4 Juridiske rammebetingelser for eksisterende byggverk

4.1 Innledning

Krav til byggverk finnes i en rekke lover. Det mest generelle regelsettet er plan- og bygningsloven (pbl) med teknisk forskrift (TEK). Andre lovverk som har relevans, er brannvern- og elektrisitetslovgivningen, produktkontrolloven, forurensningsloven, kulturminneloven og kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a om miljørettet helsevern. I tillegg finnes det bygningsrelaterte krav i særlovgivning som regulerer den virksomheten som drives i bygget. For eksempel stiller arbeidsmiljøloven krav til alle bygg som huser arbeidsplasser. Opplæringsloven kapittel 9a stiller krav til skolebygninger, og kommunehelsetjenestelovens forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder både skoler og barnehager. De ulike lovverkene forvaltes også av ulike statlige og kommunale tilsynsorganer.

Lovgivningens betydning for vedlikehold av eksisterende byggverk er av begrenset betydning. Det er en del bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen som er rettet mot eksisterende byggverk, uten at de i dagens situasjon har den store innflytelsen på vedlikehold og utbedring. Det er samtidig en del bestemmelser i regelverket som er nevnt ovenfor, med større innflytelse innenfor sine områder fordi de er direkte rettet mot bruken av byggverkene.

Fremstillingen faller derfor naturlig i to deler:

• Plan- og bygningsloven er den sentrale loven for tekniske krav. Loven og forskriftene til den, blant annet Teknisk byggeforskrift (TEK), gjelder i hovedsak nybygg og danner dermed standard for samfunnets krav til byggverk, oppdatert med hensyn til utvikling av forhold omkring for eksempel energi, miljø og brukbarhet. Loven og forskriftene angir minimumskrav, og de tekniske kravene er funksjonsbaserte. Dersom myndighetene ønsker strengere krav for enkelte byggverks vedkommende eller for eksempel som ledd i utviklingen av nye forskriftskrav, kan de bruke økonomiske virkemidler, forsøksordninger, utvikling av standardisering osv.

  Plan- og bygningsloven inneholder også noen krav som gjelder eksisterende byggverk, og regler om kommunens muligheter til å gi pålegg om vedlikehold og utbedring. Disse hjemlene antas imidlertid å være relativt svake, og et hovedspørsmål vil være om muligheten til å gi pålegg i forbindelse med eksisterende byggverk bør forsterkes.

  I tillegg inneholder plan- og bygningsloven regler som er knyttet til ferdigstillelse, og som vil ha betydning for forvaltning, drift og vedlikehold av fremtidige eksisterende byggverk og for utbedringsarbeid som er av en slik størrelse at det kommer inn under regelverket i plan- og bygningsloven.

• Den andre delen gjelder de forskjellige andre myndigheters mulighet til å stille krav etter annet regelverk enn plan- og bygningsloven. For eksempel kan Arbeidstilsynet og helsemyndigheter stille krav til byggverk i medhold av arbeidsmiljø- og helselovgivningen. Disse kravene gir tilsynene mulighet til å stille krav til utbedring som bygningsmyndighetene ikke kan gjøre.

  Spørsmålet blir dermed hvor langt andre myndigheter kan gå i å stille krav, i hvilken grad kravene etter de forskjellige regelverk er koordinert med hensyn til materielt nivå, om påleggs- og tilsynsmyndigheten er samordnet, osv.

I dette kapitlet blir det gitt en oversikt over forskjellige problemstillinger og regelverk som er knyttet til eksisterende bebyggelse. I tillegg har utvalget undersøkt med myndighetene i noen andre land (Danmark, Sverige, Nederland og Finland) hvordan regelverket er utformet og fungerer. Utvalgets anbefalinger og forslag er beskrevet i avsnitt 9.3.

4.2 Plan- og bygningslovens regler om eksisterende byggverk

4.2.1 Innledning

Det antas vanligvis at ca. to prosent av bygningsmassen blir fornyet ved nybygg årlig. Plan- og bygningsloven, som i stor grad tar sikte på nybygging, brukes dermed i praksis bare på en mindre del av bygningsmassen. Imidlertid gjelder en stor del av byggesakene utbedring, tilbygging, påbygging, ombygging osv. I disse sakene er det et selvfølgelig krav at nye deler, hovedombygging osv. skal omfattes av reglene for nybygg.

Plan- og bygningsloven (pbl) har noen bestemmelser som gjelder eksisterende byggverk (eller ”bestående” byggverk – begrepene brukes litt om hverandre). Disse er samlet i kapittel XV i loven, som i hovedsak er enkeltstående spesialbestemmelser av varierende styrke, og som først og fremst gjelder kommunenes adgang til å stille krav. I tillegg er det noen andre bestemmelser og juridiske vurderinger som har betydning for eksisterende byggverk.

4.2.2 De enkelte bestemmelser

Plan- og bygningsloven § 89 Vedlikehold og utbedring

Bestemmelsen lyder:

Eier skal sørge for at byggverk og installasjoner som omfattes av denne loven holdes i slik stand at fare eller vesentlig ulempe ikke oppstår for person eller eiendom, og slik at det ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Plan- og bygningsmyndighetene kan gi de pålegg som finnes nødvendig for å forebygge eller få brakt i orden forhold som rammes av denne bestemmelse.

Departementet kan i forskrift gi regler for plan- og bygningsmyndighetenes adgang til å gi pålegg om utbedring av bestående byggverk og installasjoner innenfor rammen av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven når tungtveiende hensyn til helse, miljø, sikkerhet eller tilgjengelighet gjør det nødvendig. Pålegg kan bare gis til bestemte typer byggverk der utbedring vil gi en vesentlig forbedring av de bygningsmessige funksjoner. I vurderingen skal det også legges vekt på kostnadene ved pålegget, antall brukere, hvilke farer eller ulemper de utsettes for og avstanden mellom den aktuelle tilstanden og de gjeldende krav.

Eier skal gis rimelig tid til å etterkomme pålegg etter denne paragraf.

Pbl § 89 er i utgangspunktet den sentrale bestemmelsen for eksisterende byggverk og gjelder hvor langt kommunale myndigheter skal kunne gå i å gi pålegg. Bestemmelsen er todelt. Første ledd handler om vedlikehold, der kommunen har en rett (men neppe noen plikt) til å gi pålegg om utbedring etter visse kriterier (fare eller vesentlig ulempe for person og eiendom, skjemmende). Etter lovendringer i 1997 er det nå også klargjort at overordnet organ (fylkesmannen og departementet) kan gi et slikt pålegg. Kriteriene er imidlertid ikke helt klare, og bestemmelsen brukes ikke i noen stor utstrekning.

Annet ledd gjelder utbedring. Dette er en forskriftshjemmel, der departementet er gitt mulighet til å gi forskrift om utbedring ”når hensyn til helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet gjør det nødvendig”. Utbedringen må innebære vesentlig forbedring av bygningsmessige funksjoner, og i vurderingen skal det legges vekt på en del kriterier (kostnader, antall brukere, farer eller ulemper, avstanden mellom den aktuelle tilstand og gjeldende krav). Forskriftshjemmelen er imidlertid ikke aktivisert. Det har vært en omfattende diskusjon omkring dette temaet, som munnet ut i Ot.prp. nr. 44 (1994-95), som var grunnlag for den gjeldende lovformulering, men som det for øvrig ikke er kommet noe mer ut av. Problemstillingene har vært reist i mange andre sammenhenger, blant annet når det gjelder tilgjengelighet. På oppdrag fra departementet utarbeidet Byggforsk en oversikt over forholdet mellom krav, kostnader, type bygninger osv. Denne oversikten førte imidlertid ikke til noen ytterligere videreføring av problemstillingene enn Ot.prp. nr. 44 (1994-95), og spørsmålet om innføring av forskrift er blitt liggende.

Spørsmålet om kommunenes mulighet til å gi pålegg om utbedring har også sammenheng med i hvilken grad andre myndigheter har tilsvarende muligheter, og om disse reglene eventuelt er samordnet med hensyn til materielt nivå, og hvordan de forskjellige myndigheter utøver sine muligheter. Disse problemstillingene blir det gjort nærmere greie for i avsnitt 4.4.

Plan- og bygningsloven § 87 Endring, reparasjon eller bruksendring mv. av bestående byggverk

Bestemmelsen lyder:

1. Tiltak på byggverk må ikke utføres hvis det vil føre til at byggverket kommer i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, eller fører til at byggverket kommer ytterligere i strid med de nevnte bestemmelser enn det allerede er. På byggverk som er i strid med plan etter kapittel VI og VII må ikke utføres arbeid som nevnt i nr. 2 a, c eller e med mindre planen følges.

   Byggverk som er i strid med plan etter kapittel VI og VII må ikke tas i bruk til annet formål enn tidligere.

2. Bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven gjelder, jf. dog annet ledd, også for:

   • endring eller reparasjon av byggverk når arbeidet etter kommunens skjønn er så omfattende at hele byggverket i det vesentlige blir fornyet (hovedombygging). Departementet kan gi forskrift om hva som skal anses som hovedombygging og fremgangsmåten ved avgjørelsen.

