6 Finansiering og økonomiforvaltning i kommunesektoren

Stortinget setter rammer for finansiering og økonomiforvaltning i kommunesektoren gjennom de årlige budsjettene og gjennom lovgivningen. Når det gjelder lovgivningen, står de reglene som er tatt inn i kommuneloven, sentralt. Disse reglene ble sist revidert i 2000 (Ot.prp. nr. 43 (1999-2000)).

For å sikre forutsigbarhet i kommunesektoren er det fastsatt prinsipper for hvordan kommunesektoren skal finansieres. Prinsippene blir gjennomgått med visse mellomrom og var senest behandlet av Stortinget i forbindelse med oppfølgingen av Inntektssystemutvalgets andre delinnstilling (NOU 1998:1) Om finansiering av kommunesektoren , jf. også St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 mv . Regjeringen nedsatte høsten 2003 et nytt inntektssystemutvalg for å gå gjennom prinsippene på nytt og eventuelt foreslå justeringer. Utvalget skal legge fram sin innstilling innen 1. oktober 2005.

6.1 Kommunelovens regler om økonomiforvaltning

6.1.1 Formuesbevaringsprinsippet

For kommuner og fylkeskommuner vil det økonomiske resultatet for året ikke være et mål, men en begrensning på hvilke utgifter de kan pådra seg. Dette følger de facto av at kommunens midler er begrenset, men også av at det i lovgivningen er satt begrensninger i kommunens muligheter til å finansiere tiltak.

Lovgivninger stiller minimumskrav til økonomiforvaltningen. Det innebærer at de krav til økonomiforvaltningen som ligger i loven, ikke nødvendigvis sikrer en sunn og god økonomi og økonomiforvaltning i kommunen. Dette må også kommunestyret selv bidra til gjennom prioriteringene. Tradisjonelt har man oppfattet at det ligger et såkalt formuesbevaringsprinsipp til grunn for de begrensningene som er satt i lovgivningen. Et slikt prinsipp tilsier at man i de årlige budsjetter og regnskaper skal sørge for minst å opprettholde formuesverdien (egenkapitalen) i forhold til forrige balansedag. Lovgivningen har imidlertid operasjonalisert et absolutt krav om bevaring av formuen i de årlige budsjetter og regnskaper. Lovgivningen har aldri stilt krav om planmessig vedlikehold årlig og heller ikke krav om inndekking av kapitalslit. Flere av de reglene som har fulgt av formuesbevaringsprinsippet, er også tatt ut av lovgivningen ved de senere revisjoner av kommunelovene, for eksempel regler om disponering av årsoverskudd. Låneadgangen er også utvidet. Det er derfor mest korrekt å si at det ligger elementer av et formuesbevaringsprinsipp i kommuneloven, men at det vil være opp til hvert enkelt kommunestyre og fylkesting eventuelt å gjennomføre et slikt prinsipp i de årlige budsjettbehandlingene. Lovgivningen stiller imidlertid ikke kommunene helt fritt. Det er stilt krav om at kommunene kun kan budsjettere med underskudd når slikt underskudd kan finansieres av tidligere års overskudd (disposisjonsfond). Det er videre satt krav om at et underskudd som ikke er finansiert gjennom å bruke disposisjonsfond, skal dekkes inn (finansieres) over maksimalt fire budsjettår. Det er videre fortsatt sterke begrensninger på kommunenes mulighet til låne til annet enn investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler.

6.1.2 Skille mellom drifts- og investeringsvirksomhet

Et sentralt punkt i kommunelovens regler om økonomiforvaltning i kommuner og fylkeskommuner er skillet mellom driftsvirksomhet og investeringsvirksomhet. Skillet er anvendt for å uttrykke hvilke tiltak som kan anses av varig verdi, og hvor den økonomiske belastningen kan fordeles over flere år, og hvilke tiltak som må anses som del av det løpende forbruket og derfor må inngå blant de årlige prioriteringer av (fylkes)kommunens inntekter i året og av eventuelt avsatte reserver. Skillet svarer i hovedsak til det skillet som må foretas etter regnskapsloven med hensyn til resultatføring eller balanseføring av en transaksjon.

Forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner av 15. desember 2000 har i § 3 en bestemmelse om at årsregnskapet skal bestå av et driftsregnskap, et investeringsregnskap og et balanseregnskap. Av samme bestemmelse fremgår det hvilke utgifter/utbetalinger og inntekter/innbetalinger som skal føres i henholdsvis driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Avgrensningen mellom driftsrelaterte anskaffelser og investeringer blir vesentlig. Videre presiserer § 8 i forskrift om årsregnskap og årsberetning at anleggsmidler i balansen er eiendeler bestemt til varig eie eller bruk for kommunen. I merknadene til § 7 i forskriften er det lagt til grunn at som vedlikehold av bygninger skal man regne tiltak for å holde en bygning i stand med en standard tilsvarende da bygningen stod ferdig som nybygg. Tiltak som fører bygningen til en høyere standard eller til en annen funksjonalitet eller til et endret bruksområde, skal regnes som påkostning (det vil si investering).

