5 Forutsetninger for organisering av kommunal eiendomsforvaltning

5.1 Innledning

Omfanget av velferdstjenester og standarden på tilbudet varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det er flere årsaker til disse variasjonene, men de viktigste er at inntekter, etterspørselen etter kommunale tjenester, kostnadsforhold, politiske prioriteringer og effektivitet varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Tjenestene kan organiseres på ulike måter, og måten kommuner velger å organisere eiendomsforvaltningen på, har betydning for hvilke rammebetingelser forvaltningen skjer under. Med ”organiseres” kan man både mene den mer formelle organiseringen av forvaltningen i eller utenfor den formelle organisasjon, men også den mer praktiske fordelingen av oppgaver og ansvar innenfor de formelle modellene. Utvalget vil i dette kapitlet i hovedsak beskjeftige seg med de formelle modellene. Tilpasninger innenfor de ulike modellene skjer i utstrakt grad i kommunene.

5.1.1 Kommunens behov for lokaler og for å eie eiendom

Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for et bredt spekter av oppgaver. Kommunene og fylkeskommunene har en rolle som arena for politisk deltakelse og demokrati, som utviklings- og planleggingsaktør og som produsent av velferdstjenester. Kommunenes oppgaver er i dag negativt avgrenset, det vil si at kommunene og fylkeskommunene kan befatte seg med alt som ved lov ikke er pålagt andre organer eller overlatt til andre ut fra ulovfestede prinsipper.

Mesteparten av den offentlige velferdsproduksjonen utføres i dag av kommunesektoren. Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for viktige områder som barnehager, grunnskoler, pleie- og omsorgstjenester, helsetjenester, tekniske tjenester, samferdsel og videregående opplæring. I tillegg har kommunene og fylkeskommunene et viktig ansvar innenfor kultur, miljøvern og tekniske bygningstjenester. Virksomheten blir finansiert gjennom skatteinntekter, statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd), gebyrinntekter og brukerbetalinger.

Kommunesektorens ansvar for velferdsoppgaver innebærer for de fleste tjenesters del et ansvar for å sørge for et tilbud. Dette ansvaret kan ivaretas på mange måter: ved at kommunen eller fylkeskommunen selv utfører tjenesten, ved å samarbeide med andre kommuner eller fylkeskommuner om tjenesten (interkommunalt samarbeid og ulike vertskommunemodeller) eller ved å inngå avtaler med private om utføring av tjenestene.

Alle kommuner og fylkeskommuner har hittil valgt å ivareta ansvaret for velferdsoppgavene ved i all hovedsak selv å stå som utfører (egenregivirksomhet). I 2003 utgjorde egenregivirksomhet drøyt 93 prosent for kommunene samlet (SSB, KOSTRA reviderte nøkkeltall), mens kjøp av velferdstjenester fra private (herunder interkommunale selskaper og kommunale aksjeselskaper) utgjorde fire prosent. Den resterende andel, snaut tre prosent, gjaldt kjøp av velferdstjenester fra andre offentlige organer som andre kommuner, fylkeskommune eller stat.

I kommunene utgjør barnehager, grunnskoler og pleie- og omsorgstjenester de tunge tjenestene med krav til bygninger og arealer. For fylkeskommuner utgjør de videregående skolene den dominerende tjenesten både når det gjelder utgiftsbehov og behov for areal.

Skoleåret 2003/2004 var det rundt 165 000 elever i videregående skoler i Norge. Det er like mange elever på allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger, henholdsvis 84 600 og 81 800. Elever på yrkesfaglige studieretninger vil gjennomgående ha behov for større areal per elev og større grad av tilrettelegging av arealet for undervisningsformål.

Kommunene har etter opplæringsloven plikt til å tilby grunnskoleundervisning. I skoleåret 2003/04 var det 617 000 grunnskoleelever i Norge fordelt på 3 209 skoler. Dette er 29 færre enn året før. Antall nye skoler var 30. Det er i hovedsak skoler med få elever som blir nedlagt, slik at antall elever per skole i gjennomsnitt viste en svak økning. En kan også i årene fremover forvente en viss økning i antall elever per skole med utgangspunkt i at det fortsatt er mange skoler med relativt få elever. Bare drøyt 2 prosent av grunnskoleelevene gikk i private grunnskoler. I Danmark går 12 prosent av elevene i privatskoler.

Oslo hadde størst andel grunnskoleelever i private grunnskoler skoleåret 2000/01 med 4,4 prosent. Hordaland hadde 2,7 prosent privatskoleelever og Vestfold 2,6 prosent. I Østfold og Akershus var tilsvarende tall om lag 2 prosent, mens det var under 1 prosent privatskoleelever i Telemark, Aust-Agder, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag, Nordland og Finnmark. I Sogn og Fjordane var det ingen elever i private grunnskoler.

Lov om helsetjenesten i kommunene og lov om sosiale tjenester m.v. pålegger kommunene å sørge for tilbud til eldre og funksjonshemmede med særlige hjelpebehov. I 2003 var det drøyt 41 000 institusjonsplasser for eldre og funksjonshemmede (SSB 2004). Av dette utgjorde sykehjemsplasser drøyt 37 000. Det var snaut 4 000 aldershjemsplasser. 89 prosent av de kommunalt tilbudte institusjonsplassene var i 2003 drevet i kommunal egenregi. Dette er en noe lavere andel enn tidligere år. 19 prosent av plassene var i skjermede enheter for aldersdemente. Det må i kommende år forventes en økning i antall tilbudte institusjonsplasser og behov for tilrettelagte plasser for aldersdemente.