   • endring eller reparasjon av byggverk som etter kommunens skjønn medfører at enkelte deler av byggverket i det vesentlige blir fornyet,

   • tilbygging, påbygging eller underbygging,

   • oppføring, endring eller reparasjon av bygningstekniske installasjoner,

   • bruksendring, vesentlig utvidelse eller vesentlig endring av tidligere drift. For de tiltak som er nevnt under a, kommer loven til anvendelse på byggverket i dets helhet, for de tiltak som er nevnt under b til e, bare på de deler av byggverket som tiltaket omfatter. På grunnlag av tiltak som nevnt under b og d kan det likevel bare stilles bygningstekniske krav til selve byggverket med tilhørende installasjoner.

3. Kommunen kan sette som vilkår for å tillate ovennevnte tiltak at andre deler av byggverket settes i forsvarlig stand med hensyn til bygningstekniske krav, hvis kommunen finner at byggverket er i så dårlig forfatning at det ellers ikke ville være tilrådelig å gjennomføre tiltaket.

Pbl § 87 gjelder nivået for innslag av pbl-kravene. Bestemmelsen gjelder forhold der et byggverk er i strid med plan (for eksempel ved et senere planvedtak), og presiserer at nye tiltak ikke må medføre ytterligere strid med plan. I tillegg angir bestemmelsen når bygningsregelverket kommer inn, det vil si ved hovedombygging, endring eller reparasjon, tilbygg mv. og tekniske installasjoner. Bestemmelsen har som utgangspunkt at reglene for nybygg bare kommer til anvendelse på den delen av tiltaket søknaden omfatter, ikke de resterende deler. § 87 er fulgt av en egen dispensasjonsbestemmelse i § 88, men den er lite brukt fordi den i og for seg anses som unødvendig i forhold til den generelle dispensasjonsbestemmelsen i § 7.

§ 87 må også vurderes i forhold til den generelle forvaltningsrettslige vilkårslære, som sier at det kan stilles vilkår til et vedtak så lenge vilkårene ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling, ikke er urimelig tyngende og har saklig sammenheng med tiltaket. Det må ikke foreligge myndighetsmisbruk. Det kan altså her være et spørsmål om hvor langt bygningsmyndighetene kan gå i å stille vilkår til for eksempel utbedring av eksisterende byggverk når det søkes om tillatelse til tilbygg.

Bestemmelsen om bruksendring i § 91 a, jf. § 93 c), må ses i denne sammenheng. Kommunen må kunne kreve at den nye bruken skal tilfredsstille de krav TEK stiller til denne bruken, og også her kommer spørsmålet om kommunens adgang til å stille vilkår inn. Tilsvarende vil også gjelde dispensasjonsvurderingen etter §§ 7 og 88, der kommunen er gitt uttrykkelig adgang til å stille vilkår. Når bruksendring og endring og utvidelse av drift er nevnt uttrykkelig i § 87, innebærer det at bygningsmyndighetene har adgang til å stille de vilkår som er nødvendige for å ivareta kravene til den planlagte bruken. Her vil andre myndigheters medvirkning etter § 95 være sentral. Det som sies i særlovgivning eller av de særlige myndigheter som forvalter regelverket for den planlagte bruken, vil da bli lagt til grunn for bygningsmyndighetenes vurdering av søknaden om endret eller utvidet bruk, og hvilke vilkår som skal stilles i den forbindelse.

Andre bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen

• For øvrig inneholder kapittel XV (Bestående byggverk) regler om at kommunen kan kreve riving eller fjerning (§ 91), utbyggingsprogram som grunnlag for fornyelse og ekspropriasjon (§ 89 a) og regler om kontroll og oppfølging som kommer i tillegg til de generelle reglene i loven.

  Etter pbl § 91 kan kommunen kreve et byggverk revet dersom det ikke kan settes i stand uten hovedombygging, jf. § 87. Riving er i og for seg det motsatte av vedlikehold, og det forekommer at huseiere lar husene forfalle i en slik grad at riving er eneste mulighet. På den andre siden gir bestemmelsen kommunen en mulighet for å gripe inn, og et pålegg kan derfor virke som et insitament for at huseieren tar skritt for utbedring.

  Pbl § 89 a om utbedringsprogram er en videreføring av §§ 13 og 14 i tidligere lov om fornyelse av tettbygde strøk. Et utbedringsprogram kan i prinsippet brukes som et virkemiddel for hele strøk uten at det blir stilt krav til standarden på de enkelte byggverkene etter utbedringen. Utbedringsprogrammet anses som et virkemiddel basert på samarbeid mellom kommune og grunneier, og det kan også være utformet mer konkret for bestemte eiendommer og tiltak på disse og med frister slik at ekspropriasjonshjemmelen i pbl § 36 nr. 3 kommer til anvendelse.

  Bestemmelsen i § 89 a er plassert ved siden av pbl § 89 for å få brakt i orden forhold som kan utgjøre fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom, eller som virker skjemmende. Et utbedringsprogram fremstår imidlertid ikke som noe pålegg på samme måte som bestemmelsen i § 89 annet ledd. Utbedringsprogrammet vil derfor ikke kunne tvangsgjennomføres etter pbl kapittel XIX eller medføre straffeansvar etter pbl kapittel XVIII.

  Etter gjeldende forskrifter kan det også gis utbedringslån fra Husbanken til utbedring av boliger som er omfattet av vedtak om utbyggingsprogram.

  Når det gjelder kommunalt eide bygninger, vil denne bestemmelsen ha liten betydning ettersom bestemmelsen først og fremst tar sikte på avtale mellom kommuner og huseiere. Det kan imidlertid være behov for å bruke et utbedringsprogram som faglig grunnlag for å søke om utbedringslån eller for å kunne ekspropriere enkelteiendommer innenfor et strøk.

• Forholdet mellom pbl-kravene og annet regelverk vil ha betydning for muligheten til å stille krav til teknisk nivå, jf. drøftingen i avsnitt 4.4. I forhold til annet regelverk er bygningsmyndighetenes ansvar begrenset til et generelt (formelt) koordineringsansvar etter § 95 nr. 2 og 3. Bygningsmyndighetene skal her se til at de aktuelle andre myndighetene blir hørt, og at uttalelser (eventuelt vedtak der det er nødvendig etter annet regelverk) foreligger før bygningsmyndighetene kan gi tillatelse til igangsetting. Det er anledning til å gi rammetillatelse med forbehold, men før tillatelse til igangsetting blir gitt, må de nødvendige tillatelser eller uttalelser foreligge. I de tilfeller der det bare kreves en uttalelse fra en annen myndighet, kan bygningsmyndighetene la slike uttalelser inngå i sin vurdering og kan dermed til en viss grad velge å se bort fra dem. I andre tilfeller kreves det tillatelse fra andre myndigheter etter deres respektive regelverk. I slike tilfeller kan bygningsmyndighetene ikke gi tillatelse til igangsetting før det er klart at de øvrige myndighetskrav er eller vil bli ivaretatt.

• En spesialregel for brannkrav finnes i § 108, der brannmyndighetene er gitt plikt til å rapportere til bygningsmyndighetene der de finner ulovlige forhold. Kommunene har dessuten som regel innarbeidet rutiner for felles befaringer i forbindelse med ferdigattest. I praksis er det et utstrakt samarbeid mellom plan- og bygningsmyndighetene og andre myndigheter, men det foreligger lite av formelle krav bortsett fra §§ 95 og 108.

• § 92 b inneholder en egen regel om kontroll med bestående byggverk og retter seg i hovedsak mot ulovlig bruk. I så fall foreligger det opplysningsplikt overfor kommunen, som kan gi pålegg til eieren om opphør av bruken eller annen rettelse av det ulovlige forhold.

  Etter sin ordlyd gir § 106 en relativt sterk hjemmel for å gi pålegg om drift og vedlikehold av tekniske installasjoner som har betydning for helse, miljø og sikkerhet. Dette skulle bety at bygningsmyndighetene for eksempel kan gi pålegg om ventilasjonsanlegg i eksisterende bygninger (driftsfasen), og at innholdet i påleggene kan være vidtrekkende. I praksis er imidlertid bestemmelsen ikke blitt brukt slik ordlyden åpner for.

  Både § 92 b og § 106 går etter sin ordlyd langt i å gi kommunen mulighet til å stille krav i forbindelse med drift. I § 92 b første ledd heter det: ”... for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter denne lov, som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom” . § 106 gjelder bygningstekniske installasjoner generelt og sier at disse ”skal føres opp eller installeres, drives og vedlikeholdes slik at krav til helse, miljø, sikkerhet og energiøkonomi blir oppfylt”.

  Ingen av bestemmelsene er imidlertid brukt eller tolket så vidt som ordlyden muligens kan tyde på. I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) fremgår det på side 152-153 at hovedhensikten er at slike installasjoner skal planlegges og oppføres slik at de gir grunnlag for driften. Dette er gjerne praktisert slik at det ved ferdigstillelsen av bygget skal dokumenteres at installasjonene fungerer på den måten de skal, og at de fyller kravene i TEK, slik at de kan gi grunnlag for drift. Videre er ordlyden i § 106 svært skjønnsmessig utformet, noe som sannsynligvis er en grunn til at bestemmelsen ikke benyttes i praksis. Annet regelverk (for eksempel opplæringsloven og arbeidsmiljøloven) har langt klarere bestemmelser i forbindelse med oppgradering i henhold til TEK og som blir brukt i praksis.

