8 Politisk fjernsynsreklame

8.1 Innledning

Det nåværende forbudet mot politisk fjernsynsreklame følger av kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd: Kringkastere kan ikke sende reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn. Dette gjelder også tekstfjernsyn.

Forbudet ble vedtatt ved lov 25. juni 1999 nr. 51 på bakgrunn av regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 58 (1998-99) Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting. Tidligere var forbudet nedfelt i forskrift av 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting §3-4 tredje ledd.

Forbudet har vært begrunnet ut fra en rekke hensyn. I Ot.prp. nr. 58 (1998-99) ble det blant annet påpekt at politisk fjernsynsreklame kan virke støtende på mange. Videre ble det vist til at slik reklame kan være med på å utvikle en uheldig politisk debattform, der kompliserte spørsmål kan få en skjev fremstilling. Det ble også fremholdt at fjernsyn er et meget sterkt medium, og at politisk reklame således vil ha en meget sterk gjennomslagskraft. Sist, men ikke minst, ble det vist til hensynet til demokratisk likhet. Det ble påpekt at det særlig vil være ressurssterke grupper som vil ha mulighet til å produsere fjernsynsreklame over lengre perioder, hvilket kan medføre at man forsterker den skjevhet i forhold til ytringsfrihet og innformasjonstilbud som allerede finnes. Det ble videre understreket at politisk reklame er tillatt i en rekke andre medier, og at det må være rimelig å regulere politisk fjernsynsreklame så lenge ikke selve ytringen forbys.

Ytringsfrihetskommisjonen, som i 1999 leverte sin innstilling om forslag til ny §100 i Grunnloven (NOU 1999:27 «Ytringsfrihet bør finde Sted» ), tok spørsmålet om politisk fjernsynsreklame opp på nytt. Et klart flertall i kommisjonen kom frem til at reklameforbudet ville være i strid med kommisjonens forslag til ny grunnlovsparagraf. Flertallet la særlig vekt på at forbudet rammer «Frimodige ytringer om Statsstyrelsen», eller den politiske ytringsfrihet. Flertallet mente at det å forby politisk reklame i et medium der annen reklame er tillatt, bryter med dette prinsippet. Mindretallet mente at forbudet mot politisk fjernsynsreklame ikke var i strid med kommisjonens forslag til ny paragraf 100. Dette mindretallet var likevel delt i synet på ønskeligheten av et slikt forbud. Ut fra noe forskjellige premisser var det derfor et meget klart flertall i kommisjonen som mente at forbudet mot politisk fjernsynsreklame burde oppheves.

Ytringsfrihetskommisjonens flertall understreket at det var tvilsomt om politisk fjernsynsreklame ville få et manipulerende preg eller endre den politiske kommunikasjon i særlig grad. Det ble vist til at politisk fjernsynsreklame tvert i mot kunne bidra til mer direkte kommunikasjon mellom partier og velgere, og derved styrke demokratiet. Heller ikke argumentet om demokratisk likhet kunne, i følge kommisjonen, begrunne et forbud mot politisk fjernsynsreklame. Å skulle nekte noen å ytre seg med den begrunnelse at andre skal få slippe til, fant kommisjonen prinsipielt betenkelig. Det ble gitt uttrykk for at demokratisk likhet i det vesentlige bør søkes nådd ved å styrke de svakes ytringsmuligheter snarere enn å begrense de sterkestes.

Ytringsfrihetskommisjonens medlemmer var likevel enige om at omfanget av fjernsynsreklame for politisk budskap kunne reguleres nærmere, for eksempel ved regler om begrensing av omfang og tidspunkt for sending av denne typen reklame.

I Stortingsmelding nr. 26 (2003-2004) « Om endring av Grunnloven § 100 », legger regjeringen frem forslag til ny §100. I stortingsmeldingen gir regjeringen uttrykk for at en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet ikke bør være til hinder for å opprettholde eller eventuelt gjeninnføre forbudet mot politisk fjernsynsreklame i sin nåværende form. I stortingsmeldingen går regjeringen likevel inn for å lempe på forbudet, forutsatt at det samtidig iverksettes reguleringer som kan avdempe de uheldige virkninger slik reklame kan tenkes å få. Regjeringen foreslår at oppgaven med å utrede alternative reguleringsregimer legges til Demokratifinansieringsutvalget.

Høsten 2004 vedtok et enstemmig Storting å endre Grunnloven §100. Den 12. november 2004 avsa Høyesterett dom for at kringkastingslovens forbud mot politisk fjernsynsreklame ikke er i strid med Grunnloven § 100, verken før eller etter at bestemmelsen ble endret.

I tråd med regjeringens ønske om å lempe på forbudet mot politisk fjernsynsreklame, er utvalget i et tilleggsmandat bedt om å utrede regimer som regulerer politiske partiers adgang til å reklamere for sine synspunkter i fjernsyn. I mandatet bes utvalget om å utrede reguleringsordninger som:

1. pålegger fjernsynsselskaper å tildele gratis sendetid til politiske partier.

2. begrenser de beløp et politisk parti kan benytte til politisk fjernsynsreklame.

3. innfører maksimalgrenser for den sendetid et politisk parti kan kjøpe.

Utvalget bes også om å vurdere om det bør gjelde spesielle regler for valgperiodene.

Tilleggsmandatet angir ikke klart hvilke formål som reguleringen skal ivareta. Dette er imidlertid drøftet i kapittel 4.9 i overfor nevnte stortingsmelding. Her angis både positive og negative sider ved fjernsynsreklame. Av særlig betydning for Demokratifinansieringsutvalgets oppdrag er den vurdering at de uheldige sidene ved politisk fjernsynsreklame kan begrenses ved nærmere reguleringer, spesielt reguleringer som begrenser omfanget av reklamen . Vi siterer fra stortingsmeldingen, kapittel 4.9:

«Etter departementets syn er det helt avgjørende for å kunne oppheve forbudet mot politisk reklame i fjernsyn, at det samtidig iverksettes reguleringer som avdemper de uheldige virkninger slik reklame kan få. Dette gjelder i første rekke reklame for politiske partier, og da i særdeleshet i forkant av valg, men det bør overveies nærmere om begrensninger bør gjelde mer generelt. Kultur- og kirkedepartementet vil komme tilbake til spørsmålet om den nærmere avgrensning av reguleringene.

Hensynet til demokratisk likhet bør etter departementets syn først og fremst ivaretas ved å innføre grenser for hvor mye reklame den enkelte kan sende.

For iverksettelse samtidig med opphevelse av forbudet mot politisk reklame i fjernsyn bør det utredes bestemmelser og ordninger som begrenser hvor store beløp som kan benyttes til politisk reklame og innføring av maksimalgrenser for hvor mye sendetid som kan kjøpes.

I tillegg bør det utredes om det er hensiktsmessig å pålegge fjernsynskanalene – for eksempel forut for valg – å tildele gratis sendetid til politiske partier. I en slik vurdering må det tas hensyn til fjernsynskanalenes redaksjonelle frihet og rett til å fylle sin sendetid. Det må også tas hensyn til hvilke konsekvenser en slik ordning eventuelt vil ha for fjernsynskanalenes ordinære dekning av stoff som angår partipolitikken. For andre organisasjoner er en slik løsning mindre aktuell».

Slik utvalget ser det, etterspør regjeringen en regulering av politisk fjernsynsreklame som skal ivareta to formål:

1. begrense det samlede omfanget av politisk fjernsynsreklame, og

2. redusere muligheten for kjøpesterke grupper til å fremme sine standpunkter gjennom politisk fjernsynsreklame (sikre demokratisk likhet).

I tillegg antydes det i stortingsmeldingen at en regulering kan dempe tendenser til mer kostnadskrevende valgkamper. Det vises samtidig til at fjernsynsreklame ikke nødvendigvis faller mer kostbart enn annonsering i aviser. Regjeringen legger også vekt på verdien av å vinne erfaring med politisk fjernsynsreklame.

Den videre oppbyggingen av kapitlet er som følger: Avsnitt 8.2 inneholder en gjennomgang av regelverket i enkelte land der politisk fjernsynsreklame er tillatt, samt en kort beskrivelse av regelverket for politisk fjernsynsreklame i Sverige og Danmark. I avsnitt 8.3 redegjøres det for internasjonal forskning om effektene av politisk fjernsynsreklame. Deretter presenteres utvalgsmedlemmenes prinsipale syn på politisk fjernsynsreklame (avsnitt 8.4). Avsnitt 8.5 omhandler grensedragningen mellom politisk og partipolitisk fjernsynsreklame. Avsnitt 8.6 omhandler det norske fjernsynsmarkedet og kostnadene ved fjernsynsreklame. I avsnitt 8.7 gis en kort presentasjon av alternative reguleringsordninger. I avsnitt 8.8 til 8.11 redegjøres det nærmere for det enkelte alternativ. I avsnitt 8.12 vurderes ulike typer reguleringer av form og innhold i politiske reklamer. Utvalget er bedt om å utrede ordninger med både beløps- og sendetidsgrenser. Da problemstillingene knyttet til disse ordninger er til dels sammenfallende, behandles disse under ett i utredningen. I avsnitt 8.10.4 og 8.10.8 vurderes likevel enkelte sider ved beløps – og sendetidsgrenser opp mot hverandre.

Utvalget har tolket mandatet dit hen at utvalgets oppgave består i å utrede ulike problemstillinger vedrørende alternative reguleringsregimer. Utvalget velger å avstå fra å anbefale en særskilt reguleringsordning for politisk fjernsynsreklame. I et vedlegg til utredningen fremgår tre alternative utkast til ny lovbestemmelse i kringkastingsloven.

Dersom det åpnes opp for politisk fjernsynsreklame er et samlet utvalg av den oppfatning at uansett hvilket reguleringsregime som til sist velges, bør det valgte regimet evalueres etter lokalvalget i 2007. Regimet vil da ha fungert både ved et stortingsvalg og et lokalvalg, og man kan på bakgrunn av erfaringene foreta eventuelle justeringer.

8.2 Politisk fjernsynsreklame i andre land

Politisk fjernsynsreklame er i dag tillatt i en del land. I det følgende redegjøres det for regelverket i noen utvalgte land der politisk fjernsynsreklame er tillatt; USA, Storbritannia, Tyskland, Canada, Australia og Finland. I tillegg gis en kort redegjørelse for regelverket i Sverige og Danmark, der politisk fjernsynsreklame ikke er tillatt.

8.2.1 USA

Politisk fjernsynsreklame har lang tradisjon i USA. Den aller første som benyttet politisk fjernsynsreklame i en amerikansk valgkamp var Dwight D. Eisenhower da han stilte som presidentkandidat i 1952. I dag benyttes TV-reklame før valget til de fleste politiske posisjoner i USA, fra presidentembetet til det lokale skolestyret (Kaid & Holtz-Bacha 1995: 207).

En indikasjon på hvor viktig politisk fjernsynsreklame er blitt i USA er pengebeløpene som investeres i dette. I de siste presidentvalgkampene har de fleste kandidater brukt over 50 % av sine budsjetter på TV-reklame. I 1992-presidentvalgkampen brukte de tre kandidatene Clinton, Bush og Perot til sammen 133 millioner amerikanske dollar (ca en milliard kroner, eller om lag 4 kroner per innbygger) på tv-reklame (Devlin 1995: 189). Ved valget i 2000 ble det til sammen brukt 672 millioner amerikanske dollar (ca fem milliarder kroner, eller om lag 20 kroner per innbygger) på politisk tv-reklame dersom man ser alle føderale valg (kongressvalg og presidentvalg) under ett. Det ble anslått at den totale summen vil runde over 1 milliard dollar i 2004 (ca syv milliarder kroner, eller om lag 28 kroner per innbygger).

Amerikansk lov setter i utgangspunktet ingen begrensninger på hvor mye penger en kandidat kan bruke på politisk reklame eller andre valgkampaktiviteter. Men dersom en føderal kandidat velger å ta i mot offentlig støtte vil han eller hun bli omfattet av regler som begrenser den totale sum av utgifter han/hun kan ha. Dette gjelder likevel bare fra valgkampperioden starter i august og frem til valgdagen i november (jf. Buckley versus Valeo 424 U.S.1,57, 1976; Kaid & Johnston 2001: 7–9). Utgiftsbegrensningen gjelder dessuten bare penger som benyttes til valgkamp for kandidater på føderalt nivå. Penger innsamlet til partiets generelle arbeid, eller til kandidater på delstatsnivå, omfattes ikke av de føderale reglene. Denne siste typen bidrag, som omtales som «soft money», har åpnet opp for omgåelser av loven. Det har også vært mulig for interessegrupper og andre juridiske personer å reklamere for politiske kandidater uten å bli omfattet av reguleringene. I 2003 vedtok imidlertid kongressen en lov som i større grad skulle begrense slik omgåelse av de føderale bestemmelsene (den såkalte McCain-Feingold Reform Bill). Loven satte et totalforbud mot at fagforeninger og andre juridiske personer finansierer reklame for føderale kandidater de siste 60 dagene forut for valget.

I følge Federal Communication Act (FCA) av 1934 er alle konsesjonspliktige TV-stasjoner pålagt å sørge for at alle føderale kandidater får kjøpe en rimelig mengde reklametid før valget. Reklamen må være tilgjengelig til den laveste pris som andre ikke-politiske aktører får kjøpe reklame for (Lowest-Unit-Rate-regelen). Tv-stasjoner som selger reklame til én kandidat er også forpliktet til å selge reklame til alle andre kvalifiserte kandidater (Equal Time Provision-regelen). Dette innebærer at alle kandidater står overfor et likeverdig tilbud i markedet (Devlin 1995: 191–192, Kaid & Johnston 2001: 9).

Lengden på reklameinnslagene i amerikansk fjernsyn er ikke underlagt noen begrensninger, men normalt varer de i 30 til 60 sekunder. Tv-selskapene kan ikke sensurere innholdet i politisk reklame på samme måte som kommersiell reklame. The Federal Communication Commission (som administrer FCA) har bestemt at støtende språk og bilder er tillatt i politisk reklame dersom de politiske partiene ønsker å bruke dem. Tv-stasjonene kan derfor ikke holdes ansvarlig for innholdet i slik reklame (Devlin 1995: 192; (Kaid & Johnston 2001: 9).

Negativ reklame benyttes hyppig, men det er ulike meninger om effekten av slik reklame. For å redusere innslaget av negativ reklame ble det i 2003 vedtatt at reklame for føderale kandidater skal inneholde en erklæring om at kandidaten har godkjent innholdet i reklamen («Stand by your ad-regelen»). Hvorvidt dette vil virke modererende på kandidatene vil tiden vise. Reklamen skal også være tydelig merket med hvilket parti eller kandidat som har betalt for reklamen (Devlin 1995: 190–191; Kaid & Johnston 2001: 9).