Det var i 2003 205 000 barn i barnehager i Norge fordelt på 5924 barnehager. Av barnehagene var 2 911 offentlig eide barnehager (hovedsakelig kommuner), mens drøyt 3 000 var privat eide barnehager. Dersom utviklingen som er registrert de senere årene, holder frem, vil andelen privat eide barnehager øke. Både for barnehager, grunnskoler og videregående skoler gjelder at behov for tilrettelagte plasser for elever og barn med særskilte behov vil øke.

Det er i tillegg en rekke andre bestemmelser i særlov som legger ansvar på kommuner og fylkeskommuner, slik at de har behov for arealer for å kunne tilby de ulike tjenestene. At kommuner ivaretar ansvaret for velferdsoppgaver gjennom egenregi, innebærer ikke nødvendigvis at oppgavene utføres i lokaler som kommunen eier. Kommunen kan velge å leie lokaler fra private i stedet for å eie lokalene selv. I praksis har kommunene valgt å drive virksomhetene i lokaler de selv eier. Under 20 prosent av kommunenes kostnader til eiendomsdrift gjelder husleie (SSB, KOSTRA 2003). Dersom man korrigerer for at en stor andel av husleien er internhusleie, hvor kommunene nytter et internfaktureringssystem mellom leietaker (for eksempel skole) og utleier (eiendomsetaten), drives godt over 90 prosent av egenregivirksomheten av velferdstjenestene i lokaler som kommunene selv eier. Tilsvarende tall gjør seg i stor grad gjeldende for fylkeskommuner. I hvilken grad kommuner og fylkeskommuner velger å leie av andre fremfor å eie lokalene selv, varierer mellom tjenesteområder. Å leie lokaler er særlig benyttet innenfor administrasjon og kommunalt boligtilbud. For undervisnings-, helse- og sosialtjenester er det en liten andel av tjenestene som ikke utføres i lokaler eid av kommunen.

5.2 Ivaretakelse av kommunale oppgaver

Kommunene har ansvaret for et bredt spekter av tjenester og sentrale velferdsoppgaver. Etter omlegging av kommunalstatistikken i 2001, som et resultat av KOSTRA-prosjektet, opererer man med inndeling av kommunenes oppgaver jf. tabell 5.1.

I 2003 fordelte kommunenes driftsutgifter seg på tjenesteområder slik det fremgår av figur 5.2.

Pleie- og omsorgstjenester og grunnskole utgjør de største tjenesteområder målt i andel av kommunenes driftsutgifter. Tjenesteområdene samferdsel, boligtilbud, næringstjenester samt brann- og ulykkesvern står hver for under 2 prosent av kommunenes driftsutgifter.

1 Kommuner i alt ekskl. Oslo.

2 Planl/kult.minne/natur/nærmiljø. Samferdsel. Bolig. Næring. Brann og ulykkesvern

5.2.1 Kommunale eiendommer og kommunal eiendomsdrift

Det eksisterer i dag ikke statistikk over kommunalt og fylkeskommunalt eide bygninger. Multiconsult (2003) har stipulert arealet til henholdsvis 24 millioner kvadratmeter for kommunene og 6 millioner kvadratmeter for fylkeskommunene. Etter ansvarsreformen for rusomsorg, barne- og familievernet vil den fylkeskommunale bygningsmassen være noe redusert fra årsskiftet 2003/04.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har for 2003 publisert nøkkeltall for kommunal eiendomsdrift med grunnlag i tilgjengelig statistikk.

Statistikken viser at eiendomsdriften koster 3 240 kroner per innbygger for kommunene i landet, eksklusiv Oslo. Dette utgjør om lag 8 prosent av kommunenes samlede brutto driftsutgifter. Figur 5.3 viser fordelingen av brutto driftsutgifter til eiendomsdrift på kostnadsarter. Figuren viser at utgiftene til husleie, avskrivninger av egne bygninger og lønn til egne ansatte utgjør hele 68 prosent av driftsutgiftene. Vedlikehold, renhold og vaktmestertjenester utgjør vel 16 prosent, mens energikostnadene utgjør 16 prosent av brutto driftsutgifter.

I mangel av data for kommunal bygningsmasse må det derfor gis mer avledede mål for kommunenes behov for bygningsareal. Et mulig mål vil være de kommunale investeringsutgifter, som nye bygningsarealer vil være en del av.

Kommunesektoren hadde i 2003 bruttoinvesteringsutgifter i fast realkapital på 27,7 milliarder kroner. Av de samlede brutto investeringsutgiftene viser tallene at kommunene i gjennomsnitt bruker om lag 53,5 prosent til eiendomsutbygging, og tabell 5.2 viser fordelingen av disse på de ulike områdene. De senere års satsninger innenfor skole og eldreomsorg står for over to tredeler av investeringene som er foretatt innenfor kommunesektoren.

