8 Erfaringer fra andre

Eiendomsforvaltningsutvalget har vært i kontakt med Finansdepartementet i Sverige, innenriksdepartementene i Danmark, Nederland og Finland, Svenska Kommunförbundet og den danske Kommunenes landsforening (KL) 1 for å få opplysninger om eiendomsforvaltningen i disse landene. Det svenske Finansdepartementet har valgt å la Miljödepartementet svare på spørsmål 4. Ikke alle land har besvart spørsmålene like fyllestgjørende. Nedenfor er først spørsmålene og så svarene for hvert land gjengitt.

Den statlige eiendomsforvaltningen er blitt vesentlig modernisert de siste årene. I siste del av kapitlet gis det en kort redegjørelse for de erfaringene som er dokumentert.

8.1 Forholdene i andre land

8.1.1 Spørsmålene

Spørsmål 1. Tilstanden på kommunal bygningsmasse

Det ønskes informasjon om det er avdekket eventuelle problem knyttet til manglende vedlikehold av kommunal bygningsmasse, og om statlige myndigheter i så fall har tatt tak i dette forholdet ved å foreslå og gjennomføre tiltak. Med manglende vedlikehold siktes det både til den bygningstekniske tilstanden, inneklimaforhold, funksjonalitet og tilgjengelighet for funksjonshemmede.

1. Er det i løpet av de siste tre til fire år utarbeidet rapporter som beskriver tilstand (funksjonalitet, inneklima, tilgjengelighet m.v.) i den kommunale bygningsmassen.

2. Hvis ja – hva var hovedfunnene i disse rapportene.

Spørsmål 2. Organisering av kommunal eiendomsforvaltning

Vi ber her om en redegjøring av hvilke juridiske rammer som settes for kommunal organisering, og hvilke organisasjonsmodeller som benyttes innenfor den kommunale eiendomsforvaltningen. Det ønskes også informasjon om eventuell statlig tilrettelegging for offentlig- privat samarbeid og partnerskap i kommunesektoren, og i hvor stor grad det inngås avtaler mellom kommuner og private aktører.

1. Er det i regelverket lagt noen begrensninger på organiseringen av den kommunale eiendomsforvaltning

2. Kan kommunene opprette egne juridiske enheter som får ansvar for å forvalte kommunens bygninger og eiendommer

3. Kan eiendomsforvaltningen, jf. pkt. b i stedet fullt ut overlates private selskaper

4. d. Kan det anslås hvor stor andel av drifts og vedlikeholdsoppgavene som utføres av andre enn eierkommunen

5. Åpner regelverket for OPS-avtaler, og i hvilken grad benyttes eventuelt muligheten.

Spørsmål 3. Rammer for kommunal økonomiforvaltning

Det bes om en redegjørelse av hvilke juridiske rammer som er satt for kommunal økonomiforvaltning, herunder om det er satt et balansekrav knyttet til regnskap og budsjett. Det bes om informasjon om hvilket regnskapsprinsipp som nyttes, herunder en beskrivelse av regnskapsmessig hånd-tering av avskrivninger, og om det stilles spesielle krav til avsetning for vedlikehold. Det bes også om informasjon om eventuelle statlige finansieringsordninger eller andre incitamenter for kommunene knyttet til utvikling, utbedring og/eller vedlikehold av kommunale eiendommer.

1. Nytter kommunene et periodisert, modifisert eller kontantbasert regnskap.

2. Er det i regelverket satt krav til finansielle avskrivninger

3. Er det i regelverket satt krav til avsetninger til vedlikehold av bygninger og anlegg.

Spørsmål 4. Juridiske krav til eksisterende bygg

Vi ber om en beskrivelse av i hvilken grad det stilles krav til vedlikeholdet av byggverk (både kommunale og andre), om dette regelverket samordner alle de tekniske krav som stilles til eksisterende byggverk og om det føres et aktivt tilsyn med kommunale eiendommer.

1. Kan bygningsmyndighetene gi pålegg om generelt vedlikehold av bygninger, eller bare ved fare eller stor ulempe.

2. Kan bygningsmyndighetene gi pålegg om utbedringer av bygninger

   • hva skal i så fall til før pålegg kan gis

   • hvilke typer byggverk omfattes

   • hvilke forhold er viktigst å ivareta ved utbedring (tilgjengelighet, miljø, energi osv,

   • hvilket nivå kan det kreves utbedret til.

3. Er det samsvar mellom bygningsregelverk og annet regelverk (helse, brann, arbeidsmiljø mv.) når det gjelder krav til eksisterende byggverk.

4. Stilles det krav til drift og vedlikehold ved ferdigstillelse av nye bygg.

Spørsmål 5. Kompetanse

Det ønskes informasjon om det er foretatt noen kartlegging av den bygningsmessige kompetansen innenfor den kommunal eiendomsforvaltningen, om det stilles bestemte krav til slik kompetanse og i hvilken grad en benytter systemer og verktøy som kartlegger behovet for planmessig vedlikehold.

1. Informasjon om størrelsen på kommunene.

2. Hvordan vurderes kommunenes kompetanse på eiendomsforvaltning

3. Er det gjort noen undersøkelse om kompetansen på e-forvaltning i sektoren.

8.1.2 Landene

Danmark

I Danmark finnes det et Bygnings- og Boligregister (BBR), som inneholder opplysninger om alle bygninger i Danmark. Registeret inneholder opplysninger om byggeår, størrelse, eierforhold, byggematerialer, anvendelse og eventuelle ombygginger.

Den kommunale bygningsmassen i Danmark rapporteres generelt å være i god stand. Størstedelen av den kommunale bygningsmassen består av kommunale institusjoner for barn, eldre, skoler, administrasjonsbygninger, idrettsanlegg mv. Århus er en av de kommunene med flest kommunale boliger, men flesteparten av kommunene har i dag solgt sine kommunale boligbygg.

Manglende vedlikehold er et problem, og det er kjent at å ta igjen vedlikeholdsetterslepet blir dyrere enn et løpende vedlikehold ville ha blitt. Men i den kommunale økonomien vil det ofte være en umiddelbar innsparingsmulighet på dette feltet.

Vedlikeholdet av institusjoner er oftest fordelt slik at det er institusjonen selv som står for det innvendige vedlikeholdet, mens kommunen (rådhuset) står for det utvendige vedlikeholdet.

Især på skoleområdet har det vært et betydelig vedlikeholdsetterslep. I de økonomiske avtalene mellom regjeringen og kommunene de siste tre år har det derfor vært avsatt ekstra midler til å renovere skoler. Renoveringsarbeidene har i stor grad sin bakgrunn i soppangrep og for dårlige takløsninger og har gjort dem meget omfattende og dyre.

Den kommunale styringsloven inneholder ingen nærmere regler om innretningen av den kommunale administrasjonen. Ifølge den kommunale styringsloven har kommunalbestyrelsen 2 anledning til å fatte vedtak om hvordan den kommunale administrasjonen skal innrettes på en mest mulig hensiktsmessig måte.