8.2.2 Storbritannia

Storbritannia har et generelt forbud mot politisk reklame i radio og fjernsyn. Dette forbudet er nedfelt i Broadcasting Act av 1990, seksjon 8, og lyder som følger:

«a licensed service must not include–

• any advertisement which is inserted by or on behalf of any body whose objects are wholly or mainly of a political nature,

• any advertisement which is directed towards any political end, or

• any advertisement which has any relation to any industrial dispute (other than an advertisement of a public service nature inserted by, or on behalf of, a government department)»

Begrepet «political» dekker mer enn det rent partipolitiske. Både fagforeninger og næringslivsorganisasjoner er omfattet av forbudet.

Forbudet mot politisk reklame på fjernsyn er likevel ikke absolutt. Siden 1951 har det vært vist såkalte «Party Election Broadcasts» (PEBs) på fjernsyn før parlamentsvalg i Storbritannia. Dette er reklametid som partiene får tildelt uten å måtte betale for det. Ordningen fungerer i dag også ved lokalvalg og Europaparlamentsvalg. I tillegg får partiene tildelt gratis reklametid ved andre årlige politiske høydepunkter, for eksempel i tilknytning til dronningens årlige tale, og i tilknytning til partikonferanser og liknende. Denne typen reklameinnslag betegnes som «Party Political Broadcasts» (PPBs).

Party Election Broadcasts og Party Political Broadcasts blir i dag sendt på fem ulike fjernsynskanaler i Storbritannia; BBC 1 og 2, ITV og Channel 4 og 5. Den offentlig eide kringkasteren BBC er juridisk sett ikke forpliktet til å sende slike reklameinnslag, men har tradisjonelt valgt å gjøre dette. De privateide kringkasterne Channel 4 og 5 er forpliktet til å tilby PEBs og PPBs etter bestemmelser i Broadcasting Act av 1990. ITV (også privat) er forpliktet til å gi gratis sendetid etter regler gitt av Independent Television Commission (ITC), som også er konsesjonsmyndighet for ITV, Channel 4 og Channel 5.

Reklametiden fordeles av tv-stasjonene etter konsultasjoner med partiene. Committee on Political Broadcasting, som består av representanter fra de største politiske partiene, samt BBC og ITC, kobles inn dersom det oppstår uenighet om fordelingen mellom tv-stasjonene og partiene. Kommisjonen har likevel ikke myndighet til å overprøve kringkasterne.

Både antall PPBs og PEBs fordeles etter partienes størrelse, men regjeringspartiet og det største opposisjonspartiet har tradisjonelt fått like mange innslag. Ved parlamentsvalget i 2001 fikk The Labour Party og The Conservative Party fem innslag hver, mens The Liberal Democrats fikk fire innslag. Ved parlamentsvalg utvides dessuten ordningen slik at også mindre politiske partier får tildelt PEBs. Kravet er at de har stilt til valg i minst 1/6 av valgkretsene i enten Wales, Skottland, England eller Nord-Irland. Reklameinnslaget blir sendt i de(n) delen(e) av Storbritannia der de har oppfylt kravet.

Lenge var det slik at partiene fikk velge mellom 5- eller 10-minutters reklameinnslag (lange innslag var ment å sikre seriøse og velbegrunnede budskap). I 1998 ble dette endret, og partiene har siden kunnet velge mellom innslag på 2 minutter og 40 sekunder, 3 minutter og 40 sekunder, eller 4 minutter og 40 sekunder. I følge The Electoral Commission velger de fleste partier det korteste alternativet i stedet for å maksimere sin sendetid. Dette henger sammen med at korte innslag ofte vurderes som mer effektive enn lengre innslag når det gjelder å nå ut med et budskap.

Partiene selv er ansvarlige for innholdet og de er ikke under redaksjonell kontroll av kringkasterne.

I følge The Electoral Commission 1 er den britiske befolkningens interesse for PEBs og PPBs synkende. Undersøkelser utført i etterkant av valgkampen i 2001 viste at hele 51 % av befolkningen slo av fjernsynet eller skiftet kanal når det ble vist Party Election Broadcasts. En forklaring på dette kan være reklamens lengde, som altså minst må være 2 minutter og 40 sekunder.

8.2.3 Tyskland

I Tyskland er det et generelt forbud mot politisk reklame i kringkastingen. Lovverket tillater likevel at registrerte politiske partier kan reklamere på fjernsyn i forkant av valg. De føderale bestemmelser om politisk reklame er nedfelt i The Interstate Treaty on Broadcasting, samt i de tyske statenes egen lovgivning. Regelverket pålegger de to offentlige fjernsynsstasjonene (ARD og ZDF) å tilby gratis sendetid i valgperioden, mens private tv-stasjoner må tilby sendetid mot at de får dekket sine kostnader ved å gjøre dette (Holtz-Bacha & Kaid 1995: 63–65; Holtz-Bacha 2003).

Alle registrerte partier (dvs. de som stiller liste ved valget) har rett til gratis sendetid på de offentlig eide tv-stasjoner i perioden før valg. Det er ikke tillatt å kun gi reklametid til partier som allerede er valgt inn i forbundsdagen. Partienes størrelse får likevel betydning ved at sendetiden fordeles etter partienes oppslutning ved siste valg og den forventede oppslutning ved det kommende valg 2 . For å sikre en viss gjentakelse av budskapet, er alle partier garantert minimum to reklamer på hver av de to offentlig eide tv-stasjonene. I 2002-valgkampen fikk de to største partiene, CDU og SPD henholdsvis 7 og 8 reklamesendinger på hver av de to tv-stasjonene (Holtz-Bacha & Kaid 1995: 63–65; Holtz-Bacha 2003).

Før 1998 kunne reklametiden på de offentlig eide kanalene være inntil 2 minutt. Et økende antall registrerte partier, med rett til minst to reklamesendinger, medførte at de offentlige tv-stasjonene etter hvert fikk et kapasitetsproblem. Reklametiden på de offentlig eide kanalene har derfor siden 1998 vært fastsatt til maksimum 90 sekunder. De offentlige eide tv-stasjonene bestemmer selv når de skal sende politisk reklame. Det skal være tilfeldig hvordan partireklamene blir plassert i forhold til de ulike tv-programmene.

Alle registrerte partier kan i tillegg kjøpe reklametid på kommersielle tv-stasjoner i den samme perioden. Prisen er fastsatt til de kostnader tv-stasjonen måtte ha i forbindelse med sendingen. I 1998 og 2002 utgjorde dette 45 % av den vanlige reklameprisen. Likevel har kun de største partiene råd til å kjøpe slik reklame. I 2002 var det første gang alle de fem partiene i Forbundsdagen kjøpte reklametid på de kommersielle stasjonene. På de kommersielle tv-stasjonene bestemmer partiene selv lengden på reklameinnslaget, når reklamen skal sendes og hvem som skal være målgruppen (Holtz-Bacha 2003).

Partiene er fullt ut redaksjonelt ansvarlige for innholdet i sin egen reklame, noe tv-selskapene opplyser om før de politiske reklamene sendes. Tv-selskapene kan nekte å sende en reklame bare dersom det er tydelig at den ikke inneholder et valgbudskap eller dersom reklamen er lovstridig.

På tross av at tyske partier har mulighet til å både kjøpe og få gratis sendetid er det observert en nedgang i partienes interesse for politisk tv-reklame. Studier bekrefter at de største partiene la mindre ressurser i tv-reklame i 1998 og 2002 enn tidligere (blant annet i form av mindre antall produserte reklamefilmer). Dessuten viser spørreundersøkelser blant valgkampmedarbeidere at tv-reklame anses som mindre viktig enn tidligere (Holtz-Bacha 2003). Mulige forklaringer er at partiene er misfornøyd med hvordan forholdene er lagt til rette for politisk tv-reklame. Tv-selskapenes annonsering, der de fraskriver seg ethvert ansvar for reklamen, påstås blant annet å fjerne noe av den overtalende effekten av tv-reklamen. En annen forklaring på nedgangen er at et økende antall tilgjengelige tv-kanaler gjør det vanskeligere enn tidligere å nå ut til en stor del av elektoratet. Fjernsynsreklame blir således en lite kostnadseffektiv måte å drive valgkamp på.

I følge Holtz-Bacha (2003) kan nedgangen i interesse likevel bare spores hos de største partiene. For mindre og mer ukjente partier har gratis sendetid betydd en mulighet til å nå ut til et større publikum enn det de vanligvis ville gjort med andre kampanjeformer. Interessen for å benytte fjernsynsreklame har derfor ikke vært synkende blant disse partiene.

8.2.4 Canada

I Canada er det tillatt for alle registrerte partier å kjøpe politisk reklame, jf. Canada Election Act, part 16. For å sikre at partiene får kjøpe tilstrekkelig sendetid før valg pålegger loven ethvert kringkastingsselskap å gjøre 6 time (390 min.) tilgjengelig for politisk reklame fra valgperioden begynner (fire uker før valget) og frem til midnatt dagen før valget. Innslagene skal være i beste sendetid.

En regjeringsoppnevnt meglingsmann for kringkastingen (The Broadcasting Arbitrator) innkaller representanter fra alle registrerte partier for en konsultasjon omkring fordelingen av reklametiden. Dersom partiene ikke selv klarer å bli enige om fordelingen av tiden, må den regjeringsoppnevnte meglingsmannen avgjøre fordelingen mellom partiene. Vedkommende tar da hensyn til partienes andel av stemmer og mandater ved siste valg, samt hvor mange kvalifiserte kandidater som stilte for det enkelte parti ved siste valget. Intet parti kan imidlertid tilbys å kjøpe mer enn 50 % av den tilgjengelige sendetiden. I 2000 var det 12 partier som fikk kjøpe kvoter. Det største partiet, Liberal Party of Canada, fikk tildelt 113 av de 390 minuttene som hvert tv-selskap gjorde tilgjengelig. Alle de andre partiene fikk tildelt under 60 minutter på hver kanal.

Når de 6 timene er fordelt er det opp til partiene selv om de vil kjøpe sin kvote eller ikke. Partiene må holde seg innenfor en fastsatt grense for totale valgkamputgifter, noe som medfører at mange ikke kan kjøpe hele kvoten de blir tilbudt. I likhet med amerikansk lovgivning er det i den canadiske kringkastingsloven en regel om at politiske partier skal tilbys den laveste prisen som noen annen annonsør har blitt gitt for den samme plassering og mengde reklame.

I følge Canada Election Act er alle partier som er berettiget til å kjøpe politisk reklame også berettiget til noe gratis reklametid i fjernsyn før valg. Fjernsynsstasjoner som oppfyller visse kriterier (blant annet at de har en viss programmengde, samt når ut til et flertall av befolkningen), må tilby gratis reklametid. Ved valget i 2000 var fem kanaler pålagt å gi partiene gratis reklametid. Til sammen ble det gitt 12 timer og 46 minutter gratis reklametid til partiene ved dette valget. Tiden fordeles etter partienes størrelse. Det er ikke et krav at denne reklametiden gis i beste sendetid.

Både kjøpt og gratis reklame må være tydelig merket med hvilket parti som står bak reklamen, og det må bekreftes at den er godkjent for visning.

8.2.5 Australia

Politisk fjernsynsreklame er tillatt i Australia. På grunn av Australias store geografiske utstrekning er tv- og radio- sendinger av stor betydning for å formidle politiske budskap. Gratis sendetid har derfor tradisjonelt vært gitt av statlige tv- og radiostasjoner til både politiske taler og reklameinnslag. I tillegg har australske partier mulighet til å kjøpe politisk reklametid på kommersielle kanaler, noe som har medført store innhugg i partienes valgkampbudsjetter. Som en følge av dette vedtok man en lov i 1991 som forbød partier å kjøpe sendetid i media, samt påla private og offentlige kringkastere å sørge for mer gratis sendetid til politisk reklame. I 1992 erklærte imidlertid landets høyesterett at denne loven var i strid med grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet. Loven ble derfor opphevet (Nassmacher 2001: 64–65).

Det er i dag lite reguleringer av politisk tv-reklame i Australia. Det er likevel en regel i kringkastingsloven om at et politisk reklameinnslag skal inneholde navnet på den som står bak reklamen. I tillegg har det vært gjort forsøk på å innføre forbud mot usanne uttalelser i politiske reklameinnslag (The Truth in Political Advertising-law). Forslaget har vært begrunnet med at politiske partier bør stilles overfor de samme krav til sann reklame som kommersielle annonsører. Denne loven har imidlertid blitt erklært grunnlovsstridig på føderalt nivå (Orr m.fl. 2003: 397–398).

Ved valget i 1998 ble det brukt omkring 30 millioner australske dollar (ca 135 millioner norske kroner eller om lag syv kroner per innbygger) på tv-reklame, mens denne andelen sank noe ved valget i 2001. Australia har komparativt sett mye negativ reklame (Young 2003).

8.2.6 Finland

Kjøp av politisk fjernsynsreklame har vært tillatt i Finland siden 1991. Finland skiller seg således ut fra sine nordiske naboland Sverige, Danmark og Norge. 3 En vanlig forklaring på dette er det faktum at Finland har hatt en mye lengre tradisjon med kommersielt fjernsyn enn de skandinaviske landene. I Finland har den statlig eide tv-stasjonen YLE og den kommersielle tv-stasjonen MTV operert side om side helt tilbake til de aller første tv-sendingene. MTV sendte på YLEs lisens frem til 1993, og var lenge den eneste kommersielle (og reklamefinansierte) tv-stasjonen med nasjonal dekning. I 1993 brøt den ut av samarbeidet og startet sin egen kanal MTV3 med egen lisens. I 1997 kom det enda en landsdekkende reklamefinansiert kanal – Nelonen (Moring 1995; Moring 2003).

Politisk fjernsynsreklame er underlagt få begrensninger i Finland. Det er for eksempel ingen lovbestemmelser som begrenser hvor mye politisk reklame som kan kjøpes eller hvor lange reklameinnslagene skal være. Når forbudet mot politisk fjernsynsreklame ble opphevet i 1991 ble derimot MTV pålagt av styret i YLE følgende regler for politisk reklame:

• Politiske reklameinnslag skulle bare selges til registrerte partier

• Politiske reklameinnslag skulle ikke inneholde negativ omtale av enkeltpersoner.

• Politiske reklameinnslag skulle ikke reklamere for andre produkter.

MTV3 følger fortsatt disse (selvpålagte) reglene i dag, men unntak av at de nå også tillater salg av politisk reklame til individuelle kandidater, valgkamporganisasjoner og fagforeninger. Nelonen har formelt sett ikke innført slike regler. I praksis følger de likevel MTV3 sine regler, siden det sjelden produseres reklame som bare skal sendes på denne kanalen og ikke på MTV3 (Moring 2003).