6.1.3 Krav til balanse i driftsregnskapet

Et balansekrav innebærer at inntektene innenfor en avgrenset periode setter en rettslig ramme for hvilke økonomiske forpliktelser som kan pådras innenfor den samme perioden. Stramheten i balansekravet kan vurderes ut fra hvilken tidsperiode kravet gjelder, og ut fra hvilke økonomiske forpliktelser kravet innbefatter. Et balansekrav som ser flere budsjettperioder i sammenheng, vil være mindre stramt enn et balansekrav for det enkelte budsjettår. Likeens vil styrken i balansekravet reduseres jo flere unntak fra kravet om balanse som gis for typer av økonomiske forpliktelser.

Kommuneloven § 46 nr. 2 stiller krav til kommunestyret om at ”det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, ordinære avdrag og nødvendige avsetninger”. Loven stiller altså ikke krav om at inntektene skal dekke samtlige utgifter i budsjettåret. Kravet er relatert til driften. Investeringsutgifter og salg av eiendom er holdt utenom. Med ”driftsresultat” siktes det til skatteinntekter, statlige driftstilskudd, samt vederlag og gebyrer fratrukket alle direkte driftsutgifter, slik som lønninger, forbruksmateriell mv. Utgifter ved investeringer finansieres på ulike måter. Rundt halvparten finansieres ved lån. Loven stiller krav om at de årlige utgiftene kommuner har med å betjene lånet (renter og ordinære avdrag), skal dekkes av de årlige driftsinntektene (skatteinntekter mv.). Å legge opp til å finansiere renter og ordinære avdrag gjennom inntekter for eksempel fra salg av fast eiendom, vil derfor være i strid med kravet om budsjettbalanse.

Det stilles i tillegg krav om at driftsresultatet også skal dekke ”nødvendige avsetninger”. Om slike nødvendige avsetninger heter det i forarbeidene at ”avsetninger til fond til bestemte formål bør foretas når det er på det rene at kommuner står overfor oppgaver det ikke kan eller bør opptas lån til, og som vil kreve så store utgifter at de ikke kan påregnes dekket på et enkelt års budsjett, eller når kommunen må forvente en sterk økning i utgiftene eller nedgang i inntektene”.

6.1.4 Kommunale låneopptak

Låneopptak er den klart viktigste finansieringskilden for kommunale investeringer, uavhengig av typen investering.

I praksis er lån metoden kommuner har for å fordele en utgift utover kalenderåret, når man ser bort fra oppsparing i forkant av utgiften. § 50 i kommuneloven regulerer uttømmende hvilke formål det er adgang for kommuner til å ta opp lån til, hva en kommune kan påta seg av garantiansvar, og krav til oversikt ”over utgifter til renter og avdrag i planperioden”. Dette betyr at renter og avdrag må innarbeides i økonomiplanen før det kan tas opp lån.

Kommunelovens hovedregel er at lånemidler bare kan brukes for å finansiere eiendeler av varig verdi. Dette kommer til uttrykk i kommuneloven § 50 nr. 1 ”investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk” og i kommuneloven § 50 nr. 6 ”lån til videre utlån … og til forskutteringer ved avtale om full refusjon”. Det er i loven fastsatt nærmere regler for hvordan lånegjeld skal avdras (§ 50 nr. 7). Hovedregelen er at lånegjelden skal avdras i samsvar med levetiden for kommunens varige driftsmidler. Kravet skal bidra til at (fylkes)kommuner ikke bygger seg opp lånegjeld, og tilsvarer i praksis avskrivninger for den del av investeringene som er finansiert ved lån. Dersom kommunens investeringer fullt ut er finansiert ved lån, vil låneavdrag tilsvare finansielle avskrivninger.

Kommuneloven åpner i tillegg for at det kan tas opp likviditetslån uavhengig av låneformål. Slike lån vil imidlertid ikke kunne løpe utover påfølgende balansedag dersom ikke (fylkes)kommunen har et regnskapsmessig merforbruk (underskudd) som er vedtatt dekket inn over flere budsjettår. Løpetiden kan i så fall settes lik den inndekningsperioden kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt (kommuneloven § 50 nr. 7 bokstav b).

Driftsformål faller – med unntak av de tilfellene loven selv stiller opp (se kommuneloven § 50 nr. 2-5) – utenom lovlige låneformål. Det blir dermed avgjørende om et tiltak er å anse som en investering for eget bruk, hvor det er låneadgang, eller et tiltak som må finansieres av kommunens inntekter. Kommuneloven stiller krav om et drifts- og investeringsbudsjett og -regnskap i (fylkes)kommunene. Avgrensningen mellom drifts- og investeringstiltak skal foretas i henhold til god kommunal regnskapsskikk, jf. forskrift om årsregnskap og årsberetning § 3. Denne avgrensningen er nærmere omtalt i kapitlene 6.1.2 og 6.2.4.