  For øvrig er det § 89 som er den sentrale bestemmelsen for eksisterende byggverk. Departementets tilbakeholdenhet med å gi forskrifter til § 89 – og Stortingets ønske om nærmere begrunnelse for slike forskrifter i forbindelse med Ot.prp. nr 44 (1994-95) – gjør at man i praksis har vært forsiktig med en for vid tolkning av hjemlene i §§ 92 b og 106. Begrunnelsen er forståelig når det gjelder offentlig inngripen overfor for eksempel private boliger. At man vegrer seg for å gripe inn i den private sfære, burde imidlertid ikke være til hinder for å bruke bestemmelsene mer aktivt på offentlige bygninger (og private publikumsbygninger). Dette er et hovedspørsmål i forholdet mellom eksisterende byggverk og plan- og bygningsloven, nemlig at loven er generell og gjelder alle bygninger, offentlige som private, næringsbygninger som boliger. Når lovgiver velger å ikke gi klare hjemler for pålegg, vil denne forsiktigheten utvises generelt – også der den ikke i like stor grad er berettiget og heller ikke ønskelig.

  Mye kan her tale for en differensiert bruk av bestemmelsene slik at de tas mer aktivt i bruk overfor offentlige bygninger. Dette berører imidlertid et annet problem med plan- og bygningsloven – og en mulig årsak til at den brukes så forsiktig – nemlig at kommunen fører tilsyn med sine egne bygninger og følgelig må betale for påleggene.

  Å bruke hjemlene i plan- og bygningsloven aktivt er til en viss grad opp til kommunens evne og vilje, for det er kommunen som fører tilsyn med bygningene. Det kan derfor være en fare for at endringer i plan- og bygningsloven først og fremst får virkning overfor private eiere.

• Teknisk forskrift (TEK) har i § 8-6 bestemmelser om drift, vedlikehold og renhold. Særlig synes § 8-62 å være vidtrekkende, og lyder: ”Byggverket og dets tekniske installasjoner skal vedlikeholdes slik at det i sin økonomiske levetid vil oppfylle de krav som stilles i denne forskriften.” I tillegg stiller § 8-3 krav om ”at innemiljøet oppleves tilfredsstillende”, noe som i og for seg gir mulighet for krav til vedlikehold. Bestemmelsen gir, i likhet med pbl § 106, kommunen et visst grunnlag for å sikre god eiendomsforvaltning. I tillegg har TEK også et eget kapittel om brukbarhet, som etter sin ordlyd kan tyde på at det gir muligheter til å følge opp bruken, men som også må tolkes innenfor plan- og bygningslovens generelle ramme.

4.2.3 Juridiske forhold i forbindelse med ferdigattest etter plan- og bygningsloven

Pbl § 99, som står i kapittel XVI om saksbehandling, ansvar og kontroll, gjelder ferdigattest og midlertidig brukstillatelse. Som plasseringen tilsier, er bestemmelsen en saksbehandlingsregel som sier at det ferdige byggverket skal være i overensstemmelse med tillatelsen og de vilkårene som er satt der. Det kan diskuteres hvorvidt bestemmelsen skal utvides til å stille andre krav i forbindelse med ferdigattest, der for eksempel bruk, brukbarhet, bruksanvisning, vedlikeholdsplan, planer for endring av bruk osv. blir tatt med. Slike krav bør ev. kunne begrenses til offentlige bygninger og publikums bygninger.

En del problemstillinger kan reises i forbindelse med ferdigattest med tanke på at man i forbindelse med ferdigstillelse legger premisser for drift. Slike krav vil naturligvis være begrenset til nybygg og tiltak der bygningsmyndighetene kan stille krav, men på sikt vil disse kunne ha betydning.

Dette gjelder for eksempel reglene om ansvar. Til en viss grad kommer plan- og bygningslovens regler om ansvar inn, men er først og fremst begrenset til feil som er oppstått før ferdigstillelse, og som oppdages etterpå. Det er ingen generelle regler om foreldelse av ansvar i plan- og bygningsloven, og de ansvarlige kan dermed bli ansvarlige i lang tid etterpå dersom for eksempel funksjonskravene i TEK (blant annet om brukbarhet) ikke er oppfylt. I driftsfasen er det derfor først og fremst de kontraktsrettslige forhold som er avgjørende for videreføring av ansvaret. Vanlig reklamasjonstid etter kontrakter er fem år, og ansvaret er som regel knyttet sammen med ansvarsforsikring. Det har vært vurdert om man bør innføre generelle foreldelsesregler for ansvar i plan- og bygningsloven, for eksempel for å få overensstemmelse med privatrettslige regler. Slike regler er foreløpig ikke innført. Utvalget vil anbefale at slike regler innføres, blant annet for å bidra til å redusere mulighetene for ansvarspulverisering som byggeprosessen med mange ulike aktører åpner for.

Oppbevaringsplikten etter arkivloven vil kunne ha betydning for driftsfasen. Det er svært viktig for effektiv og rasjonell fdvu at det foreligger god nok ”som bygget”- dokumentasjon, som kanskje bør omfatte mer – eller være mer detaljert – enn det som kreves i forbindelse med kommunens byggesaksbehandling. Dette kan dreie seg om statikk, tekniske løsninger, brannløsninger, ledningsnett osv.

4.3 Tilsyn

4.3.1 Byggesaker

Tilsyn i byggesaker er ikke direkte lovregulert i plan- og bygningsloven, men fremgår av § 10-1, som sier at ”kommunen skal (...) føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen holdes i kommunen”. Forskrift om saksbehandling og kontroll gir nærmere regler om tilsyn, noe som blir utdypet i veiledningen til forskriften.

Tilsynet kan skje som teknisk tilsyn (byggeplasstilsyn), dokumenttilsyn eller foretakstilsyn. Kommunen bestemmer selv hvilken form den vil bruke, og kan kombinere formene. Kommunen bestemmer også omfang og intensitet. Det er ikke påkrevd med full gjennomgang, men det kan for eksempel være tilsyn med at enkelte krav blir overholdt. Det er ikke nødvendig med mistanke om feil eller ulovligheter for å utøve tilsyn, tilsynet kan for eksempel utøves på statistisk grunnlag. Tilsynet inngår i prinsippet i selvkostprinsippet for gebyrberegning, det kan altså finansieres gjennom de ordinære byggesaksgebyrene, men er likevel i stor grad avhengig av kommunal prioritering.

Tilsynet er avgrenset til de enkelte byggesaker, og adgangen til å føre tilsyn avsluttes dermed når ferdigattest er utstedt. Etter det tidspunktet er det reglene om eksisterende byggverk som gjelder. Kommunen kan imidlertid trekke ferdigattesten tilbake dersom den oppdager forhold som tilsier at ferdigattest ikke burde vært gitt. Dette følger av at ferdigattest ikke skal gis før forholdene er i orden. Det er ingen tidsbegrensning for hvor lenge denne muligheten er til stede. Som ved alle forhold etter plan- og bygningsloven er det ingen foreldelsesregler, men styrken i muligheten reduseres etter hvert. Ulovlige forhold rammes dessuten av reglene om sanksjoner (kapittel XIX) og foreldes heller i prinsippet ikke. Også reglene om straff (kapittel XVIII) kan få betydning.

Selv om pbl § 10-1 er formulert som en skal-regel, er den formulert for generelt til å bli tolket slik at kommunene har plikt til å føre tilsyn, særlig fordi det ikke finnes noen egen regel om tilsyn etter at bygningskontrollen ble redusert ved lovendringen fra 1997. Det er opp til kommunene selv å bedømme omfanget og intensiteten i tilsynet i forhold til kapasitet og kompetanse, men departementet anbefaler vanligvis at kommunene fører tilsyn i ca. 10 prosent av sakene. Det er imidlertid svært få kommuner som oppfyller dette, og mange kommuner fører ikke tilsyn i byggesaker overhodet.

4.3.2 Tilsyn med eksisterende byggverk

I tillegg til at ulovlige forhold ikke foreldes – og derfor kan være gjenstand for bygningsmyndighetenes tilsyn – gir pbl § 92 b kommunen en mulighet til å føre kontroll med bestående byggverk og arealer. Kontroll kan likevel bare foretas der det er grunn til å anta at det foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom, eller det skal vurderes tiltak etter pbl § 89. Eieren har riktignok plikt til selv å melde fra om slike forhold, men det er ikke grunn til å tro at det skjer i noe vesentlig omfang. Her kan det også være et problem at kommunen kan være både eier og tilsynsmyndighet.

Det kan også føres tilsyn etter annet regelverk, jf. omtale i avsnitt 4.4. Andre myndigheter har i mange tilfeller større adgang til å føre tilsyn med – og gi pålegg til – eksisterende byggverk. En del slike tilsyn er organisert under kommunens paraply, for eksempel helsemyndighetene, brannmyndighetene eller forurensningsmyndighetene. Andre tilsyn er frittstående og derfor uavhengig av kommunal instruksjon eller kommunale prioriteringer. Dette gjelder for eksempel Arbeidstilsynet, som er et statlig tilsyn, organisert distriktsvis. Fylkesmannen er også tillagt tilsynsmyndighet på visse områder, blant annet for skolebygg.