En kommune kan opprette egne enheter som har ansvaret for å forvalte kommunens eiendommer. De enkelte administrative enhetene i kommunen utgjør én forvaltningsmyndighet, på den måten at de avleder sin kompetanse fra kommunalbestyrelsen (”den kommunale enhetsforvaltning”). Det er således ikke tale om etablering av selvstendige juridiske enheter.

Kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighet og har det overordnede ansvaret for hele den kommunale virksomheten. Dette betyr likevel ikke at alle kommunale oppgaver skal løses i kommunal regi. Kommunalbestyrelsen har i utgangspunktet fri adgang til å inngå avtaler – for eksempel i form av ”utliciteringsavtaler” 3 – med private om å løse en kommunal oppgave. Kommunalbestyrelsen kan imidlertid ikke fraskrive seg ansvaret for at oppgaven blir utført gjennom å inngå avtaler med private. Kommunalbestyrelsen vil i et slikt tilfelle fremdeles ha ansvaret for at oppgaven ivaretas i tråd med lovgivningens krav. Adgangen til utlicitering er regulert av EU-anbudsreglene, det statlige anbudssirkulæret og konkurranseloven.

Kommunalbestyrelsens frie adgang til å overlate oppgaveutføringen til private fravikes imidlertid i de tilfellene hvor kommunalbestyrelsen ønsker å utskille en oppgave til et selvstendig selskap (for eksempel et aksjeselskap), og samtidig bevare styringen over utføringen av oppgaven. Hvis en oppgave ivaretas i et aksje- eller andelsselskap, vil kommunalbestyrelsen bevare styringen over oppgaven dersom kommunen eier mer enn 50 prosent av aksjene, eller hvis kommunen på annen måte, for eksempel ved inngåelse av aksjonæroverenskomst, har en bestemmende innflytelse på selskapet. Gjennom et slikt tiltak bringer kommunalbestyrelsen sin virksomhet utenfor reglene i den kommunale styringsloven og den øvrige lovgivningen som gjelder for kommunal forvaltning. En slik utskillelse av oppgaver til et selvstendig selskap krever i utgangspunktet lovhjemmel.

Kommunenes deltakelse i selskaper med andre kommuner eller private parter begrenses av de såkalte kommunalfullmaktsregler (ulovbestemte regler om grensene for kommunenes virksomhet). Etter kommunalfullmaktsreglene vil en kommune kunne delta i offentlig-private selskaper såfremt selskapet kun ivaretar kommunale oppgaver. Dette innebærer blant annet at selskapet ikke må ha ervervsøkonomiske formål for øye. Det er også satt som krav at kommunen ikke har bestemmende innflytelse i selskapet. Kommunen må således ikke eie mer enn 50 prosent av aksjene i selskapet eller på annen måte ha en bestemmende innflytelse på selskapet, for eksempel ved inngåelse av aksjonæroverenskomst. Det er imidlertid ikke et krav at det er privat deltakelse i selskapet. Selskapet kan derfor for eksempel bestå av to kommuner som hver har 50 prosent av aksjebeholdningen.

Loven om kommuners og amtskommuners samarbeid med aksjeselskaper mv. innebærer at kommunenes oppgaver på ervervsområdet utvides i forhold til kommunalfullmaktsreglene. Loven gir kommuner adgang til å delta i selskaper hvis deres aktiviteter enten bygger på en videreutvikling av kommunal kunnskap og innsikt eller salg av varer og tjenester basert på kommunal kunnskap og innsikt.

Loven setter grenser for omfanget av det kommunale engasjementet i selskaper ved at kommuner maksimalt kan skyte inn ti millioner kroner. Økonomi- og ervervsministeren kan likevel dispensere fra taket på ti millioner kroner. Det er gitt dispensasjon for de syv søknadene som har vært behandlet siden 1993.

Den enkelte kommune må ikke ha bestemmende innflytelse i et felles selskap. En kommune kan således ikke ha aksjemajoriteten i et selskap. Derimot kan flere kommuner i fellesskap godt samlet sett ha aksjemajoriteten, slik at det samlet sett er offentlig aksjemajoritet i selskapet. Videre er det ikke påkrevd med privat deltakelse i selskapet. Selskapet kan derfor for eksempel bestå av to kommuner som hver har 50 prosent av aksjene. Det eksisterer i dag 24 selskaper opprettet med hjemmel i denne loven, og av dem består åtte selskaper av kun offentlige deltakere.

Loven bestemmer også at selskapets aktiviteter ikke må være identiske med de aktiviteter som kommunen tidligere selv har ivaretatt, og at selskapet ikke må ha til formål kun å produsere varer eller ytelser til selskapets aksjonærer, men at det skal skje salg til eksterne brukere.

Den danske regjering sendte i januar 2004 ut en handlingsplan for Offentlig-Private Partnerskaper (OPP). 4 Handlingsplanen finnes blant annet på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside. Målet med handlingsplanen er at det offentlige skal bli bedre til å bruke markedet når det leverer service til befolkningen. Regjeringen i Danmark ønsker derfor å fremme nye organisasjons- og samarbeidsformer mellom den private og den offentlige sektor.

Handlingsplanen inneholder en katalog med ti initiativer, herunder et pilotprosjekt på bygge- og boligområdet. Det er i den forbindelse avsatt seks millioner kroner over tre år til å understøtte kommuner og amtskommuner som ønsker å iverksette hensiktsmessige OPP-pilotprosjekter eller prosjekter som inneholder OPP-lignende elementer.

Reglene om kommunenes låneopptak kan i visse tilfeller føre til at en kommune eller amtskommune må deponere et visst beløp ved deltakelse i offentlig-private partnerskaper. For å fremme initiativer på OPP-området har regjeringen etablert to fond på i alt 200 millioner kroner for 2003 og 2004. Fondene er avsatt til kommuner og amtskommuner som ønsker å søke om dispensasjon fra låneregelen når de setter i gang et OPP-prosjekt.

KL har imidlertid frarådet kommunene å anvende OPP, dels fordi investeringene må være store for å kunne ”bære” en slik avtale, underforstått at kommunenes vedlikehold og byggeprosjekter sjelden er store nok til å kunne forsvare slike investeringer, dels fordi kontraktene er meget langvarige. KL mener at det ikke kan være til kommunenes fordel (det blir dyrere enn i dag) å lage så langvarige kontrakter. En tredje grunn som anføres av KL, er at mange kommuner i Danmark er i gang med en kommunalreform. De vil derfor ikke anbefale kommunene å inngå avtaler av så lang varighet (25–35 år).

