolebygninger er også vurdert til å være i bedre stand enn de øvrige kommunale bygningene, og rundt 70 prosent av kommunene hevder at tilstanden er god/tilfredsstillende eller meget bra innenfor skole. For de øvrige kommunale bygningene og kirkebygningene er tilstanden noe dårligere. Mellom 50 og 60 prosent av kommune gir tilfredsstillende karakter for disse bygningene. Det er imidlertid kun et fåtall kommuner som benytter karakteristikken ”svært dårlig” i sin tilbakemeldingen om tilstand.

Innenfor skolebygg og helsebygg gir kommunene inneklimaet den svakeste tilstandsvurderingen. Inneklimaet ved skolebygningene vurderes imidlertid kun å være marginalt dårligere enn den bygningsmessige tilstanden og tilgjengeligheten for funksjonshemmede. Ved rapportering om hva brukerne av skolebygningene klager mest på, angir over halvparten av kommunene at klagene er relatert til inneklima.

Innenfor de øvrige kommunale bygningene er den bygningsmessig tilstanden vurdert som svakest. Også her ser vi en parallell til undersøkelsen om hva brukerne klager mest på. Når det gjelder kirkebygningene gir kommunen tilgjengelighet for funksjonshemmede den dårligste ”karakteren”. Samtidig meldes det om at brukerne av kirkebygningen klager mest på mangler ved bygningsmessig tilstand generelt.

Tidligere undersøkelser har ikke kunnet påvise noen sikker sammenheng mellom kommunestørrelse og vedlikeholdet av bygningene. Denne spørreundersøkelsen viser imidlertid at bygningsmessig tilstand rapporteres av kommunene selv å være noe bedre for kommunale bygninger i de små kommunene enn i de mellomstore kommunene og dårligst i de største. Unntaket fra dette er kirkebygningene, hvor de mellomstore kommunene rapporterer om en dårligere bygningsmessig tilstand enn de store kommune, men også her kommer de små kommunene best ut. Når det gjelder inneklima i skolebygninger kommer også de store kommunene dårligst ut. Tilgjengelighet for funksjonshemmede viser et mer sammensatt bilde, hvor de store kommunene rapporterer om en bedre tilstand for skoler og øvrige kommunale bygninger, men dårligere for helsebygningene enn de små kommunene. Utvalget vil søke å trenge nærmere inn i mulige forklaringer på de sammenhengene som her er funnet mellom kommunestørrelse og tilstandsvurderingene for bygningsmassen.

Det finnes ingen indikasjoner på at kommuner med et høyt inntektsnivå (korrigert for utgiftsbehov) oppnår bedre tilstand på bygningene enn de med lave inntekter.

Fylkeskommuner

Figur 1.15 viser hvor stor andel av fylkeskommunene som har valgt god/tilfredsstillende eller meget bra ved tilstandsvurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

Vi ser at en større andel fylkeskommuner vurderer sine bygninger til å være i god stand enn tilsvarende andel i kommunene. Mellom 80-100 prosent av fylkeskommunene har meldt om god/tilfredsstillende eller svært bra tilstand for de ulike variablene. Unntaket er vurderingen av inneklimaet ved de videregående skolene. Her rapporterer 30 prosent av kommunene om en lite tilfredsstillende tilstand. Dette samsvarer med rapporteringen av hva brukerne klager mest på. Den bygningsmessige tilstanden for de øvrige fylkeskommunale bygningene gis karakterene god/tilfredsstillende eller meget god i samtlige fylkeskommuner.

1.4.4.2 Planmessig vedlikehold

Rundt 85 prosent av kommunene og 92 prosent av fylkeskommunene er helt eller delvis enig i påstanden om at planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift og vedlikehold i det lange løp. Til tross for dette finner vi at en svært stor andel av kommuner og fylkeskommuner ikke benytter systemer for planmessig vedlikehold i særlig grad. Påvist vedlikeholdsbehov blir også i liten grad fulgt opp med ressurser.

