2 Rapport fra NFBIB om inneklima av 5. oktober 2004
Eiendomsforvaltningsutvalget
v/ Johan Sverre Rivertz
2.1 Generelt om forståelsen av oppdraget fra Eiendomsforvaltningsutvalget
Det vises til mottatte forespørsel av 15. september d.å. om en generell vurdering av 3 konkrete spørsmål knyttet til utvalgets pågående arbeid:
Problemet, omfanget, helsemessige og økonomiske følger av dårlig inneklima
Behov for kunnskap om årsaker og løsninger
Andre problemstillinger
Spørsmålene er gjennomgått, drøftet og oppsummert i Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn (NFBIB)s fellesmøte 17. og 18. september. I dette arbeidet deltok leger, jurist, ingeniører, HMS-rådgiver og forvaltere med lang erfaring, og med spesialkompetanse på spørsmål knyttet til barns innemiljø.
De spørsmålene som reises favner meget vidt. Vi har oppfattet oppdraget slik at man ønsker NFBIBs tverrfaglige og generelle konklusjoner på de respektive spørsmål.
Vi regner også med at nasjonal statistikk med hensyn til byggforvaltningsøkonomi og FDV-faglige spørsmål knyttet til utvalgets arbeid ikke forventes besvart av NFBIB i denne sammenheng.
Skulle det være ønskelig med mer faglig utdyping av ulike helseeffekter særlig knyttet til barns inneklimai skoler og barnehager, vil vi gjerne bidra med det på et senere tidspunkt.
2.1.1 Problemet, omfanget, helsemessige og økonomiske følger av dårlig inneklima.
Årsaker til dårlig innemiljø:
Problemene for eksisterende bygningsmasse ligger først og fremst i at ressursene som er avsatt til forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) av den kommunale bygningsmassen ikke har stått i forhold til det virkelige behovet. Årsakene til dette kan være flere. I mange av våre største kommuner har ansvaret for FDV vært fordelt på flere aktører. Det blir åpenbart galt når ansvaret og tilhørende budsjett for FDV når det gjelder for eks. skolebygg og omsorgsinstitusjoner blir lagt til henholdsvis avdeling for undervisning og sosial- og helseetaten, mens den kommunale bygge- og eiendomsetaten, som bør ha innsikt og kompetanse for nettopp slike forhold, kun blir et utførende og rådgivende organ. I kampen om ressursene taper ofte drifts- og vedlikeholdssektoren mot de pedagogiske og omsorgsmessige tjenestenes økonomiske behov.
Når kommuner skal redusere kostnader, blir ofte drift og vedlikehold de områdene som rammes først. Drifts- og vedlikeholdspersonellet, som kan påvirke teknisk drift, vedlikehold og renhold, blir ofte beskåret til et minimum. Dette er et feilgrep. Denne gruppen må ha rammebetingelser og tilføres kompetanse som sikrer at bygningene jevnlig driftes og vedlikeholdes på en slik måte at et godt fysisk inneklimaoppnås for alle brukerne.
Det er kostnadseffektivt mht. helse, trivsel og energibruk.
Dette er særlig viktig for kommunale bygg der vedlikeholdspersonellet er støtteapparatet til enhetsleder som er ansvarlig for virksomhetens internkontroll. Om ikke driftsfasen og internkontrollen fungerer forsvarlig, kan heller ikke et godt inneklimafor brukerne ivaretas.
Politikernes problem med å bevilge tilstrekkelige midler til drift og vedlikehold gjennom en årrekke har forsterket problemene ytterligere.
Midler til vedlikehold har ikke økt i samsvar med den store arealøkningen på den kommunale bygningsmassen som har funnet sted fra sekstitallet og frem til i dag.
Omfang av dårlig innemiljø:
Det er konstatert et stort etterslep på vedlikehold av både tekniske anlegg og bygninger i skoler og barnehager, som gir et fysisk arbeids- og læringsmiljø som ikke er i tråd med gjeldende regelverk. Dette er avdekket av godkjennings- og tilsynsmyndighetene ved deres tilsynsbesøk. Alle skoler og barnehager fikk ny forskrift 1.januar 1996, som krevde ny godkjenning av det fysiske og psykososiale miljøet innen 1. januar 1999. Det er imidlertid anslått av tilsynsmyndighetene at det fortsatt er en betydelig andel av norske skolebygg som ikke har et fysisk miljø som er godkjent i.h.h til nevnte forskrift om miljørettet helsevern barnehager og skoler mv og opplæringslovens kapittel 9a om elevenes skolemiljø (fra 2003), som til sammen skal sikre alle elever rett til et helsemessig forsvarlig fysisk og psykososialt miljø.
