1 Om utvalget

1.1 Mandat

I statsråd 21. november 2003 ble det oppnevnt et utvalg som skal gjennomgå og evaluere eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner –Eiendomsforvaltningsutvalget. Utvalget fikk følgende sammensetning:

Leder:

Professor Per T. Eikeland, Oppegård

Medlemmer:

Sivilingeniør Anne Kathrine Larssen, Oslo

Spesialrådgiver Max Ingar Mørk, Molde

Rådgiver Johan Sverre Rivertz, Oslo

Underdirektør Trond Christensen, Ski

Prosjektleder Annichen Hauan, Oslo

Prosjektleder Merete Thorne, Asker

Rådgiver Dagfrid Hestnes, Oslo

Rådmann Kjell Fosse, Stjørdal

Kommunaldirektør Margrethe Hagerupsen, Lenvik

Fylkesutdanningssjef Turi Løvdal, Kristiansand

Sekretariat:

Birgit Uhlen, leder, KRD

Egil Stabell Rasmussen, KRD

Harald Feed, UFD

Arild Kormeseth, KRD, har ledet sekretariatet etter at Birgit Uhlen sluttet i KRD i juli 2004.

Utvalgets mandat:

Kommuner og fylkeskommuner disponerer i dag en bygningsmasse på rundt 30 millioner kvadratmeter, noe som innebærer et eiendomsforvaltningsansvar for rundt 9 prosent av den totale bygningsmassen i landet. Slike bygg og anlegg har en lang teknisk levetid (minst 70 år). Forvaltningen av kommunale og fylkeskommunale bygninger og anlegg må derfor ha et langsiktig perspektiv. Et slikt langsiktig perspektiv må ivaretas parallelt med den løpende tjenesteytingen overfor befolkningen. Kommunal og fylkeskommunal tjenesteyting er i stor grad arbeidsintensiv og kjennetegnet ved direkte kontakt mellom bruker og ansatt. Bærekraftige bygg bidrar til bedre inneklima for brukerne, redusert energibruk og mindre behov for vedlikehold. Dette påvirker livsløpskostnadene for bygget.

I løpet av de siste år er det utarbeidet ulike uavhengige rapporter som viser betydelige vedlikeholdsetterslep også for den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen (ECON 2001, Multiconsult 2003). I den offentlige debatten er det presentert en rekke eksempler på manglende vedlikehold. Mangler innenfor forvaltning av skolebygg og kirker er spesielt framhevet. Mangel på planmessig vedlikehold påvirker arbeidsmiljøet for brukerne av bygget i negativ retning og resulterer ofte i behov for kostnadskrevende utbedringer.

Som bygg- og anleggseier er kommuner og fylkeskommuner ansvarlige for å oppfylle de tekniske krav til eiendelene som er fastsatt i lovverket. Opplæringsloven kapittel 9a stiller krav til planlegging, drift og oppsetting av undervisningsbygg. Plan- og bygningsloven kapitlene XIV og XV stiller krav til bygg og byggverk, jf. også forskrift til loven §§ 77, 81, 82 og 84. Loven om arbeidervern og arbeidsmiljø stiller krav til ansattes arbeidsplass, og det er gitt en rekke utfyllende bestemmelser i forskrift. Gjennom tilsyn er det likevel avdekket brudd på lover og forskrifter av offentlige byggeiere.

For regjeringen er tilstrekkelig kvalitet i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen et prioritert område. Den tekniske tilstanden på bygningsmassen er, ved siden av de ansattes kompetanse, suksessfaktorer for kvaliteten på tjenestetilbudet. Rapporter og enkeltfunn i forbindelse med den tilstanden bygningsmassen er i, gjør det nødvendig med en samlet gjennomgang av forvaltningen av bygningsmassen.

Utvalget skal evaluere den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Forvaltningen av kirkebygg skal inngå i evalueringen. Evalueringen skal foretas med sikte på å avdekke eventuelle strukturelle svakheter eller systemfeil i eiendomsforvaltningen.

Utvalget skal stille opp kriterier for god eiendomsforvaltning. Dersom evalueringen avdekker strukturelle eller systemmessige svakheter, skal utvalget også foreslå nødvendige tiltak for å etablere en insentivstruktur som fremmer en bærekraftig eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner.

Nærmere om arbeidet:

Utvalget skal foreta en selvstendig vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. I denne vurderingen kan utvalget hente inn nødvendig informasjon og bygge på allerede tilgjengelig informasjon om tilstanden på bygningsmassen.