På spørsmål om hva som er de viktigste årsakene til manglende vedlikehold, hevder 76 prosent av svarerne fra kommunene og 82 prosent av respondentene fra fylkeskommunene at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold er blant de tre viktigste årsakene. Manglende bygningsmessig kompetanse og feil bruk av kompetansen angis i ingen eller svært liten grad som en årsak til manglende vedlikehold av kommunene og fylkeskommunene. Dette bildet bør suppleres med nærmere undersøkelser av mulige årsakssammenhenger, men det kan gi visse indikasjoner på hva som vil være mest interessant å gå nærmere inn på.

1.4.4.3 Organiseringen av eiendomsforvaltningen

Undersøkelsen viser at kommunene og fylkeskommunene i overveiende stor grad benytter tradisjonelle organisasjonsmodeller innenfor egen administrasjon for sin eiendomsforvaltning. Det store flertallet har valgt å opprette en sentral eiendomsforvaltningsavdeling. (Fylkes)kommunalt foretak og kommunalt aksjeselskap benyttes foreløpig i svært liten grad. Rundt 14 prosent av kommunene har konkrete planer om å endre organisasjonsmodell for eiendomsforvaltningen, og 42 prosent av disse ( 6 prosent av kommunene) angir at de vurderer å organisere sin eiendomsforvaltning i et kommunalt foretak (KF).

1A Nærmere om spørreundersøkelsen

For å oppnå en rasjonell og brukervennlig gjennomføring av en totaldekkende undersøkelse innenfor den tiden utvalget har hatt til rådighet, ble det valgt å benytte en web-basert spørreundersøkelse. Forespørsel om deltagelse i undersøkelsen ble sendt i form av brev og e-post til alle kommuner og fylkeskommuner. For å oppnå best mulig svar-prosent, la utvalget vekt på at utfylling av spørreskjema ikke måtte kreve mer enn 10-15 minutter. Det ble bedt om at spørreundersøkelsen ble besvart av en person sentralt i (fylkes)kommunen, fortrinnsvis rådmann, kommunaldirektør eller eiendomssjef. Det er dermed lagt vekt på å få fram en overordnet vurdering av tilstanden på bygningene i kommuner og fylkeskommuner. Undersøkelsen gir utvalget en grov oversikt over hvordan kommunens og fylkeskommunens sentrale administrative ledelse vurderer tilstanden på eiendommene i egen (fylkes)kommune, hvordan forebyggende og planmessig vedlikehold håndteres og hvordan eiendomsforvaltningen er organisert. I tillegg til å vurdere forvaltningen av de kommunale og fylkeskommunale bygningene, er utvalget bedt om å vurdere tilstanden på kirkebygningene i landet. Kirkene eies formelt sett av de kirkelige fellesråd. Samtidig er kommunene ansvarlige for finansieringen av kirkebygg og vedlikeholdet av disse. Av denne grunn ble kommunene i spørreunder-søkelsen bedt om å vurdere tilstanden på kirkebygningene i sin kommune.

Spørreskjemaet ble delt inn i 4 hovedmoduler:

• opplysninger om kommune/fylkeskommune

• bygningenes tilstand

• håndtering av planmessig vedlikehold

• organisering av eiendomsforvaltningen

Opplysninger om kommunen/fylkeskommunen (modul 1)

Denne delen inneholdt (fylkes)kommunenavn og (fylkes)kommunenummer. I tillegg ble kommunene og fylkeskommunene bedt om å angi navn, stilling, e-postadresse samt telefonnummer til utfyller av spørreskjemaet.

Kommunenummer benyttes som identifikasjon ved kobling til andre register med kommuneopplysninger. Vi har i undersøkelsen valgt å koble innsendte svar med opplysninger om kommunegrupper fra Statistisk sentralbyrå (SSB). SSB har foretatt en gruppering av alle kommunene i kategorier etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Dette gjør det mulig å vurdere om kommunestørrelse og/eller økonomiske rammebetingelser virker inn på kommunens eiendomsforvaltning.