Det er en stor utfordring for kommunene å få brakt dette i orden.
Ved nybygging og rehabilitering sliter de fleste kommuner også med mangelfull bestillerkompetanse:
Det er mangel på kunnskap om hvilke bygningsfysiske forhold som har betydning for et godt fysisk arbeidsmiljø/læringsmiljø, som for eks. nødvendig friskluftsfornyelse, renhold, materialbruk, temperaturkontroll og sanitære forhold.
Videre er det manglende innsikt i bruk av eksisterende regelverk som setter standarden på dette feltet. Dette er avgjørende for en god kravspesifikasjon i forbindelse med bestilling av rådgivertjenester ved bygging av f. eks et skolebygg.
Det samme gjelder ved anbud på rådgivertjenestene med eventuell prekvalifisering av rådgivere og ved sluttkontroll av leverte byggeprosjekt.
Har man fått det bygget med de kvaliteter man ønsket, og bestilte?
Helsemessige følger av dårlig innemiljø:
Svikt i prosjektering, byggeprosessen, drift og vedlikehold, fører til et inneklimader de ansatte har forskjellig grad av mistrivsel, helseplager og økt sykefravær. Alt dette fører også til nedsatt produktivitet.
Sammenhengene mellom ”dårlig innklima” og symptomer på dårlig helse og nedsatt funksjon er vist ved mange undersøkelser av større grupper i samme innemiljø. De negative helseeffekter (”helseskade”) som er rapportert, er mangfoldige og ulike.
Vitenskapelige dokumenterte helseeffekter:
En gruppe helseplager knyttet til innemiljøproblemer er astma, allergi og overfølsomhetsreaksjoner. Uheldig inneklimakan føre til:
Mer og verre astma, allergi, eksem og neseplager.
En annen viktig symptomgruppe knyttes til reaksjoner i slimhinner i luftveier og øyne. Dette kommer til uttrykk som:
Nedsatt motstandskraft mot infeksjoner, flere og verre "forkjølelser med komplikasjoner, tørr hud, tørre slimhinner, tørste, hoste, heshet, irritasjon i øyne, nese og svelg.
Allmennsymptomer forårsaket av dårlig inneklimakommer til uttrykk som bl.a.:
Hodepine / tung i hodet, ekstrem tretthet, ubehag, mistrivsel (OBS lukt), nedsatt konsentrasjon, dårligere hukommelse, flere feil og uhell, dårligere læring og funksjon.
Mange av de ovennevnte punktene faller inn under det såkalte ”Sick building syndrome”
I tillegg til dette kommer lungekreft, ved langvarig eksponering for høye konsentrasjoner av radon, asbest og/eller tobakksrøyk.
De vanligste innemiljørelaterte årsakene til helse- og funksjonsproblemer er bl.a.:
Infeksjoner: Forurensninger spredt i ventilasjonssystemet, eller opphopning av innendørs forurensing pga. overbefolkning og dårlig ventilasjon gir økt luftforurensning, og økt mottakelighet og risiko for ulike luftveisinfeksjoner.
Et eksempel på mer alvorlige infeksjoner ved manglende FDV av bygningene er legionellainfeksjoner. Årsaken er vekst og spredning fra klimainstallasjoner eller vanndistribusjon (dusj).
Astma og allergi: Spredning av muggsoppsporer i forbindelse med fuktskader kan være en årsak. En annen vanlig årsak er spredning av allergifremkallende stoffer (allergener) fra dårlig vedlikeholdte filtre eller ventilasjonskanaler, og evt. oppvirvling fra dårlig vedlikeholdte teppegulv. Dette øker risikoen for allergisk reaksjon fra luftveiene i form av allergiske nesereaksjoner, evt. med etterfølgende bihulebetennelse, og astma. Det kan videre føre til både forverrelse av sykdom hos astmatikere og risiko for ny lungesykdom hos tidligere friske. (Sistnevnte kan medføre krav om yrkesskadeerstatning).