KL antar at den mest typiske vedlikeholdsorganiseringen er at kommunene selv styrer hva som skal vedlikeholdes og hvor, men at oppgavene i flere og flere tilfeller ivaretas av private. Fordi flere og flere kommuner kun styrer sine vedlikeholdsoppgaver, er det ifølge KL opplagt at når for eksempel vinduene i en bygning skal skiftes ut, så tar man alle vinduene samtidig. Disse vedlikeholdsoppgavene settes naturligvis ut på anbud, noe som gjør at det blir billigere for kommunen. I Danmark skal de offentlige myndighetene forholde seg til ”lov om indhentning af tilbud i bygge- og anlægssektoren”. Det gjelder også vedlikeholdsoppgaver på opp til ca. 42 millioner kroner. Over dette nivået kommer EUs lov om anbud til anvendelse.

Danske kommuner og amt benytter et utgiftsbasert (kontant) regnskapsprinsipp, men skal innen 2006 gå over til kostnadsbaserte regnskapsprinsipper.

Bakgrunnen for kostnadsreformen er at regjeringen ved tiltredelsen i 2001 utarbeidet et moderniseringsprogram der det inngikk en rekke elementer som skulle skape en mer effektiv offentlig sektor. Dette skulle blant annet skje gjennom økt fokus på den faktiske ressursanvendelsen i produksjonen av velferdsgoder. På den bakgrunn ble kostnadsreformer innledet i så vel den statlige som den kommunale sektor med henblikk på å gå over fra utgiftsstyring til kostnadsstyring.

Første skritt mot kostnadsreformen var en anbefaling fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets Budget- og regnskabsudvalg om å innføre kostnadsregistrering på forsyningsområdet fra og med 2002-regnskapet.

I juni 2002 – i forbindelse med kommuneavtalene for 2003 – ble det avtalt at det skal etableres en åpningsbalanse for 2004-regnskapet som omfatter et anleggskartotek (kapitalverdikartotek). Dette kartoteket skal inneholde samtlige materielle aktiva, bygninger, grunn mv. gjeldende for alle kommunale og amtskommunale områder med henblikk på kostnadsregistrering i regnskapet på de ovenfor nevnte områder. Alle aktiva med verdi over 100 000 kroner skal aktiveres, mens det er frivillig å aktivere aktiva til en verdi mellom 50 000 og 100 000 kroner. Aktivering av immaterielle aktiva og varebeholdninger er også frivillig.

I desember 2002 ble det ved halvårsmøtene mellom regjeringen og de kommunale parter avtalt at kostnadsregistrering fra 2004-regnskapet også skal omfatte eldre- og sykehusområdet. Kostnadsregistrering på de øvrige kommunale og amtskommunale områdene er frivillig. I avtalen om den kommunale økonomien for 2004 ble det endelig avtalt at kostnadsregistrering skal innføres på alle kommunale og amtskommunale områder ikke senere enn i 2006. Det ble også endelig avtalt at det i Budget- og regnskabsudvalget i 2004 skal avklares hvilke andre elementer som skal inngå i kostnadsregistreringen for 2005.

Reformen omfatter på det nåværende tidspunkt kun kostnadsregistreringer i regnskapet. Et eventuelt neste skritt omfatter innføring av kostnadsbevilgninger. Det er startet et utvalgsarbeid med henblikk på å avdekke fordeler og ulemper i forbindelse med implementering av kostnadsbevilgninger i den kommunale sektor.

Kostnadsreformen skal gjennomføres gradvis, noe som avspeiles i de kostnadselementene som på det nåværende tidspunkt er obligatoriske å anvende på områdene som omfattes av kostnadsregistrering i 2004. Det er således obligatorisk å kostnadsregistrere tjenestemannspensjoner og foreta avskrivninger på registrerte aktiva og finansielt leasede aktiva. Det er frivillig å kostnadsregistrere forrentning (”finansielle avskrivninger”) og lagerforskyvninger.

Det skal foretas avskrivninger på bygningsmassen som er oppført i anleggskartoteket. Det avskrives på aktiva med en verdi over en bagatellgrense på enten 50 000 kroner eller 100 000 kroner. Det er et krav at aktivumets verdi skal kunne gjøres opp pålitelig. Det avskrives over aktivumets antatte levetid, og det er kommunene selv som fastsetter aktivumets antatte levetid.

Den regnskapsmessige behandlingen av innregning 5 og måling av aktiva, herunder avskrivninger på materielle, immaterielle og finansielle aktiva, er nærmere beskrevet i kapittel 8 i Budget- og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner, som er tilgjengelig på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside.

I den danske lovgivningen er det ikke krav om at kommunalbestyrelsen skal foreta avsetninger til vedlikehold. Det er opp til hver enkelt kommunalbestyrelse å prioritere de samlede ressursene, herunder bygningsstandarden på de kommunale og amtskommunale bygningene.

Kommuner og amt mottar generelt ikke spesielle tilskudd fra staten øremerket til vedlikehold av eiendomsmassen. Kommunene har imidlertid hatt mulighet til å ta opp lån til anlegg på spesielle områder der behovet for blant annet vedlikeholdsarbeider på eiendomsmassen vurderes som relevant. Det er likevel kommunalbestyrelsen alene som avgjør om lånets konkrete anvendelse skal gå til vedlikehold av eldre eiendommer eller til nybygging.

I medhold av byggeloven § 14, som dreier seg om vedlikeholdsplikten, skal bygninger, eiendommers ubebygde arealer og innretninger som står på dem, holdes i en forsvarlig stand, slik at de ikke utgjør fare for eiendommens beboere eller andre eller på andre måter er beheftet med vesentlige mangler. Eiendommen skal dessuten holdes i ”sømmelig” stand sett i forhold til beliggenheten. Pliktens omfang avhenger av hvor eiendommen ligger, på den måten at det kan stilles høyere krav til for eksempel bygninger på en hovedgate enn bygninger som ligger mer avsides. I § 14 andre ledd anføres det dessuten at vedlikeholdsplikten gjelder uavhengig av når bygningen er oppført, og at den i bebygde områder også gjelder for ubebygd grunn.

Det er imidlertid ikke belegg i § 14 første og andre ledd for å pålegge en bygningseier generelt vedlikehold i form av for eksempel å male en fasade hvert femte år eller tilsvarende.

I medhold av byggeloven § 17 første ledd påhviler det eieren av en eiendom å rette opp forhold som er i strid med loven eller forskrifter som er utferdiget i medhold av loven.

Hvis en eiendoms vedlikeholdstilstand er i strid med byggeloven § 14, har kommunen anledning etter byggeloven § 17 andre ledd til å gi påbud til eiendommens eier om å utbedre manglene innen en fastsatt tidsfrist. Påbud om utbedring av vesentlige mangler gis etter § 17. Hvis påbudet ikke etterkommes, kan eieren ved dom og tvangsbøter pålegges å utføre arbeidene. Hvis eieren fortsatt ikke etterkommer påbudet, kan kommunalbestyrelsen på eierens bekostning sette i verk nødvendige tiltak for å rette opp forholdet.