Regelen om å ikke tillate negativ omtale av enkeltpersoner i politisk fjernsynsreklame er ikke til hinder for at man kan kritisere konkurrerende partier. Studier av reklameinnslag før valgene i 1995 og 1999 viser likevel at også dette unngås i stor grad (Carlson 2000: 94–98).

De politiske tv-reklamene i Finland er forholdsvis korte i internasjonalt perspektiv, som regel et sted mellom 5 og 30 sekunder. Studier av reklameinnslagene ved valgene i 1995 og 1999 viste at en gjennomsnittlig politisk reklame varte i 16,5 sekunder.

Alle partier og kandidater kan benytte så mye penger de vil på å kjøpe politisk fjernsynsreklame. Den eneste faktiske begrensningen er de relativt høye kostnadene ved kjøp av fjernsynsreklame. I følge fjernsynsselskapene brukte partier og kandidater til sammen rundt to millioner Euro (16 millioner norske kroner, eller i overkant av tre kroner per innbygger) på tv-reklame før valget i 2003 (produksjonskostnader kommer i tillegg). Omkring halvparten av dette ble brukt av enkeltkandidater. De tre største partiene oppga å ha brukt ca 40 % av sine valgkampbudsjetter på fjernsynsreklame (Moring 2003).

8.2.7 Sverige

I Sverige er det forbudt med politisk fjernsynsreklame. Dette følger av Radio- og tv-loven (lag 1996: 844, kapittel 6 § 5). Her heter det at:

«I sändingar för vilka vilkor om opartiskhet gäller får det inte förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av nogon annan och som syftar til att vinna stöd for politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i interessefrågor på arbetsmarknaden».

8.2.8 Danmark

I Danmark er det forbudt for visse politiske og religiøse aktører å reklamere i fjernsyn. Dette framgår av Bekendtgørelse nr. 506 af 10. juni 2004 § 76, stk. 3, som lyder:

«I fjernsyn må der ikke udsendes reklame for arbejdsgiverorganisationer eller fagforeninger eller for religiøse bevægelser eller politiske partier.»

Bestemmelsen innebærer ikke et generelt forbud. For de aktører som ikke nevnes spesifikt i ordlyden, er det tillatt å reklamere for politiske budskap i fjernsyn. Kulturministeriet i Danmark har imidlertid høsten 2004 sendt på høring et forslag om endringer i ordlyden i forbudet. Bakgrunnen er at man ønsker en skjerping av forbudet. Forslaget innebærer blant annet at også enkeltkandidater og allerede valgte personer forbys å reklamere i fjernsyn. I perioden fra utskriving av valg eller folkeavstemning og frem til valgdagen/avstemningen, foreslås det innført et generelt forbud mot reklame for politiske budskap i fjernsyn. Det er forventet at forslaget får flertall i Folketinget.

8.3 Hva vet vi om effektene av politisk fjernsynsreklame?

Systematisk forskning om effektene av politisk fjernsynsreklame er kommet lengst i USA. For europeiske land er forskningen av et mindre omfang og mer fragmentarisk.

Den amerikanske forskningen utnytter både feltdata og eksperimentelle data, og disse dataene understøtter hverandre. En kan spørre om de amerikanske resultatene lar seg overføre til norske forhold. Forskjellene er mange. I USA stemmer velgerne på presidentkandidater i indirekte flertallsvalg, eller på kongressmenn og senatorer i enperson flertallsvalg. Valgordningen oppmuntrer til konsentrasjon av stemmene om to kandidater. Det konkurreres i presidentvalgene om den utøvende makt. I Norge stemmer velgerne på partilister i et system med proporsjonale valg i flerpersonkretser. Valgordningen oppmuntrer til spredning av stemmer på flere partier. Det konkurreres om den lovgivende makt. Valgdeltakelsen, kunnskapen om politikk og samfunnsforhold og interessen for politikk er høyere i Norge enn i USA. Tilliten til politikerer og politiske institusjoner er høyere i Norge enn i USA. USA har lang erfaring med politisk fjernsynsreklame, vi har ingen. Utover dette er spørsmålet om generaliserbarheten av eksperimentelle data til faktiske valg også omstridt. Selv om det må tas sterke forbehold om overføringsverdien av den amerikanske forskningen til norske forhold, kan det være noe å lære av den. I det som følger skisseres først hovedfunnene fra amerikansk forskning. Disse vedrører effekter på stemmegivning, valgdeltakelse, velgernes informasjon og læring, samt debattens karakter. Etter presentasjonen av disse hovedfunnene følger en utdypende diskusjon der det særlig legges vekt på det som finnes av forskning fra europeiske demokratier.

Hovedfunnene i amerikanske forskning er som følger 4 :

Effekt på stemmegivning:

• Flytende velgere (velgere med lav partiidentifikasjon) lar seg i liten grad påvirke av reklame i sitt valg av parti.

• Reklame leder til at velgere med partiidentifikasjon styrker sin identifikasjon (forsterkningseffekt).

• Reklame gir størst uttelling i form av oppslutning når den omhandler partienes hjertesaker (saker som partiet i særlig grad forbindes med).

Effekt på valgdeltakelse:

• Ensidig negativ reklame (angrepsreklame) kan redusere valgdeltakelsen og svekke tilliten til politikere blant de flytende velgerne. Enkeltstudier har dokumentert det motsatte; at negativ reklame kan øke valgdeltakelsen.

• Den negative effekten på valgdeltakelsen nevnt i forrige punkt brukes bevisst av kandidatene i amerikansk valgkamp for å redusere oppslutningen om motkandidater.

Effekt på debattens karakter:

• Reklamens form bestemmes i et samspill mellom kandidatene (negativ reklame besvares med negativ reklame).

• Journalistisk dekning av reklameinnslag forsterker reklameinnslagenes positive og negative effekter

Effekt på velgernes informasjon og læring:

• Et fast funn er at balansert reklame (sammenligning av egen god politikk med motstandernes dårlige politikk) er informativ, og bidrar til læring om kandidatenes standpunkter i ulike saker. Enkeltstudier har dokumentert at ubalansert reklame også kan lede til læring.

• Effekten av balansert reklame på læring er størst blant de som har lav utdannelse og lavt politisk engasjement.

• Reklame former velgernes oppfatning om hvilke saker som er viktige i en valgkamp (dagsordeneffekten).

• Dagsordeneffekten er sterkest blant de som har lav utdannelse og lavt politisk engasjement.

• Lengden på reklameinnslaget er omvendt proporsjonalt med seertallet.

• Oppfatninger om hvilke saker som er viktige avgjør hvilke saker kandidatene evalueres av velgerne på.

Generelt sett dokumenterer amerikansk forskning at politisk fjernsynsreklame har liten direkte effekt på hvilken kandidat velgerne gir sin stemme til. En forklaring på dette kan være at USA er et topartisystem med stor grad av partiidentifikasjon og tett konkurranse mellom kandidatene. Forskning viser at partiidentifikasjon og rase forklarer hele 80 % av velgerbeslutningene (Finkel 1993). De resterende 20 % av stemmegivningen kan i stor grad forklares ved at velgerne belønner eller straffer sittende kandidater for oppnådde resultater, særlig resultater knyttet til amerikansk deltakelse i internasjonale konflikter og nasjonaløkonomiens tilstand (Abramowitz 1988, Coleman 1997, Lewis-Beck & Rice 1992, Rosenstone 1983). Dette innebærer at nesten all amerikansk stemmegivning lar seg forklare med henvisning til faktorer som ikke – eller i meget liten grad – kan tilbakeføres til valgkampene. Forskningen indikerer at bare 2–3  % av stemmegivningen lar seg forklare som en direkte effekt av politisk fjernsynsreklame («the minimal effects hypothesis»).

En kan lett komme i skade for å trekke den slutning at politisk fjernsynsreklame ikke har særlig betydning for utfallet av amerikanske valg. Dette er imidlertid en forhastet konklusjon. I føderale valg, særlig i presidentvalg, oppstår det ofte svært tette kappløp mellom kandidatene. Det er ikke uvanlig at differansen i oppslutning mellom presidentkandidater er mindre enn feilmarginene i meningsmålinger. I så tette løp kan 2 – 3 prosentpoeng forskjell i oppslutning være mer enn nok til å avgjøre valget. Partiene og kandidatene investerer også betydelig i fjernsynsreklame. Dette tilsier at fjernsynsreklame har effekt. I det minste i den forstand at ingen kandidat kan regne med å vinne dersom han eller hun avstår fra kjøp så lenge motkandidaten kjøper.

I Norge er omfanget av flytende velgere forholdsvis høyt (om lag 30 % i 2001 dersom en ikke regner med overganger til og fra hjemmesittergruppen). Stadig flere bestemmer seg stadig senere i valgkampen. Dersom man forutsetter at politisk fjernsynsreklame har effekt på partivalg, indikerer dette at potensialet for å overtale velgere ved hjelp av fjernsynsreklame er relativt større i Norge enn i USA.

I den norske debatten har det blitt fremhevet at politisk fjernsynsreklame i første rekke kan forventes å ha mobiliserende effekt ved retorisk og emosjonell appell. 5 Resultatene fra den amerikanske forskningen nyanserer denne argumentasjonen ved å påpeke at politisk fjernsynsreklame også har demonstrerbare læringseffekter, og på denne måten kan sette velgere i stand til å foreta bedre funderte partivalg enn med fravær av fjernsynsreklame. Slike effekter kan særlig forventes blant velgere med lav utdanning, og er spesielt sterke i tiden umiddelbart før et valg.

Sammenlignet med USA er det gjort lite forskning i Europa på effekten av politisk reklame. I den forskning som foreligger har man vært særlig interessert i å måle hvorvidt det er ulike effekter av positiv versus negativ reklame. De britiske forskerne David Sanders og Pippa Norris har i en studie fra 2002 fokusert på slike problemstillinger. De studerer effekter av Party Election Broadcasts (en ordning med gratis sendetid) på britiske velgere før valget i 2001, blant annet med eksperimentelle data. Resultatene viste at de negative reklamene til Labour og Conservative hadde en effekt på valgresultatet ved at det uthengte partiet fikk sympati og uthengeren selv mistet oppslutning.

Sanders & Norris (2002) viser i tillegg at de positive reklamene til både Labour og Conservative hadde liten effekt på velgerne, mens Liberals positive reklamer hadde betydelig effekt. Sanders & Norris tolker dette som et uttrykk for at de små partiene i Storbritannia har mer å hente ved å profilere seg på fjernsyn enn de to statsbærende partiene. Fordi de små partiene er mindre kjent blant velgerne som et reelt politisk alternativ, blir gratis reklametid et effektfullt virkemiddel i valgkampen for disse partiene. Sanders & Norris konkluderer med at Political Election Broadcast kan være et viktig verktøy for å skape en mer balansert valgkamp med like vilkår for alle partier.

En studie av de tyske partienes bruk av politisk reklame, peker i samme retning (Holzt- Bacha 2003). På tross av at tyske partier har mulighet til å både kjøpe og få gratis sendetid er det observert en nedgang i de største partienes interesse for politisk tv-reklame. Denne nedgangen kan derimot ikke spores hos de mindre og mer ukjente partiene. I følge Holtz-Bacha har gratis sendetid for disse partiene betydd en mulighet til nå ut til et større publikum enn det de vanligvis ville gjort med andre kampanjeformer, og interessen har derfor ikke vært synkende for disse partiene.

I Storbritannia har man også vært opptatt av hvordan reklamens lengde kan være med på å påvirke dens evne til å overtale velgerne. Siden minimumskravet til en Party Election Broadcast er 2 minutter og 40 sekunder, kan reklameinnslaget bli for langt og medføre at velgerne mister interessen. Studier av valgkampen i 2001 viste at hele 51 % av befolkningen slo av fjernsynet eller skiftet kanal når det ble vist Party Election Broadcasts.

I en doktoravhandling fra 2000 har den finske forskeren Tom Carlson sett nærmere på innholdet i finske fjernsynsreklamer. Carlson analyserer innholdet i partienes fjernsynsreklamer ved de finske riksdagsvalgene i 1995 og 1999, og foretar deretter en sammenligning med studier som Lynda Lee Kaid gjennomførte i blant annet USA, Storbritannia, Italia og Tyskland i årene 1992–1996. 6 Den komparative undersøkelsen avdekker at Finland skiller seg ut fra de andre landene på enkelte punkter. Carlson peker på at dette kan skyldes den finske politiske kultur, men også andre kontekstuelle faktorer.

I undersøkelsen finner Carlson at Finland er det eneste landet der det er en jevn fordeling mellom reklamer med vekt på saksspørsmål og reklamer med vekt på partiets/kandidatens image. I de andre landene i undersøkelsen er det derimot en klar overvekt av reklamer med tyngdepunkt på saksspørsmål. Aller høyest innslag av saksspørsmål er å finne i de amerikanske reklamene (83 %). Carlson finner også at Finland skiller seg også ut ved å ha 100 % positiv reklame. Dette har sammenheng med at negativ omtale av kandidater ikke tillates av enkelte av fjernsynsselskapene i Finland (se avsnitt 8.2.6). Storbritannia og Italia hadde også en klar overvekt av positiv reklame, mens USA skiller seg ut ved en klar overvekt at negativ reklame. Når det gjelder formidlingsmetoden viser undersøkelsen at både de finske og de amerikanske reklamene har en omtrent lik fordeling på reklamer med appell til a) logiske argumenter, b) emosjoner og c) kandidatenes/partienes kvalifikasjoner og troverdighet. Storbritannia har derimot en overvekt av reklamer med vekt på logisk argumentasjon.

I Norge domineres kringkastingen i dag av to riksdekkende kanaler, NRK og TV2. Før valg sendes det et stort omfang av redaksjonelt stoff om valgkampen. Anne Krogstad (2004) har i en studie av valgkampen 2001 analysert fjernsynsoverførte valgkampdebatter på NRK1 og TV2 de siste fire ukene før valget. Hun fant at fjernsynsselskapene differensierte partienes taletid i fjernsynsdebatter etter deres oppslutning i meningsmålinger før valget. De største partiene fikk betydelig mer taletid enn de mindre partiene. Arbeiderpartiet, som var i regjering, sto for en fjerdedel av alle debattopptredener, og partiets representanter hadde den høyeste gjennomsnittlige taletid per opptreden. 7 Et spørsmål er om politisk fjernsynsreklame kan bedre situasjonen for de mindre partiene ved at de nå kan kjøpe seg reklametid for å få formidlet sitt budskap.