Produktivitetstap: Forverring av astma og annen overfølsomhet i luftveiene på grunn av andre uspesifikke irritanter i dårlig inneluft er relativt vanlig og fører til nedsatt produktivitet.
Opplevelser av "dårlig innemiljø” fører til langsommere arbeidstakt, dårligere nøyaktighet og flere feil. I skoler / læreinstitusjoner reduseres konsentrasjon og læreevne.
De bygnings- og installasjonsmessige årsakene til de vanligst innemiljøproblemene er velkjente, og de nevnte helsemessige konsekvenser er godt kjent og veldokumentert. De basale årsaksforhold, reaksjonsmekanismene og samspillet mellom disse (biokjemi, immunologi, psykologi m.m.) er lite og bare delvis kjent, selv om det fører til kjente helseproblemer. Dette er utfordringer for medisinsk forskning, men det bør ikke være til hinder for å utbedre manglene så lenge man vet hva de fysiske problemene er, og hva som må til for å utbedre manglene.
Forebyggende tiltak:
Siden det er kjent hva årsakene til de fleste helseproblemene er, kan en på sikt spare store summer på tiltak som kan forebygge disse:
Primær forebygging: En må sørge for at nødvendig kompetanse er tilgjengelig for å nyttiggjøres i alle kommuner. Det er nødvendig med kvalitetssikring av byggeprosess og drift med henblikk på alle viktige sider av inneklima/innemiljø. Derved kan en forebygge de fleste uheldige helseeffekter og derved unngå produktivitetstap.
Sekundær forebygging: Hvis det likevel oppstår skader eller avvik som medfører helseplager / sykdom, må forholdene snarest repareres / legges til rette, slik at de personer det gjelder igjen kan komme tilbake til de aktuelle lokalene uten å bli syke/ få symptomer.
Tertiær forebygging: Her må en oppgradere forholdene i inneklima/inneklimai en slik grad at vedkommende blir helt frisk. (Tilsvarer behandling med medikamenter som kurerer en sykdom.)
Økonomiske følger av dårlig innemiljø:
NFBIB er kjent med at det foreligger flere ulike undersøkelser og beregninger knyttet til økonomi og innemiljø. Det gjelder som regel delområder innenfor f.eks ENØK, bygg, installasjoner, arbeidseffektivitet, og i noen grad helse. Slike undersøkelser er først og fremst nyttige for å belyse de aktuelle undersøkte delområdene. De er i liten grad dekkende for å vurdere de nasjonale, samfunnsøkonomiske konsekvensene av dårlig innemiljø.
I forbindelse med utarbeidelsen av en flerdepartemental handlingsplan, ”Godt Inneklima i Norge" (GIN), ble imidlertid de økonomiske konsekvensene av de helsemessige problemene som var knyttet til offentlige og private næringsbygg (skoler, barnhager, kontor mv, ikke industri- og verkstedsbygg ol.) beregnet av ECON, i rapport nr 11/93.
De administrative myndighetene som stod bak handlingsplanen var:
Sosial- og helsedepartementet/Statens helsetilsyn
Kommunal- og arbeidsdepartementet/Arbeidstilsynet
Miljøverndepartementet/SFT
Barne- og familiedepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Nærings- og energidepartementet
ECON-rapporten slo fast at det var samfunnsmessig lønnsomt å utbedre dårlig inneklima.
En årlig investering på ca. 4 milliarder kroner til de viktigste utbedringstiltakene i handlingsplanen ville gi en samfunnsmessig besparelse på ca.4, 4 milliarder kroner relatert til helseproblem (sykefravær, fravær pga. syke barn, legebehandling, medisiner osv.)
Da var økt trivsel, produktivitet og læring ikke medregnet, men ble omtalt som positive tilleggseffekter.
Rapporten oppsummerte videre når det gjelder skoler og barnehager:
Det er betydelige inneklimaproblemer i store deler av de eksisterende skolene og barnehagene.
De fysiske problemene er tilstrekkelig klarlagt og dokumentert til en planmessig og systematisk utbedring av inneklima i nasjonal skala.
Det vil være kostnadseffektivt og riktig helsemessig å starte med de mest belastende inneklimaforholdene først.