Bygningenes tilstand (modul 2)

I denne delen ble kommunene og fylkeskommunene bedt om en skjønnsmessig vurdering av gjennomsnittlig tilstand på bygningene. Kommuneledelsen har vurdert skolebygninger, helsebygninger, øvrige kommunale bygninger og kirkebyg­­-ningene i sin kommune. Ledelsene i fylkeskommunene ble bedt om en vurdering av skolebygningene og øvrige fylkeskommunale bygninger.

I spørreskjemaet ble det videre foretatt en inndeling etter de ulike sider ved bygningen man ønsket å få vurdert:

• funksjonalitet

• bygningsmessig tilstand

• inneklima

• tilgjengelighet for funksjonshemmede

Funksjonalitet skal si noe om i hvilken grad bygningene er tilpasset den virksomheten som drives i disse. Spesielt for undervisningsbygg stilles det store krav til fleksibilitet. Dagens læreplaner forutsetter bruk av nye undervisningsformer som igjen krever en annen rom-inndeling enn tidligere. Mange skoleeiere står dermed ovenfor behov for bygningsmessige tiltak for å kunne tilfredsstille nye krav.

Bygningsmessig tilstand defineres her som tilstanden på bygninger og tekniske anlegg i forhold til opprinnelig nivå og i forhold til lovhjemlede tekniske krav. Når man i den offentlige debatt henviser til manglende vedlikehold, er det i hovedsak mangler ved den bygningsmessige tilstanden det siktes til. Slike mangler kan både være synlig (estetisk) forfall, mer skjulte skader (som igjen fører til store utbedringskostnader på sikt) samt manglende oppfyllelse av lovhjemlede krav knyttet til for eksempel brann og sikkerhet.

En vurdering av inneklima innebærer en vurdering av bygningenes luftkvalitet, temperaturforhold, støypåkjenninger og elektromagnetisk miljø. Vi har i de senere år sett økt oppmerksomhet rundt forholdene knyttet til inneklima, spesielt for skole- og barnehagebarn i kommunene. En overordnet vurdering av tilstanden på dette området vil gi et nyttig grunnlag for videre arbeid i utvalget.

Ved vurdering av i hvilken grad bygningene er gjort tilgjengelige for funksjonshemmede ble det i spørreskjemaet presisert at begrepet funksjonshemmede omfatter både bevegelseshemmede, hørselshemmede, synshemmede, psykisk utviklingshemmede og skjulte funksjonshemninger. Det vil således stilles en rekke krav til bygningsmessige tilpassninger for å ivareta disse gruppenes behov.

Ved vurdering av den gjennomsnittlige tilstanden for de ulike typer av bygg (skolebygg mv.) ble deltagerne i undersøkelsen bedt om å gradere bygningenes funksjonalitet, bygningsmessige tilstand, inneklima og tilgjengelighet etter følgende skala:

• meget bra

• god/tilfredsstillende

• lite tilfredsstillende

• svært dårlig.

Svarene på disse spørsmålene gir dermed en grov oversikt over den administrative ledelse sin vurdering av gjennomsnittlig tilstand for den kommunale bygningsmasse. Samtidig vil det være mulig å si om tilstanden vurderes ulikt for ulike typer av bygg.

Som nevnt tidligere omfatter ikke denne undersøkelsen vurderinger gitt direkte fra brukerne av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Kommuneledelsen ble imidlertid bedt om å svare på hva brukerne klager mest på når det gjelder bygningenes tilstand. Det ble bedt om en rangering av de ulike sidene ved bygningene, funksjonalitet; bygningsmessig tilstand; inneklima og tilgjengelighet sett i forhold til i hva brukerne klager mest og minst på. Denne rangeringen ble gjort for hver av bygningskategoriene som undersøkes, skolebygg; helsebygg; øvrige kommunale bygg og kirkebygg. Innkomne svar kan eksempelvis gi en pekepinn på om brukerne er mer opptatt av inneklima ved skolebygningene enn ved de øvrige bygningene eller om funksjonalitet er mer eller mindre viktig for brukerne enn bygningsteknisk tilstand.