6.2 Kommuneregnskapet

6.2.1 Regnskapsprinsipp og forholdet til regnskapsloven

Regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner er gitt i og med hjemmel i kommuneloven. Kommuner og fylkeskommuner avlegger sine regnskaper og årsberetninger i samsvar med forskrifter gitt av Kommunal- og regionaldepartementet. Det er i tillegg gitt forskrifter om årsbudsjettet, kommunale garantier, finansforvaltning og rapportering til statlige myndigheter og nasjonale informasjonssystemer (KOSTRA).

Regnskapsreglene innebærer at kommunene og fylkeskommunene skal registrere økonomiske data etter en systematisk kontoplan. Kontoplanen er oppbygd slik at kommunen eller fylkeskommunen kan oppfylle forskriftens krav til årsregnskapet, til informasjon om ressursbruk som skal benyttes i nasjonale informasjonssystemer og til eget informasjonsbehov.

Årsregnskapet for en kommune eller fylkeskommune skal bestå av følgende elementer:

• driftsregnskap (inklusive avskrivinger)

• investeringsregnskap

• balanseregnskap

• økonomiske oversikter

• obligatoriske noteopplysninger.

All tilgang og bruk av midler i løpet av året som vedrører kommunens og fylkeskommunens virksomhet, skal fremgå av driftsregnskapet eller investeringsregnskapet. Varige driftsmidler blir utgiftsført i sin helhet i anskaffelsesåret (i investeringsregnskapet), men blir også aktivert (og avskrevet) i balansen. Dette må ses i sammenheng med at kommuneregnskapet er bevilgningsorientert, det vil si at regnskapet skal vise bruk av midler i henhold til bevilgning (i årsbudsjettet), og dette kravet gjelder også for investeringer.

Krav om særskilt investeringsregnskap som omfatter anskaffelse og avhendelse av anleggsmidler med full utgifts- og inntektsføring, er særegent for kommuneregnskapet og er samtidig et brudd på sammenstillingsprinsippet.

Ved endring av kommuneloven i 2000 vurderte Kommunal- og regionaldepartementet en overgang til full periodisering. Bakgrunnen for at man ikke valgte en slik overgang, var bekymring for sterkt avvikende regnskapsregler innenfor offentlig forvaltning, uklar nytteverdi av å periodisere kommunale inntekter (spesielt skatt og rammetilskudd) og et fortsatt behov for budsjett og bevilgningsregnskap for kommunale investeringer. Det sistnevnte var med bakgrunn i at kommunale investeringer i liten grad genererer inntekter.

Det er krav til at kommunene skal regnskapsføre avskrivninger i driftsregnskapet. Men det stilles ikke tilsvarende krav om at denne kostnaden skal avsettes i regnskapet. Hvorvidt man skal foreta avsetninger, blir derfor opp til hver enkelt kommune.

Årsaken til at kommunene er underlagt krav om avskrivninger, er behovet for å kunne gi uttrykk for kapitalslitet ved bruk av kommunale bygninger, anlegg og driftsmidler for øvrig. Det er imidlertid forutsatt at avskrivningene ikke skal gi resultateffekt, og de må derfor elimineres når kommunenes regnskapsmessige resultat skal fastlegges.

I kommuneregnskapet opereres det med to resultatmål for kommunene:

1. Brutto driftsresultat (differansen mellom driftsinntektene og driftsutgiftene inklusive avskrivningene i driftsregnskapet)

2. Netto driftsresultat (differansen mellom driftsinntektene (inklusive motposten til avskrivningene) og driftsutgiftene (inklusive avskrivninger og avdrag på lån). Det er et "balansekrav" i kommuneloven om at netto driftsresultatet skal dekke renter og avdrag).

Dette innebærer at avskrivningene blir kostnadsført ved beregning av brutto driftsresultat, men blir eliminert ("motposten for avskrivninger") ved beregning av netto driftsresultat (som er kommunelovens "balansekrav"). I stedet blir kommunenes netto driftsresultat belastet med den finansielle utbetalingen "avdrag på lån" i stedet for regnskapslovens krav om å kostnadsføre avskrivninger.

Regnskapet i kommuner og fylkeskommuner skal føres etter det såkalte anordningsprinsippet. Prinsippet innebærer at alle kjente utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger i året skal tas med i årsregnskapet for vedkommende år. Dette er en forskjell fra regnskapsloven, som krever registrering av alle påløpte utgifter og (opptjente) inntekter, uavhengig av om de er betalt eller ikke når årsregnskapet avsluttes. For det alt vesentligste vil de løpende transaksjonene føres etter samme periodisering som etter prinsippene i regnskapsloven (blant annet lønnsutgifter og feriepenger), men det er noen unntak. Dette gjelder blant annet avsetninger for fremtidige forpliktelser som ikke foretas etter anordningsprinsippet. Det er ikke de samme kravene om avsetninger i forbindelse med pensjonsforpliktelser og avskrivninger.