5.3 Rettslige rammer for kommunenes virksomhet

Kommunenes kompetanse er negativt avgrenset. Det innebærer at de står fritt til å påta seg oppgaver og drive enhver form for virksomhet, så sant ikke lov eller ulovfestede prinsipper setter hinder for dette. I kommuneloven § 2 heter det at ”loven gjelder for kommuners og fylkeskommuners virksomhet”. Verken kommunelov eller annen lovgivning stiller opp noen nærmere spesifikasjon av ”kommuners og fylkeskommuners virksomhet”. Dette er et bevisst valg ut fra den tradisjonen som er utviklet fra formannskapslovene av 1837, at kommuner og fylkeskommuner må kunne beskjeftige seg med de oppgavene de finner hensiktsmessig. Kommuner og fylkeskommuner er pålagt oppgaver eller kan påta seg oppgaver og drive oppgavene i egenregi. I så fall må oppgavene drives innenfor de rammer som kommuneloven setter. Kommuner kan også velge å ”fristille” virksomheter. Dette kan skje innenfor rammen av kommuneloven, gjennom etablering av et kommunalt foretak. Foretaket har sin egen administrasjon som ikke er underlagt administrasjonssjefen, men kommunestyret eller fylkestinget. Virksomheter kan også fristilles helt gjennom å organisere virksomheten som et aksjeselskap hvor kommunelovens bestemmelser ikke gjelder. Likevel gjelder andre forvaltningsregler avhengig av hva slags virksomhet som drives.

5.3.1 Forvaltningsloven og offentlighetsloven

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder ”ethvert organ for stat eller kommune”. For virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter, men som samtidig har tilknytning til kommunen, kan det være tvil om disse lovene gjelder eller ikke. Etter gjeldende rett beror svaret på en konkret vurdering, der organisasjonsformen og arten av den virksomhet som drives, vil være sentrale momenter. Det har siden Forvaltningskomiteens innstilling fra 1958 vært lagt til grunn at hele kommunen som utgangspunkt skal regnes som ett organ i forhold til de fleste forvaltningsrettslige spørsmål.

Dette gjelder ikke minst når man legger til grunn det tradisjonelle utgangspunktet om at kommunene og fylkeskommunene i hovedsak skal regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven, jamfør nedenfor. Dette innebærer at kommunene og fylkeskommunene, som har en svært omfattende og sammensatt virksomhet innenfor ett og samme organ, håndterer en rekke saksfelt og tjenesteproduksjoner som i statlig virksomhet ville vært lagt til mange forskjellige organer.

Det følger av offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum at loven får anvendelse på offentlig myndighetsutøvelse, uavhengig av hvordan virksomheten er organisert, eller av hvem som er eier. Offentlighetsloven er for øvrig under revisjon (se NOU 2003:30, Ny offentlighetslov ).

Det er dermed klart at både en kommunal eiendomsetat og et kommunalt foretak (KF) som står for forvaltning av kommunens eiendommer, vil være underlagt offentlighetsloven og reglene i forvaltningsloven. Dersom kommunen overlater tradisjonell forvaltningsvirksomhet til et interkommunalt selskap, vil det også være omfattet av forvaltningsloven og reglene i offentlighetsloven. Mellom disse to ytterpunktene vil det være tilfeller der virksomheten dels består i forvaltningsvirksomhet, dels i næringsvirksomhet. Det kan også være tale om virksomhet som ikke kan rubriseres under noen av disse kategoriene i sin ”rene” form. Det kan for eksempel gjelde selskaper som driver næringsvirksomhet og forretningspreget virksomhet uten profittmotiv, men med en videre samfunnsmessig og kommunalpolitisk målsetting. En del kommunale serviceytelser vil gjerne falle i en slik mellomkategori, og eiendomsforvaltningen vil i stor grad havne i denne kategorien.

Ved vurderingen av om slike virksomheter faller inn under de nevnte lovene, vil virksomhetens grad av næringsvirksomhet og forvaltningsvirksomhet være et moment. Det vil videre ha betydning om det er tale om et rettslig eller et faktisk monopol. Hvor tett organisasjonsformen er knyttet til kommunen, vil også være et sentralt moment, sammen med graden av politisk styring fra deltakerkommunenes side. Det er grunn til å anta at de fleste kommunale serviceytelser som drives av et interkommunalt selskap, vil være omfattet av offentlighetsloven.

Det vil i utgangspunktet være en konkurranseulempe for et næringsdrivende interkommunalt selskap dersom allmennheten som hovedregel skal ha rett til innsyn i selskapets korrespondanse. En rekke dokumenter vil imidlertid kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven. For det første vil såkalte interne dokumenter kunne unntas med hjemmel i § 5. En rekke dokumenter av konkurransemessig betydning vil også kunne unntas med hjemmel i § 6 nr. 2 bokstav a. Offentlighetsloven § 5 a gir videre hjemmel til å unnta fra offentlighet dokumenter som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. Den aktuelle bestemmelsen i forvaltningsloven er § 13 første ledd nr. 2 om drifts- og forretningsforhold som er av konkurransemessig betydning. Etter offentlighetsloven § 6 nr. 4 kan dokumenter i saker om ansettelse eller forfremmelse i utgangspunktet unntas fra offentlighet. Selskapet vil imidlertid måtte utarbeide søkerliste.

5.3.2 Kommunelovgivningen

Kommuneloven og aktuelle særlover kan sette begrensninger for hvilke organer som har avgjørelsesmyndighet i bestemte saker, på hvilken måte avgjørelsen skal treffes, og krav til innholdet av slike avgjørelser, for eksempel innholdet i tjenesten. Obligatoriske organer etter kommuneloven er kommunestyre, formannskap, ordfører og kontrollutvalg. Kommunen pålegger også hver kommune å ansette en administrasjonssjef og en regnskapsansvarlig. I tillegg skal kommunen etablere en revisjonsordning – enten ved egen kommunal revisjon eller ved at flere kommuner oppretter en felles revisjon (revisjonsdistrikt).

Hvorvidt kommunen kan overlate en lovpålagt eller frivillig oppgave til et annet rettssubjekt, vil måtte avklares i forhold til lovgrunnlaget for den aktuelle oppgaven.