4.3.3 Kommunale bygninger og kommunens rolle som både eier og tilsynsmyndighet

Det er i prinsippet ingen forskjell på om byggverkene er offentlig eid eller ikke. Alle de forskjellige tilsynsmyndighetene har dermed samme rett (og eventuelt plikt) til å føre tilsyn med og gi pålegg til kommunale og fylkeskommunale bygninger på linje med andre. Det er ingen lover som stiller særskilte materielle krav til kommunale eller fylkeskommunale eiendommer som sådan, heller ikke til forvaltningen eller driften av slike eiendommer.

De reglene som gjennomgås her, er altså ikke betinget av hvem som eier en bygning, men gjelder generelt uavhengig av om eiendommen er offentlig eller privat eid. Dette reiser i seg selv et grunnleggende problem, ettersom myndighetsutøvelsen – det vil si tilsyn og myndigheten til å gi pålegg – i stor utstrekning er lagt til kommunene. Det blir derfor et spørsmål om kommunene klarer å skille rollene som

• myndighetsorgan som skal påse at bygningene er i henhold til lover og forskrifter, og at huseiere og brukere følger opp lovbestemte krav, og

• som huseier, som er rettslig og økonomisk ansvarlig for å følge myndighetenes krav.

I denne sammenheng kan kommunale myndigheter komme i et dilemma: Når innsatsen overfor egne byggverk er avhengig av kommunale prioriteringer, som kan føre til at vedlikehold og oppgradering av kommunale bygninger blir utsatt, kan kommunen heller ikke være særlig mer intens i oppfølgingen av andre bygninger. Resultatet kan bli at den kommunale oppfølgingen av alle bygninger blir passiv. Det hender imidlertid at det blir gitt pålegg til private bygninger, men ikke til kommunale bygninger i samme situasjon.

Der kommunale bygninger blir utsatt for tilsyn fra eksterne myndigheter, kan man på den andre siden risikere at kommunale prioriteringer blir forskjøvet som følge av pålegg, for eksempel av Arbeidstilsynet. Dette kan få som følge at andre kommunale vedlikeholds- eller utbedringsoppgaver blir prioritert enda lavere.

Kommunene må altså ta dette prinsippet om likebehandling av alle typer bygninger uansett eierform med i betraktningen når de utøver tilsynsfunksjon og foretar prioriteringer med hensyn til utbedring og vedlikehold.

4.4 Forholdet mellom forskjellige regelverk

4.4.1 Innledning

Plan- og bygningsloven og brann- og elektrisitetslovgivningen retter seg i hovedsak mot byggverket som sådan, det vil si den fysiske beskaffenheten. Annet regelverk, slik som arbeidsmiljøloven, kommunehelsetjenesteloven og opplæringsloven, retter seg mer mot bygningens virkning på dem som oppholder seg og virker i bygget. Kravene er gjerne relatert til helseforhold som inneklima og farerisiko, men vil indirekte sette krav til selve bygningens fysiske beskaffenhet. Plan- og bygningsloven retter seg mot nybygg eller ombygginger/bruksendringer som er av en slik karakter at kravene til nybygg kommer til anvendelse, mens annet regelverk i større grad også retter seg mot den aktuelle bruken og kan dermed anvendes på et hvilket som helst tidspunkt i bygningens levetid.

Det er flere regelverk som kan være aktuelle når bygninger brukes til forskjellige formål, for eksempel der det søkes om bruksendring eller eventuelt bare rene driftstillatelser, løyver, konsesjoner osv. etter annet regelverk. Kravene til arbeidsmiljø og skolemiljø stiller for eksempel krav til inneklima, der det i veiledningen er stilt ventilasjon som i hovedsak tilsvarer TEKs krav til nybygg, men som er vanskelig for bygningsmyndighetene å kreve dersom det bare er snakk om et mindre tilbygg. Tilsvarende krav vil kunne stilles etter annet regelverk, for eksempel helselovgivning, forurensningslovgivning og energilovgivning.

Problemstillingen er altså hvilke pålegg om utbedring eller vedlikehold av bygninger eller bygningstekniske installasjoner som kan gis for eksisterende bebyggelse etter forskjellig regelverk. Et viktig spørsmål i den sammenheng er hvor terskelen i eiendommens fysiske tilstand eller i andre kriterier ligger, for at pålegg om vedlikehold eller utbedring kan gis, og hvilket nivå eiendommen fysisk kan kreves utbedret til.

En rekke spesiallover kan sies å stille krav til en eiendoms tilstand. Det er en flytende overgang fra de regler som direkte stiller krav til hvordan en eiendom er utformet og innredet, for eksempel reglene som gjelder brannsikkerhet etter brannvernloven med forskrifter, til de lover som stiller krav til innholdet i en kommunal tjeneste, for eksempel sosialtjenesteloven. De reglene utvalget har sett nærmere på, omfatter bare lover som stiller spesifikke krav til en eiendoms tilstand eller fysiske miljø, direkte eller indirekte. Sosialtjenesteloven er derfor ikke omtalt, mens opplærings-lovens bestemmelser blir omtalt.

En annen viktig problemstilling gjelder tilsyns- og påleggsmyndighet. Tilsynsutvalget har berørt den prinsipielle problemstillingen om hvorvidt det er behov for eksternt tilsyn i tillegg til kommunen. Oversikten her har en annen vinkling, nemlig hvilke krav som gjelder, og adgangen til korrigerende tiltak fra tilsynsorganets side i form av pålegg. Et grunnleggende krav for at det kan gis et rettslig bindende pålegg, er at det finnes en lov eller forskrift som gir mulighet for dette. Det vil si at det som utgangspunkt må foreligge en regel som fastsetter et krav til selve bygningen eller installasjonen, eller en regel som fastsetter et nivå på den ytelsen bygningen eller installasjonen skal gi.

I samarbeid med Statens bygningstekniske etat har Eiendomsforvaltningsutvalget kartlagt de forskjellige myndighetenes adgang til å gi pålegg om utbedring eller vedlikehold av bygninger eller bygningsinstallasjoner. Denne kartleggingen blir utgitt særskilt av Statens bygningstekniske etat.

4.4.2 Ulike måter å kategorisere reglene på

Et hovedskille mellom lovene som det er sett nærmere på, går mellom lover som kan sies å være generelle, det vil si at de ikke stiller spesielle krav til en enkelt type virksomhet eller forvaltningsgren, og lover som kan karakteriseres som sektorinnrettet mot en spesiell type virksomhet. Et eksempel på den sistnevnte kategorien lover er opplæringsloven kapittel 9a, som blant annet stiller krav til det fysiske skolemiljøet. Arbeidet med ny barnehagelov kan også tenkes å føre til at det blir stilt tilsvarende krav. Et annet eksempel er kommunehelsetjenestelovens forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

De generelle reglene kan sies å være sektorovergripende. De fleste lovene hører til denne kategorien, slik som brannvernloven, arbeidsmiljøloven, kommunehelsetjenesteloven, kulturminneloven, forurensningsloven og eltilsynsloven.

Det er imidlertid også en del lover som gjennom sitt virkeområde er særlig aktuelle for kommuner og fylkeskommuner. Opplæringsloven er et eksempel på dette ved at den gjelder grunnskole og videregående opplæring, som bare i lite omfang er drevet av private og dermed i praksis er kommunenes og fylkeskommunenes ansvar.

I den kommunale og fylkeskommunale eiendomsmassen kan det sondres mellom på den ene siden publikumsbygninger, eller bygninger som er tilgjengelige for allmennheten, og på den andre siden bygninger for individene og innbyggerne som kun gir den enkelte adgang. Eksempler på den første typen er igjen skolene, mens den siste gruppen kan være boliger i kommunalt og fylkeskommunalt eie.

Blant boligene kan det sondres mellom spesialboliger og alminnelige boliger. De førstnevnte vil ofte være i bruk i forbindelse med en offentlig ytelse, slik som det psykiske helsevernet, mens de sistnevnte kan være boliger beregnet på personer med andre spesielle behov, som overgangsboliger for personer i en rehabiliteringssituasjon. Spesiallovgivning vil gjennomgående regulere ytelsene til disse gruppene, også når det gjelder krav til innholdet i tjenestene.

Kommunale og fylkeskommunale boliger vil i utgangspunktet være utleieboliger. Der det er tildelt bolig gjennom særlige ordninger, vil det være regler som stiller krav til minstestandard, for eksempel sosialtjenesteloven, som også kan brukes hvis boligen eller eiendommen er i en altfor dårlig forfatning. Dette vil imidlertid bare skje unntaksvis og vil neppe ha noen betydning for kommunal og fylkeskommunal boligmasse som helhet.

4.4.3 Utforming i funksjonskrav

De forskjellige regelverk er i hovedsak lagt nokså likt opp ved at det er gitt funksjonskrav i forskrifter og veiledninger med krav til ytelser. Det er valgfritt om man vil følge veiledningene. I plan- og bygningsloven er for eksempel systemet slik at dersom man følger veiledningen til Teknisk forskrift (TEK), som er basert på standarder, byggdetaljblader, temahefter osv., trenger man ikke dokumentere løsningene særskilt. Dersom man velger andre løsninger, må de derimot dokumenteres særskilt. Vanligvis er det tiltakshaverne/søkerne som må dokumentere samsvar med veiledningen. Opplæringsloven § 9a-2 bryter med dette prinsippet. Her har Stortinget bestemt at normene i veiledningene skal følges. Det åpnes for unntak, men da har skoleeier bevisbyrden for at skolens fysiske miljø likevel har en tilfredsstillende virkning på elevenes helse, trivsel og læring.