Påbud om utbedring av mangler som kan medføre fare, kan gis av kommunalbestyrelsen etter byggeloven § 18 første ledd. Hvis påbudet ikke etterkommes, kommer en hurtigprosedyre til anvendelse, jf. § 18 andre ledd, slik at kommunalbestyrelsen umiddelbart og uten forutgående dom kan utføre arbeidene for eierens regning.

For at kommunalbestyrelsen skal kunne gi påbud etter byggeloven § 17 første og andre ledd, skal eiendommens vedlikeholdstilstand være i strid med byggeloven § 14 slik at det er tale om at eiendommen er i uforsvarlig stand og beheftet med vesentlige mangler.

Påbud etter byggeloven § 18 første og andre ledd krever at eiendommen er beheftet med mangler som kan medføre fare. Bestemmelsen kan anvendes selv om faresituasjonen er uten forbindelse med manglende vedlikehold av bygningen og uansett om eieren kan bebreides. Bestemmelsen gjelder også faresituasjoner som skyldes at materialer og konstruksjoner som ble vurdert som tilfredsstillende da bygningen ble oppført, men senere viser seg å være beheftet med mangler.

Vedlikeholdsplikten i byggeloven § 14 omfatter alle eiendommer, så vel offentlige som private, og uansett hvilket anvendelsesformål de har. Foruten selve bygningen omfattes både eiendommens ubebygde arealer og innretninger som står på dem. I bebygde områder omfatter vedlikeholdsplikten også ubebygd grunn. På ubebygde arealer og grunn skal forholdene være av omfattende og særdeles graverende karakter før det gis påbud.

Den vedlikeholdsplikten som byggeloven § 14 pålegger eieren av en eiendom, er en ren vedlikeholdsplikt på den måten at det ikke er stilt opp en egentlig prioritering av hvilke forhold som er viktigst. Kommunalbestyrelsen foretar en konkret vurdering av om det på en eiendom er forhold som er til fare for beboere eller andre, eller om det er vesentlige vedlikeholdsmangler. Byggeloven § 14 gjelder vedlikeholdsmessige mangler ved eiendommen og ikke forhold som for eksempel miljø, energi og tilgjengelighet.

Byggeloven har blant annet til formål å sikre at bygg blir oppført og innrettet slik at det gir tilfredsstillende brann-, sikkerhets- og helsemessig trygghet. I medhold av byggeloven § 16 tredje ledd kan det fastsettes bestemmelser om at kommunalbestyrelsen ikke skal gi byggetillatelse før det er gitt nødvendig tillatelse etter annen lovgivning til det som det blir søkt om. Slike bestemmelser er fastsatt i bygningsreglementet 1995 kapittel 1.9. og bygningsreglement for småhus avsnitt 1.8. Før kommunalbestyrelsen gir byggetillatelse og ved anmeldelse, skal den blant annet undersøke om byggearbeidet er i strid med loven om planlegging, loven om arbeidsmiljø og beredskapsloven.

Så vidt KL kjenner til, har man ikke kartlagt den bygningsmessige kompetansen innenfor kommunal eiendomsforvaltning i Danmark. KL kan imidlertid ikke utelukke at det finnes forskningsprosjekter om emnet, for eksempel hos By og Byg.

Ifølge KL er det mange kommuner som benytter seg av et IT-plansystem som hjelper kommunen med å se når og hvilke oppgaver som skal utføres på de kommunale bygningene. Disse kommunene har ofte ansvar for det utvendige vedlikeholdet av alle sine institusjoner og skoler, mens det innvendige ofte ivaretas av institusjonen eller skolen selv. Det blir benyttet flere typer IT-redskaper til dette.

En lang rekke kommuner tar imidlertid bare tingene som de kommer. I Danmark er det ca. 120 kommuner med under 10 000 innbyggere, som også ofte er geografisk små. Mange av disse kommunene har god oversikt over eiendommene sine og har derfor ofte heller ikke noe stort system for å overvåke de eiendommene som skal vedlikeholdes.

Sverige

I Sverige er regelverket om kommunal eiendomsforvaltning svært begrenset. Men i kapittel 6 § 4 punkt 2 i kommunallagen (1991: 900) står det at det påhviler ”styrelsen” særskilt å ha hånd om den økonomiske forvaltningen. Begrepet ”økonomisk forvaltning” omfatter blant annet eiendomsforvaltning. Av kapittel 6 § 5 i samme lov fremgår det at ”fullmäktige” kan beslutte at en annen nemnd enn styrelsen helt eller delvis skal skjøtte om forvaltningen og iverksettelsen med hensyn til eiendom, samt sette fullmäktiges beslutninger ut i livet.

Av kapittel 3 § 16 i kommunallagen fremgår det at kommuner og landsting (omtrent vårt fylkesting) kan, etter beslutning fattet av ”fullmäktige”, overlate ansvaret for en kommunal oppgave, såfremt det ikke finnes særskilte bestemmelser for dette, til et aksjeselskap, et ”handelsbolag”, en økonomisk forening, en ideell forening, en stiftelse eller et enkelt individ. Ansvaret for virksomheten som innbefatter myndighetsutøvelse kan, i henhold til kapittel 11 § 6 i regeringsformen, kun overlates hvis det finnes støtte for det i lov. Om allmennhetens innsynsrett i visse kommunale foretak finnes det bestemmelser i kapittel 1 § 9 sekretesslagen (1980:100).

Kommunallagens regler om foretak omfatter de spesifikke krav som lovstifteren har valgt å pålegge kommunene som stifter eller eier av ulike former for kommunale foretak. Øvrige spørsmål som har å gjøre med de ulike organisasjonsformene, som organisasjonens ledelse, ansvar for styremedlemmer, regler om generalforsamling etc., reguleres helt i spesiallovgivning for de ulike organisasjonsformene. For eksempel er aksjeselskap regulert i aktiebolagslagen (1975: 1385).

Den virksomheten som overlates til privatrettslige organer, skal være underlagt den kommunale kompetansen. Hensikten er at man gjennom etablering av selskaper ikke skal kunne utvide den kommunale kompetansen indirekte.

Svenske kommuner og landsting anvender periodiserte regnskaper. I 1998 ble lagen (1997:614) om kommunal redovisning 6 innført. Den regulerer den kommunale eksternregnskapsføringen. Den kommunale eksternregnskapsføringen er basert på de samme prinsippene som gjelder for næringslivet.

Kommuner og landsting skal foreta avskrivninger tilsvarende den beregnede verdiforringelsen for eiendommer (blant andre bygninger) og inventar. Avskrivningene er basert på den historiske anskaffelsesverdien. Dermed må det i praksis foretas ytterligere avsetninger for at det skal bli mulig å reinvestere uten å behøve å lånefinansiere disse. Løpende vedlikehold regnes som driftskostnader og regnskapsføres det året kostnaden oppstår.

Det finnes ikke noe øremerket tilskudd eller statsstøtte rettet direkte til kommuner for vedlikehold av bygninger.