Selv om lovgivningen setter en del rammer for hvordan kommunene skal utøve sin virksomhet, er det likevel et viktig prinsipp at kommunene selv skal ha størst mulig frihet til å organisere sin virksomhet slik de finner det hensiktsmessig. Mens enkelte oppgaver for eksempel egner seg til å organiseres som et kommunalt foretak, vil aksjeselskapsformen kunne være en bedre løsning for andre driftsoppgaver. Ved avveiningen av driftsform vil blant annet mulighetene for politisk styring og kontroll stå sentralt.

Flere av de oppgavene som kommunen er ansvarlig for og utfører, kan være egnet til å produseres i samarbeid med andre kommuner, for eksempel organisert som interkommunale selskaper eller som egne aksjeselskaper hvor også andre enn kommuner deltar.

Organisasjonsformer når kommunen produserer tjenesten selv

Som nevnt ovenfor er det flere måter å organisere kommunal tjenesteproduksjon på:

1. Kommunal etat

   Når driften organiseres som egen kommunal etat underlagt administrasjonssjefen, utgjør den en del av kommunen slik at det er kommunelovens bestemmelser som gjelder. Et eksempel på dette er en teknisk etat som har ansvar for å drive vedlikehold av kommunens vann- og kloakkverk, sørge for gatelys, feiing, brøyting og brannvern.

2. Kommunal institusjon og resultatenhet

   Kommunen kan etter kommuneloven § 11 opprette styre for institusjoner som ikke har et forretningsmessig preg – men som likevel har ansvar for driftspregede oppgaver – for eksempel sykehjem, skole og barnehager. Disse organiseres nå ofte som egne resultatenheter.

3. Kommunalt foretak

   Dersom virksomheten har forretningsmessig preg, kan det være aktuelt å opprette et foretak i medhold av kommuneloven kapittel 11. Ved at foretaket er en del av kommunen som rettssubjekt og at styret velges av kommunestyret, vil den politiske styringen og kontrollen være sterkere enn ved aksjeselskap. Det er ingen skranker i kommuneloven for når foretaksmodellen kan brukes.

4. Aksjeselskap

   Aksjeselskap er eget rettssubjekt som reguleres av aksjeloven og allmennaksjeloven av 1997. Det gir ingen særregler for kommunalt eide AS. Aksjeselskapsformen kan egne seg for konkurranseutsatt virksomhet.

5. Andre organisasjonsformer

   I tillegg til disse driftsformene kan det også være aktuelt for kommunen å ha sameie i andel (begrensning mot selskap), delta i samvirke, forening og stiftelse.

Samarbeid med andre kommuner og/eller private

Kommunal tjenesteproduksjon kan foregå mellom to parter: kommunen som leverer tjenesten, og en privat eller offentlig mottaker. Eksempelvis driver kommunen grunnskoleundervisning og barnehager. Ofte bygges imidlertid forholdet ut til å omfatte tre parter: den bevilgende myndighet, den utøvende part og brukeren eller mottakeren av tjenesten. Dette synes å forekomme i tilfeller med interkommunalt samarbeid. Eksempelvis kan en kommune mot vederlag avtale at en annen kommune skal stå for leveranse av en bestemt type tjenester til en privat bruker av disse. Et hovedskille går mellom interkommunalt samarbeid som har en organisatorisk overbygning, og samarbeid som skjer uten slik overbygning.

Mange kommuner sliter med rekruttering og med å holde på den kompetansen som allerede er der. Kommunene har en utfordring med å klare å sikre tilstrekkelig kompetanse til å ivareta de stadig mer komplekse oppgavene som eiendomsforvaltning innebærer. Samarbeid om kompetanse på flere nivåer og for ulike oppgaver (prosjekt og utvikling, forvalteroppgaver, driftsoppgaver etc.) kan ha mange fordeler. Samarbeid om kompetanse vil også gi et større fagmiljø som i seg selv kan virke positivt på rekruttering.

Videre vil samarbeid om blant annet innkjøp og utstyr kunne gi stordriftsfordeler som gir en direkte økonomisk gevinst. Det samme gjelder samarbeid om anskaffelse og bruk av kostnadskrevende fdv-systemer, systemer for sentral driftskontroll etc.

Samarbeid uten organisatorisk over­bygning kommer blant annet til uttrykk der kommuner kjøper og selger tjenester av hver­andre eller gjennom felles forvaltningsordninger. Forholdet mellom partene reguleres fullt ut av den avtalen som er inngått. Dersom kommunene vil overlate til et særskilt samarbeidsorgan å treffe beslutninger som binder del­takerne, må man ha et rettslig grunnlag for å etablere organet og for å overlate virksomhet til det.

Interkommunalt samarbeid med organisatorisk overbygning er regulert både i kommuneloven (§ 27), loven om interkommunale selskaper, den offentligrettslige sær­lov­givningen og i den privatrettslige lovgivningen. Den måten kommuner og fylkeskommuner velger å organisere sin virksomhet på, vil således være mangfoldig. Organisasjonsmodellen vil normalt avhenge av hva slags virksomhet det er tale om, de målene som er trukket opp for virksomheten, og rammebetingelsene vedkommende virksomhet har for øvrig.

1. Interkommunal virksomhet (§ 27-samarbeid)

   Etter kommuneloven § 27 kan kommuner og fylkeskommuner opprette et eget styre som ved fullmakter kan treffe avgjørelser om virksomhetens drift og organisering, men ikke overføre offentligrettslig beslutningsmyndighet. Det settes krav til bestemte vedtekter for et interkommunalt styre, som blant annet skal inneholde bestemmelser om styrets sammensetning, styrets virksomhet og fullmakter (ta opp lån etc.) og regler om eventuell innskuddsplikt fra kommunene.