De materielle kravene er utformet med forskjellig ordlyd – fra å stille krav til kvaliteten på en bygning eller det miljøet, særlig innemiljøet, som bygningen frembyr, til de reglene som stiller krav til tjenesten eller virksomheten som ytes fra eller drives i bygningen. Eksempler kan være pbl § 89 om at ”byggverk (...) holdes i slik stand at fare eller vesentlig ulempe ikke oppstår for person eller eiendom”, og kravet i opplæringsloven § 9a-2 om at ”det fysiske miljøet i skolen skal vere i samsvar med dei faglege normene som fagmyndigheitene til kvar tid anbefaler”.

Felles for begge uttrykksmåter er at kravene er formulert som funksjonskrav, slik at pliktsubjektet, det vil normalt si byggverkets eier, kan velge løsning for at kravene blir oppfylt.

Motstykket til funksjonskrav er utførelseskrav. Den sistnevnte typen krav kan bli gitt i pålegg om retting av avvik fra de materielle kravene. Pålegg etter arbeidsmiljøloven, kommunehelsetjenesteloven og opplæringsloven kan utformes som utførelseskrav. Pålegg gis både som funksjonsbaserte pålegg, der funksjonskravene i de materielle reglene blir gjentatt, og som utførelseskrav. Arbeidstilsynet benytter for øvrig selv begge typer krav i sine pålegg. Eksempel på utførelsespålegg der Arbeidstilsynet velger løsning, kan være krav om heis for å gi yrkesvalghemmede adgang til en arbeidsplass.

Funksjonskravene i de materielle reglene kan være formulert svært forskjellig alt etter hvilke formål regelen skal ivareta. Eksempelvis har opplæringsloven krav til elevenes skolemiljø. Dette kravet er så generelt at loven selv viser til krav fra andre fagmyndigheter, for eksempel helsemyndighetene.

Som det fremgår av gjennomgangen av de ulike lovene, er det stor forskjell på hvilket teknisk nivå som kan bli krevd etter de ulike regelsettene. De høyeste tekniske kravene stilles etter brannvernloven, arbeidsmiljøloven, forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og opplæringsloven kapittel 9a. De laveste tekniske kravene stilles etter kulturminneloven, hvor selve formålet med loven er bevaring på datidens nivå. I en mellomstilling står for eksempel lov om tilsyn med elektriske anlegg og utstyr (eltilsynsloven), som gir adgang til å kreve det tekniske nivået som gjaldt da anlegget ble installert. Det samme kan sies å være tilfelle med kravet etter plan- og bygningsloven, der pålegget begrenses til det som var tilstanden da byggetillatelsen ble gitt.

4.4.4 Nærmere om de enkelte regelverk

Brannvernlovgivningen

Brannvernlovgivningen er sektorovergripende. Forskriften til brannvernloven om brannforebyggende tiltak, FOBTOT, refererer direkte til nivåene i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (TEK) når det gjelder brannsikring og rømningsmuligheter mv. Nivået i TEK blir brukt der det blir gitt pålegg om retting av eksisterende bebyggelse. Det skal ikke noe omfattende teknisk avvik til for at pålegg blir gitt. Det avgjørende er, slik formålet med brannvernreglene er, å verne materielle verdier og ikke minst personers liv og helse.

Det blir til en viss grad tatt hensyn til økonomi ved pålegg etter brannvernreglene for eksisterende bygningsmasse. Dette må antas ikke å gjelde der det tekniske nivået til en bygning er falt under de tekniske krav som gjaldt etter pbl og TEK da bygningen ble ferdigstilt. Er bygningen i henhold til byggereglene da det ble bygd, vil kostnader ved gjennomføring av brannteknisk oppgradering i noe større grad kunne tillegges vekt. Formålet med loven tilsier imidlertid at hensyn til økonomi ofte må vike for hensyn til liv og helse. Primær tilsyns- og påleggsmyndighet er det kommunale brannvesenet, som også kan gi tvangsmulkt – i prinsippet også til kommunen selv.

Kulturminnelovgivningen – fredet og bevaringsverdig bebyggelse

Kulturminnelovens virkeområde gjelder et lite antall bygninger, 517 automatisk fredede bygninger (av dem 215 kirker) og 3660 enkeltvedtaksfredede bygninger. Mange av disse bygningene er i offentlig eie, og av dem eier kommunene, fylkeskommunene og kirken en god del. Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen har ansvar for kulturminnevernet i fylket og er faglig rådgiver for fylkeskommunen.

Er bygningen fredet, kan det ikke gjennomføres tiltak som overstiger vanlig vedlikehold. Utgangspunktet for selve fredningen er at datidens tekniske nivå er den ”øvre” begrensning.

Riksantikvaren er statlig myndighet og kan gi pålegg om utbedring og vedlikehold ved utbedring etter skade ved arbeid i strid med fredning, eller der eier eller andre gjør skade på byggverk. Dersom et fredet byggverk er i ferd med å forfalle av mangel på vedlikehold, kan eieren eller brukeren på visse vilkår bli pålagt å gjennomføre tiltak for å motvirke dette. Hvis eieren unnlater å følge pålegg, kan dette i utgangspunktet gjennomføres på vedkommendes regning, og pålegget er tvangsgrunnlag for utlegg, i prinsippet også overfor offentlig eide bygninger. Det er også anledning til såkalt vedlikeholdspålegg. Ved fredning etter vedtak kan det være fastsatt bestemmelser om vedlikehold i fredningsvedtaket.

For å kreve vedlikehold kreves det ikke at bygningen må være forfalt, men at forfall snart vil inntre hvis vedlikehold ikke settes inn. Det skal i utgangspunktet ikke mye forfall til før pålegg kan gis, så fare for forfall er altså nok. Det som kan kreves, er tiltak for å motvirke ytterligere slitasje og forfall. Riksantikvaren foretar en konkret, skjønnsmessig vurdering før eventuelt pålegg om vedlikehold blir fattet. Pålegget kan ikke omfatte tiltak som går lenger enn at forfallet blir motvirket. Det ligger i reglenes begrunnelse om vern av gamle bygninger at teknisk nivå ikke skal overstige det opprinnelige nivået.

Det er opplyst at økonomi i utgangspunktet ikke er et relevant moment i vurderingen av de forskjellige pålegg. Det innebærer at det i utgangspunktet kan gis pålegg uavhengig av kostnader.

Påleggshjemlene brukes bare i liten grad direkte. Dette gjelder også kirkebygninger. Man søker i stedet å få til en dialog med eierne, der muligheten for å gi pålegg kan være et insitament. I en del tilfeller søkes det om tillatelse til å foreta endringer på fredede bygninger, og i slike tilfeller gir fylkeskommunen (med klagemulighet til Riksantikvaren) gjerne pålegg for å følge opp fredningsvedtaket og vedlikehold.

Forurensningsloven

Forurensningsloven retter seg mot ytre forurensninger. Den har både direkte og indirekte betydning på vedlikeholdet. Ansvarsforholdene kan være kompliserte, men § 55 i loven legger et klart ansvar på eieren av fast eiendom i forhold til kapittel 8 om erstatning for forurensningsskade. Forurensningsloven gir hjemmel for å pålegge en huseier å stanse forurensende virksomhet, for eksempel at et fyringsanlegg må repareres eller skiftes eller et avløpsanlegg må etableres eller bygges om.

Forurensningsloven er blitt stadig mer aktuell som hjemmelsgrunnlag for å gi pålegg om fjerning av miljøgifter som er bygd inn i bygninger. Moderne byggematerialer og byggevarer kan inneholde en lang rekke miljøgifter som kan lekke ut til omgivelsene ved fordampning (for eksempel PCB i lysarmaturer og fugemasser, kvikksølv og KFK i kjøleanlegg) eller ved mekanisk slitasje (for eksempel åpen asbest og giftstoffer i impregnert trevirke) eller ved annen form for nedbryting. Etter en periode med sterk oppmerksomhet på asbest og krav om asbestsanering har det de siste årene vært fokusert på det kreftfremkallende stoffet PCB og krav om PCB-sanering. Krav om PCB-sanering innen gitte tidsfrister fører til omprioriteringer på driftsbudsjettet for en huseier og har konsekvenser for annet planlagt vedlikehold. 1

Ved større ombyggingsprosjekter og rehabiliteringsprosjekter vil gjerne en første etappe bestå i rivningsarbeider kombinert med miljøsanering. Ved tilbygg og andre arbeider i grunnen vil fjerning av forurensede masser ofte være det første trinnet i prosessen. Kravene til disse arbeidene og til deponering eller destruering er hjemlet i forurensningsloven med forskrifter.