Juridiske krav til eksisterende bygninger er fastsatt i plan- och bygglagen (PBL) kapittel 17 §§ 20-21a. 7 I PBL kapittel 17 § 20 første ledd står det at bygninger som er oppført før 1. juli 1960, eller som har fått innvilget byggetillatelse før nevnte dato, skal om det er nødvendig være utstyrt med innretninger for oppstigning på taket og innretninger til beskyttelse mot ulykker gjennom fall fra taket. Dette er direkte relatert til arbeidsmiljøbeskyttelse.

I andre ledd i samme paragraf står det at i bygninger som er oppført før 1. juli 1974, eller som det er søkt om byggetillatelse for før denne dato, skal dører og lignende innretninger være utført slik at det ikke oppstår risiko for ulykker. Dette er relatert til beskyttelse mot ulykker.

I tredje ledd står det at for bygninger som er oppført før 1. juli 1977, eller som har fått innvilget byggetillatelse før denne dato, skal det gjelde slike bestemmelser som med rimelighet kan kreves for at det skal bli tilfredsstillende arbeidsforhold for dem som henter avfall fra bygningen. Dette er også relatert til arbeidsmiljøvernet.

Krav i medhold av første til tredje ledd kan ikke avvike betydelig fra det som kan kreves etter motsvarende eldre bestemmelser.

Videre angir PBL kapittel 17 § 21 at bestemmelsene i § 82a tredje ledd i byggnadsstadgan (1959: 612) om handikaptilpasning av visse bygninger fortsatt skal gjelde. § 21a angir videre at det i bygninger som inneholder lokaler som allmennheten har tilgang til, samt på offentlige områder, skal hindre som det er lett å fjerne for å gjøre lokalene og områdene mer tilgjengelige og brukbare for personer med nedsatt bevegelses- eller orienteringsevne, fjernes i den utstrekning som følger av forskrifter fastsatt i medhold av denne loven.

I BVL § 2 første ledd står det at bygninger som oppføres eller endres, skal – under forutsetning av normalt vedlikehold – gjennom en økonomisk rimelig livslengde oppfylle vesentlige tekniske egenskapskrav med hensyn til: (1) bæreevne, styrke og bestandighet, (2) sikkerhet i tilfelle av brann, (3) beskyttelse med hensyn till hygiene, helse og miljø, (4) sikkerhet ved bruk, (5) beskyttelse mot støy, (6) energisparing og varmeisolering, (7) egnethet for tiltenkte formål, (8) tilgjengelighet og anvendbarhet for personer med nedsatt bevegelses- eller orienteringsevne, og (9) hushold med vann og avfall.

I andre ledd anføres det at de tekniske egenskapskravene skal ta hensyn til de varsomhetskrav som finnes i PBL kapittel 3 §§ 10–14 (1987: 10). I tredje ledd står det at bygninger skal vedlikeholdes slik at deres egenskaper i de henseender som gjelder første ledd, i hovedsak blir bevart. Arrangementer som skal tilgodese kravene i punktene 2,3, 4, 6 og 8 skal holdes i stand. De tekniske kravene i BVL § 2 har ingen innbyrdes rangordning.

Bygningsmyndighetene kan altså ikke gi pålegg om generelt vedlikehold av bygninger utover bestemmelsene i BVL § 2 (som ifølge det svenske Miljødepartementet er en generell bestemmelse). Kravene kan imidlertid presiseres med hensyn til varsomhetsbestemmelser for bygninger og beskyttelsesbestemmelser for visse bygninger.

I PBL kapittel 10 finnes det bestemmelser om når bygningsnemnden kan gripe inn hvis regler ikke blir overholdt. Hvis en bygning eller et anlegg er forfallent, eller hvis den i vesentlig grad er skadet og ikke blir satt i stand innen rimelig tid, skal bygningsnemnda pålegge eieren å rive bygningen eller anlegget innen en viss tid. Hvis en bygning eller et anlegg har feil som kan sette sikkerheten i fare for dem som oppholder seg i eller i nærheten av det, skal bygningsnemnda forby bruken av bygningen eller anlegget. Avhengig av omstendighetene skal forbudet rettes mot eieren, mot den som har bruksrett til eiendommen, eller mot begge. En beslutning om bruksforbud gjelder umiddelbart og inntil bygningsnemnden bestemmer noe annet.

Hvis bygningsnemnden finner at det foreligger mangler eller feil med hensyn til vedlikeholdet av en bygning eller et anlegg, skal nemnden på eiers bekostning gi en sakkyndig person i oppdrag å utrede behovet for vedlikeholdstiltak. Bygningsnemnden kan videre pålegge bygningseieren å sette i verk tiltak for å oppfylle bestemmelsene i loven. Bestemmelsene gjelder alle bygningstyper som omfattes av PBL.

Forbedringskrav til en bygning er i prinsippet kun at de krav som fantes i den bygningslovgivningen og de byggereglene som gjaldt da bygningen ble oppført eller endret, skal oppfylles. I noen få tilfeller gjelder likevel bestemmelser som ble innført senere, altså retroaktivt. Slike krav til forbedringer refererer til opplegg for beskyttelse av tak, enkelte dører, opplegg for avfallshåndtering, handikaptilpasninger av enkelte terminalbygninger og hindre som det er lett å fjerne for bedre tilgjengelighet hvor allmennheten har adgang.

Med vedlikehold siktes det til indre og ytre tiltak som behøves for at de tekniske egenskapene til en bygning i hovedsak skal bevares. Visse bygningsdeler skal holdes i stand slik at deres funksjon beholdes. Vedlikehold refererer både til arbeidet som må gjøres med jevne mellomrom i en bygnings brukstid, og spesielle tiltak som skal holde bygningen i god teknisk stand eller fremme en rasjonell drift av bygningen. Vedlikehold innebærer også at bygningens ytre ”skall” holdes i god stand. Vedlikehold innebærer således ikke at bygningen får tilført nye egenskaper eller funksjoner, eller at standarden blir høyere.

Med hensyn til samordning med annen lovgivning kan det sies at BVL regulerer bygningen som teknisk system, ikke hvordan man bruker den. Helseeffektene av hvordan man bruker en bygning, er et spørsmål for den såkalte miljöbalken. 8 Når det gjelder brannregler, inngår brannvernkravet i BVL § 2. Arbeidsmiljølovgivningen er delvis inkludert i Miljødepartementets forskrifter. For eksempel anvendes flommål i Arbetsmiljöverkets forskrifter som et allment råd i Boverkets forskrifter. Videre tas det hensyn til lagen (2003: 778) om skydd mot olyckor når Boverket utarbeider forskrifter. PBL kapittel 17 § 20 første og tredje ledd er ifølge Miljødepartementet også relatert til arbeidsmiljøvernet.

Finland

Tilstanden for den kommunale bygningsmassen er ikke undersøkt grundig i Finland. Det er imidlertid kjent at vedlikehold og renovering av kommunale bygninger er utilfredsstillende på grunn av stramme kommunebudsjetter.