2. Interkommunalt selskap (IKS)

   I et interkommunalt selskap kan bare kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper delta. Selskapsformen reguleres av lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6. Et interkommunalt selskap er et selvstendig rettssubjekt med ubegrenset deltakeransvar og således ikke omfattet av kommuneloven. Loven regulerer blant annet an­svarsfor­deling mellom ulike organer, organisering, økonomistyring og adgang til låneopp­tak. Ikke bare virksomhet med forretningspreget karakter, men også virksomhet som er etablert for å forvalte for eksempel sosiale og helsemessige tjenester, vil falle innenfor loven.

3. Aksjeselskap

   Kommuner og fylkeskommuner kan være aksjeeier både sammen med andre kommuner og fylkeskommuner, sammen med andre offentlige etater og instanser og sammen med private. Rammene for virksomheten til slike selskaper vil dels følge av den alminnelige næringslovgivningen, dessuten fastsetter alminnelige kommunalrettslige prinsipper om bruk av kommunenes midler visse grenser for hvilke aksjeselskaper en kommune kan delta i. Det er for øvrig de aksjerettslige reglene som regulerer forholdet mellom kommunen som aksjeeier og selskapet, slik at det er dette regelverket som er bestemmende for hvordan kommunen skal utøve sin eierinnflytelse og for disposisjonen av selskapets midler.

4. Avtaler om kjøp av tjenester fra andre kommuner(vertskommuner)

   Såkalte vertskommuneløsninger er som nevnt basert på en modell som innebærer et samarbeid hvor en kommune utfører oppgaver på vegne av en annen kommune uten organisatorisk overbygning, og hvor pris og kvalitet på tjenesten som regel er avtalt på forhånd. Vertskommunemodellen gjør det mulig for kommuner å samarbeide om tjenesteproduksjon uten at det opprettes interkommunale selskapsformer. Eksempler på aktuelle tjenesteområder for vertskommuneløsninger er tekniske tjenester og økonomiske funksjoner (skatt, regnskap og lønn).

5. Samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer

   Utvalget er også kjent med at det finnes eksempler på samarbeid på tvers av og mellom forvaltningsnivåene. Det kan være aktuelt for kommuner i et fylke, fylkeskommunen og fylkets høgskole i fellesskap å finansiere en stilling som skal ivareta felles utlysninger og rammeavtaler når det gjelder innkjøp.

5.3.3 Lov om offentlige anskaffelser

Regelverket (lov og forskrifter) om offentlige anskaffelser gjelder som hovedregel for offentligrettslige myndigheter, det vil si statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Dette innebærer at blant annet kommuner og interkommunale selskaper må følge regelverket. Regelverket gjelder anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for nevnte myndigheter, jf. loven om offentlige anskaffelser § 3. Regelverket gjelder ikke kontrakter om erverv eller leie, uten hensyn til finansieringsform, av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, eller om rettigheter til slik eiendom, jf. forskriften om offentlige anskaffelser § 1-3 bokstav b. Kommuner og andre som er omfattet av regelverket, kan dermed inngå leiekontrakter og/eller kjøpskontrakter om eksisterende bygninger uten å benytte anbud, mens man ved oppføring av nye bygninger eller arbeid på eksisterende bygninger må følge de anskaffelsesprosedyrer som følger av anskaffelsesregelverket.

Ved en anskaffelse må det vurderes hvorvidt det er anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriftens regler og prosedyrer som skal følges. Forsyningsforskriften gjelder som hovedregel kun for oppdragsgivere med virksomhet innen vannforsyning, energiforsyning, transport og telekommunikasjon og omtales derfor ikke nærmere. Anskaffelsesforskriften omfatter også øvrig offentlig (kommunal) virksomhet. Det er ikke hva som skal kjøpes, som avgjør hvilken forskrift som skal følges, men hvem som kjøper, det vil si hvilken virksomhet som utøves av kjøperen.

I de tilfeller der en kommune, et interkommunalt selskap eller annen virksomhet som er omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser, skal sette ut en kontrakt om leveranser, vil dette derfor som hovedregel høre inn under anskaffelsesforskriften.

Etter lov om offentlige anskaffelser § 6 skal statlige, kommunale og fylkeskommunale organer samt rettssubjekter som nevnt i lovens § 2 første ledd bokstav b under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Bestemmelsen er ikke nærmere utdypet i forskriften til loven. Nærings- og handelsdepartementet har i en egen veileder av januar 2004 beskrevet hvordan hensyn til bærekraftig utvikling kan og bør håndteres i en anskaffelsesprosess.

Terskelverdier

Anskaffelsesforskriften gjelder kun for anskaffelser over visse beløpsgrenser, såkalte terskelverdier. Dersom det foretas anskaffelser under terskelverdiene, er ikke oppdragsgiveren pålagt å følge prosedyrene og reglene i forskriftene. Det påpekes likevel at prinsippene som følger av loven om offentlige anskaffelser, uansett kommer til anvendelse ved enhver anskaffelse, både under og over terskelverdiene.

Hovedprinsippene som gjelder for enhver anskaffelse, uansett verdi, er at alle tilbydere skal likebehandles, prosessen skal være forutberegnelig og gjennomsiktig, slik at det skal være mulig å verifisere at prosessen er foretatt på korrekt vis. Disse hovedprinsippene kan kort oppsummeres med at enhver konkurranse skal gjennomføres på en fair måte overfor alle de involverte partene.