• Utvalget skal kartlegge og evaluere de kommunale og fylkeskommunale beslutningsprosesser og beslutningsstøttesystemer med hensyn på eiendomsforvaltning, herunder organisering, planlegging og gjennomføring.

• Utvalget skal vurdere hvordan planmessig vedlikehold påvirker forvaltningskostnadene over tid.

• Utvalget skal innhente relevant informasjon om organisering og gjennomføring av eiendomsforvaltning i de andre skandinaviske land, og eventuelt også land som England og Nederland.

• Utvalget skal vurdere om de rettslige rammene for eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner er hensiktsmessige.

• Utvalget skal på basis av evaluering og innhenting av informasjon om den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen foreslå nødvendige tiltak. Slike tiltak kan være:

• endringer i de administrative systemer for kommuner og fylkeskommuner

• lov- og regelverksendringer

• endringer i organiseringen av eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner

• bruk av veiledning og standarder i den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen

• konkurranseutsetting av drift og vedlikehold av eiendomsmassen og ulike modeller for dette.

• Utvalget kan vurdere nærmere hvordan kontroll utført av tilsynsmyndigheter og effektive sanksjoner bør gjennomføres i Norge, men tiltak forutsettes vurdert av Tilsynsutvalget.

• Utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av de tiltak som foreslås.

• Minst ett av alternativene skal kunne gjennomføres innenfor gjeldende ressursrammer.

• Rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren.

Bygningslovutvalget skal blant annet vurdere om man i plan- og bygningsloven skal gå lenger i å stille krav til bestående byggverk, herunder styrke myndighetenes innflytelse på utbedring og vedlikehold. Det vil være behov for kontakt mellom utvalgene.

Høsten 2003 skal det nedsettes et eget utvalg som skal ta en full gjennomgang av inntektssystemet for kommunesektoren. Dette utvalget skal blant annet vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet. Det vil være behov for kontakt mellom utvalgene.

Utvalget skal innen utgangen av mars 2004 levere en statusrapport som viser utvalgets vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse.

Utvalget skal avlevere sin innstilling senest 15. oktober 2004.

1.2 Utvalgets forståelse av mandatet

Som eiere av en betydelig eiendomsformue har landets kommunestyrer, fylkesting og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen et stort og vidtrekkende ansvar. Forvaltningen av disse store økonomiske og kulturelle verdiene må ses i sammenheng med det å gi kommunal tjenesteyting gode og formålstjenlige lokaler. Dette eieransvaret framheves i utvalgets mandat. Utvalget vil legge til at eieransvaret også omfatter lovhjemlede krav, dels slike som gjelder alle huseiere, dels slike som er spesielt innrettet mot kommunesektoren og brukerne av den. Forhold som brukernes helse, sikkerhet og tilgjengelighet, miljø og forurensning, kultur og kulturhistorie, økonomiske og forretningsmessige interesser kan nevnes som eksempler hvor konsekvensene av å forsømme eieransvaret kan bli omfattende.

Kirker og annen kirkelig eiendom som omfattes av kirkeloven og gravferdsloven, eies formelt av soknene og forvaltes av det kirkelige fellesrådet i hver kommune, mens utgifter til bygging, drift og vedlikehold utredes av kommunen. For enkelhets skyld bruker utvalget ofte begrepet ”kommunale bygg” som en fellesbetegnelse for alle bygg som inngår i mandatet, det vil si både fylkeskommunale, kommunale og kirkelige bygg. Der det er nødvendig med en nærmere avgrensning, vil dette være presisert i teksten.

Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget har vært det forfallet som etter hvert er blitt påtrengende synlig for en del kommunale bygninger. Rapporter og medieomtale om forsømt vedlikehold og akselererende forfall har medvirket til å rette søkelyset mot bygningsmassens tilstand og mot årsaker til den utilstrekkelige vedlikeholdsinnsatsen. Disse områdene innenfor eiendomsforvaltningen har derfor stått i sentrum for utvalgets arbeid.