Ifølge et ganske omfattende spørreskjema som ble distribuert til kommunene i 2000, lider kommunale bygninger svært ofte av sopp- og fuktskader og av innendørs luftforurensing på grunn av slike skader. Disse skadene er i stor grad blitt utbedret.

I de siste årene har takene på noen haller kollapset. Dette er årsaken til at bygninger som har kritiske strukturskader, nå blir kartlagt. Denne kartleggingen omfatter både private og kommunale bygninger.

Finsk lovgivning har ingen restriksjoner med hensyn til hvordan kommuner bør eller skal organisere administrasjonen av sine eiendommer. Kommuner kan således etablere egne juridiske enheter som har ansvar for å forvalte kommunens bygninger og eiendommer. Videre kan kommunene kjøpe eiendomsforvaltingstjenester fra private firmaer. I henhold til loven om offentlige innkjøp 9 må det ved kjøp av tjenester legges til rette for og dras nytte av eksisterende muligheter for konkurranse. De finske kommunene kjøper om lag fem prosent av sine vedlikeholdstjenester.

Finsk lovgivning inneholder ingen restriksjoner med hensyn til bruk av OPS. I medhold av loven om offentlige innkjøp må det også her legges til rette for og dras nytte av eksisterende muligheter for konkurranse. Det finnes imidlertid ingen oversikt over hvor store verdier OPS-avtalene i kommunene representerer, men PFI (Private Finance Intitiative) er brukt i byen Espoo, og OPS benyttes for noen tjenestetyper som varmeproduksjon og kloakk- og avfallshåndtering.

I kommunale budsjetter og regnskaper føres utgiftene på det tidspunktet produktet eller tjenesten mottas, og inntektene på det tidspunkt produktet leveres eller tjenesten ytes. Det vil si at man bruker periodiserte regnskaper. For skatteinntekter benytter man imidlertid kontantbaserte regnskaper.

Avskrivninger av fast eiendom føres i kommunebudsjett og -regnskap i samsvar med en på forhånd fastsatt plan. Avskrivningene er basert på anskaffelseskostnaden og er obligatoriske. Kommunerådet avgjør med hvilke forutsetninger planen skal fastsettes, for eksempel avskrivningsmetode og tidsskjema.

Det er videre ingen lover i Finland som krever at kommunene skal øremerke en bestemt sum penger til vedlikehold og renovering av eiendommer. Sikkerhetslovgivningen for kommunale bygninger krever imidlertid at kommunene bevilger tilstrekkelig med midler til vedlikehold av eiendommer.

Kommunene kan på forespørsel få overføringer fra statlige myndigheter til å renovere bygninger som benyttes til utdanning, kultur og administrasjon av helse- og sosialtjenestene og til fritidsaktiviteter. Med hensyn til renovering av bygninger innen redningstjenestene blir det gitt midler via ulike fond. De statlige myndighetene kan i tillegg overføre midler til kommunene til utbygging av vannforsyning.

Den finske bygningslovgivningen gjelder også for vedlikehold av kommunale bygninger. Statlige myndigheter verken overvåker vedlikeholdet av disse bygningene eller pålegger kommunene å renovere dem.

Ifølge finnene skal bygninger være sunne og sikre, og de skal overholde helse- og sikkerhetskravene til en arbeidsplass. Disse kravene gjelder både kommunale og andre bygninger og finnes i en rekke lover, i tillegg til bygningsloven, for eksempel sikkerhets- og helselovene knyttet til yrkesutøvelse. For institusjoner i helse- og sosialsektoren som har ansvar for mennesker som i stor grad ikke kan forflytte seg selv, gjelder strengere krav.

Nederland

Hvis en kommune er i en finansielt vanskelig situasjon og ber om økte ressurser fra de sentrale myndighetene, er vedlikehold av bygninger et viktig moment i vurderingen som vil bli foretatt. Disse vurderingene eller rapportene vil imidlertid kun angå enkeltkommuner (det er bare noen få kommuner som er i denne situasjonen). Det finnes muligens andre rapporter om standarden for enkelte bygninger, men disse er ikke kjent for det nederlandske Innenriksdepartementet.

Kommunene registrerer sine eiendommer i eiendomsregisteret. Utover dette er det ingen begrensninger på organiseringen av eiendomsforvaltningen. Videre kan kommunene opprette egne juridiske enheter som får ansvar for å forvalte kommunens bygninger og eiendommer. Eiendomsforvaltningen kan også overlates til private selskaper. Det nederlandske Innenriksdepartementet har imidlertid ikke oversikt over hvor stor andel av drifts- og vedlikeholdsoppgavene som utføres av andre enn eierkommunen. Lovgivningen tillater videre avtaler om samarbeid om oppgaver mellom kommuner og private som innebærer deling av risiko (OPS). Men hvis det etableres en ny privat enhet, må beslutningen sendes til provinsmyndighetene, som vurderer hvorvidt enheten er etablert med et offentlig siktemål for øye. Det finnes imidlertid ikke opplysninger om den samlede årlige verdien av disse avtalene i Nederland.

De nederlandske kommunene benytter periodiserte regnskaper. Videre er det i regelverket satt krav til finansielle avskrivninger og avsetninger til vedlikehold av bygninger og anlegg. Kommuneloven sier at budsjettet skal inneholde alle utgifter, også vedlikehold. I tillegg utarbeider kommunene budsjettestimater for de kommende tre år. Dette estimatet skal være realistisk. Kommunene er videre forpliktet til å utarbeide regler for sin budsjett- og regnskapspolitikk, inkludert avskrivninger og verdivurderinger, tre år frem i tid. De skal også, ifølge regelverket, i hvert budsjett og i hver årsrapport inkludere et avsnitt som viser kommunens vedlikeholdspolitikk.

Mesteparten av ressursene som gis fra statlige myndigheter, og som går til eiendommer (veier, rådhus, miljø, vann), ligger inne i det generelle tilskuddet til kommunene. Det finnes imidlertid enkelte øremerkede tilskudd som går til vedlikehold, for eksempel av skolebygninger.

I Nederland har kommunene et generelt ansvar for vedlikehold av sine eiendommer. Kommunene kan holdes ansvarlige for ulykker som oppstår som følge av dårlig vedlikehold av for eksempel veier (og hvis brukeren ikke er varslet om tilstanden på veien på en adekvat måte).

Med hensyn til kontroll kan det kreves at kommunene utarbeider planer for vedlikehold av kloakksystemene. De sentrale myndighetene vil også vurdere hvorvidt det finnes vedlikeholdsplaner hvis en kommune ber om økte ressurser (se ovenfor). Utover dette har Nederland sektorspesifikke regler for helse, sikkerhet, arbeidsmiljø etc. De lovmessige krav til bygninger er derfor ikke samordnet med annen lovgivning når det gjelder krav til tilstand på eksisterende byggverk.

Endelig finnes det i Nederland et system for beregning av ”normkostnader”. Med dette systemet kan kommunene beregne sine vedlikeholdskostnader. Systemet kan foreløpig kun anvendes på veinettet.