Skatteinntektene i kommuneregnskapet baserer seg på innbetalt skatt og ikke de utlignede skatteinntektene, og de føres altså ikke i tråd med regnskapsloven eller det generelle prinsippet i kommuneregnskapet. Anordningsprinsippet tilsier at estimat for utliknet skatt bør være budsjettert og regnskapsført.

Investeringer i varelager behandles også annerledes i kommuneregnskapet enn i regnskapsloven, men forskjellene har ubetydelig virkning på resultatene.

Det største avviket fra regnskapsloven har inntil 2002 vært håndteringen av pensjonsforpliktelsene, men nye regler fjerner det alt vesentlige av avviket.

Det har vært foretatt flere endringer de siste tiårene når det gjelder regnskapsmessig behandling av balanseposter. Frem til 1991 var krav til balanseføring begrenset til "inntektsgivende fast eiendom". I tillegg skulle øvrige anskaffelser av varig verdi registreres med kroner én. I perioden 1991 til 2000 ble det stilt mer omfattende krav til balanseføring av anleggsmidler, og det ble anbefalt å foreta avskrivning av driftsmidlene for slit og elde. Fra 2001 skal eiendelene i balanseregnskapet i hovedsak følge de samme bestemmelsene som i regnskapsloven, og det innebærer blant annet vurdering etter historisk kost og lineære avskrivninger av varige driftsmidler.

6.2.2 Foreningen for god kommunal regnskapsskikk

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) ble stiftet i november 2000 og består av et årsmøte, et styre og en fagkomité. GKRS er en uavhengig, ideell forening som har som formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk. Hovedoppgaven for foreningen er å utarbeide og utgi standarder for god kommunal regnskapsskikk i henhold til økonomireglene i kommuneloven og å fortolke prinsipielle spørsmål i tilknytning til avgitte standarder.

Det er nå fastslått i kommuneloven § 48 og forskrift om årsregnskap § 7 at regnskapene skal føres i overensstemmelse med god kommunal regnskapsskikk. God kommunal regnskapsskikk er en rettslig standard og et dynamisk begrep som skal utvikle seg innenfor de rammer lovgivningen setter.

Et høringsutkast er første trinn på veien til en endelig kommunal regnskapsstandard. Det kan følges, men kan ikke anses bindende. Et brudd på et høringsutkast vil i de fleste tilfeller neppe bli påtalt som ”brudd på god kommunal regnskapsskikk”. I mange tilfeller vil likevel et høringsutkast være en videreføring av en utbredt god praksis, som likevel blir fulgt.

En foreløpig standard er andre trinn på veien til en endelig kommunal regnskapsstandard. I en foreløpig standard ligger det en sterk anbefaling. Foreningen legger til grunn at dette ”bør” må leses som ”skal”. Foreningen mener brukeren faglig må begrunne hvorfor den eventuelt avviker fra den foreløpige standarden. Dersom avviket fra standarden er vesentlig for regnskapet, vil et brudd med denne kunne anses som at god kommunal regnskapsskikk ikke blir fulgt fra regnskapsavleggerens side. Et slikt forhold vil naturlig kunne bli tatt opp av revisjonen.

Oslo Børs har senest i et brev fra oktober 2002 til børsnoterte selskaper i forbindelse med delårsrapportering uttalt: ”Oslo Børs har ved tidligere anledninger uttalt at vi forventer at børsnoterte selskaper følger foreløpige standarder, og ønsker å presisere at dette fortsatt gjelder.”

Kommunal regnskapsstandard (KRS)

I henhold til kommuneloven § 48 og forskrift om årsregnskap § 7 skal regnskapet føres i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. En endelig standard (KRS) utgis først etter at regnskapsbrukerne har fått anledning til å erverve praktiske erfaringer med de foreløpige standarder og eventuelt formidle disse erfaringene til foreningen. En KRS skal følges. En endelig KRS er like bindende som en lov eller forskrift, og et brudd mot en KRS vil innebære at regnskapet ikke er avlagt i samsvar med ”god kommunal regnskapsskikk”. Avhengig av hvor vesentlig bruddet mot en kommunal regnskapsstandard er for regnskapet, vil revisor kunne ta forbehold om en post eller anbefale regnskapet ikke godkjent.

Årsregnskapet skal føres i overensstemmelse med god kommunal regnskapsskikk, både når det gjelder selve regnskapsføringen og den økonomiske informasjonen årsregnskapet og årsberetningen gir. Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) utarbeider kommunale regnskapsstandarder.