Håndtering av planmessig vedlikehold (modul 3)

Innenfor det byggtekniske fagmiljøet er det en utbredt oppfatning av at planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift i det lange løp. Utsettelse av forbyggende vedlikehold vil, dersom denne sammenhengen stemmer, føre til at kostnadene til eiendomsdrift totalt sett blir høyere. I undersøkelsen ble det bedt om å angi i hvilken grad man er enig i at planmessig vedlikehold gir lavere kostnader til eiendomsdrift og vedlikehold i det lange løp. Grad av tilslutning til denne påstanden skulle angis på en skala fra en til seks. Dersom man i kommuner og fylkeskommuner anerkjenner en slik sammenheng, vil det etter utvalgets vurdering være urimelig å forklare manglende vedlikehold med svak kommuneøkonomi isolert sett. God økonomistyring tilsier derimot at forebyggende vedlikehold gjennomføres på en jevn og planmessig måte.

Videre ble det i spørreskjemaet bedt om å angi i hvilken grad systemer for planmessig vedlikehold blir benyttet i (fylkes)kommunen. Med planmessig vedlikehold siktes det her til systemer og verktøy som kartlegger det langsiktige vedlikeholdsbehovet, for eksempel basert på livssykluskostnader for byggverk. Det eksisterer en antagelse om at faglig god dokumentasjon av vedlikeholdsbehovet for bygningene er en viktig forutsetning for at bygningsvedlikeholdet blir prioritert.

Deretter ble deltagerne bedt om å angi i hvilken grad påvist vedlikeholdsbehov blir fulgt opp med ressurser i (fylkes)kommunen, og i hvilken grad (fylkes)kommunens samlede eiendomsmasse er godt vedlikeholdt.

For å angi i hvilken grad (fylkes)kommunen oppfylte betingelsene i de ovennevnte spørsmålene ble deltagerne bedt om å benytte en skala fra en til seks.

Til slutt i modul 3 ble de (fylkes)kommuner som i mindre og liten grad kunne si at bygningsmassen var godt vedlikehold bedt om å angi årsaken(e) til dette. Følgende valgmuligheter ble gitt:

• kommunen/fylkeskommunen mangler langsiktige mål og planer for eiendomsforvaltningen

• manglende fokusering på bygningsmessig vedlikehold i kommunens/fylkeskommunens økonomiplan

• manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold

• uhensiktsmessig organisering av kommunens/fylkeskommunens eiendomsforvaltning

• manglende kompetanse på eiendomsforvaltning i kommunen/fylkeskommunen

• kommunens/fylkeskommunens bygningsmessige kompetanse blir ikke godt nok utnyttet

• statlige reformer/satsingsområder fører til en uhensiktsmessig prioritering av midler til utbygging og vedlikehold i kommunen/fylkeskommunen.

• kapitalslit (avskrivninger) gir ingen resultateffekt i regnskapet

• manglende krav til avsetning for vedlikehold i regnskapet

• andre årsaker

Spørreskjemaet ga kun anledning til å velge tre av valgene. Disse skulle prioriteres ved å merke de valgte forklaringene med henholdsvis tallene en, to og tre. Dette muliggjør en kartlegging av hva kommunesektoren selv mener er de(n) viktigste årsaken til manglende vedlikehold.

Mange vil hevde at mangel på ressurser er den viktigste årsak til manglende vedlikehold. I kommuneundersøkelsen som ble foretatt av ECON/Multiconsult i forbindelse med deres rapport i 2001, ga 86% av de deltagende kommuner ”for lite ressurser” som en forklaring på at de bygningsmessige drifts- og vedlikeholdsoppgavene var lite tilfredsstillende utført. Eiendomsforvaltningsutvalget valgte å ikke åpne for dette svaralternativet i sin spørreundersøkelse. Etter utvalgets vurdering er det nå viktig å få vurdert de systemmessige forholdene som vedrører den kommunale eiendomsforvaltningen. Dersom det i undersøkelsen kan påvises svakheter knyttet til de juridiske rammebetingelsene eller administrative og politiske systemer innenfor kommunesektoren, vil dette være nyttig informasjon som utvalget kan bygge på i sitt videre arbeid.