Anskaffelsen skal i tillegg – så langt det er mulig – være basert på konkurranse.

Følgende terskelverdier gjelder for 2004-2005, se tabell 5.3. Nye terskelverdier vil bli vedtatt i 2006.

Innkjøpsprosedyrer:

1. Åpen anbudskonkurranse

2. Begrenset anbudskonkurranse

3. Kjøp/kontrahering med forhandling

1. Åpen anbudskonkurranse

   I en slik konkurranse kan alle interesserte leverandører gi et tilbud. Oppdragsgiveren er forpliktet til å sende ut de relevante dokumenter til alle EØS-anbydere som etterspør dem. Ved denne konkurranseformen er forhandlinger ikke tillatt.

2. Begrenset anbudskonkurranse

   Ved en begrenset konkurranse velger oppdragsgiveren ut kandidater som skal få tilsendt de relevante dokumenter på bakgrunn av henvendelser fra interesserte leverandører. Ved denne konkurranseformen er forhandlinger heller ikke tillatt.

3. Konkurranse med forhandling

   Denne konkurranseformen innebærer at oppdragsgiveren rådfører seg med leverandørene etter eget valg og forhandler om kontraktsvilkårene med en eller flere av leverandørene.

Hovedregelen at det skal benyttes åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Konkurranse med forhandlinger kan bare skje på bestemte vilkår.

5.3.4 Skattelovgivningen

Kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning vil kunne få skatteplikt, avhengig av hvordan virksomheten er organisert. Virksomheten vil ut fra organiseringen kunne være skattesubjekt etter de ulike skattelovene. Skatteinbetalinger forutsetter videre at virksomheten er i skatteposisjon. Lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven) regulerer hvem som er skattepliktige for inntekts- og formuesskatt. Kommuner og fylkeskommuner selv, herunder kommunale og fylkeskommunale foretak, har ikke skatteplikt med mindre unntakene i skatteloven § 2-5 krever det. Unntakene, det vil si der hvor kommuner og fylkeskommuner har skatteplikt, gjelder produksjon og omsetning mv. av elektrisk kraft, rederivirksomhet, gevinst ved realisasjon av aksjer og andeler mv. i selskaper som er egne skattesubjekter samt eiendommer utenfor henholdsvis kommunen eller fylkeskommunen.

Interkommunale selskaper (IKS) er skattesubjekt etter skatteloven § 2-2, 1. ledd bokstav g. Det samme gjelder aksjeselskaper, jf. skatteloven § 2-2, 1. ledd bokstav b. Det er ikke gjort unntak for aksjeselskaper som er helt eller delvis eid av kommuner eller fylkeskommuner. Et kommunalt eiendomsforvaltningsselskap organisert som et aksjeselskap kan være skattesubjekt etter skatteloven. Kommuner og fylkeskommuner selv, herunder kommunens eller fylkeskommunens foretak, vil videre kunne ha skatteplikt knyttet til eiendommer i en annen kommune eller et annet fylke. Etter skatteloven § 1-3 er det forbudt for kommunestyre og fylkesting å gjøre særinnrømmelser i form av for eksempel fritak for skatteplikt eller nedsettelse av skatt.

Etter lov om eigedomsskatt til kommunane (eskl) § 5 er eiendommer kommunen selv eier, fritatt for skatteplikt. Tilsvarende (fritak for skatteplikt) gjelder kirkelige eiendommer. Det siktes her til eiendommer kommunen eller kirken eier direkte. Eiendommer eid av et heleid kommunalt aksjeselskap vil dermed falle utenfor unntaket i § 5. Etter eskl § 7 kan kommunestyret likevel innrømme visse subjekter skattefritak. Dette kan etter bokstav a) blant annet omfatte eiendommer til stiftelser eller institusjoner som tar sikte på å gagne kommunal virksomhet. Det siktes her til virksomheter som utøver allmennyttige kommunale oppgaver. Spørsmål om skatteplikt etter eiendomsskatteloven for en virksomhet som forvalter kommunens eller fylkeskommunens eiendommer, vil som for skatteloven avhenge av hvordan virksomheten er organisert. I vedlegg 4 beskrives betydningen av merverdiavgift for eiendomsforvaltningen ved ulike organisasjonsmodeller.

5.4 Nye organiserings- og styringsformer i kommunesektoren

Mens man for 15 år siden i stor grad hadde en situasjon hvor eiendomsforvaltningen var integrert i virksomheten til teknisk etat, har det vært en utvikling hvor antallet av mer spesialiserte eiendomsforvaltningsvirksomheter har økt. Dette kan være egne eiendomsetater innenfor den tradisjonelle kommuneorganisasjonen, men også egne kommunale foretak (KF) eller kommunale aksjeselskaper. Så langt utvalget er kjent med, er det likevel kun to kommuner (Os og Røyken) som har valgt å organisere forvaltningen gjennom egne aksjeselskaper. Derimot har langt flere valgt å legge eiendomsforvaltningen inn under kommunale foretak. Kommuner som Oslo, Drammen og Trondheim har opprettet særskilte kommunale foretak for dette formålet.

5.4.1 Konkurranseeksponering og nye finansieringsformer

Det har de siste årene vært mye fokus på konkurranse som et virkemiddel for å oppnå effektiviseringsgevinst i offentlig sektor generelt og i kommunesektoren spesielt. Regjeringen har løftet frem prinsippet om konkurranse i kommunesektoren som et satsningsområde. I St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003 (kommuneproposisjonen) står det på side 56 under kapitlet om en mer effektiv utnyttelse av ressursene: ”Regjeringen vil (…...) fremme konkurranse som et prinsipp i kommunesektoren for å bidra til god ressursbruk og økt kvalitet.” Samtidig har flere kommuner og fylkeskommuner gjennomført organisasjonsmessige endringer i retning av økt bruk av konkurranse i ulike varianter.