Arbeidsmiljølovgivningen

Arbeidstilsynet er en statlig myndighet som har tilsynsansvar der arbeidsmiljøloven kommer til anvendelse, i hovedsak der det er ansatte. Kommuner og fylkeskommuner er store arbeidsgivere. Arbeidstilsynet kan kreve dagens tekniske nivå ivaretatt. Slike krav hjemles direkte i lovens krav til arbeidsmiljøet og henviser til gjeldende tekniske krav. Hensynet til virksomhetens økonomi er ikke relevant for vurderingen av om kravene er oppfylt eller ikke, eller for om pålegg skal gis.

Reglene skal beskytte arbeidstakernes helse, og det kan være relativt lite avvik fra dagens tekniske krav før pålegg blir gitt. Pålegg kan inneholde krav om å etablere dagens tekniske nivå i eksisterende bebyggelse, blant annet i TEKs bestemmelser om heiser og innemiljø. Det er adgang til å ilegge tvangsmulkt.

Internkontrollforskriften

Forskriften gjelder for virksomheter som er omfattet av arbeidsmiljøloven og en rekke andre lover som nevnes i § 2. Dette er eltilsynsloven, sivilforsvarsloven, brannfarlighetsloven, loven om eksplosive varer, produktkontrolloven, arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, brannvernloven, genteknologiloven og strålevernloven. Internkontroll defineres i § 3 slik: ”Systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen som nevnt i § 2.”

Den som er ansvarlig for virksomheten, skal sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten, og at dette skjer i samarbeid med arbeidstakerne og deres representanter. Arbeidstakerne skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll. Forskriften krever at det skal være aktivitet i bedriften i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, og at denne aktiviteten skal dokumenteres.

Det kan tenkes at det løpende arbeidet med HMS etter internkontrollforskriften medfører at man må foreta vedlikehold eller oppgradering av bygninger og anlegg. Men det vil i så fall være et resultat av den bedriftsinterne internkontrollen, ikke som følge av tilsyn eller pålegg utenfra. Tilsyn og pålegg utenfra begrenser seg altså til å gi pålegg om aktivitet som omfattes av internkontrollforskriften, og ikke rene bygningsmessige tiltak i seg selv. Forskriften får på den måten ikke noen direkte betydning for vedlikehold eller oppgradering av bygninger og vil neppe anses å være noe juridisk virkemiddel for bedret vedlikehold generelt eller for oppgradering av bygningsmassen til dagens tekniske nivå.

Heller ikke byggherreforskriften inneholder regler som er anvendelige for å kreve vedlikehold eller oppgradering av bygningsmassen, men er vesentlig for hvordan byggherren skal forholde seg ved ombygging og rehabilitering.

Kommunehelsetjenesteloven, forskriften om miljørettet helsevern og forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Etter kommunehelsetjenesteloven (khl) er kommunen ansvarlig for det miljørettede helsevernet.

Med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a er det gitt to forskrifter som er av særlig betydning når det gjelder kommunale bygninger. Den ene er den generelle forskriften om miljørettet helsevern. Den andre er forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, som er en særforskrift for disse virksomhetene. Hovedforskjellen mellom forskriftene er at den sistnevnte har en godkjenningsordning, mens den generelle forskriften bare pålegger virksomhetene en meldeplikt. Forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler vil også bli omtalt sammen med opplæringsloven kapittel 9a om skolemiljøet.

Vanligvis er myndigheten innenfor miljørettet helsevern delegert til kommunelegen. Etter forskriften om miljørettet helsevern § 6 skal kommunen føre tilsyn med at forskriften overholdes, og treffe de nødvendige enkeltvedtak hjemlet i kapittel 4a i loven.

Når det gjelder kommunens plikter etter forskriften kapittel 2, fører Helsetilsynet i fylket tilsyn i medhold av lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten. Helsetilsynet i fylket fører altså ikke direkte tilsyn med om virksomhetene oppfyller kravene i regelverket. Dette er en kommunal oppgave, jf. veilederen side 12.

Etter kommunehelsetjenesteloven § 4a-8 første ledd kan kommunen gi pålegg om retting dersom et forhold ”... direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen, eller det er i strid med bestemmelser gitt i medhold av dette kapittel”. Det kan også kreves at en virksomhet stanses hvis det er overhengende fare, jf. § 4a-10 i loven. For å tvinge frem at et pålegg blir fulgt, er det hjemmel for tvangsmulkt etter khl § 4a-9, jf. egen forskrift om tvangsmulkt.

Etter khl § 4a-8 annet ledd kan pålegg gjelde forhold ved en eiendom eller en virksomhet. Pålegget skal rettes til ”... den som er ansvarlig for forholdet, eller til virksomheten som sådan, herunder selskap eller annen sammenslutning, stiftelse, kommune, fylkeskommune eller annen offentlig innretning”.

Formålet med loven og forskriftene er vern av helse i vid forstand. Reglene kan i denne sammenheng i utgangspunktet gjelde all kommunalt og fylkeskommunalt eid bygningsmasse, jf. forskriften § 2 første ledd som kun unntar privatboliger. Det vil si at reglene gjelder offentlig eide utleieboliger. Når det gjelder muligheter for å gi pålegg om å utbedre og vedlikeholde eksisterende bygningsmasse, virker helselovgivningen trolig mest indirekte, ved at de forholdene som påvirker helsen, oftere kan sies å være miljøet og den negative påvirkningen og den faren det kan utgjøre for folks helse, enn selve den fysiske bygningsmessige utformingen.

Pålegg om retting etter kommunehelsetjenesteloven vil i utgangspunktet inneholde krav om at visse miljøkvaliteter må bedres. Om det skjer i form av bygningsmessig oppgradering eller vedlikehold eller ved andre tiltak, er det opp til den pålegget retter seg mot, å velge.

Ved vurderingen av om kommunen skal kreve retting, skal den helsemessige gevinsten som oppnås ved et pålegg, ses i forhold til de øvrige konsekvenser, herunder økonomi. (Når det gjelder barnehager og skoler, er det derimot forutsatt at økonomi ikke er relevant, se nedenfor.) Videre skal det tas hensyn til om forholdet allerede er vurdert i planlegging eller annen godkjenning etter annet lovverk.

I merknadene til forskrift om miljørettet helsevern § 3, om forholdet til annet regelverk, fremgår det blant annet at forskriften skal ha en sikkerhetsnettfunksjon, og at hensynet til helse så langt som mulig skal ivaretas gjennom regelverket i andre sektorer. Kravene etter denne forskriften vil i utgangspunktet ikke være strengere enn det som følger av andre myndighetskrav, og for eksempel vil krav i TEK være et eksempel på krav eller normer som det skal tas utgangspunkt i etter forskriften § 3. Forskrift om miljørettet helsevern vil i utgangspunktet ikke fastsette strengere krav enn TEK. Men der bygningstekniske forhold med helsemessige konsekvenser ikke fanges opp i TEK, vil det kunne bli aktuelt.

Pålegg etter helselovgivningen må prøves mot det alminnelige forvaltningsrettslige krav til forholdsmessighet mellom helsegevinst ved det aktuelle pålegget og de byrdene pålegget medfører for den som plikter å etterkomme det. For forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er det imidlertid som for arbeidsmiljølovens vedkommende antatt at virksomhetens økonomi bare er relevant i helt ekstreme tilfeller. Dette er også naturlig – blir barna syke av inneklimaet, er dette «utilfredsstillende» uansett om eieren av skolen er rik eller fattig.

Miljørettet helsevern kan gi pålegg om konsekvensutredning, pålegg om retting og pålegg om stansing, men bør først underrette de ansvarlige myndighetene slik at de selv kan ta tak i problemene.

Som det fremgår ovenfor, er det lagt opp til at reglene for miljørettet helsevern anses oppfylt der kravene i særlovgivningen er oppfylt, hvis også disse reglene har tatt hensyn til at menneskenes helse skal beskyttes og ivaretas. Når reglene i plan- og bygningsloven ikke er anvendelige, slik tilfellet stort sett er ved eksisterende bygningsmasse, vil reglene for miljørettet helsevern kunne få direkte betydning for vedlikehold av bygninger, særlig de bygningstekniske installasjonene, som kan tenkes å bli skiftet ut etter pålegg etter kommunehelseloven. Man må anta at slike pålegg vil få et lite omfang, og de vil neppe føre til at den generelle vedlikeholdstilstanden på kommunalt og fylkeskommunalt eide bygninger endrer seg. Annerledes vil det være med skoler og barnehager, hvor forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler i mange kommuner har vært brukt i stor utstrekning for å gi pålegg som innebærer heving av den tekniske standarden til bygningen.

Opplæringsloven kapittel 9a og kommunehelse-tjenestelovens forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Det er særlig to forhold som skiller opplæringsloven kapittel 9a fra øvrig regelverk som gjelder bygninger. Det ene er at § 9a–1 uttrykkelig sier at elevene har rett til et godt fysisk skolemiljø som fremmer deres helse, trivsel og læring. Det fremgår klart av forarbeidene at skolens økonomi ikke er relevant for om det fysiske miljøet er tilfreds­stillende eller ikke, og dermed for om pålegg skal gis.

Det andre er kravet i opplæringsloven § 9a–2 om at det fysiske miljøet i skolen skal være i samsvar med de faglige normene fagmyndighetene til enhver tid anbefaler. Denne bestemmelsen er særegen i lovverket ved at den gir skolen en plikt til å følge normer som egentlig er ment å være veiledende.