Organisering av eiendomsforvaltningen (modul 4)

En kilde til informasjon om hvordan kommuner og fylkeskommuner organiserer sin virksomhet, herunder organisering av eiendomsforvaltningen, er Kommunal Organisasjonsdatabase. En kartlegging via organisasjonsdatabasen foretaes våren 2004, og resultatene foreligger tidlig på høsten 2004. Organisasjonsdatabasen skal blant annet gi svar på i hvilken grad kommunene har valgt en annen organisasjonsform enn ordinær kommunal drift. Dette kan være organisering som kommunalt foretak (KF), interkommunalt samarbeid, interkommunalt selskap (IKS), kommunalt aksjeselskap eller kjøp av tjenesten fra privat aktør.

Kommunal organisasjonsdatabase gir imidlertid ikke svar på hvordan kommunene ivaretar oppgavene til bygningsmessig forvaltning, drift og vedlikehold når dette skjer innenfor kommunens egen organisasjon. Kommunene kan velge å la den enkelte institusjon/virksomhet selv være ansvarlig for eiendomsforvaltningen, eller de kan overføre ansvaret til en sentral eiendomsavdeling. En sentral enhet vil stå ansvarlig for å disponere tilgjengelige midler og for å koordinere utnyttelse av personell innenfor forvaltning, drift og vedlikehold av bygningsmassen. I tillegg til full desentralisering av ansvaret eller sentralisert FDV-ansvar, kan kommunene velge organisasjonsmodeller som ligger mellom disse to ytterlighetene. I stedet for full desentralisering av ansvaret til den enkelte institusjon/virksomhet, kan en sentral fagavdeling som skoleetat, helseetat m.v. forvalte eiendommene for sine virksomheter.

I utvalgets spørreundersøkelse søkte en å få en oversikt over hvordan kommunene og fylkeskommunene organiserer sin eiendomsforvaltning. Følgende svaralternativer ble gitt i spørreskjemaet:

• den enkelte brukerinstitusjon/ virksomhet er ansvarlig for forvaltningen av sin(e) bygning(er)

• den enkelte sentrale fagavdeling (skole, barnehage, helse osv) forvalter eiendommene for sine institusjoner/virksomheter

• egen eiendomsforvaltningsenhet innenfor kommunens/fylkeskommunens sentrale administrasjon

• eget kommunalt/fylkeskommunalt foretak (KF)

• kommunalt/fylkeskommunalt heleid/deleid aksjeselskap

• annen organisering enn nevnt ovenfor

For spørsmålene knyttet til organisering av eiendomforvaltningen valgte en å skille mellom forvaltningen av skolebygg, helsebygg (kun for kommunene) og øvrige kommunale bygg.

Utvalget la vekt på at data fra undersøkelsen skulle gjøre det mulig å vurdere eventuelle sammenhenger mellom organiseringen av eiendomsforvaltningen og hvordan planmessig vedlikehold ble håndtert. I de senere årene har man sett store endringer i valgte organisasjonsmodeller i kommunesektoren. For å bedre kunne analysere eventuelle virkninger av forskjellige organisasjonsformer, ble det bedt om å angi hvor lenge den valgte organisasjonsmodellen er benyttet.

For å få en pekepinn på i hvor stor grad kommuner og fylkeskommuner står ovenfor endrede organisasjonsmodeller innenfor eiendomsforvaltningen, ble det bedt om å angi om (fylkes)kommunen hadde konkrete planer om endringer, og å angi hvilke modeller som i så fall vurderes. En ser for tiden at en rekke kommuner og fylkeskommuner er i ferd med å prøve ut nye modeller for organisering av sine oppgaver. For utvalget blir det spesielt interessant å få informasjon om omfanget av slike planer innenfor eiendomsforvaltningen.

Spørreskjema

Vedlagt følger spørreskjema om tilstanden på kommunens/fylkeskommunens bygninger.

Modul 1 Opplysninger om kommunen/fylkeskommunen

1.1 Kommunens/fylkeskommunens navn ........................ 1.2 Kommune/fylkeskommunenr..........................

1.3 Navn på skjema-utfyller ................................................. 1.4 Stilling/funksjon ...............................................

1.5 E-postadresse ................................................................. 1.6 Telefonnr. ...........................................................