Konkurranseeksponering av driften av tjenesteproduksjon og virksomhet gjennom åpen anbuds­konkurranse er en av de mest brukte variantene. Dette innebærer at kommunene gir private aktører og kommunale enheter muligheten til å komme med anbud på driften av en offentlig tjeneste. Kommunene kan også velge en ren intern anbudskonkurranse , der egne enheter og eventuelt andre kommuners offentlige enheter kan by på utføringen av en tjeneste. Denne typen konkurranseeksponering av driften av offentlige tjenester innebærer at kommunene fremdeles har ansvaret for finansieringen av tjenesten og for utforming, oppfølging og kontroll av tjenesten i form av for eksempel kvalitets-, kompetanse- og bemanningskrav. Ved denne typen konkurranseeksponering skiller man mellom bestiller, som er kommunene, og utfører, som er en privat aktør eller en kommunal eller offentlig enhet.

Konkurranseeksponering av driften av offentlige tjenester skilles ofte fra privatisering av offentlig virksomhet. Privatisering leder til at den kommunale enheten som tidligere stod for virksomheten, blir avviklet. Det vil si at virksomheten etter privatiseringen vil eies av private aktører og finansieres gjennom salg av sine produkter. Privatisering kan være et resultat av en anbudskonkurranse, der en privat tilbyder vinner anbudskonkurransen og får oppdraget med å drive virksomheten. Men privatisering kan også skje uten at tjenesten er satt ut på anbud.

Effektivitet i den kommunale tjenesteytingen er vesentlig. Med effektivitet menes både prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Med prioriteringseffektivitet siktes det til at de midlene kommunen har til disposisjon, blir fordelt på tjenesteområder slik at de blir til størst mulig nytte for kommunens innbyggere. Med kostnadseffektivitet siktes det til at tjenestene drives til lavest mulig kostnad gitt krav til tjenestene om innhold, omfang og ytelse.

I det kommunale beslutningssystemet har de to nevnte effektivitetsmålene i stor grad vært smeltet sammen gjennom det ordinære bevilgningssystemet. Nye drifts- og organisasjonsformer har i større grad enn tidligere søkt å splitte de to effektivitetsmålene med hensyn til ansvar og oppfølging. Den såkalte ”bestiller og utfører”-modellen og konkurranseutsetting av oppgaver og tjenester gjennom anbud kan tjene som de tydeligste eksemplene på slik splitting.

”Bestiller og utfører”-modellen innebærer at kommuneorganisasjonen administrativt – og eventuelt også politisk – blir delt i en bestillerdel og en utførerdel. Når delingen skjer politisk, opprettes det ”brukerutvalg” og ”driftsutvalg” som overtar oppgavene for de tidligere faste utvalgene i kommunene. Når delingen skjer administrativt, skilles det ut en bestillerenhet som får ansvar for å definere krav til tjenester. For utførerenheten i kommunen blir oppgaven å maksimere ytelsen (tjenestemengden) innenfor de økonomiske rammer og krav til tjenester som bestillerenheten har satt.

”Bestiller og utfører”-modellen kan eventuelt kombineres med anbud. Utførerenheten må i så fall konkurrere med andre tilbydere om å utføre tjenestene og oppgavene. Dersom kommuner velger å konkurranseutsette tjenestene, må de følge reglene om offentlige anskaffelser, jf. avsnitt 5.3.3. En variant av offentlige anskaffelser vil være offentlig og privat samarbeid (OPS) hvor det offentlige og en privat aktør deler ansvar og risiko knyttet til drift og utføring av tjenesten. Når det gjelder eiendomsforvaltning, kan et slikt samarbeid bestå i at den private parten fører opp og forvalter en bygning, mens kommunen er bundet gjennom en langsiktig leiekontrakt og eventuelt også har en opsjon om å overta bygningen fra den private ved utløpet av leieperioden.

En mykere variant vil være at kommuner setter opp avtaler internt om leveranser på tvers av kommunens tjenesteområder. Dette kan være avtaler som i større eller mindre grad spesifiserer hvilke tjenester som skal leveres, og til hvilken pris. Bruk av internkontrakter er ofte kombinert med internfakturering hvor den mottakende enheten må avgi deler av sin økonomiske ramme til den leverende enheten. Den leverende ”enheten”, for eksempel eiendomsetaten, er forutsatt å få dekket sine kostnader gjennom å fakturere andre virksomheter i kommunen.

Utvalget har i kapittel 7 gitt en beskrivelse av status for eiendomsforvaltningen, både når det gjelder organisering og tilstand på bygningsmassen. Den kommunale organisasjonsdatabasen, som drives av Norsk institutt for by- og region­forskning på vegne av Kommunal- og regionaldepartementet, er den kilden som gir den mest fullstendige oversikt over konkurranseeksponerende tiltak i kommunesektoren. Undersøkelsen fra 2004 viser at 28 prosent av kommunene har benyttet seg av ett eller flere konkurranseeksponerende tiltak innenfor eiendomsforvaltning.