De helsemessige aspektene må undersøkes og dokumenteres bedre – fortrinnsvis i sammenheng med at utbedringstiltak settes inn.
Det er nødvendig å se de økonomiske aspektene i en større nasjonal sammenheng, for å oppnå gode og helhetlige løsninger for målgruppen.
NFBIB er ikke kjent med noen nyere nasjonale handlingsplaner på inneklima som på tilsvarende måte har forsøkt å foreta nasjonaløkonomiske beregninger av systematiske utbedringer av uheldige innemiljøforhold.
Det er imidlertid synd at denne handlingsplanen i liten grad er blitt fulgt opp politisk.
2.1.2 Behov for kunnskap om årsaker og løsninger:
Hovedproblemet er ikke mangel på kunnskap på dette området. Problemet er først og fremst at en ikke nyttiggjør seg den fagkunnskapen som er allment kjent.
Det er heller ikke alltid penger som er begrensningen. Mange kommuner har mye tverrfaglig kompetanse om bygging og drift av bygninger, men uheldig organisering skaper ofte barrierer som hindrer samhandling/kommunikasjon når det gjelder denne kunnskapen. Om kommunene klarte å koble egen fagkompetanse bedre sammen, ville planarbeidet og bestillerkompetansen bli forbedret.
Erfaring viser at positive resultater i form av bedre fysisk arbeidsmiljø og lavere energiforbruk oppnås i bygninger der drift og vedlikehold settes i system, og at driftspersonellet får innemiljøkompetanse. Denne kompetansen må også gi de ansatte bred forståelse av driftsforholdenes og innemiljøets betydning for brukernes helse og trivsel. Dette vil også bidra til at driftspersonellet blir bedre bestillere av ulike eksterne tjenester.
Det er nødvendig med betydelige økonomiske resurser for å få rettet på de bygnings- og installasjonsmessige forhold der forutsetningene i dag ikke er til stede for å kunne gi brukerne det miljøet de har en lovbestemt rett til.
Det er en stor utfordring å få kommunale beslutningstakere til å prioritere de mest nødvendige miljøutbedringer først. Det er lett å prioritere nye flotte nye bygg som lett går på bekostning av mindre prestisjefylte oppgraderinger.
Det er også slik at de eksterne, økonomiske drivkreftene (utenfor kommunene) har størst interesse av nybygg og større rehabiliteringsarbeider. Det gjelder arkitekter, andre rådgivere og entreprenører. En løsning på dette problemet kan være en bedre styring og samordning mellom tilsyns- og finansieringsmyndigheter og utbygger lokalt.
Staten bør også for sin del sørge for mer målrettede føringer på de statsmidler som er ment for denne type oppgradering.
2.1.3 Andre problemstillinger.
NFBIB ønsker sterkere fokus på at brukerne i kommunale og fylkeskommunale bygg i stor grad består av barn, eldre og syke. Det er i denne sammenheng en svake grupper som vanskelig selv kan fremme sine miljørettigheter på samme måte som resten av befolkningen kan. Yrkesaktive velger langt på vei selv arbeidsplass, og kan styre temperatur, lys, lufting og andre forhold etter eget ønske. Barn, eldre og syke har ikke den samme muligheten.
For barna i barnehagene, elevene i skolene og de eldre og syke i sine ulike institusjoner, er situasjonen helt annerledes. Det er derfor et stort ansvar offentlige byggforvaltere har, med hensyn til å sørge for at disse brukergruppene får et inneklimasom ikke påfører dem unødige helse- og trivselsproblem. Det er et paradoks at det er offentlige bygg som synes å være mest utsatt for uheldig drift og vedlikehold.
NFBIB vil peke på den verdien de menneskene som disse bygningene er til for represanterer. Drift og vedlikehold av bygg handler ikke bare om ivaretakelse av verdier i bygg og materialer – det handler også om ivaretakelse av menneskelige ressurser.
NFBIB mener at bedre kvalitetsikring av drift og vedlikehold i offentlige bygg er et meget viktig tiltak – først og fremst for å sikre brukerne tilfredsstillende innemiljø, helse og trivsel, men selvsagt også for å bevare de materielle verdiene.
For å få en bedre forståelse og en styrking av dette viktige innsatsområdet, må begge verdiaspektene legges til grunn i det videre arbeidet.
For NFBIB
Tore Andersen, leder