6.2.3 Nærmere om avskrivninger i kommuneregnskapet

Kommuner og fylkeskommuner er etter forskrift om årsregnskap og årsberetning § 8 pålagt å avskrive varige driftsmidler (bygninger og anlegg) etter nærmere regler. Reglene definerer avskrivningsprofil, avskrivningsperiode og forholdet til resultatpostene i de krav til økonomiske oppstillinger som er fastsatt i medhold av forskriften. Det er satt krav om lineære avskrivninger ut fra levetiden til avskrivningsobjektet og objektets anskaffelseskost. Dette tilsvarer ”bedriftsøkonomiske avskrivninger” i et ordinært bedriftsregnskap. Avskrivningene i kommuneregnskapet synliggjør dermed kapitalslitet uavhengig av hvordan objektet er finansiert.

Måten balansekravet er utformet på, jf. avsnitt 6.1, vil imidlertid påvirke i hvilken grad det faktisk blir avsatt midler av årets inntekter til reinvesteringer.

Kommunal- og regionaldepartementet opererer i forskriften om årsregnskap og årsberetning med to resultatmål for kommunene, som også gjenspeiles i de krav til økonomiske oppstillinger som er gitt:

• brutto driftsresultat (differansen mellom driftsinntektene og driftsutgiftene inklusive avskrivningene i driftsregnskapet)

• netto driftsresultat (differansen mellom driftsinntektene (inklusive motposten til avskrivningene) og driftsutgiftene (inklusive avskrivninger og avdrag på lån). Det er et "balansekrav" i kommuneloven om at netto driftsresultatet skal dekke renter og avdrag.

6.2.4 Om håndteringen av vedlikehold i kommuneregnskapet

Den enkelte regnskapspliktige må ved anskaffelser av bygge- og anleggstjenester vurdere om anskaffelsen skal føres i resultatregnskapet i anskaffelsesåret, eller om den skal føres i balanseregnskapet og kostnaden fordeles gjennom avskrivninger på anskaffelsens levetid. For kommuner blir tilsvarende vurdering om anskaffelsen skal føres i drifts- eller investeringsregnskapet. Verken kommunelovens regler om økonomiforvaltning eller forskrifter i medhold av loven omtaler direkte hvordan vedlikehold skal håndteres i regnskapene. Om arbeid på eksisterende bygninger skal utgiftsføres i driftsregnskapet eller investeringsregnskapet, må derfor vurderes ut fra alminnelige regnskapsprinsipper og god kommunal regnskapsskikk.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk har som en del av KRS nr. 4 ”om skillet mellom drifts- og investeringsregnskapet” fastsatt standard for regnskapsmessig behandling av vedlikehold :

Som vedlikehold anser man utgifter som påløper for å holde eiendelen i samme standard tilsvarende som den var på det opprinnelige anskaffelsestidspunktet. Vedlikehold defineres i Norges Standardiseringsforbund NS 3454 som tiltak som er nødvendige for å opprettholde byggverket på et fastsatt kvalitetsnivå og derved gjøre det mulig å bruke det til sitt tiltenkte formål innenfor en gitt brukstid. Det er videre satt krav om at anskaffelseskost skal være 100 000 kroner eller over. Generelt bør utgifter som forlenger levetiden til et driftsmiddel, øker kapasiteten eller funksjonaliteten, utvider eller endrer bruksområdet, klassifiseres som påkostning. I motsatt fall er utgiften å betrakte som vedlikehold. Avskrivbare eiendeler har begrenset økonomisk levetid. I deler av den økonomiske levetiden kan det være nødvendig å gjennomføre løpende vedlikehold for å holde eiendelen i tilfredsstillende stand. Slikt løpende vedlikehold skal alltid klassifiseres som driftsutgifter.

Utskifting av deler av en eiendel vil som hovedregel være vedlikehold. Eksempler på slikt vedlikehold kan være at tidligere malte bygninger får et nytt strøk med maling, vinduer blir skiftet ut, deler av datanettverket blir byttet ut (en eller flere PC-er, servere mv.), biler blir reparert, fastmontert utstyr som lysarmatur, ovner, sanitærutstyr mv. i en bygning blir skiftet ut, eller at en tidligere asfaltert vei blir reasfaltert. Dersom vesentlige deler av eiendelen blir skiftet ut eller vedlikeholdet er svært omfattende, kan reglene om rehabilitering nedenfor komme til anvendelse.

Som påkostning regner man tiltak som fører eiendelen til en annen stand eller til en høyere standard enn den har vært opprinnelig. Ved klassifisering av en utgift som påkostning skal det derfor vurderes hvorvidt utgiften setter eiendelen i en annen stand enn tidligere og bidrar til å øke eller endre eiendelens funksjonalitet og kapasitet. Regnskapsstandarden anbefaler en vurdering av om utgiften øker eiendelens økonomiske levetid i forhold til fastsatt økonomisk levetid (avskrivningstider). Standarden viser til Norges Standardiseringsforbund som i NS 3454 har definert utviklingskostnader som ”kostnader til utvikling av bygget for å opprettholde dets verdi over tid i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter. Utviklingskostnader er videre løpende ombygging, offentlige krav og pålegg samt oppgradering”.