Selv om nye organisasjons- og finansieringsformer i stor grad er kjent av kommunene, viser data fra den nevnte basen at slike i liten grad ennå er prøvd ut av kommunene. Så mye som syv av ti kommuner driver bygningsforvaltning utelukkende i egenregi. Kun to av 100 kommuner driver bygningsforvaltning gjennom kommunalt foretak, og ikke alle i denne gruppen har overlatt hele forvaltningen til foretaket. Interkommunalt samarbeid om eiendomsforvaltning er i praksis ikke-eksisterende.

De mest utbredte konkurranseeksponerende tiltakene innenfor eiendomsforvaltning er bruk av anbud og bruk av internkontrakter med internfakturering. Her oppgir en av ti kommuner at anbud og interne kontrakter benyttes innenfor eiendomsforvaltning i dag. For nærmere omtale viser utvalget til kapittel 7.

5.5 Rettslige rammer for organisering av kirkens eiendomsforvaltning

Kirkens virksomhet er i hovedsak regulert av kirkeloven og gravferdsloven, som begge ble vedtatt 7. juni 1996 og trådte i kraft 1. januar 1997. Rammene for den kirkelige organisasjon og eiendoms- og driftsforhold knyttet til kirkene er regulert i kirkeloven (kl).

Soknene er den grunnleggende enheten i kirkelig virksomhet i Norge, jf. kirkeloven § 2. Kirkene er soknets eiendom (kirkeloven § 17). Myndighet for soknet er lagt til menighetsrådet, som velges ved direkte valg hvert fjerde år. Menighetsrådet tar avgjørelser og opptrer på vegne av soknet når det ikke er fastsatt i eller i medhold av lov at myndigheten er lagt til kirkelig fellesråd eller et annet organ (§ 5). Slikt unntak er gjort for kirkenes eiendomsforvaltning. Etter kirkeloven § 14 er ansvar for bygging, anlegg, drift og vedlikehold av kirkebygninger og kirkegårder lagt til kirkelig fellesråd i hver kommune. Kirkelig fellesråd består av ett eller to medlemmer (avhengig av antall sokn i kommunen) fra hvert menighetsråd i kommunen, en representant valgt av kommunen og en prost eller annen prest oppnevnt av biskopen (§ 12). I kommuner med bare ett sokn utøver menighetsrådet de funksjonene som ellers ligger til kirkelig fellesråd.

Kirkelig fellesråd forvalter inntekter og formue knyttet til kirke og kirkefond, midler som utredes av kommunen eller staten, og midler menighetsrådet stiller til fellesrådets disposisjon for å løse oppgaver i soknene. Regler om budsjettordning, regnskapsføring og revisjon gis av departementet. Fellesrådet er arbeidsgiver for lokale kirkelige stillinger, bortsett fra statlige prestestillinger. Fellesrådet vil normalt også forvalte og stå som hjemmelshaver for andre kirkelige bygninger, som menighetshus, gravkapell, kontorbygninger, service- og driftsbygninger.

Etter kirkeloven § 13 skal fellesrådet ha en daglig leder for virksomheten. Den daglige lederen blir i de fleste kommuner kalt kirkeverge.

Selv om kirkebygningene er soknenes eiendom, må man anse fellesrådet som strategisk eier av bygningene, jamfør det ansvaret de etter kirkeloven er tillagt dette området. Når det gjelder det operative forvaltningsansvaret, kan fellesrådet velge å ivareta dette selv gjennom fellesrådets administrasjon underlagt kirkevergen. Som følge av det tette forholdet mellom kirkens organer i kommunen og kommunen selv har fellesrådet anledning til å overlate det operative ansvaret for forvaltningen av kirkebygningene til kommunen gjennom en tjenesteytingsavtale, jf. kirkeloven § 15, 3. ledd. Denne muligheten gjelder også andre tjenester som hører inn under fellesrådets ansvarsområde, slik som regnskapsføring, lønnsrutiner, post-, telefon- og datatjenester, kontorhold, vedlikehold av bygninger og tekniske konsulenttjenester, jf. kirkeloven § 15, 1. ledd. Dersom fellesrådet velger å ivareta den operative forvaltningen selv, er kommunens ansvar begrenset til å utrede utgifter til nærmere angitte kirkelige formål, på grunnlag av budsjettforslag fra kirkelig fellesråd (§ 15). Disse formålene korresponderer direkte med fellesrådets ansvarsoppgaver og omfatter blant annet utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker.

En undersøkelse i 19 kommuner i Møre og Romsdal i 2000 viste at 95 prosent av fellesrådene hadde tjenesteytingsavtale om teknisk administrativ bistand fra kommunen, mens 42 prosent hadde avtale om at kommunen i større eller mindre grad skulle ha direkte ansvar for vedlikeholdet av bygninger. Særlig i små kommuner var det vanlig at kommunene hadde det operative ansvaret for kirkebygningene og forvaltet dem som en del av den kommunale bygningsmassen. Utvalget er ikke kjent med nyere statistikk på dette området, men har inntrykk av at fellesrådene de senere år har overtatt stadig større ansvar for bygningsvedlikeholdet.

Samtidig som Den norske kirke er et eget trossamfunn, er den i juridisk forstand en offentlig virksomhet. Både forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for all virksomhet som drives av lovbestemte kirkelige organer, herunder de kirkelige fellesråd og menighetsråd i kommunene.

Lov om offentlige anskaffelser gjelder for fellesrådene. Dette følger av loven om offentlige anskaffelser § 2, 1. ledd b) nr. 1. Bestemmelsen angir at når stat, kommune eller fylkeskommune dekker det meste av utgiftene virksomheten eller organet har, slik tilfellet er for fellesrådene, så gjelder loven.

Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner mv. gjelder for kirkelige fellesråd (jf. § 2 punkt e).