8.1.3 Sammendrag

Danmark og Finland har i noen grad oversikt over tilstanden på kommunale bygninger. I Danmark vurderes tilstanden på bygningene som generelt god, mens den i Finland vurderes som utilfredsstillende. Selv om variasjonen mellom de fire landene med hensyn til regelverk for og organisering av eiendomsforvaltningen er stor, kan det synes som om det er få skranker og stor frihet for de enkelte lands kommuner til å utforme eiendomsforvaltningen.

Danske kommuner bruker kontantbaserte regnskaper, mens de andre landenes kommuner benytter periodiserte regnskaper. Videre skal det i Danmark foretas avskrivninger på bygningsmassen. Det er imidlertid ikke noe krav om at de skal foreta avsetninger til vedlikehold. Det samme gjelder Finland. I Sverige og Nederland, derimot, skal kommunene foreta både avskrivninger og avsetninger.

Kommunene i Danmark og Sverige mottar ikke spesielle øremerkede tilskudd til vedlikehold, mens finske og nederlandske kommuner kan motta enkelte overføringer eller tilskudd til renovering eller vedlikehold av bygninger.

I alle fire land er det krav som skal sikre at bygningene gir tilfredsstillende brann-, sikkerhets- og helsemessig trygghet. I Danmark, Sverige og Finland kan det ikke gis pålegg om generelt vedlikehold, mens kommunene i Nederland har et generelt ansvar for vedlikehold av sine eiendommer. Hva dette ”generelle ansvaret” innebærer, fremgår ikke av de opplysningene utvalget har fått fra Nederland. Videre bruker de i Danmark og Nederland enkelte administrative systemer i den kommunale eiendomsforvaltningen.

8.2 Noen erfaringer fra eiendomsforvaltningen i staten

8.2.1 Statsbygg

De ulike sektorene av statsforvaltningen har ulike organisasjonsformer som har vært i bruk. Statens bygg- og eiendomsdirektorat (SBED) ble etablert fra 1. januar 1960. Før dette var det de ulike fagdepartementene og deres underliggende etater som var administrativt ansvarlige for byggevirksomheten og eiendomsforvaltningen, men med Riksarkitekten og – før denne – Statens bygningsinspektorat som faglig støtte- og tilsynsorgan. SBED fikk blant annet ansvaret for

• å sørge for egnede lokaler for statens virksomheter (kjøp, bygging, leie osv.),

• å forestå planlegging og gjennomføring av statens byggeprosjekter (unntatt for Forsvaret, NSB, Televerket og Havnevesenet) og

• å forvalte de eiendommene som etter hver ble overført til SBEDs forvaltning.

Eiendomsforvaltningen var ved utgangen av 1992 kommet opp i 1,8 millioner kvadratmeter. Universitetene, forvaltningsbedriftene og en del andre institusjoner forvalter selv sine eiendommer. Enkelte av disse har latt sine eiendommer forfalle i en grad som åpenbart er uforsvarlig, mens andre ivaretar vedlikeholdet på en faglig og økonomisk god måte.

SBED la fra starten av stor vekt på å profesjonalisere byggherrefunksjonen, men også forvaltning, drift og vedlikehold ble tillagt vekt. Selv om vedlikeholdet av SBEDs forvaltningseiendommer var betydelig jevnere og bedre enn for en del andre statlige eiendomsforvaltere, førte trange budsjetter og streng prioritering til at vedlikeholdstiltak stadig ble utsatt lenger enn faglig og økonomisk optimalt. En faglig kompetent etat, som hadde statens eiendomsforvaltning som sitt sentrale ansvarsområde, var altså ikke tilstrekkelig til å sikre et økonomisk og faglig optimalt vedlikehold innenfor et bruttobudsjettert driftsbudsjett, i konkurranse med mange høyt prioriterte formål. Det var nødvendig å vurdere rammebetingelsene med sikte på å sikre at vedlikeholdet kunne ses i et mer langsiktig økonomisk og eiendomsforvaltningsmessig riktigere perspektiv.

I Sverige hadde man en tilsvarende organisering av eiendomsforvaltningen, med Kungliga Byggnadsstyrelsen i en tilsvarende funksjon som SBED. Men i Sverige hadde man siden 1970-årene hatt en form for leiebetaling, slik at Byggnadsstyrelsen var et nettobudsjettert forvaltningsorgan. Gjennom det nære samarbeidet mellom de nordiske landene (Nordisk Kontakt om Statsbyggeri, NKS, som omfattet Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige) ble de teoretiske og praktiske spørsmålene knyttet til leiebetaling jevnlig drøftet i løpet av 1970- og 1980-årene. De svenske erfaringene var særlig nyttige.

Tilknytningsformutvalgets (Hermansen-utvalgets) innstilling, NOU 1989:5 En bedre organisert stat , så blant annet på hvordan statens interne tjenester bedre burde tilpasses brukernes ønsker og betalingsvillighet. Utvalget pekte på at forvaltningen av statens eiendommer egnet seg spesielt godt til å bli organisert som nettobudsjettert forvaltningsbedrift, hvor inntektssiden skulle komme som resultat av husleiebetaling fra brukerne.

En statlig arbeidsgruppe som utarbeidet NOU 1991:5 Modernisering av den statlige eiendomsforvaltning foreslo at SBED burde bli nettobudsjettert med tilsvarende budsjettoppstilling som for forvaltningsbedriftene. Brukerne av statens eiendommer skulle på den ene siden bli pålagt å betale husleie også i statens eiendommer, men på den andre siden skulle brukerne få større handlefrihet til å velge hvilke lokaler man ønsket. Arbeidsgruppen mente at et nytt system som skulle gi riktige insentiver innen bygge- og eiendomssektoren i staten, burde tilfredsstille følgende krav:

1. Synliggjøre statlige institusjoners ressursbruk vedrørende disponering av lokaler m.m.

2. Fremme en mer effektiv ressursdisponering ved statens virksomheter.

3. Lokaler og tjenester knyttet til lokalbruk må tilpasses brukerinstitusjonens egen behovsvurdering og prioriteres innenfor faste budsjettrammer.

4. Sikre et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå for statens egne bygninger.

5. Samtidig må det opprettholdes en viss samordning og koordinering av virksomhetenes lokalanskaffelser, blant annet kontroll med at det ikke blir for store avvik i standard.

Forslaget fra utredningen ble fulgt opp av regjeringen, som foreslo innføring av husleie for statens eiendommer. Som et ledd i dette ble det samtidig foreslått at SBED skulle omorganiseres fra bruttobudsjettert forvaltningsorgan til nettobudsjettert forvaltningsbedrift.