Kravene til det fysiske skolemiljøet reguleres mer i detalj i forskriften til kommunehelsetjenesteloven om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Det materielle kravet i den sistnevnte forskriften er gjennomgående ”tilfredsstillende” og gjelder drifts- og miljøforhold som innelima/luftkvalitet, belysning, lydforhold, drikkevann og sanitærforhold, §§ 19 til 23.

I veilederen til opplæringsloven kapittel 9a fremgår det at § 9a–1 også har betydning for fortolkningen av kravene i forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. For eksempel må begrepet ”tilfredsstillende” ses i forhold til at elevene har rett til et skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Dersom for eksempel luften i klasserommet er slik at elevene blir trøtte og uopplagte, slik at det blir vanskelig å lære, vil dette ikke være ”tilfredsstillen de”.

I den samme veilederen blir det også presisert at kravene til det fysiske miljøet ikke bare retter seg mot selve utformingen av skolebygget og skoleanlegget, men også driften av det, inklusive krav til rengjøring og vedlikehold. Kravet til vedlikehold av tekniske anlegg kan være en hjemmel for å bedre vedlikeholdsstandarden for skolebygninger, eventuelt at et vedlikeholdskrav kan medføre en oppgradering. Dersom en skolebygning ikke oppfyller kravene opplæringsloven viser til, kan det gis pålegg om retting. Dersom dette pålegget ikke etterkommes, er det forutsatt i forarbeidene at skolen kan stenges. Terskelen for å stenge er med andre ord lavere enn etter arbeidsmiljøloven og kommunehelsetjenesteloven, der det kreves overhengende fare for helseskade.

Opplæringsloven inneholder ikke i seg selv materielle krav til vedlikehold eller oppgradering av skolebygninger, men i § 9a–2 viser den til slike. Ved avvik vil helsemyndighetene kunne gi pålegg som igjen kan føre til utbedring av bygningen eller tekniske installasjoner.

Kommunestyret har ansvaret for tilsyn med at forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, og det åpnes for at kommunestyret kan foreta granskning og retting, stanse driften og ilegge tvangsmulkt. Etter opplæringsloven har imidlertid staten et selvstendig tilsynsansvar og har hjemmel til å gi pålegg. Denne myndigheten ligger nå hos fylkesmannen. I forarbeidene til opplæringsloven kapittel 9a er det forutsatt at det statlige tilsynet skal konsentrere seg om de tilfellene der det kommunale tilsynet ikke fungerer eller har tilstrekkelig gjennomslagskraft.

Tilblivelsen av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler med sin godkjenningsordning er en av årsakene til at vedlikeholdsetterslepet og inneklimaproblemene i skolebygg har blitt satt på dagsordenen. Alle skoler og barnehager skal være godkjent etter forskriften, og den åpner i svært liten grad for dispensasjon

Tilsyn med elektriske anlegg

I lov 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr fremgår formålet av det generelle kravet i § 2 første ledd: ”Elektriske anlegg skal utføres, drives og vedlikeholdes slik at de ikke frembyr fare for liv, helse og materielle verdier”. Det er gitt egen forskrift 6. november 1998 nr. 1060 om elektriske lavspenningsanlegg. Elektriske anlegg er ikke omfattet av de tekniske kravene i pbl eller TEK.

Formålet med forskriften er å oppnå forsvarlig sikkerhet ved prosjektering, utførelse, endringer og vedlikehold av elektriske lavspenningsanlegg og ved bruk av utstyr tilkoblet slike anlegg.

Forskriften er en funksjonell forskrift tilpasset forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Tilpasning til internkontrollforskriften innebærer at det i forskriften blir lagt stor vekt på å klargjøre ansvarsforhold.

Eieren og brukerne av et anlegg som omfattes av forskriften, skal sørge for at det blir foretatt nødvendig ettersyn og vedlikehold slik at anlegget til enhver tid tilfredsstiller sikkerhetskravene. Hvis den sentrale tilsynsmyndigheten finner at et elektrisk anlegg som er undergitt tilsyn, er mangelfullt vedlikeholdt eller for øvrig er i en slik stand at det etter tilsynsmyndighetens mening er fare for menneskeliv, husdyr eller skade på eiendom, kan tilsynsmyndigheten sette i verk de tiltakene som er nødvendige for å gjennomføre bestemmelsene, eventuelt kreve stans.

De materielle kravene til eksisterende elektriske anlegg er funksjonskrav. § 10 i loven krever at eksisterende anlegg ikke frambyr fare. De materielle kravene blir praktisert slik at et elektrisk anlegg i utgangspunktet er lovlig hvis det er i overensstemmelse med de krav som gjaldt da anlegget – eller deler av det – ble etablert. Pålegg om at et anlegg skal holde høyere teknisk standard enn det som gjaldt da anlegget ble etablert, er ikke lovlig. Pålegg om reparasjon av anlegg vil altså medføre at selve anlegget blir vedlikeholdt. Om det skal skje en oppgradering, vil være opp til eieren eller brukerne å avgjøre. Noe generelt vedlikehold eller noen generell oppgradering av bygningene utover dette vil pålegg normalt ikke medføre.

§ 9 i loven gir hjemmel for å pålegge netteiere å føre tilsyn med anlegg som er tilknyttet nettet. Dette er utgangspunktet for dagens ordning, der nettselskapene er pålagt plikt til å føre tilsyn med de private anleggene og installasjonene som forsynes over nettselskapets linjer. Eierstrukturen i nettselskapene har etter hvert endret seg mye, og det er i dag ikke uvanlig med helt eller delvis private nettselskaper som forestår tilsyn og gir pålegg om vedlikehold eller utbedring av elektriske anlegg eller elektrisk utstyr hos den enkelte abonnent i den enkelte bygning.

Markedskontroll med produkter

Både produktkontrolloven og plan- og bygningsloven har regler om markedskontroll med produkter. Formålene er til dels sammenfallende.

Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) av 11. juni 1976 skal forebygge at produkt medfører helseskade eller miljøforstyrrelse i form av forstyrrelser i økosystemer, forurensning, avfall, støy eller lignende.

Produktreglene i plan- og bygningslovgivningen skal sikre at ethvert produkt som skal inngå i byggverk, skal ha slike egenskaper at det ved forutsatt bruk medvirker til at det ferdige byggverket tilfredsstiller de krav til sikkerhet, helse, miljø og brukbarhet som blir stilt i plan- og bygningslovgivningen. Det blir stilt krav til dokumentasjon av produktenes egenskaper. Statens bygningstekniske etat er tildelt markedskontrollen med produkter til byggverk etter plan- og bygningslovgivningen (jf. pbl § 77).

4.4.5 Oppsummering

Utgangspunktet er manglende vedlikehold og oppgradering av kommunal, fylkeskommunal og kirkelig bygningsmasse. Reglene er ulike, de materielle kravene er utformet forskjellig, og det tekniske nivået som kan kreves, er forskjellig.

Reglenes nivå er i hovedsak regnet for å være bra nok på de fleste områder, men det er fremdeles svakheter med hensyn til utviklingen av de enkelte regelverkene. Dette kan for eksempel gjelde ivaretakelse av krav til tilgjengelighet eller inneklima. Til en viss grad er også reglene harmonisert, men tolkningen av funksjonskravene (for eksempel ”tilfredsstillende”) kan være forskjellig fordi ulike myndigheter har forskjellige utgangspunkt. Samtidig er for eksempel Arbeidstilsynets og helsemyndighetenes retningsgivende normer når det gjelder inneklima, ganske like.

Det største problemet er likevel at reglene blir mangelfullt etterlevd. Mange av manglene skyldes at kravene ikke er tatt inn i prosjekteringen, og man må derfor se på prosjekteringsfasen. Inneklima er et slikt problem, kanskje spesielt i forbindelse med skoler. Det samme er tilfelle med tilgjengelighet. Når det gjelder tilgjengelighet, har imidlertid statlige virksomheter gått foran. Stortinget har uttalt at statlige virksomheter skal legge til rette for tilgjengelighet. Dette må også kunne overføres til kommunale og fylkeskommunale bygninger. Prosjekter hvor tilrettelegging for funksjonshemmede inngår, skal blant annet registreres under rentekompensasjonsordninger for skoleanlegg.

Gjennomføringen av kravene varierer en del etter hvilken myndighet som gir pålegg. Arbeidstilsynet er for eksempel uavhengig av kommunen, mens annet regelverk oftest ivaretas av kommunale myndigheter, som er forsiktige med å gi kommunen pålegg. Det er også forskjell på hvem som kan sette i gang en sak, for eksempel verneombud, eller om det er brukerne som kan klage, for eksempel etter opplæringsloven, og i hvilken grad dette blir tatt til følge.

Pålegg kan gis med umiddelbar virkning eller innen en viss tid, da gjerne med kompenserende tiltak i mellomtiden, for eksempel økt renhold. Et eget spørsmål er om man kan stille krav til gamle bygninger som tilsvarer kravene da bygget ble reist, selv om de kravene som da gjaldt, ikke ble oppfylt.