Et annet spørsmål er om politisk fjernsynsreklame kan bidra til at partiene kan få formidlet sitt budskap på en ny og bedre måte? Et argument for å tillate politisk fjernsynsreklame har vært at politikerne trenger et medium der de kan formidle sitt budskap uten journalisters innblanding og redigering. 8

En vanlig innvending er at politisk fjernsynsreklame kan komme til å erstatte de politiske fjernsynsdebattene. At fjernsynsreklame kan ha slike effekter kan imidlertid ikke dokumenteres i forskning. Utvalget mener at en utvikling i retning av færre valgdebatter enn i dag vil være uheldig. I dag er oppslutningen om politiske debatter generelt god i Norge. Tall fra NRK viser at hver sending av debattprogrammene Standpunkt og Redaksjon1 i 2003 hadde en gjennomsnittlig oppslutning på henholdsvis 586 000 og 511 000 seere. I 2004 var den gjennomsnittlige oppslutningen 598 000 og 482 000. 9 Under valgsendingene i 2001 var den gjennomsnittlige seeroppslutningen for debattprogrammene 608 000, mens den under valgsendingene i 2003 var 572 000. Dersom politisk fjernsynsreklame tillates, anser utvalget at utviklingen må følges nøye med hensyn til å opprettholde et rimelig forhold mellom reklame og politisk debatt. Det er ikke ønskelig at reklamen fortrenger valgdebattene partiene imellom.

8.4 Prinsipale synspunkter på politisk fjernsynsreklame

Utvalget er ikke bedt om å ta stilling til hvorvidt dagens forbud mot politisk fjernsynsreklame bør oppheves eller ikke. Utvalgets leder, Sørensen , viser til at utvalget ikke har hatt som sitt mandat å utrede om det er ønskelig med politisk reklame på fjernsyn. Følgelig gir han heller ingen vurdering av dette spørsmålet. Flere av utvalgets medlemmer har synspunkter i dette spørsmålet som de mener det er naturlig å gi uttrykk for her.

Medlemmene Bodahl-Johansen, Hole, Mo og Riise mener at dagens forbud mot reklame for politiske synspunkter på fjernsyn bør oppheves, og at det ikke bør utformes spesielle regler for politisk annonsering i fjernsynsmediet. Etter disse medlemmenes oppfatning er ikke fjernsynsmediet så forskjellig fra andre medier at det begrunner avvik fra det prinsipp som ellers følges: At reklametid fritt kan kjøpes av den som har betalingsvillighet og betalingsevne. Med et forbud mot politisk fjernsynsreklame kan kjøpesterke grupper uansett annonsere i andre kanaler. Disse medlemmene mener det er liten grunn til å forvente en forflatning av den politiske debatten eller et spesielt propagandistisk språk i de politiske fjernsynsreklamene. Disse medlemmene mener hensynet til ytringsfriheten tilsier at de politiske partiene – og andre aktører – bør kunne bruke fjernsynsmediet slik at de kan komme til orde uten redaksjonelle skranker på form og innhold.

Medlemmene Aksnes, Berg, Johansen, Kolberg, Meyer, Narud og Venås har det prinsipale standpunkt at dagens forbud mot reklame for politiske synspunkter på fjernsyn bør opprettholdes for alle. Ytringsfriheten er en fundamental verdi i et moderne rettssamfunn. Disse medlemmene mener imidlertid at hensynet til ytringsfriheten er godt ivaretatt ved de eksisterende muligheter partiene har til å presentere sine standpunkter i det offentlige ordskifte. Dette innebærer at spørsmålet om politisk fjernsynsreklame må vurderes på et annet grunnlag. Etter disse medlemmenes oppfatning er det to hovedargumenter som taler mot innføringen av politisk fjernsynsreklame. Det første har å gjøre med totalkostnadene for å drive valgkamp og de fordelingseffekter som følger av dette. Det er viktig å sikre partiene likeverdige vilkår i konkurransen om stemmene. Partienes konkurransevilkår er i stor grad betinget av deres finansielle ressurser, som er svært skjevt fordelt mellom norske partier. Erfaringer med politisk fjernsynsreklame i andre land viser at den virker kostnadsdrivende og at den fordyrer valgkampene. Ved å oppheve forbudet vil en skape et sterkt press i retning av å bruke fjernsynsreklame som et virkemiddel i partikonkurransen. Dette vil favorisere partier med sterke finanser og vil ytterligere forsterke de økonomiske skjevhetene mellom dem. Det andre argumentet har å gjøre med språket og innholdet i den politiske debatt. Etter disse medlemmenes vurdering vil politisk reklame i fjernsyn gi sterke føringer i retning av mindre informasjonsbasert valgkamp, der reklamespråket vil styre mye av den informasjon som tilflyter velgerne. Til dette kommer fjernsynets særskilte stilling som kommunikasjonsmedium. Som medium inviterer fjernsynet til personfokusering, repetisjon av forenklede budskap og bruk av sterke visuelle effekter, heller enn til reflektert debatt, bryting av standpunkter og saksorientering. Forskning indikerer også at visse typer av politisk reklame tretter velgerne, bidrar til redusert valgdeltakelse og sviktende tillit til politikere. Etter disse medlemmenes oppfatning kan eventuelle reguleringsregimer av politisk reklame bare i begrenset grad dempe de nevnte ulempene.

Medlemmene Breivik, Omholt og Taube mener at dagens forbud bør erstattes av en begrenset adgang for politiske partier til å reklamere for sine synspunkter i fjernsyn. Et slikt standpunkt representerer en mellomløsning. Etter disse medlemmenes oppfatning lar utvidet rett til politiske ytring seg forene med akseptable valgkampkostnader og rimelig like konkurransevilkår. Begrenset åpning for politisk fjernsynsreklame vil gi partiene anledning til å fremføre synspunkter i fjernsyn uten redaksjonell innblanding.

8.5 Partipolitisk reklame og politisk reklame

Utvalget er enige om følgende subsidiære syn: Dersom de politiske partiene underlegges en kvantumsgrense for kjøp av fjernsynsreklame, så bør ikke andre enn partiene samtidig gis adgang til fritt å reklamere for sine politiske synspunkter i dette mediet.

Reguleringer med sikte på å begrense omfanget av politisk fjernsynsreklame kan da anta to former:

1. Et reguleringsregime der alle, både partier og andre, gis begrenset adgang til å reklamere for politiske synspunkter i fjernsyn.

2. Et reguleringsregime der partier, og eventuelt andre som deltar ved valg, gis begrenset adgang til å reklamere for sine synspunkter på fjernsyn. For alle andre opprettholdes dagens forbud mot å reklamere for politiske synspunkter i fjernsyn.

I praksis er det vanskelig å se for seg et regime hvor omfanget av reklame som tillates kjøpt, begrenses for alle som ønsker å reklamere for politiske synspunkter på fjernsyn. I utformingen av et slikt regime ville en måtte ta stilling til en rekke spørsmål av skjønnsmessig art, og forsøk på å gjennomføre slike reguleringer vil møte betydelige administrative utfordringer. Hva skal for eksempel regnes som et «politisk synspunkt»? Skal arbeidslivsorganisasjoner begrenses i samme grad som foretak i privat sektor, og i samme grad som ideelle organisasjoner, etc.?

Et regime som tillater partiene å kjøpe fjernsynsreklame i et mindre omfang enn andre, inviterer til omgåelser og kan i siste instans lede til tillitsvikt: Partiene vil kunne fristes til å bruke andre til å fremføre reklame for egen politikk i fjernsyn, reguleringenes intensjoner vil i så fall undergraves, og omgåelsene kan ha følger for borgernes tillit til politikere og politiske institusjoner. Den amerikanske presidentvalgkampen høsten 2004 viser med tydelighet at slike bekymringer er reelle. 10

For å unngå en tilsvarende utvikling i Norge mener utvalget at dersom man begrenser det omfang av politisk fjernsynsreklame som partiene tillates å kjøpe, så bør forbudet mot politisk fjernsynsreklame opprettholdes for alle andre. En slik avgrensning kan også begrunnes med valghensyn. I forbindelse med valg foreligger det særlige behov for effektiv kommunikasjon mellom velgerne og de som stiller til valg. Tilsvarende behov foreligger ikke mellom velgerne og de som ikke stiller til valg.

I Stortingsmelding nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 går regjeringen også inn for å oppheve forbudet mot å reklamere for livssyn i fjernsyn. Det ligger utenfor utvalgets mandat å ta stilling til håndteringen av dette. Utvalget vil likevel bemerke at grensedragningen mellom politiske budskap og budskap som fremmer livssyn ikke alltid vil være åpenbar. Dersom politisk fjernsynsreklame og livssynsreklame begrenses i ulik grad vil det kunne oppstå omgåelser av reguleringene, ved at politisk fjernsynsreklame kamufleres som livsynsreklame eller motsatt. Det vil i første omgang være en oppgave for Statens medieforvaltning å foreta en eventuell grensedragning mellom «politiske budskap» og «budskap som fremmer livssyn» i konkrete saker vedrørende fjernsynsreklame.

8.6 Markedet og reklamekostnadene

8.6.1 Fjernsynsvirksomhet i Norge

Lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting ble vedtatt med sikte på å oppfylle forpliktelsene i henhold til EØS-direktivet om fjernsyn over landegrensene (89/552/EØF av 3.10.1989) og for kunne tiltre Europarådets fjernsynskonvensjon fra 1989.

Kringkastingsloven gjelder for alle kringkastere som er etablert i Norge. Kringkastere etablert i andre land reguleres ikke av kringkastingsloven, men er underlagt det aktuelle lands kringkastingsregime. Eksempelvis er TV3 og ZTV fjernsynskanaler som er etablert i Storbritannia, og således underlagt det britiske regelverket, deriblant det britiske forbudet mot kjøp av politisk fjernsynsreklame. 11

Norsk rikskringkasting (NRK) sender med hjemmel direkte i kringkastingsloven, jf. § 2-1 første ledd. NRK er organisert som et aksjeselskap underlagt lov om aksjeselskaper med de unntak kringkastingsloven setter. Staten eier alle aksjene. Virksomheten finansieres ved kringkastingsavgift, salgsinntekter m.v. Virksomheten kan ikke finansieres ved reklame i NRKs allmennkanaler. Kringkastingsavgiften fastsettes av Stortinget.

Styret i NRK A/S har ingen myndighet i løpende programvirksomhet. Styrets medlemmer kan imidlertid delta i drøftingene i Kringkastingsrådet. Kringkastingssjefen er administrerende direktør og har ansvaret for den løpende programvirksomhet. Han/hun deltar i drøftingene i Kringkastingsrådet. Kringkastingsrådet drøfter og uttaler seg om hovedlinjene for programvirksomheten i NRK. Kongen kan gi instruks for Kringkastingsrådet.

Generalforsamlingen i aksjeselskapet, kultur- og kirkeministeren, fastsetter selskapets vedtekter. I prinsippet kan NRK «instrueres» gjennom fastsetting i vedtekter om at NRK skal sette av en viss sendetid til politiske partier. En annen mulighet er å sette vilkår i forbindelse med tildeling av lisensmidler ved vedtakelsen av statsbudsjettet. Det er imidlertid lang tradisjon for at staten ikke blander seg inn i NRKs virksomhet på denne måten.

TV2 og lokale tv-stasjoner må søke konsesjon. Kringkastingsloven § 2-1 første ledd, jf. § 2-2, fastsetter at andre enn NRK må ha konsesjon for å drive kringkasting eller lokalkringkasting som formidles via trådløse, bakkebaserte senderanlegg som hovedsakelig er benyttet til kringkasting eller nærkringkasting. Det kan settes vilkår for tildeling av konsesjon, herunder at det skal betales vederlag for konsesjon til drift av riksdekkende reklamefinansiert kringkasting.

TV2 eies med om lag 1/3 av henholdsvis Schibsted ASA, Egmont Holding og A-Pressen ASA. TVNorge eies i sin tur av Scandinavian Broadcasting Group (SBS). 12 Virksomheten er hovedsaklig finansiert gjennom reklameinntekter.

TV2 har konsesjon til å sende riksdekkende kommersiell tv i Norge til utgangen av 2009. Konsesjonen fastsetter visse krav til programvirksomheten og redaksjonelle prinsipper. Reklame er ikke et forhold som reguleres i konsesjonen. Konsesjonsavtalen åpner for å reforhandle konsesjonsvilkårene dersom det følger av internasjonale forpliktelser eller nasjonal lovgivning. Det vil således kunne tenkes reforhandling av TV2-konsesjonen dersom kringkastingsloven endres.

Per i dag har vi 23 lokale tv-stasjoner i Norge. 13 Av disse er 16 plassert i Sør-Norge, 4 i Midt-Norge og 3 i Nord-Norge. De lokale fjernsynsselskapene er drevet kommersielt, med både lokalt reklamesalg og reklamesalg mot riks- og regionmarkedet gjennom det felleseide selskapet Lokal-TV-samkjøringen AS. I tillegg får selskapene distribusjonsinntekter ved videreformidling av TVNorges sendinger på lokal eter, og inntekter fra nyhets- og programproduksjon for TVNorge m.m.

Livssynorganisasjoner og ideelle organisasjoner , eventuelt samarbeidsprosjekter hvor slike deltar, kan søke om konsesjon til å sende lokalfjernsyn på de lokale NRK2-senderne. Disse har ikke adgang til å sende fjernsynsreklame. Denne virksomheten er regulert i en egen forskrift; forskrift om lokalfjernsyn på NRK2s bakkesendere.

For kringkasting via kabel eller satellitt kreves ikke konsesjon, men virksomheten skal registreres hos offentlig myndighet, jf. kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd. Dette gjelder for TVNorge. TVNorge er kun underlagt de alminnelige reglene i kringkastingsloven med forskrifter.

Det norske markedet for fjernsynsreklame er forholdsvis konsentrert. Det finnes seks sendere som har fra nesten full til moderat dekningsgrad i landet som helhet; NRK1, NRK2, TV2, TVNorge, TV3 og ZTV. Alle unntatt NRK1 og NRK2 er reklamefinansierte. Tabell 8.1 viser sendernes dekningsgrad i 2002 (i prosent av private norske husstander som kunne ta inn de aktuelle sendingene), samt deres andeler av seermarkedet (i prosent av samlet tid brukt på fjernsynstitting i løpet av året).

Som vi ser av tabell 8.1 hadde TV2 32,2 % av markedsandelene for de fem største senderne i Norge i 2002. Tilsvarende for TVNorge var 9,6 %. Dersom det åpnes for kjøp av politisk fjernsynsreklame vil det riksdekkende markedet være begrenset til TV2 og TVNorge. NRK sender ikke fjernsynsreklame og TV3 og ZTV er underlagt det britiske forbudet mot politisk fjernsynsreklame.

I 2002 hadde 52% av den norske befolkningen tilgang til lokalfjernsyn. 41 prosent av befolkningen så i 2002 lokalfjernsyn månedlig, 31% ukentlig og 8% daglig. På landsbasis varierte prosentandelen daglige fjernsynseere fra 15 til 6. Andelen daglige fjernsynseere er større i distriktene enn på det sentrale Østlandet. I eget konsesjonsområde har de lokale fjernsynssenderne monopol på lokalfjernsyn. Mulighetene til å ta ut monopolgevinster må likevel antas å være kraftig begrenset av beskjedne seertall.