I St.prp. nr. 63 (1990-91) Om modernisering av den statlige eiendomsforvaltning fulgte regjeringen opp innstillingen fra arbeidsgruppen. Per 1. januar 1993 ble Statens bygge- og eiendomsdirektorat omorganisert til forvaltningsbedrift med Statsbygg som kortform av navnet. Innføringen av husleiebetaling skjedde fra samme tidspunkt for statlige virksomheters bruk av Statsbyggs eiendommer med sikte på

• en bedre ressursdisponering i statlige virksomheter,

• en mer rasjonell behandling av kapital i staten, blant annet med hensyn til investeringer i bygninger,

• en bedre tilpasning av statens interne tjenester til brukerinstitusjonenes egne behovsvurderinger,

• større valgfrihet i tjenesteytingen og

• et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå.

En arbeidsgruppe ble nedsatt av Administrasjonsdepartementet i august 1995 for å evaluere husleieordningen og omleggingen av Statsbygg til forvaltningsbedrift. Arbeidsgruppen konkluderte i mars 1996 med at husleieordningen trolig har medvirket til å effektivisere Statsbyggs eiendomsforvaltning på leietakernes premisser, selv om konkurransen med private utleiere skjer på nokså ulike vilkår. Den enkelte brukers reelle lokalutgifter var blitt synliggjort i og med innføringen av husleiebetaling, og målet om et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå ”synes innen rekkevidde. Vedlikeholdsnivået er i dag vesentlig bedre enn for noen år siden.”

Når det gjaldt målene om en mer effektiv ressursdisponering ved statens virksomheter og tilpasning av lokalene til brukernes behovsvurderinger og prioriteringer innen faste budsjettrammer, påpekte arbeidsgruppen at ordningen hadde fungert i for kort tid til at det var mulig å forvente vesentlig effekt av ordningen. I forhold til disse målene er imidlertid brukernes øvrige rammebetingelser også av vesentlig betydning for hvilken effekt husleiebetalingen skal få.

8.2.2 Statens utleiebygg AS

I St.prp. nr. 84 (1998-99) Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS la regjeringen frem forslag om å omorganisere forvaltningsbedriften Statsbygg og å skille ut en del av virksomheten til et statlig heleid aksjeselskap. I proposisjonen står det følgende om erfaringene med husleieordningen:

”Innføringen av husleieordningen har i stor grad oppfylt intensjonene og ført til en mer effektiv ressursdisponering hos brukerne, sikret et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå og hatt en rasjonaliserende effekt. Regjeringen vil videreføre denne ordningen. De enkleste og mest konkurranseutsatte byggene i Statsbyggs eiendomsportefølje kan imidlertid forvaltes mer effektivt hvis de organiseres for seg i en rendyrket forretningsmessig enhet. En utskillelse vil blant annet føre til at staten lettere kan evaluere driften av denne type eiendommer. Videre vil en rendyrket markedsorientert organisasjon styrke statens kompetanse knyttet til forvaltning og drift av konkurranseutsatt virksomhet.

Departementene opplever at Statsbygg i enkelte tilfeller kommer i en uheldig dobbeltrolle både som rådgiver i forhold til valg av lokaler og som tilbyder av tilsvarende lokaler. Forvaltningsbedriften Statsbygg har på vesentlige punkter ikke de samme betingelser som konkurrenter i markedet, blant annet gjelder dette tilgang på finansiering.”

Statens utleiebygg, som har fått navnet Entra eiendom AS, overtok om lag en firedel av Statsbyggs eiendommer, hovedsakelig kontorbygninger og andre bygninger som kan ha en alternativ anvendelse i det private markedet, og hvor det finnes et konkurrerende leietilbud fra private huseiere. Entra eiendom AS har siden starten i 2001 vist en sterk vekst med et omfattende investeringsprogram i form av oppkjøp og nybygg. Det foreligger foreløpig ingen ekstern evaluering av dette selskapet.

8.2.3 Kostnadsdekkende husleie i Forsvaret

Kostnadsdekkende husleie ble også innført fra 2003 for brukere av Forsvarets eiendom, bygninger og anlegg. Ifølge St.prp. nr. 77 (2000-2001) ble leieordningen først og fremst begrunnet i behovet for å tilpasse eiendomsmassen til endrede rammebetingelser:

”For at den nødvendige reduksjon av driftskostnadene skal kunne oppnås, må forvaltningen av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg legges om. Det er et overordnet mål at Forsvarets framtidige eiendomsmasse skal utgjøre driftsøkonomiske og effektive produksjonsanlegg for Forsvaret, samtidig som det kan frigjøres ressurser til primærvirksomheten. Følgelig må dagens infrastruktur reduseres, konsentreres og moderniseres.

Den reelle ressurstildelingen til eiendomsforvaltningen i Forsvaret har blitt redusert de siste årene. Eiendomsmassen har imidlertid ikke blitt redusert i tilsvarende grad. Det har derfor oppstått en ubalanse mellom ressursbehovet og tilgjengelige ressurser. Det er også ubalanse mellom budsjettmidler som er bundet til drift og vedlikehold og det som er igjen av budsjettmidler til investeringer.”

Det ble også lagt vekt på at kostnadsdekkende husleie gir et godt sammenligningsgrunnlag for beslutninger om nybygg, oppgraderinger osv. Den gjør det mulig å sammenligne løsninger uten direkte fokusering på investeringsutgiftene, men derimot med utgangspunkt i at det dreier seg om fremtidig utgiftsstrøm direkte knyttet til den lokale virksomheten. Uten kostnadsdekkende husleie kan bruk av nye statlige bygninger og anlegg fremstå som tilnærmet gratis for brukeren.

Det ble også pekt på at anbefalingen om leieordningen i hovedtrekk er sammenfallende med de generelle trendene i moderne eiendomsforvaltning i Norge og utlandet. Erfaringene fra innføringen av husleie i sivil sektor av statsforvaltningen lå til grunn for forslaget om tilsvarende ordning for Forsvarets eiendommer. Det ble vist til at en interdepartemental arbeidsgruppe konkluderte i 1996 med at erfaringene med «Statsbygg-modellen» for brukerbetaling av husleie i hovedsak var gode, og at den burde videreføres.

8.2.4 Sammenfatning av noen statlige erfaringer

Innføring av husleiebetaling for Statsbyggs eiendommer har i stor grad svart til forventningene når det gjelder å legge til rette for et bedre vedlikehold og å synliggjøre den reelle ressursbruken til lokaler for brukervirksomhetene. Leiebetalingsordningen er også vurdert for Forsvarets eiendommer som et hensiktsmessig middel til å fremme en omstilling av den bygningsmessige infrastrukturen i samsvar med endrede behov og ressursrammer. De organisatoriske og budsjettmessige rammebetingelsene for Statsbygg og Forsvarsbygg er viktige forutsetninger for at systemet skal fungere etter hensikten. Samtidig er det vesentlig å være oppmerksom på at brukernes rammebetingelser også må være slik at de gir riktige insitamenter til økonomisk rasjonelle valg når de gis økt handlefrihet i forhold til sine lokaler i forbindelse med at kostnadene til lokaler synliggjøres og belastes brukerne gjennom kostnadsdekkende husleie.