Ved rehabilitering av en eiendel kan utgiften etter en konkret vurdering klassifiseres som påkostning når det klart framkommer at dette ikke er utsatt vedlikehold, ved at dagens krav til tekniske løsninger og funksjonalitet er ivaretatt. Rehabilitering som gir eiendelen en vesentlig lengre økonomisk levetid, skal også klassifiseres som påkostning. Dersom vesentlige deler av eiendelen blir skiftet ut og den er utgått på levetid (fullt avskrevet), og eiendelen for øvrig fremtrer som nyere, kan etter en konkret vurdering hele eller deler av beløpet anses som investering.

Utgifter som setter eiendelen i en annen stand enn tidligere, det vil si får ny funksjonalitet, for eksempel utgifter i forbindelse med ombygging av sykehjem til kontorbygg eller ombygging av ekspedisjonslokaler til kontorlokaler, vil kunne klassifiseres som påkostning. Når det innføres strengere krav til en eiendel i lov eller forskrift og dette medfører offentlig pålegg om at eksisterende eiendel må fornyes eller forbedres, skal utgifter i denne forbindelse klassifiseres som investering dersom de er vesentlige.

6.3 Finansiering av kommunesektoren

Kommunesektoren har ansvar for et vidt spekter av tjenester til innbyggerne – alt fra vannforsyning til den enkelte bolig til spesialiserte sosiale tjenester til ulike typer brukere. Samlede driftsutgifter for kommunene inklusive Oslo utgjorde i 2003 (anslag) nær 200 milliarder kroner. Disse utgiftene finansierer kommunesektoren på ulike måter, selv om hovedfinansieringskilden er såkalte frie inntekter, det vil si kommunesektorens skatteinntekter og rammetilskudd.

Stortingets budsjettvedtak i desember innebærer at det fastsettes en samlet inntektsramme for kommunene for det kommende år (”inntektsstyring”). De samlede inntektene til kommunesektoren er på om lag 200 milliarder kroner i 2003.

”Inntektsrammen” er ikke et eksakt beløp. Den fremkommer som summen av fire inntektskilder for kommunene, som hver for seg kan anslås i statsbudsjettet med varierende grad av presisjon:

Skatteinntekter vedtas av Stortinget ved at skattøren fastsettes for kommuner og fylkeskommuner, det vil si hvor stor del av skatten fra personlige skattytere som skal tilfalle kommunesektoren. Hva kommunesektorens skatteinntekter faktisk blir, avhenger blant annet av sysselsettings- og lønnsutvikling. Finansdepartementet beregner hvordan disse faktorene vil påvirke skatteinntektene, og legger frem forslag til skattøre som gir et gitt nivå på kommunesektorens skatteinntekter.

Rammetilskudd er tilskudd som vedtas av Stortinget og bevilges over statsbudsjettet (Kommunal- og regionaldepartementets budsjett) med bestemte kronebeløp.

Øremerkede tilskudd er tilskudd som vedtas av Stortinget og bevilges over fagdepartementenes budsjetter med bestemte kronebeløp.

Gebyrinntekter mv. (brukerbetaling for tjenester): Kommunene kan ta betaling fra innbyggerne for utførte tjenester etter nærmere regler og retningslinjer. Kommuner mottar i tillegg vederlag for utførte tjenester på rent privatrettslig grunnlag. Størrelsen på de totale gebyrinntektene anslås av Finansdepartementet.

I tillegg til dette kommer renteinntekter og andre former for økonomisk avkastning kommuner oppnår på bankinnskudd og annen plassering av ledig likviditet.

Skatteinntektene og rammetilskudd benevnes som ”frie inntekter” og utgjør vel 75 prosent av de samlede inntektene. Som ledd i kommuneopplegget fastsettes det en ramme for de frie inntektene (i tillegg til de samlede inntektene). Med ”frie inntekter” menes at kommunene eller fylkeskommunene ikke er forpliktet til å bruke inntektene på bestemte tjenester og tiltak, men selv kan avgjøre om og hvordan inntektene skal anvendes. Kommunene vil uansett være bundet av de krav til tilbud, innhold og kvalitet på tjenester som følger av lovene.

Kommunene og fylkeskommunene må tilpasse sine utgifter til den fastsatte inntektsrammen. Kravet til kommunesektoren om å balansere utgiftene mot inntektene er lovfestet (kommuneloven), jf. avsnitt 6.1.3.

Tabell 6.1 viser noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde fra 1990 og frem til 2001. Nedgangen fra 2001 til 2002 målt ved samtlige indikatorer har i all hovedsak sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten (sykehusreformen).