De 23 lokal-tv-stasjonene i Norge har til sammen en ukentlig oppslutning (mandag – fredag) på rundt regnet 1, 2 millioner seere (13 år og eldre). Sendingene er basert på nyheter, aktualiteter, sport, værmelding og ulike magasiner. De aller fleste stasjonene har daglige nyhetssendinger. Seksten av lokal-tv selskapene har daglige sendinger fra mandag til fredag i 3 x 25 minutter, i sendeskjema-samarbeid med TVNorge. Enkelte stasjoner har frokost-tv og helgesendinger. Fem av lokal-tv selskapene sender såkalt loop-tv. Det vil si at de lager en sending og sender denne i loop i 24 timer. Lokal-tv selskapene er drevet kommersielt, med både lokalt reklamesalg og reklamesalg mot riks- og regionmarkedet gjennom det felleseide selskapet Lokal-tv-samkjøringen AS. I tillegg får selskapene distribusjonsinntekter ved videreformidling av TV Norges sendinger på lokal eter, og inntekter fra nyhets- og programproduksjon for TVNorge m.m. Prisen på reklameinnslag på lokale fjernsynsstasjoner er langt rimeligere enn på riksdekkende kanaler.

De norske reglene om fjernsynsreklame er nedfelt i kringkastingsloven kapittel 3 og i forskriften kapittel 3. I tillegg finnes det bestemmelser om fjernsynsreklame i EØS-direktivet. De norske reglene samsvarer med EØS-direktivet på en del punkter og er strengere på andre punkter.

Loven fastsetter at reklameinnslag ikke kan overstige 15% av kringkasterens daglige sendetid. Det kan ikke sendes reklame i tilknytning til barneprogram. Reklame for livssyn eller politiske budskap er forbudt. 14 Meldinger fra kringkasteren selv, meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål regnes ikke med i reklametiden. Kongen kan fastsette nærmere regler om utsending, innhold og tilsyn med reklamesendinger. Statens medieforvaltning fører tilsyn med etterlevelsen av regelverket.

Reklame skal hovedsakelig sendes i blokker mellom programmene og skilles klart fra ordinær programvirksomhet ved særskilt lyd- og bildesignal, jf. §3-2. Kongen har hjemmel til å gi nærmere bestemmelse om plassering.

I henhold til § 3-4 kan politiske partiorganisasjoner ikke sponse kringkastingsprogram (for på den måten å omgå reklameforbudet).

Ytterligere bestemmelser om fjernsynsreklame følger av forskrift av 28. februar 1997 nr. 153. Blant annet er Statens medieforvaltning gitt i oppgave å føre tilsyn med at forbudet mot politisk reklame overholdes. I forskriften § 3-4 er det gitt regler om reklamens innhold. Reklameinnslag skal ikke innholde varemerke eller logo som benyttes i markedsføring av produkt eller tjenester det ikke er tillatt å reklamere for (eks marlboro klær). Det kan ikke reklameres for våpen, og det er ikke tillatt å benytte metoder som påvirker underbevisstheten. Skjult reklame er forbudt. Utover dette er det ikke gitt nærmere reguleringer av reklamens innhold ved forskrift. For øvrig gjelder alminnelige regler om reklame fastsatt i markedsføringsloven.

Et særskilt spørsmål er hvorvidt artikkel 12c i EØS-direktivet, om forbud mot reklame som krenker politisk eller religiøs overbevisning, også vil gjelde for politisk fjernsynsreklame. Utvalget antar at dette ikke er tilfellet. Se kapittel 5 (avsnitt 5.5) for en nærmere diskusjon av dette spørsmålet.

8.6.2 Kostnader ved fjernsynsreklame

Det fremholdes ofte at fjernsynsreklame er en spesielt kostbar måte å fremføre budskap på. Når det gjelder kostnadene ved å fremføre budskap i fjernsyn i forhold til andre medier, viser tabell 8.2 hva det koster å nå ut til 1000 personer med et budskap gjennom ulike medier (kostnader knyttet til produksjon er ikke medregnet).

I tabellen er TV3 inkludert i beregningen for riksdekkende fjernsyn. Dette gjør at beregningen ikke blir helt representativ for politisk fjernsynsreklame, siden slik reklame ikke vil kunne sendes på TV3. Det er likevel slik at tallene gir et relativt godt bilde av relative kostnader. Vi ser at fjernsynsreklame – målt på denne måten – ikke er en særlig dyr måte å nå frem med et budskap på. Å nå tusen mennesker gjennom kinoreklame er tre ganger så dyrt som gjennom fjernsynsreklame. Det er vesentlig billigere å nå tusen mennesker gjennom fjernsynsreklame enn gjennom lokalavisene eller regionsavisene, og bare noe dyrere enn gjennom riksdekkende aviser.

8.7 Ulike typer reguleringer av politisk fjernsynsreklame

I stortingsmelding nr. 26 (2003–04) Om endring av Grunnloven § 100 vektlegger regjeringen at en reguleringsordning særlig bør redusere omfanget av politisk fjernsynsreklame og dempe kjøpesterke gruppers adgang til politisk reklame i fjernsynsmediet. Utvalget viser i denne forbindelse til avsnitt 8.4 der det redegjøres for utvalgmedlemmenes prinsipale syn på politisk fjernsynsreklame. I det videre tas regjeringens mål for gitt, og med dette som utgangspunkt drøftes reguleringer som kan ivareta disse målene. Et sentralt spørsmål er om foreslåtte reguleringer er treffsikre, dvs om de (med rimelig sannsynlighet) er i stand til å innfri reguleringens formål. I tillegg reiser det seg spørsmål om de administrative kostnadene som følger en regulering står i et rimelig forhold til målene som er satt opp.

Gitt at man skal innføre en reguleringsordning kan man også tenke seg andre hensyn som det er ønskelig at en slik ordning ivaretar. Reguleringen bør gi partiene en viss fleksibilitet, og den bør være enkel, oversiktlig og kontrollerbar. Det er også ønskelig at reguleringen bidrar til å fremme informative former for politisk fjernsynsreklame, og at den om mulig kan motvirke sviktende valgdeltakelse.

Utvalget er bedt om å utrede ordninger både for gratis reklametid og kjøp av politisk reklame. Utvalget har vurdert tre hovedtyper reguleringer for kjøp av fjernsynsreklame (i – iii). I tillegg har utvalget vurdert en ordning med gratis sendetid (iv). Alle ordningene forutsetter at det generelle lovforbudet mot politisk fjernsynsreklame opprettholdes, og at adgangen til å reklamere for politiske budskap på fjernsyn reguleres positivt (opphever forbudet for bestemte grupper/perioder).

1. Allment lovforbud mot politisk fjernsynsreklame, men med periodebasert unntak for alle.

2. Allment lovforbud mot politisk fjernsynsreklame, men med periodebasert unntak for partier og lister.

3. Allment lovforbud mot politisk fjernsynsreklame, men med periodebasert unntak for partier og lister, som i tillegg underlegges en kvantumsgrense.

4. Allment lovforbud mot politisk fjernsynsreklame, men med gratis sendetid for politiske partier.

8.8 Lovforbud med periodebasert unntak for alle (alternativ i)

En mulig regulering for å begrense omfanget av politisk fjernsynsreklame er å bare tillate dette i en avgrenset periode. Dette er forenlig med at alle som ønsker det tillates å kjøpe slik reklame. Det er naturlig at et eventuelt periodebasert unntak fra lovforbudet legges til perioden før stortings- og lokalvalg. Forskning viser at stadig flere velgere bestemmer seg stadig senere i valgkampen. Det er således sent i valgkampen at behovet for kommunikasjon mellom velgere og partier er spesielt stort. Dessuten viser forskning at politisk fjernsynsreklame har størst effekt i denne perioden. Amerikansk forskning viser at i den siste måneden før valget påvirkes velgernes oppfatninger av hvilke saker kandidatene står for (nesten) utelukkende av fjernsynsreklame (Brians & Wattenberg 1996).

En mulig avgrensning er å tillate politisk fjernsynsreklame i de siste fire ukene før valget. Et annet alternativ er å tillate politisk fjernsynsreklame fra et visst antall uker før valg, men forby dette igjen i den siste uken før valget. For det sistnevnte alternativ kan det anføres at dette vil dempe det generelle reklamepresset i valgperioden. Særlig vil man unngå presset mot fjernsynskanalene om å få sine reklamer vist den siste helgen før valget. Hensynet til at velgerne skal ha mulighet til å overveie sine valg i ro og mak de siste dagene før valget, kan også tale for en slik bestemmelse. For den som frykter at fjernsynsreklame vil få en urimelig sterk innflytelse i valgkampen, finner en støtte i amerikansk forskning for å la siste uke før valg være en «hvileuke» (ibid.). På en annen side kan det anføres at det er uheldig at politisk reklame ikke skal tillates i den perioden hvor det anses å være mest effektfullt.

En ordning der man kun tillater politisk fjernsynsreklame i en periode før valg vil på flere måter ivareta stortingsmeldingens formål om å redusere omfanget av politisk fjernsynsreklame. Borgerne vil eksponeres for politisk fjernsynsreklame i en relativt kort tidsperiode, noe som må vurderes som en gevinst ut i fra det formål som reguleringen skal ivareta. Faren for negative effekter på den politiske debattform og politisk kommunikasjon for øvrig, vil antakeligvis reduseres i forhold til en ordning uten periodebegrensning. En ordning med periodebegrensning vil dessuten redusere omfanget av politiske reklamekampanjer i kommersielt fjernsyn, og således være med på å dempe kostnadsspiralen mellom konkurrerende partier. Videre vil ordningen forhindre at kjøpesterke grupper kjøper politisk reklame for sine politiske saker på tidspunkter der disse er under behandling i folkevalgte organer eller hos offentlige myndigheter forøvrig. Et unntak fra det generelle reklameforbudet i valgkampperioder medfører at de politiske partiene kommer i forgrunnen, selv om også andre aktører tillates å reklamere for politiske budskap i fjernsyn.

En periodebegrensning er enkel å overvåke. Statens medieforvaltning overvåker i dag all reklame på norsk fjernsyn, og kontrollerer at norsk lov følges. Dersom noen sender reklame for politiske budskap i andre perioder enn det som tillates, vil dette straks registreres av Statens medieforvaltning. Tilsynet kan i så fall gis myndighet til å pålegge fjernsynsstasjonen å stanse videre sending av de aktuelle innslagene. Som i dag vil det kunne oppstå tvil om en reklame inneholder et politisk budskap eller ikke. I de senere år har man sett flere eksempler på reklamer som tester grensene for forbudet, blant annet reklamen fra Akademikernes Fellesforbund i 1995 og Sykepleierforbundets reklame fra 2000. I 2004 har det også vært debatt rundt lovmessigheten av Statoils reklame for norsk gass, alkoholkampanjen til Sosial- og helsedirektoratet, og reklamen for bekjemping av terror fra European Security Advocacy Group. Så lenge forbudet mot politisk fjernsynsreklame videreføres – med eller uten bestemte unntak – vil man med all sannsynlighet se reklamer som tester grensene også i fremtiden.

En vesentlig svakhet ved en periodebegrensing, er at denne alene i liten grad vil ivareta målet om demokratisk likhet, som regjeringen har vektlagt i stortingsmeldingen. En periodebegrensning alene forhindrer ikke at kjøpesterke grupper utenfor partiene kjøper slagkraftige politiske fjernsynskampanjer til støtte for egne saker, eller for å styrke eller svekke bestemte politiske partier i valgkampen. En periodebegrensning virker heller ikke i retning av utjevning partiene i mellom. Om sistnevnte forhold er nødvendig og/eller ønskelig diskuteres under pkt. 8.9.

Kringkastingslovens bestemmelser begrenser hvor mye reklame et fjernsynsselskap kan sende daglig. Et system der også andre aktører enn partiene slipper til i perioden før et valg kan derfor medføre sterk konkurranse om fjernsynsselskapenes begrensede reklametid. De aller mest kjøpesterke grupperingene vil antakeligvis komme best ut av denne konkurransen.

8.9 Lovforbud med periodebasert unntak for partier og lister (alternativ ii)

En periodebegrensning som kombineres med at bare politiske partier tillates å kjøpe reklame, vil begrense omfanget av politisk fjernsynsreklame ytterligere. Partienes kjøpekraft er relativt begrenset. Det er særlig fagforeninger, bransjeorganisasjoner og interesseorganisasjoner, bedrifter og næringsorganisasjoner som har ressurser til å kjøpe politisk reklame i stort omfang.

Ved at bare partiene tillates å kjøpe politisk fjernsynsreklame sikres også hensynet til demokratisk likhet i større grad. Man unngår at kjøpesterke grupper utenfor partiene sender egne reklamekampanjer i den hensikt å styrke eller svekke enkelte partier eller blokker i norsk politikk.

Reguleringen bidrar likevel ikke til å fjerne betydningen av partienes ulike kjøpekraft i konkurransen om å vinne stemmer gjennom reklamekampanjer på kommersielt fjernsyn. Kapittel 3 dokumenterer imidlertid at inntektsforskjellene mellom partiene er relativt moderate. Flere av utvalgets forslag vil bidra til ytterligere inntektsutjevning mellom partiene. Dette gjelder forslaget om skattefritak for gaver til partiene, at det ikke lenger skal være noen sperregrense på stemmestøtten til partienes hovedorganisasjoner og innføringen av et eget grunntilskudd i den statlige støtten til partiene.

Et viktig spørsmål blir nå hva en skal definere som «et politisk parti». Utvalget mener at alle konkurrerende valglister, uavhengig av om de er registrert som parti eller ikke, bør ha de samme formelle rettigheter til å ytre seg i ulike medier. Dette er i samsvar med Europarådets anbefaling om mediedekning av valgkampanjer. 15 Selv om en ikke oppnår resultatlikhet for partier med ulikt sterke finanser, sikrer en alle som stiller til valg en reell sjanse til å finansiere, i det minste noe, uredigert sendetid. Det vil, etter utvalgets syn, være urimelig, – og uklokt, å begrense adgangen til å kjøpe politisk fjernsynsreklame til en mindre gruppe partier.

En eksklusiv reklameadgang for politiske partier og lister representerer likevel en begrensning i ytringsfriheten. En slik begrensning kan forsvares fordi det primært er disse gruppene som har behov for å kommunisere med velgerne gjennom politisk fjernsynsreklame før et valg. Andre grupper kan nok også ha et ønske om å ytre seg gjennom politisk reklame i fjernsynet i forbindelse med valgkamper. Ønsket om en reell begrensning i omfanget av reklamen, og ønsket om å unngå mye politisk reklame fra kjøpesterke grupper utenfor partiene, taler for at dette hensynet må vike.