Et godt, forebyggende vedlikehold utgjør mindre enn én tidel av den samlede husleien – eller huseierens totale årlige kostnader til dekning av investeringer, forvaltning, drift og vedlikehold. En rekke andre sider ved eiendomsforvaltningen, som står for de øvrige ni tidelene av husleien, kunne hver for seg ha vært stilt i fokus. En kostnadseffektivisering på ti prosent for de øvrige deler av eiendomsforvaltningen kunne altså gitt grunnlag for om lag en fordobling av vedlikeholdsinnsatsen. Sett i forhold til de totale kostnadene ved den tjenesteytingen som gjør bruk av bygningene, utgjør vedlikeholdet kostnadsmessig bare rundt én prosent. Effekten av vedlikeholdet kan imidlertid være langt større, både i forhold til kvaliteten og effektiviteten i tjenesteytingen og i forhold til de store formuesverdiene som eiendommene representerer. Dette gjelder i særlig stor grad når vedlikeholdet blir forsømt.

Omfanget og kvaliteten av vedlikeholdet er følgelig i stor grad avhengig av hvordan disse sammenhengene blir forstått, og hvordan eieransvaret blir ivaretatt av de politisk ansvarlige i kommunene og fylkeskommunene. Utvalget kommer inn på disse sidene ved eiendomsforvaltningen, dels i de innledende oversiktskapitlene, dels i drøftingene av rammebetingelsene for vedlikeholdet.

Utvalgets arbeid har vært rettet mot å vurdere rammebetingelsene for vedlikehold og eiendomsforvaltning. Faglig pregede problemstillinger, for eksempel hvordan kravene til godt inneklima bør løses, faller derfor på siden av utvalgets arbeid, selv om dette også er meget viktige spørsmål som gir premisser for hvordan vedlikeholdet blir ivaretatt.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 11 møter i løpet av det knappe året utvalget har arbeidet: ett i 2003 og ti i 2004.

Utvalget har gjennomført en spørreundersøkelse om tilstanden til den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen. På dette grunnlaget leverte utvalget en statusrapport innen utgangen av mars 2004. Den er omtalt for Stortinget i St.prp. nr. 64 (2003-2004), kapittel 19 Eiendomsforvaltningsutvalgets oppfølging av stortingsvedtak/spørreundersøkelse. Tilstandsrapporten er tatt inn som vedlegg 1 til denne rapporten.

Utvalget har hatt bred kontakt med relevante fagmiljøer. Multiconsult har presentert undersøkelser og metodikk for utvalget knyttet til tilstandsvurderinger og status for vedlikehold av offentlige bygninger. Byggforsk har orientert om sitt arbeid innenfor området forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (fdvu). Fra kommunesektoren har utvalget hatt en orientering fra Omsorgsbygg Oslo KF om de utfordringene virksomheten står overfor i grensedragningen mellom offentlig forvaltning og som markedsaktør. Likeså har utvalget fått en orientering om utviklingen innenfor eiendomsforvaltning fra forskningsmiljøet representert ved NTNU. Av internasjonale aktører har utvalget hatt en presentasjon fra Svenska Kommunforbundet (tilsvarer Kommunenes Sentralforbund). PriceWaterhouseCoopers (PWC) har orientert om offentlig-privat samarbeid (OPS).

Utvalget har hatt en rekke møter med aktuelle aktører og organisasjoner knyttet til eiendomsforvaltning i Norge. Blant annet har utvalget hatt møter med Riksrevisjonen, Forum for Offentlige Bygg og Eiendommer (FOBE), Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon, Kultur- og kirkedepartementet, Kirkerådet og Forum for fylkeskommunenes bygningssjefer.

Det har vært satt ut noen prosjekter eksternt. Utvalget engasjerte SINTEF ved siv.ing. Nils Olsson til å utarbeide et utkast til kritisk oppsummering av tilgjengelig informasjon om tilstanden til den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen. Cand.jur. Christian W. Horn fikk i oppdrag å kartlegge regelverk og myndigheter som kan gripe inn overfor eksisterende byggverk. Rapporten ble benyttet som grunnlag for arbeidet i både Eiendomsforvaltningsutvalget og Bygningslovsutvalget.

Utvalget har henvendt seg til Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn (NFBIB), som har utarbeidet et notat om følger av dårlig inneklima. Notatet følger som vedlegg 2 til rapporten. Utvalget har videre mottatt et notat fra Trondheim kommune med redegjørelse for en beslutning om riving av eksisterende og oppføring av ny skolebygning, vedlegg 3.

Utvalget har i sitt arbeid også støttet seg til en rekke tilgjengelige rapporter, utredninger mv. Litteraturlisten gir en oversikt over refererte arbeider og en del annen relevant litteratur som utvalget har hatt nytte av.