Figur 6.2 viser hvor stor andel skatt, rammeoverføringer, øremerkede tilskudd og gebyrer og renteinntekter utgjorde av kommunesektorens samlede inntekter i perioden 1993-2003. Som det framgår av figuren, var det i perioden 1993-2001 en vekst i øremerkede tilskudd som gikk på bekostning av veksten i de frie inntektene. Utviklingen har med andre ord gått i motsatt retning av den politiske målsettingen om at kommunesektoren skal rammefinansieres. Fra 2001 til 2002 ble øremerkede tilskudds andel av kommunesektorens samlede inntekter redusert. Reduksjonen har hovedsakelig sammenheng med sykehusreformen. Økningen i skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter siden 2001 må ses i sammenheng med målsettingen om en skatteandel på 50 prosent innen 2006.

Kilde: TBU

Tabell 6.3 viser kommunenes samlede driftsinntekter fordelt på ulike inntektsarter i 2002, inkludert Oslo. I 2002 utgjorde skatteinntektene om lag 43 prosent av kommunenes samlede driftsinntekter, mens rammetilskuddet utgjorde 21 prosent. Øremerkede tilskudd, eksklusive midlene til sletting av fylkeskommunal gjeld m.m., utgjorde 12 prosent.

6.3.1 Øremerkede tilskuddsordninger

Øremerkede tilskudd utgjør snaut 12 prosent av kommunenes og rundt 3 prosent av fylkeskommunenes inntekter. Øremerkede tilskudd har som funksjon å stimulere kommunale oppgaver som er prioritert nasjonalt, og/eller oppgaver som kun er aktuelle for et lite antall kommuner hvor rammefinansiering (skatt og rammetilskudd) er mindre aktuelt. Øremerkede tilskudd til driftstiltak står for hoveddelen av de øremerkede tilskuddene, men det finnes også eksempler på øremerkede tilskudd som er knyttet til investeringer.

Driftstilskudd til barnehager (tilskudd per plass) er det største tilskuddet. Driftstilskuddet utgjør for 2004 alene 10 milliarder kroner dersom man inkluderer tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemning i barnehagene.

Det blir over statsbudsjettet også bevilget midler til investeringstiltak i kommunene. For 2004 bevilget Stortinget 2,1 milliarder kroner i oppstartstilskudd for omsorgsboliger og institusjonsplasser for eldre og funksjonshemmede og 1,3 milliarder kroner til tilskudd til kompensasjon for rente- og avdragsutgifter i forbindelse med godkjente omsorgsboliger og institusjonsplasser i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorgen som ble lansert i 1997.

For 2004 er det bevilget 218 millioner kroner i oppstartstilskudd (investeringstilskudd) for nye barnehageplasser.

På grunnskoleområdet eksisterer det to tilskuddsordninger knyttet til skoleanlegg. I forbindelse med seksårsreformen ble kommunene tildelt en investeringsramme på 5 183 millioner kroner. Det ble opprettet en kompensasjonsordning for rente- og avdragsutgifter for bygningsmessige tiltak kommunene hadde i forbindelse med reformen. For 2004 utgjør rente- og avdragskompensasjonen til kommunene 372 millioner kroner.

Det ble i 2002 satt i verk en særskilt rentekompensasjonsordning for å stimulere kommunene til å bygge nye skoleanlegg og til å rehabilitere, ruste opp og utvikle eksisterende skoleanlegg. Gjennom rentekompensasjonsordningen er målet å sette kommunene i stand til å sette i verk nye tiltak tilsvarende 15 milliarder kroner over en periode på åtte år. Hver enkelt kommune og fylkeskommune er tilordnet en andel av denne investeringsrammen. Tilskuddet til den enkelte (fylkes)kommune beregnes ut fra at kommunene finansierer tiltakene ved hjelp av lån som nedbetales over 20 år. Tilskuddet vil dekke (fylkes)kommunenes årlige renteutgifter for godkjente tiltak. For 2004 er det bevilget 222 millioner kroner i rentekompensasjon til kommuner og fylkeskommuner.

6.4 Finansiering av kirken

Virksomheten som er lagt til kirkelig fellesråd, herunder eiendomsforvaltning av kirkebygninger mv., innebærer utgifter på om lag 500 kroner per innbygger. Disse utgiftene finansieres i hovedsak med tilskudd fra det offentlige.

Etter kirkeloven § 15 er kommunen ansvarlig for å utrede følgende utgifter etter budsjettforslag fra kirkelig fellesråd:

• utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker

• utgifter til anlegg og drift av kirkegårder

• utgifter til stillinger for kirketjener, klokker og organist/kantor ved hver kirke og til daglig leder av kirkelig fellesråd

• driftsutgifter for fellesråd og menighetsråd, herunder utgifter til administrasjon og kontorhold

• utgifter til lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring

• utgifter til kontorhold for prester

Utgiftsdekningen skal gi grunnlag for at de gudstjenestene biskopen forordner, kan holdes i soknene, at nødvendige kirkelige tjenester kan ytes, at arbeidsforholdene for de kirkelig tilsatte er tilfredsstillende, og at menighetsråd og fellesråd har tilstrekkelig administrativ hjelp.