Reguleringen er treffsikker i den forstand at den vil begrense volumet av reklame og ivareta målsettingen om å unngå at kjøpesterke grupper kommer sterkt til orde gjennom politisk fjernsynsreklame.

I likhet med alternativ i vil en ordning der partier/lister tillates å kjøpe politisk fjernsynsreklame i en begrenset periode før valget, ikke medføre særlige problemer med hensyn til kontroll. Statens medieforvaltning kan enkelt overvåke at ingen andre enn partier og valglister sender politisk fjernsynsreklame i perioden. Etter valgloven § 6–6 skal valglister være godkjent av valgmyndighetene innen 1. juni i det året valget holdes. Dette gir en klar definisjon av hvem som er kjøpsberettiget.

8.10 Lovforbud med periodebasert unntak for partier og lister og kvantumsgrense (alternativ iii)

I Stortingsmelding nr. 26 (2003–2004) fremgår det at det er avgjørende med en regulering som setter grenser for hvor mye den enkelte kan sende. Her legges det altså opp til en begrensing av hvor mye reklame som det enkelte parti eller liste kan kjøpe i løpet av en viss tidsperiode. En kvantumsgrense vil redusere det samlede omfanget av politisk fjernsynsreklame, i tillegg til å også dempe virkningene av forskjeller i kjøpekraft partiene i mellom.

Skal en kvantumsgrense være effektiv må den gjøres gjeldende for en klart definert gruppe aktører. Som nevnt under avsnitt 8.5 vil en kvantumsgrense for andre enn politiske partier og lister medføre en rekke administrative utfordringer av skjønnsmessig art. En ordning der partier og lister reguleres strengere enn andre grupperinger, gir dessuten motiver for omgåelser, som igjen kan føre til tillitssvikt. Utvalget er derfor av den oppfatning at dersom en kvantumsgrense innføres, må den kun gjelde partier og lister som stiller til valg. For andre må forbudet fortsatt opprettholdes.

En ordning med kvantumsgrense åpner opp for spørsmål om hvorvidt reklamen skal kvantumsbegrenses både på riksdekkende og på lokale fjernsynsstasjoner, om mengden reklame skal differensieres mellom partier, og hvilke kriterier som skal legges til grunn for en fastsetting av en kvantumsgrense. Det er videre aktuelt å vurdere om man bør innføre prisregulering, samt i hvilken grad – og hvordan – man skal kontrollere at reguleringsbestemmelsene etterleves. De enkelte problemstillingene diskuteres i det følgende.

8.10.1 Kvantumsgrense både på riksdekkende og lokale fjernsynsstasjoner?

En vanlig bekymring er at en oppheving av forbudet mot politisk fjernsynsreklame vil lede partiene inn i et kostnadsdrivende kappløp der alle bruker mer ressurser enn de ønsker, men hvor ingen tør å avstå fra å kjøpe reklame i frykt for substansielle stemmetap. 16 En annen bekymring er at de mindre partiene ikke har ressurser nok til å kunne delta i kappløpet og vil lide substansielle stemmetap som følge av dette. Ønsket om å begrense valgkampkostnadene, samt hensynet til demokratisk likhet, kan da tale for å begrense mengden politisk reklame som partiene tillates å kjøpe på riksdekkende kanaler.

Disse begrunnelsene står betraktelig sterkere hva gjelder riksdekkende fjernsyn enn lokalfjernsyn. Seertallene er langt lavere på lokalfjernsyn enn på riksdekkende fjernsyn. Dette vil isolert sett dempe etterspørselen etter reklame på disse kanalene. I tillegg er det langt rimeligere å reklamere på lokalfjernsyn, noe som bør redusere bekymringen for at mindre kjøpesterke partier skal komme dårlig ut. 17

Det er heller ikke ukomplisert å kvantumsregulere kjøp av reklame på lokalfjernsyn. Siden det er partienes lokallag som kan forventes å være de største interessenter, er en mulighet å fastsette en kvote for hvor mye reklame hvert lokale partilag kan kjøpe hos den lokale fjernsynsstasjonen. Fornuftige grenser for kjøp vil imidlertid variere fra distrikt til distrikt, og et system med differensierte grenser vil bli unødvendig komplisert. Et slikt system vil dessuten innebære vesentlig arbeid i forbindelse med kontroll. En løsning kunne være å gi partienes hovedorganisasjoner ansvaret for å fordele en landskvote for kjøp av reklame på lokalfjernsyn til de ulike lokallagene. Dette ville institusjonalisere makt på hovedorganisasjonens hender, og er antakeligvis en løsning som ikke er ønskelig i alle partier. Alt i alt er det mye som taler for at en eventuell kvantumsgrense bare bør gjelde for riksdekkende fjernsyn.

Det kan ikke utelukkes at også lokale og regionale partilag kan ønske å kjøpe politisk reklame på riksdekkende fjernsyn. Det forutsettes at en eventuell kvantumsgrense på riksdekkende fjernsyn må gjelde samlet for alle organisasjonsnivåer i det enkelte parti. Partiene må selv ta ansvar for at grensen ikke overskrides av partiet som helhet. For registrerte partier anbefaler utvalget at grensen knyttes til partinavnet (som er unikt for registrerte partier). For lokale lister som ikke er registrert med partinavn kan likelydende listenavn opptre i ulike valgkretser (men ikke innen samme valgkrets). For lister bør derfor grensen knyttes til listens navn pluss den valgkrets listen stiller i. Det vil være nødvendig at politiske fjernsynsreklamer merkes tydelig med vedkommende parti/listes unike navn (se avsnitt 8.12).

8.10.2 Differensierte kvoter?

Et annet spørsmål er om det ved en eventuell ordning med kvantumsgrenser også bør innføres differensierte kvoter for hvor mye fjernsynsreklame det enkelte parti/liste skal tillates å kjøpe. Det forutsettes at differensiering i så fall må baseres på objektive kriterier, slik som for eksempel prosentvis oppslutning ved siste valg. Det er etter utvalgets oppfatning lite som taler for en slik regulering.

Sett fra et ytringsfrihetsperspektiv bør den formelle muligheten til å ytre seg i fjernsyn gjelde likt for alle konkurrerende partier og lister. Selv om den reelle muligheten til å kjøpe reklametid avgjøres av partienes ressurser, er det lite heldig om regelverket forhindrer at konkurrerende partier og lister gis formell sjanselikhet i dette spørsmålet. Før et valg bør alle politiske alternativer ha samme formelle muligheter til å formidle sine budskap til velgerne i noenlunde samme utstrekning. Det er ingenting som tilsier at et større parti trenger mer tid på å formidle sitt budskap enn et lite parti. Å differensiere kvoter etter partienes størrelse kan dessuten bidra til å opprettholde de eksisterende maktstrukturer. Til sist vil det være kompliserende for fjernsynskanalene å forholde seg til ulike kvoter for ulike partier.

8.10.3 Kriterier for fastsetting av kvantumsgrenser

Hvordan kan en bestemt sendetidsgrense eller beløpsgrense for kjøp av politisk fjernsynsreklame begrunnes? En måte å nærme seg spørsmålet på er å undersøke hvor mange sendeminutter, og hvor store tilhørende kostnader, som skal til for å nå en bestemt andel av elektoratet. Utvalget har innhentet slike opplysninger fra TV2 og TVNorge. Disse presenteres under.

Selskapene ble spurt om hvilke kostnader som er forbundet med å nå en bestemt prosentandel personer over 18 år i Norge (elektoratet). Til grunn for tallene ligger en forutsetning om at det ikke gis noen form for rabatter (det er altså tale om maksimale kostnader). Kostnadene er stipulert for et reklameinnslag på hhv. 30 sekunder, 60 sekunder og 90 sekunder. Videre er det gitt et anslag (et gjennomsnittstall basert på selskapets erfaringer med reklamekampanjer) på det totale antall sendeminutter som de ulike kampanjevariantene i tabellene vil kreve. Det er lagt til grunn at TV2s standard budsjettfordeling følges (dvs. at den sendetid som kjøpes fordeles etter følgende sendetidsskjema: 10 % kl. 06.30 – 12.00; 15 % kl. 12.00 – 18.00; 72 % kl. 18.00 – 23.30; 3 % kl. 23.30 – 06.30). Dersom selskapene ikke er i stand til å nå de høyeste dekningsgradene, har utvalget bedt om at disse rekkene blir stående uutfylt. Tallene gjelder ulike sesonger (se note til tabell).

Som en ser kan det være kostbart å nå en høy andel av befolkningen, og kostnadene stiger med lengden på innslaget. Samtidig er kostnadene ved å nå en mindre andel av befolkningen relativt beskjedne.

Det er en del variasjon mellom TV2 og TVNorge. Siden TVNorge har en mindre andel av seermarkedet enn TV2, vil det ta lengre tid for denne fjernsynskanalen å nå en større andel av befolkningen. Beregningene viser for eksempel at 10 minutter på TVNorge når 20 % av befolkningen over 18 år, mens 9 minutter på TV2 når 50 % av befolkningen over 18 år. Motsvarende: Med for eksempel 1,2 millioner kroner på TVNorge nås 50 % av befolkningen over 18 år, mens tilsvarende investering på TV2 når 70 % av elektoratet.

Hensynet til demokratisk likhet taler for at en kvantumsgrense ikke settes så høyt at bare noen få partier har reell sjanse til å nå opp mot den. En bekymring er at et svært høyt omfang på den samlede politiske fjernsynsreklamen kan skape politisk tretthet blant velgere. 18 En annen bekymring gjelder faren for at et høyt omfang av politisk fjernsynsreklame vil medføre at kringkasterne nedprioriterer de ordinære valgsendingene. Isolert sett taler dette for en moderat grense. 19

Det kan hevdes at dersom kvantumsgrensen settes for lavt vil partiene ikke finne det lønnsomt å investere i dyre produksjoner, og resultatet kan bli reklamer av lav kvalitet. Det finnes imidlertid mange muligheter for å lage gode reklamer uten alt for store investeringer. Produksjonskostnader er variable. I reguleringssammenheng må sendetidsgrensen gis en selvstendig begrunnelse, og partiene må så tilpasse seg denne ved et fornuftig valg av produksjonskostnad.

Ved fastsettelsen av en grense for kjøp av politisk fjernsynsreklame bør en ta hensyn til fjernsynssendernes daglige reklamekapasitet, slik at politisk fjernsynsreklame ikke båndlegger for mye av den samlede reklametiden. I følge kringkastingsloven kapittel 3 skal reklame ikke utgjøre mer enn 15 % av kringkasterens daglige sendinger. Beregninger fra Statens medieforvaltning viser at reklamesendingene på TV2 og TVNorge ligger tett opp mot dette, med et gjennomsnitt på omkring 160 minutter daglig. I tabell 8.5 fremgår det hva politisk reklame vil utgjøre i prosent av TV2s totale daglige reklamesending, dersom kvantumsgrensen settes til henholdsvis 15, 20, 25 og 30 minutter. Beregningen forutsetter at åtte partier kjøper maksimum tillatt reklametid. 20 Som vi ser øker beslaget av senderens totale reklametid fra 2,7 % ved en sendetidsgrense på 15 minutter til 5,4 % ved en grense på 30 minutter.

I tabellen fremgår hvor stor andel av befolkningen som nås ved de ulike sendetidsgrensene, og hva dette koster det enkelte parti. Det er også foretatt en beregning av de samlede kostnadene ved politisk fjernsynsreklame med ulike kvantumsgrenser (forutsatt at åtte partier kjøper maksimum tillatt reklametid). Beregningene viser at kostnadene per innbygger stiger fra i underkant av 2 kroner per innbygger ved 15 minutter, til i overkant av 3 kroner per innbygger ved 30 minutter. Selv ved en sendetidsgrense på 30 minutter vil dette gi en moderat ressursbruk per innbygger.

Et viktig spørsmål er om reguleringen ivaretar de formål den er ment å ivareta. Den finske erfaringen med politisk fjernsynsreklame viser at til tross for en uregulert adgang for partier til å kjøpe fjernsynsreklame, holdes omfanget på et moderat nivå. Før valget i 2003 brukte de finske partiene omkring 16 millioner norske kroner samlet til kjøp av sendetid (produksjonskostnader kommer i tillegg). 21 Dette svarer til kr. 3,1 per innbygger. Det er det samme beløpet per innbygger som beregningene overfor viser for en 30 minutters kvantumsgrense. 22 Forutsatt at de finske erfaringene kan overføres til Norge, er det lite som tyder på at det foreligger et vesentlig behov for å regulere det totale omfanget av politisk fjernsynsreklame. Noe annet kan likevel gjelde målet om å sikre demokratisk likhet. At det totale omfanget av politisk fjernsynsreklame er lavt i Finland, innebærer ikke nødvendigvis en jevn fordeling av sendetid mellom de finske partiene. Dessverre mangler utvalget tallmateriale som viser den eksakte fordelingen av sendekostnader over de finske partiene. Vi vet imidlertid at de seks største partiene i Finland benytter politisk fjernsynsreklame. I følge Moring (2003) investerte de fire største partiene tilnærmet like mye i politisk fjernsynsreklame før riksdagsvalget i 2003.

8.10.4 Måleenheter for kvantum (beløpsgrense, sendetidsgrense, BDP)

Det fjernsynsselskapene selger er brutto dekningspunkter (BDP). 23 Et BDP sier hvor mye det koster å nå én prosent av befolkningen over 13 år. Når man kjøper et BDP kjøper man et visst antall seere. Kringkasteren innhenter opplysninger om seeroppslutningen, og tar reklamefilmen av sendeskjemaet når avtalt antall BDP er nådd. For et gitt kronebeløp kan man altså kjøpe et visst antall BDP. Ideelt sett burde en kvantumsgrense derfor settes som et maksimalt antall BDP.

Det er to problemer knyttet til dette. For det første eksisterer det ikke prosedyrer eller institusjoner som kan kontrollere at partiene holder seg innenfor en BDP grense. En BDP grense ville derfor kreve at det opprettes et eget kontrollapparat. For det andre varierer prisen på et BDP blant annet med sesong, tid på døgnet, innslagets lengde og plassering i reklamebolken. I tillegg gir fjernsynsselskapene betydelige rabatter. De største rabattene tilfaller de største kundene. En BDP grense vil av slike grunner ikke sikre partiene tilgang til like store kvanta fjernsynsreklame.

Lignende argumenter kan innvendes mot en beløpsgrense i kroner. Også her vil det være nødvendig å opprette et eget apparat for kontroll av at grensen er fulgt. På grunn av fjernsynsselskapenes praksis med å gi betydelige rabatter, kan enkelte partier komme til å få kjøpe større kvanta fjernsynsreklame enn andre også om man setter grensen som et maksimalt antall kroner.