I hovedsak fungerer altså de forskjellige regelverk rimelig bra ved siden av hverandre med hensyn til materielt innhold. Regelverkene har ofte forskjellige utgangspunkt, og det er ikke gitt at det er hensiktsmessig å samordne de forskjellige regelverkene under en paraply, selv om denne paraplyen, for eksempel plan- og bygningslovgivningen, har et nøytralt eller sektorovergripende utgangspunkt. En samordning kan føre til at de interesser og synsvinkler som lå til grunn for den enkelte særlov, mister noe av påvirkningsmuligheten. Selv om utformingen av de materielle kravene og de hensynene de skal beskytte eller ivareta, er beslektet, kan de likevel være av ulik styrke. Dette i seg selv gjør en samordning problematisk, særlig når det skal skje en forholdsmessighetsvurdering, der også de økonomiske byrdene og konsekvensene skal tas med. En samordning kan da føre til at de enkelte hensyn ikke får den vekt de er tiltenkt.

Dette betyr ikke at det ikke er behov for samordning av de materielle kravene i en del tilfeller, ikke minst når det gjelder tolkning av funksjonskravene, for eksempel til inneklima. Problemstillingene er imidlertid først og fremst knyttet til etterlevelsen av kravene og til tilsyns- og påleggsmyndighet. De forskjellige organer går inn med forskjellig styrke, og det er en problemstilling at myndigheter som er kommunalt organisert, kan være tilbakeholdne med å gi pålegg til kommunale bygninger. Kommunens tilsyn med egne bygninger kan være problematisk innenfor for eksempel bygningstilsyn, brannvern, miljørettet helsevern og skolesektoren.

Tilsynsutvalget tar opp denne problemstillingen og peker på fylkesmannsembetene som mulighet for samordning av myndighet. Se nærmere drøfting om tilsynsproblematikk i avsnitt 9.3.3.

4.5 Andre lands regelverk

Utvalget har innhentet opplysninger fra andre land, der følgende ble bedt besvart:

Vi ber om en beskrivelse av i hvilken grad det stilles krav til vedlikeholdet av kommunale og andre byggverk, om dette regelverket samordner alle de tekniske krav som stilles til eksisterende byggverk, og om det føres et aktivt tilsyn med kommunale eiendommer.

Underspørsmål:

Kan bygningsmyndighetene gi pålegg om generelt vedlikehold av bygninger eller bare ved fare eller stor ulempe?

• Kan bygningsmyndighetene gi pålegg om utbedring av bygninger?

• Hva skal i så fall til før pålegg kan gis?

• Hvilke typer byggverk omfattes?

• Hvilke forhold er viktigst å ivareta ved utbedring (tilgjengelighet, miljø, energi osv.)? Hvilket nivå kan det kreves utbedret til?

• Er det økonomiske begrensninger?

• Er det samsvar mellom bygningsregelverk og annet regelverk (helse, brann, arbeidsmiljø osv.) når det gjelder krav til eksisterende bygninger?

• Stilles det krav til drift og vedlikehold ved ferdigstillelse av nye bygg?

En utførlig omtale av svarene er gitt i kapittel 8, men her følger noen hovedpunkt vedrørende eksisterende byggverk:

Danmark

I medhold av § 14 i byggeloven, som dreier seg om vedlikeholdsplikten, skal bygninger, eiendommers ubebygde arealer og innretninger på dem holdes i forsvarlig stand, slik at de ikke utgjør fare for eiendommens beboere eller andre eller på annen måte er beheftet med vesentlige mangler. Eiendommen skal dessuten holdes i ”sømmelig” stand. Pliktens omfang avhenger av eiendommens beliggenhet, på den måten at det kan stilles høyere krav til for eksempel bygninger i en hovedgate enn bygninger som ligger mer avsides.

Vedlikeholdsplikten omfatter alle eiendommer og gjelder uansett når bygningen er oppført – i bebygde områder også for ubebygd grunn. På ubebygde arealer og grunn skal forholdene være av omfattende og særdeles graverende karakter før det gis påbud. Det er imidlertid ikke belegg for å pålegge en bygningseier generelt vedlikehold i form av for eksempel å male en fasade hvert femte år eller tilsvarende.

Hvis vedlikeholdstilstanden til en eiendom er i strid med § 14 i byggeloven, har kommunen anledning til å gi påbud til eieren om å utbedre manglene innen en fastsatt tidsfrist. Hvis påbudet ikke etterkommes, kan eieren pålegges å utføre arbeidene ved dom og tvangsbøter. Hvis eieren fortsatt ikke etterkommer påbudet, kan kommunalbestyrelsen sette i verk nødvendige tiltak på eierens bekostning for å rette opp forholdet.

For mangler som kan medføre fare, kan det gis pålegg av kommunalstyrelsen. Hvis påbudet ikke blir etterfulgt, kommer en hurtigprosedyre til anvendelse, slik at kommunalbestyrelsen umiddelbart og uten forutgående dom kan utføre arbeidene for eierens regning.

Den vedlikeholdsplikten som § 14 i byggeloven pålegger eieren av en eiendom, er en ren vedlikeholdsplikt på den måten at det ikke er satt opp en egentlig prioritering av hvilke forhold som er viktigst. Kommunalbestyrelsen foretar en konkret vurdering av om det på en eiendom er forhold som er til fare for beboere eller andre, eller om det er vesentlige vedlikeholdsmangler. § 14 i byggeloven gjelder eiendommens vedlikeholdsmessige mangler og ikke forhold som miljø, energi og tilgjengelighet.

Sverige

Den svenske plan- og bygningsloven (PBL) inneholder bestemmelser om arbeidsmiljøbeskyttelse og handikaptilpasning, blant annet krav om fjerning av hindre. De sentrale bestemmelsene ellers finner man i ”Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk” (BVL), der det står at bygninger som oppføres eller endres, skal – under forutsetning av normalt vedlikehold – gjennom en økonomisk rimelig livslengde oppfylle vesentlige tekniske egenskapskrav. Bygninger skal vedlikeholdes slik at deres egenskaper i hovedsak blir bevart.

Bygningsmyndighetene kan ikke gi pålegg om generelt vedlikehold av bygninger utover dette. Kravene kan imidlertid presiseres med hensyn til varsomhetsbestemmelser for bygninger.

I PBL står det bestemmelser om når bygningsnemnda kan gripe inn. Hvis en bygning eller et anlegg er forfallent, eller hvis den i vesentlig grad er skadet og ikke blir satt i stand innen rimelig tid, skal bygningsnemnda pålegge eieren å rive bygningen eller anlegget innen en viss tid. Hvis en bygning eller et anlegg har feil som kan sette sikkerheten til dem som oppholder seg i eller i nærheten av den i fare, skal bygningsnemnda forby bruken av bygningen eller anlegget. Avhengig av omstendighetene skal forbudet rettes mot eieren, mot den som har bruksrett til eiendommen, eller mot begge. Beslutning om bruksforbud gjelder umiddelbart og inntil bygningsnemnda bestemmer noe annet.

Hvis bygningsnemnda finner at det foreligger mangler eller feil med hensyn til vedlikeholdet av en bygning eller et anlegg, skal nemnda på eierens bekostning gi en sakkyndig person i oppdrag å utrede behovet for vedlikeholdstiltak, jf. PBL kapittel 10 § 20. Bygningsnemnda kan videre pålegge bygningseieren å sette i verk tiltak for å oppfylle lovens bestemmelser, jf. PBL kapittel 10 § 15. Bestemmelsene gjelder alle bygningstyper som er omfattet av PBL.

Med hensyn til samordning med annen lovgivning kan det sies at BVL regulerer bygningen som teknisk system, ikke hvordan man anvender den. Helseeffektene av bruken av en bygning, det vil si effektene av hvordan man bruker en bygning, er et spørsmål for miljølovgivningen, som i likhet med en del andre lover stiller selvstendige krav til byggverk.

Nederland

I Nederland har kommunene et generelt ansvar for vedlikehold av sine eiendommer. Kommunene kan holdes ansvarlig for ulykker som oppstår som følge av dårlig vedlikehold av for eksempel veier (og hvis brukeren ikke er varslet om tilstanden på en adekvat måte).

Med hensyn til kontroll kan det kreves at kommunene utarbeider planer for vedlikehold av avløpssystemene. Sentralmyndighetene vil også vurdere hvorvidt det finnes vedlikeholdsplaner hvis en kommune ber om økte ressurser. Utover dette har Nederland sektorspesifikke regler for helse, miljø, sikkerhet, arbeidsmiljø osv. De lovmessige krav til bygninger er derfor ikke samordnet med annen lovgivning når det gjelder krav til tilstand på eksisterende byggverk.

Finland

Finsk bygningslovgivning er også gitt anvendelse for vedlikehold av kommunale byggverk.

Statlige myndigheter fører ikke tilsyn med vedlikehold av kommunale byggverk og gir heller ikke kommunale myndigheter pålegg om å utbedre byggverk.

Bygninger skal generelt være i orden helsemessig og sikkerhetsmessig og må møte krav om brukernes helse og sikkerhet. Disse kravene gjelder både kommunale og andre byggverk. I tillegg til bygningsloven inneholder en rekke andre lover krav til brukernes helse og sikkerhet. Strengere krav til sikkerhet gjelder bare særskilte bygninger, i hovedsak sosial- og helseinstitusjoner, og gjelder for eksempel mennesker som ikke kan bevege seg.