Menighetene har etter kirkeloven § 20 en begrenset rett til å ta betaling for bruk av kirkene. Dette gjelder særlig ved konserter og såkalte utensokns kirkelige handlinger. Betalingsreglementet skal godkjennes av bispedømmerådet.

I 2002 hadde fellesrådene en sammensetning av inntekter som vist i tabell 6.4.

Den største utgiftsposten for fellesrådene er lønn (62 prosent). I 2002 brukte fellesrådene 62 millioner kroner i driftsmidler på vedlikehold av kirkebygninger og 181 millioner i investeringer (nybygg, større vedlikehold og utviklinger) i eksisterende bygninger. Ut fra kirkeregnskapsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå er det beregnet at det i perioden 1997-2002 ble brukt i gjennomsnitt ca. 120 millioner kroner per år til vedlikehold og utvikling av den eksisterende kirkelige bygningsmassen.

Det foreligger ingen offisiell statistikk som viser hvor store arealer eller verdier kirken eier. Basert på et ufullstendig datagrunnlag har Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon (KA) gjort følgende anslag over de 1 600 kirkene og den øvrige bygningsmassen som soknene eier:

Som følge av at noen av vedlikeholdsmidlene også anvendes på gravlunder, er det ikke mulig å si noe om hvor mye vedlikeholdet utgjør i kroner per kvadratmeter. Sannsynligvis ligger beløpet noe over det som anvendes for kommunale bygninger. Dette kan ha med typen bygninger å gjøre. Selv om bygningsmassen til sammen utgjør bare ca. 1 million kvadratmeter (BTA), er forsikringsverdien relativt høy. Det skyldes at kirkene gjennomgående har store bygningsvolum og spesielle konstruksjonsmetoder, antikvarisk merverdi og betydelige mengder kunst og andre verdigjenstander.

Fellesrådene foretok i 2002 investeringer for totalt 270 millioner kroner. Vel en firedel av investeringene ble finansiert ved hjelp av lån fellesrådene selv er ansvarlige for. Resterende finansiering ble besørget av tilskudd fra kommunen. Etter kirkeloven § 15 kan kommunen ta opp lån for oppføring av blant annet kirkebygninger under fellesrådets ansvar. Overføring fra eierkommuner vil i hovedsak gjelde midler kommuner har skaffet til veie ved lån.

6.4.1 Fellesrådenes økonomiforvaltning

Kirkelig fellesråd skal ivareta administrative og økonomiske oppgaver på vegne av soknene, utarbeide mål og planer for den kirkelige virksomheten i kommunen, fremme samarbeid mellom menighetsrådene og ivareta soknenes interesser overfor kommunen.

Kirke- og kulturdepartementet har i medhold av kirkeloven § 14 fastsatt forskrift om økonomiforvaltningen for fellesrådene og menighetsrådene – forskrift av 25. september 2003 nr. 1215 (FØF).

Etter FØF § 3 skal fellesrådene årlig fastsette en rullerende økonomiplan (tilsvarer kravet for kommunene, jf. kommuneloven § 44).

Fellesrådet skal senest 1. februar i budsjettåret vedta en bindende plan for de midler fellesrådet vil motta i året, og for anvendelsen av disse, jf. FØF § 4-2. Budsjettet skal bygge på de overføringene som følger av kommunens årsbudsjett.

Fellesrådet har regnskapsplikt etter kirkeloven og FØF, jf. § 5 i forskriften. Med få unntak skal fellesrådene følge de samme prinsipper for budsjett og regnskapsføring som gjelder for kommuner og fylkeskommuner. Dette følger av FØF § 1-3. Det innebærer blant annet at fellesrådenes årsbudsjett og regnskaper skal være inndelt i en driftsdel og en investeringsdel, og at det sentrale regnskapsprinsippet for kommunene, anordningsprinsippet, er gjort gjeldende for fellesrådene.

6.4.2 Beregning av etterslep og årlig vedlikeholdsbehov

På grunnlag av blant annet Riksantikvarens behovsanalyse for fredede og verneverdige kirker 2004-2023 har Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon i 2004 beregnet etterslep og årlig vedlikeholdsbehov for hele den kirkelige bygningsmassen. Resultatene er vist i tabell 6.6.

Det beregnede, gjennomsnittlige forbruket på ca. 120 millioner kroner per år til vedlikehold og utvikling av kirkebygningene utgjør under halvparten av det beregnede årlige vedlikeholds- og utviklingsbehovet på 265 millioner kroner. Etterslepet tilsvarer 66 års vedlikeholdsbudsjett på dagens nivå.