Heller ikke en sendetidsgrense vil sikre partiene tilgang til like store kvanta fjernsynsreklame. Dette skyldes at tiden det tar å nå én prosent av befolkningen over 13 år varierer over døgnet og sesongene, og med seermønsteret over de enkelte dager og i tilknytning til ulike programtilbud. Å fylle opp et gitt antall sendeminutter vil koste ulikt mye, avhengig av blant annet sesong, tid på døgnet, innslagets lengde og plassering i reklamebolken.

I seg selv er en sendetidsgrense lettere å kontrollere enn en beløpsgrense. Statens medieforvaltning registrerer i dag lengden på reklameinnslag i fjernsyn 24 timer i døgnet, 7 dager i uken, på både TV2 og TV Norge. Dersom et parti går utover en lovfestet sendetidsgrense vil dette umiddelbart avsløres, og Statens medieforvaltning har myndighet til å sanksjonere overtredelsen. Med en sendetidsgrense vil en altså ikke måtte sette opp et eget kontrollapparat og utvikle egne kontrollprosedyrer. Isolert sett taler dette for at en sendetidsgrense er å foretrekke fremfor en beløpsgrense. Som nevnt overfor vil imidlertid heller ikke en sendetidsgrense sikre partiene tilgang til like store kvanta fjernsynsreklame. Under avsnitt 8.10.5 drøftes hvordan en kombinasjon av sendetidsgrense og standard budsjettfordeling kan løse dette problemet.

Utvalget anser det som et viktig prinsipp at alle partier og lister som ønsker å kjøpe politisk fjernsynsreklame, behandles på like vilkår av kringkasterne. Dette prinsippet er også vektlagt i Europarådets rekommandasjon om mediedekning av valgkampanjer. Dersom kjøp av politisk fjernsynsreklame tillates, mener utvalget at et slikt prinsipp bør lovfestes i kringkastingsloven.

8.10.5 Sendetidsgrense og standard budsjettfordeling

For at en sendetidsgrense skal skape likhet må den knyttes til samme produkt. Det enkleste er å knytte grensen til det vi skal kalle en «standardpakke» bygget opp som følger:

1. Kjøpsberettigede partier kan kjøpe BDP i inntil et gitt antall minutter samlet sendetid på riksdekkende fjernsynskanaler.

2. BDP kjøpes etter TV2s standard budsjettfordeling. 24

3. Det legges til grunn at innslagene har en lengde på 30 sekunder.

4. Et fjernsynsselskap plikter å tilby partiene BDP til samme pris.

En beløps- eller sendetidsgrense vil med kjøp etter en standardpakke gi et likeverdig tilbud til partier som velger å reklamere like mye i samme fjernsynskanal. Det vil si at to partier som velger å benytte samme beløp, eller samme sendetid, vil nå den samme andel av befolkningen over 13 år for den samme prisen dersom de sender i samme fjernsynskanal etter samme standardfordeling. Med en standardpakke vet en hvor mange BDP som kan kjøpes for et gitt beløp. En kan også si hvor mange sendeminutter dette svarer til (se oversiktene i tabellene 8.3 og 8.4). 25

Etter utvalgets skjønn er en standardpakke som kombinerer en enkelt kontrollerbar sendetidsgrense med et likeverdig tilbud til partiene en hensiktsmessig form for kvantumsregulering. Dette er videre en ordning som det er grunn til å tro at kanalene vil se seg tjent med. Plikten til å selge etter standard budsjettfordeling gjør at fjernsynsstasjonene slipper å ta stilling til når på døgnet reklamen til det enkelte parti/liste skal på. Sammen med plikten til å selge til samme pris fjerner dette grunnlaget for mistanke om at fjernsynsstasjonene favoriserer enkelte partier fremfor andre gjennom gunstige sendetider og/eller gode rabatter.

8.10.6 Plikt til å rabattere politiske partier?

Tilbydersiden i det norske markedet for riksdekkende fjernsynsreklame er konsentrert, og dette reiser bekymringer om at tilbyderne av politisk fjernsynsreklame vil utnytte sin markedsmakt. 26 Et konsentrert reklamemarked, kombinert med at politisk reklame kun tillates i en begrenset periode, reiser bekymring om økte priser (fravær av rabatter). Spørsmålet er om politisk fjernsynsreklame i riksdekkende fjernsyn derfor bør prisreguleres.

I USA og Canada pålegges fjernsynsselskapene å tilby politiske partier/kandidater reklametid etter en bestevilkårsklausul. Dette innebærer at politiske partier ikke kan gis et dårligere tilbud enn det den best rabatterte kunden til fjernsynsselskapet får. I Tyskland pålegges fjernsynsselskapene å tilby de politiske partiene reklametid til kostnadsdekning. I disse tre landene begrunnes prisreguleringen med at fjernsynsselskaper er gitt sine konsesjoner av staten, og som motytelse plikter de å bidra til det allmenne vel i sine programtilbud. Redusert pris for salg av sendetid til politiske partier regnes som en del av denne plikten.

Å innføre prisregulering for politisk reklame på de riksdekkende fjernsynskanalene vil begrense tilbydernes mulighet for utnyttelse av markedsmakt. Å forhindre utnyttelse av markedsmakt er et spesielt tungtveiende argument i forhold til partipolitisk fjernsynsreklame. Dette fordi partiene i stor grad er skattefinansiert. Effektivitetstapet ved monopolprising kommer derfor i tillegg til effektivitetstapet ved beskatning. En bestevilkårsklausul er i utgangspunktet ikke ment å begunstige partiene, men har en sterk samfunnsøkonomisk begrunnelse. Prisregulering kan ikke gis en overbevisende begrunnelse hva gjelder lokalfjernsyn. Markedssituasjonen i lokalfjernsyn innbyr ikke til overprising i særlig grad (se over).

Det mest nærliggende alternativet for en eventuell prisregulering på riksdekkende fjernsyn er å lovfeste en bestevilkårsklausul, etter mønster av USA og Canada. Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene gir TV2 sine best rabatterte kunder et avslag i størrelsesorden 40 % av ordinær pris. Det er grunn til å tro at rabattene i TVNorge kan være større enn dette.

8.10.7 Partienes fleksibilitet i et reguleringsregime med kvantumsgrense

Fjernsynsselskapene tilbyr i dag en rekke spesielle løsninger som ikke omfattes av den skisserte standardpakken. Dette inkluderer blant annet plassering av reklame først eller sist i en bolk, to plasseringer i samme bolk, plassering før eller etter bestemte programmer (med BDP garanti i TV2), målretting av innslaget mot kjønn og aldersgrupper (TVNorge), og kortere eller lengre innslag enn 30 sekunder.

Hensynet til fleksibilitet taler for at partier/lister som ønsker spesielle løsninger (løsninger som avviker fra standardpakken) skal kunne kjøpe slike innenfor den fastsatte totalrammen av sendetid. Det er mulig å åpne for dette uten å gi helt slipp på ordningen med en standardpakke og en bestevilkårsklausul. En kan tillate partiene å velge spesielle løsninger innenfor den fastsatte sendetidsgrensen. Partier som velger spesielle løsninger bør imidlertid ikke kunne kreve pris etter bestevilkårsklausulen. En rett til å kreve rabatter dersom standardpakken følges kan likevel antas å styrke forhandlingsposisjonen til partier/lister som velger spesielle løsninger (fordi partiene troverdig kan fremholde at de er sikret et adekvat tilbud til en gunstig pris i forhandlingene om spesielle løsninger). Hensynet til fleksibilitet ivaretas for øvrig også ved at partiene/listene ikke underlegges noen regulering av produksjonsinvesteringene.

Tabellene 8.3 og 8.4 viser at TV2 når en gitt andel av befolkningen over 18 år til en lavere pris enn TVNorge. Dette tilsier isolert sett kjøp av reklametid på TV2. I motsetning til TV2 selger imidlertid TVNorge reklamer rettet mot målgrupper (alder og kjønn). Dette kan gjøre TVNorge attraktivt for partier som ønsker å nå ut med sitt budskap til mer spesifikke grupper av befolkningen. Fleksibiliteten i en ordning med anledning til å avvike fra standardpakken bidrar til at TVNorge kan utnytte sine komparative fortrinn, også i salg av politisk fjernsynsreklame. Mye tyder også på at TVNorge gir betraktelig høyere rabatter enn TV2. 27

Det er viktig at reguleringsregimet ikke favoriserer en kringkaster. TV2 har en større andel av seermarkedet enn TVNorge i dag. Slik utvalget ser det vil verken en beløpsgrense eller en sendetidsgrense vri eksisterende styrkeforhold i særlig grad.

En innvending mot regimet med standardpakker, bestevilkårsklausul og anledning til å avvike fra bestevilkårsklausulen ved kjøp av spesielle løsninger, er at det vil gi et komplisert og uoversiktlig regelverk, som det vil være krevende å administrere og overvåke. Erfaringer fra andre land – i særlig grad USA – viser at et komplisert regelverk for politisk fjernsynsreklame kan invitere til omgåelser. Aktørene som søkes regulert opererer i tillegg i et raskt omskiftelig mediemarked, preget av høy innovasjonstakt. Et komplisert og detaljert regelverk, basert på dagens markeder og dagens teknologi, vil av denne grunn antakeligvis utdateres raskt. Dette favoriserer i seg selv et enkelt regelverk. Utvalget legger til grunn at de finske erfaringene er et beste estimat på den etterspørsel en kan forvente i det norske markedet. Med dette som utgangspunkt er det grunn til å tro at partienes etterspørsel etter fjernsynsreklame vil bli forholdsvis moderat. Det er da vanskelig å forsvare et komplisert regelverk, med bestevilkårsklausuler og adgang til å avvike fra en standardpakke.

Det mest hensiktsmessige vil trolig være at en eventuell kvantumsregulering gjennomføres som en forholdsvis enkel løsning, bestående av kun den skisserte standardpakken. Kostnadene ved å velge den enkle løsningen er noe mindre fleksibilitet i partienes valg av løsninger, og antakeligvis et moderat samfunnsøkonomisk tap som følge av at fjernsynsselskapene får prise fritt. Samtidig sparer man administrative kostnader knyttet til kontroll med et komplisert regelverk (mer om dette i neste avsnitt).

8.10.8 Nærmere om kontroll

For at en eventuell kvantumsregulering skal kunne ivareta sine formål, er det viktig å redusere risikoen for omgåelser. Reguleringen forutsetter derfor et kontrollapparat.

Med en beløpsgrense vil det måtte gjennomføres etterkontroll av inngåtte kontrakter. Kontroll av at beløpsgrensen etterleves må trolig også understøttes av straff eller lignende sanksjoner for å gjøres effektiv. Med en sendetidsgrense kan det derimot gjennomføres løpende kontroll av at denne overholdes. En slik oppgave kan legges til Statens medieforvaltning, som i dag har liknende kontrolloppgaver i forhold til annen fjernsynsreklame. Om grensene overskrides, materialiseres dette i ytre synlige forhold. Statens medieforvaltning kan gis myndighet til å stanse innslag umiddelbart dersom et parti går utover sendetidsgrensen. 28 Det er trolig ikke nødvendig med ytterlige sanksjoner for å sikre etterlevelse av en sendetidsgrense.

Dersom et parti ønsker å kjøpe reklame hos en fjernsynskanal utover den fastsatte kvantumsgrensen, bør kanalen gjøre partiet oppmerksom på at dette innebærer et lovbrudd, og avstå fra videre salg. Dersom et parti kjøper for mindre enn kvantumsgrensen fra flere enn en kanal, men samlet kjøp overgår kvantumsgrensen, er det ikke rimelig å holde det enkelte fjernsynsselskap ansvarlig. I et slikt tilfelle er det naturlig at partiet holdes økonomisk ansvarlig for de kontrakter det har inngått med det enkelte fjernsynsselskap. Dersom kvantumsgrensen er satt som en sendetidsgrense bør Statens medieforvaltning gis myndighet til å stanse videre sending når partiet går over sendetidsgrensen. Utvalgets oppfatning er at dersom politisk fjernsynsreklame tillates, bør det være partiets – ikke myndighetens eller fjernsynsselskapenes – ansvar å sørge for at samlet kjøp holdes innenfor en eventuell fastsatt kvantumsgrense.

Det vil eventuelt være hensiktsmessig at Statens medieforvaltning årlig rapporterer til rådet omtalt i avsnitt 6.12, om hvor mye politisk reklame som er sendt på de riksdekkende kanalene, samt om det har vært noen overskridelser av eventuelle kvantumsgrenser. Rådet kan så innta disse opplysningene i sin årlige rapport til departementet.

Innføringen av en eventuell bestevilkårsklausul vil også fordre et kontrollapparat. En mulighet er at kontrakter inngått mellom riksdekkende fjernsynsselskaper og politiske partier sendes til det rådet som foreslås opprettet i partiloven (se avsnitt 6.12). Rådet kan selv kontrollere om partiene er gitt de samme betingelser fra samme fjernsynsselskap. Av hensyn til fjernsynsselskapenes markedsstrategier er det rimelig at disse kontraktene unntas offentlighet. Dersom det avdekkes at et fjernsynsselskap har gitt forskjellige betingelser til ulike partier, eller dersom et parti klager til rådet over at det ikke har oppnådd betingelsene stipulert i bestevilkårsklausulen, bør rådet kunne oversende saken til Konkurransetilsynet for videre oppfølging. Konkurransetilsynet har vidtgående granskningsadgang og sanksjonsmyndighet.

Dersom det skal åpnes opp for at partier/lister som ønsker det skal kunne fravike systemet med standard budsjettfordeling og prisregulering, vil det ikke være nødvendig at disse kontraktene sendes til rådet. Eventuelle klager om urimelige vilkår bør kunne sendes direkte til Konkurransetilsynet i slike tilfeller.

Uavhengig om man innfører et system med bestevilkårsklausul eller ikke, mener utvalget at det bør være mulig for partier og lister å klage til rådet omtalt i avsnitt 6.12, dersom de mener at en kringkaster har brutt prinsippet om likebehandling, jf. avsnitt 8.10.4.

8.11 Gratis sendetid (alternativ iv)

En ordning der partiene får gratis sendetid i avgrensede perioder vil kunne ivareta målet om å begrense omfanget av fjernsynsreklame, samt fremme demokratisk likhet blant de partiene som omfattes av ordningen. Inkluderte partier vil – dersom sendetiden ikke differensieres – konkurrere på like vilkår i fjernsyn. Ordningen gir dessuten god kontroll med de samlede kostnadene knyttet til fjernsynsreklame. Den er også enkel å forvalte, og omgåelsesmulighetene er begrensede.

Ordningen er imidlertid lite fleksibel, og kan oppfattes som en skjult subsidieringsordning, der partiene ikke selv får prioritere hvilket medium de skal formidle sine budskap i. Øremerking i form av gratis sendetid overstyrer partienes valgkampstrategier og bryter med prinsippet om at partiene bør stå fritt i sine prioriteringer, herunder kjøp av politisk fjernsynsreklame. Videre er det en alvorlig svakhet ved ordningen at den, i motsetning til en kjøpsordning, vanskelig kan inkludere alle konkurrerende partier og lister. Erfaringene fra Storbritannia viser også at deres ordning med gratis sendetid har produsert lave seertall.

Utvalget vil uttrykke skepsis til en ordning med gratis sendetid. I lys av mandatet drøftes i det følgende ulike spørsmål som en slik ordning vil reise; hvilke kanaler skal pålegges å tilby gratis sendetid, når og til hvem skal det tilbys sendetid, skal sendetiden differensieres mellom partier, og skal det settes krav til hvordan slike sendinger innrettes?

8.11.1 Hvilke sendere?

Dersom det innføres en ordning med gratis sendetid antar utvalget at det er naturlig at denne begrenses til Norsk Rikskringkasting. Det er flere grunner til dette. For det første har NRK en meget høy dekningsgrad (98 %). For det andre er NRK en statlig kanal, som det juridisk sett er forholdsvis ukomplisert å pålegge sendeplikt. For det tredje vil politiske reklameinnslag på NRK kunne presenteres som egne programmer, noe som vil kunne ha betydning for innhold og form og dermed informasjonsverdien i innslagene.

Også internasjonalt er det normalt at gratis sendetid bare tilbys i statlige kanaler. Gratis sendetid på statlig fjernsyn er også forutsetningen fra Europarådet i anbefalingen om mediedekning av valgkampanjer. 29 Utvalget mener det er urimelig om kommersielle fjernsynskanaler pålegges å bidra til partienes markedsføring av seg selv uten kompensasjon fra staten.

For å kunne innføre en gratis sendetidsordning i NRK må man endre statskanalens vedtekter. Myndigheten til å gjøre dette ligger hos generalforsamlingen, som består av statsråden i Kultur- og kirkedepartementet. Antakelig bør ordningen også lovfestes, jf. EMK artikkel 10 og Europarådets rekommandasjon om mediedekning i valgkampanjer. Spørsmålet om NRK skal kompenseres økonomisk for meroppgavene vil også reise seg.

8.11.2 Hvilke perioder?

Det er utvalgets oppfatning at en eventuell ordning med gratis sendetid må begrenses til perioden før valg. Det er i denne perioden velgernes behov for informasjon – og partienes ønske om å informere – er størst. Tilsvarende behov eksisterer ikke i samme grad utenom valgperioden, noe som gjør det vanskelig å begrunne bruk av offentlige midler, og en særlig prioritering av partienes ytringsfrihet, utenfor valgperioden.

Ved stortingsvalg er det naturlig at de nasjonale partiorganisasjonene tildeles tid i NRKs riksdekkende sendinger. Spørsmålet er om det vil være ønskelig med tilsvarende ordning i lokalvalg. Det fremholdes ofte at lokalvalgkamp i for stor grad utfolder seg på nasjonalt fjernsyn med nasjonale politikere, og at dette er beklagelig. Utvalget er enig i at det er behov for å vitalisere lokalpolitikken, samt å synliggjøre lokale politikere i lokalvalg. En ordning der de nasjonale partiorganisasjonene tildeles gratis sendetid i riksdekkende fjernsyn under lokalvalg kan bidra til ytterligere sentralisering av lokalvalgkampen.

8.11.3 Hvilke partier?

En ordning med gratis sendetid på NRK kan av hensyn til kanalens øvrige drift ikke omfatte enhver liste som stiller til stortingsvalg. Praktiske grunner tilsier derfor at ordningen avgrenses til et mindre antall partier. Det antas at det ikke vil være i strid med EMK (eller Norges folkerettslige forpliktelser for øvrig) at tilbudet om gratis sendetid begrenses. En forutsetning er at partiene velges ut på basis av oversiktlige og objektive kriterier, jf. kapittel 5.

Det er nærliggende å avgrense ordningen til registrerte partier. Siden ordningen vil gjelde i forbindelse med valg, er det også nærliggende å kreve at partiet stiller liste og deltar ved valget, slik at partiets standpunkter er relevante for velgernes beslutninger. Ved stortingsvalget i 2001 stilte 22 registrerte partier liste. Fem av disse fikk under 600 stemmer (eller under 0,02 prosent av stemmene). Praktiske grunner tilsier at det å stille liste til stortingsvalget er et for lite restriktivt inngangskriterium for en gratis sendetidsordning. Et objektivt og oversiktlig tilleggskriterium er at partiet var representert på Stortinget i forrige periode. Et annet objektivt og oversiktlig tilleggskriterium er at partiet hadde en viss oppslutning i forrige stortingsvalg. Utvalget mener en mulig avgrensning er å gi registrerte partier som oppnådde minst 1 % i oppslutning ved siste stortingsvalg, og/eller var representert på Stortinget, gratis sendetid. I 2001 var det ni registrerte partier som kom over 1 % (RV fikk 1,2 % eller 30 015 stemmer, mens Kystpartiet fikk 1,7 % med sine 44 010 stemmer).

Fra et ytringsfrihetsperspektiv er det likevel prinsipielt betenkelig å stenge bestemte (små) partier helt ute fra retten til å fremføre sine ytringer i uredigert form på fjernsyn. Utvalget mener dette er en alvorlig svakhet ved en ordning med gratis sendetid. Et gjennomgangstema i politisk filosofi er at mindretallsmeninger bør gis minst like gode vilkår som flertallsmeninger. I motsatt fall løper man en risiko for å utvikle et flertallstyranni (Mill 1993 [1869], Sundstein 1993). Utvalget har også merket seg at internasjonal forskning dokumenterer at politisk fjernsynsreklame er spesielt nyttig for mindre partier (se avsnitt 8.3).

8.11.4 Differensiering av sendetid over partier?

Mandatet ber utvalget om å utrede hensiktsmessigheten av å differensiere gratis sendetid mellom de berettigede partiene. Her kan man tenke seg (minst) følgende alternativer:

1. alle partier tildeles samme sendetid

2. partiene deles inn i ulike grupper etter valgoppslutning, og partier i grupper med høy oppslutning tildeles mer sendetid

3. alle partiene får en basistid og et tillegg i proporsjon til valgoppslutning

4. tiden fordeles proporsjonalt etter partienes valgoppslutning.

En gratisordning basert på differensiering etter valgoppslutning vil kunne legge press på å inkludere flere partier i ordningen. Konsekvensen kan bli at den totale sendetid øker.

Utvalgets oppfatning er at differensiering av gratis sendetid ikke er ønskelig. Utvalget mener at det er uheldig med et system der meningers tyngde vektes etter de sendetidsberettigede partienes historiske valgoppslutning. Anne Krogstad (2004) viser i sin studie av valgkampen 2001 at fjernsynsselskapene allerede differensierer partienes taletid i fjernsynsdebatter etter deres oppslutning i meningsmålinger før valget (se avsnitt 8.3). En gratisordning med differensiering av politisk reklametid vil forsterke et allerede skjevfordelt gode.

Mens differensiering av partistøtte etter valgoppslutning gjerne begrunnes med at det er i tråd med konkurransedemokratiske prinsipper at velgernes dom gis utslag på bevilgningene til partiene, kan tilsvarende argumentasjon ikke begrunne differensiering av reklametid. Politisk fjernsynsreklame er ment å gi velgerne tilstrekkelig informasjon om hvilke politiske alternativer de står overfor før det kommende valget. Det er ingen ting som tilsier at et stort parti har behov for mer sendetid for å formidle sitt budskap enn et lite parti. Differensiering av sendetid vil dessuten komplisere ordningen.

8.11.5 Form og lengde på reklameinnslag

Når det gjelder plassering av politiske reklameinnslag i NRK antar utvalget at de ikke kan plasseres mellom programmer, slik det gjøres i kommersielle sendere. Dette vil bryte med NRKs programprofil for øvrig, der reklame ikke tillates. Partienes innslag bør i stedet fremstå i egne programmer, bestående av et visst antall innslag satt sammen i bolker. Dette gir velgerne mulighet til å vite når partireklamen kommer, gjennom forhåndsannonsering i programoversikten.

Utvalget har vurdert hva som vil kunne vært en hensiktsmessig lengde for et innslag i en ordning med gratis sendetid. Det bør være et mål at politisk fjernsynsreklame er informativ og at partienes standpunkter underbygges av seriøs argumentasjon. Lengre reklamer gir mer rom for dette. Problemet er at seertallene har en tendens til å synke med stigende lengde på innslagene. Dette har vært et problem i Storbritannia, der minimumstiden på en politisk reklame er satt til 2 minutter og 40 sekunder. Studier av valgkampen 2001 viste at hele 51 % av befolkningen slo av fjernsynet når det ble vist slike politiske reklamer (se avsnitt 8.3). Utvalget mener derfor at hensynet til seriøsitet og seertall må balanseres. Utvalget mener at 60 sekunder er en rimelig lengde på et innslag i en eventuell ordning med gratis sendetid.

For å kunne nå ut til en større andel av befolkningen er en viss gjentakelse av reklamen påkrevd. Gjentakelse gjør det også mer regningssvarende for partiene å produsere egne innslag. Antakeligvis bør innslagene sendes minst to ganger hver. Dersom ni partier inkluderes i ordningen vil to sendinger med ni 60-sekunders reklamer utgjøre 18 minutters sendetid. Tilsvarende vil fire sendinger utgjøre 36 minutter, seks sendinger 54 minutter osv. Det er neppe rimelig å pålegge NRK å sende partienes innslag mer enn åtte ganger hver. Dette vil under en ordning med ni partier og innslag på 60 sekunder utgjøre til sammen 72 minutter sendetid.

Utvalget mener at partiene selv må bekoste produksjon av sine innslag i en eventuell ordning med gratis sendetid. Dersom NRK skulle stilt seg behjelpelig med produksjon, vil man lett kunne skape situasjoner der det blir satt spørsmålstegn ved NRKs uavhengighet. Når partiene selv betaler produksjonen, vil man kunne forhindre at NRK mistenkes for å favorisere enkelte partier fremfor andre. For NRK vil slike forhold være av stor betydning. Siden styret i NRK er statlig oppnevnt, og myndigheten til å endre kringkasterens vedtekter ligger hos kultur- og kirkeministeren, vil det være meget uheldig om det skulle komme beskyldninger om at partiene forskjellsbehandles. I en eventuell ordning med gratis sendetid kan man likevel ikke eliminere faren for slik mistenkeliggjøring fullt ut.

En ordning med gratis fjernsynsreklame reiser spørsmål vedrørende fjernsynskanalenes redaksjonelle frihet og rett til å fylle sin sendetid. I Norge er det et grunnleggende prinsipp at redaktøren/ kringkastingssjefen har redaksjonell frihet, men samtidig bærer det fulle og hele ansvar for avisens/kringkasterens innhold. Dersom NRK plikter å sende reklamer for et visst antall partier er det et spørsmål om kringkastingssjefen kan gjøres ansvarlig for innholdet i disse reklamene. Kringkastingssjefen vil trolig finne det viktig å understreke avstanden mellom disse innslagene og de øvrige sendingene, for å unngå at seerne tar feil av hva som er politisk nøytralt og ikke (jf. utviklingen i Tyskland, avsnitt 8.2.3).

8.12 Regulering av form og innhold

Utvalget legger til grunn at kringkastingsloven kapittel 3, vedrørende fjernsynsreklamens plassering, varighet, omfang m.m., vil måtte gjelde tilsvarende for politisk reklame som for annen reklame. I det følgende drøfter utvalget om det vil være behov for spesielle regler for form og innhold i politisk fjernsynsreklame, om det bør være krav til minstetid, om politiske reklameinnslag bør merkes med avsenders navn, samt om det bør innføres forbud mot negativ omtale av enkeltpersoner.

Det er en vanlig oppfatning at et krav om en viss minstelengde for politiske fjernsynsreklamer vil fremtvinge seriøse og informative innslag. Utvalget er enig i at det er viktig at politisk reklame er informativ, og at partienes standpunkter underbygges av seriøs argumentasjon. Problemet er, som tidligere nevnt, at seertallene har en tendens til å synke med stigende lengde på reklameinnslagene (se også avsnitt 8.3). Dessuten kan krav om lange innslag begrense de mindre partienes evne til å kjøpe. Utvalget mener at det derfor ikke er hensiktsmessig å innføre en slik minstetid.

Utvalget mener at dersom det åpnes opp for politisk fjernsynsreklame, er det nødvendig at disse innslagene blir tydelig merket med navnet på avsenderen. Dette vil sikre bevissthet om at sendingen ikke er politisk nøytral, og at seerne bør forholde seg kritiske. Partiene vil også ansvarliggjøres for sine budskap, noe som kan gjøre harde angrep på meningsmotstanderne mindre attraktive.

Utvalget har vurdert hvorvidt bruken av angrepsreklame (ensidige angrep på meningsmotstandere) bør underkastes regulering. I Finland kan politiske reklamer ikke inneholde negativ omtale av enkeltpersoner. 30 Forskning fra USA viser at ensidig negativ reklame reduserer valgdeltakelsen og svekker tilliten til politikerne blant velgere med lav partiidentifikasjon. Samtidig viser forskning at balanserte reklamer er informative og bidrar til læring om kandidatenes standpunkter i ulike saker (se avsnitt 8.3).

Utvalget har forståelse for at man ønsker å unngå skittkastingskampanjer der uthenging av enkeltpersoner overskygger det politiske budskap. Utvalget kan likevel ikke se at løsningen ligger i å regulere innholdet i partienes innslag. Kritikk av politiske motstandere hører naturlig hjemme i en valgkamp og kan være med på å gi velgerne nyttig informasjon om aktuelle saker. Videre er det vanskelig å trekke en skarp grense mellom på den ene siden nyttig sammenligning av egen politikk med konkurrentenes politikk, og på den andre siden usakelige angrep på meningsmotstandere. Det vil derfor være meget krevende å utforme bestemmelser om hva et forbud mot negativ reklame skal ramme, samt å kontrollere at forbudet overholdes. Dersom det åpnes opp for politisk fjernsynsreklame ser utvalget det likevel som fordelaktig om partiene skaper en politisk overenskomst om å behandle hverandre på en anstendig og skikkelig måte.

For øvrig finnes det bestemmelser i lovverket som rammer diskriminering av minoriteter og injurierende uttalelser. Slike bestemmelser vil også gjelde partienes reklamesendinger. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt EØS-avtalens fjernsynsdirektiv av 3. oktober 1989, artikkel 12, gjelder for politisk fjernsynsreklame, vises det til kapittel 5. Markedsføringsloven gjelder kun for handlinger foretatt i næringsvirksomhet, og kommer således ikke til anvendelse for politisk reklame. 31