7 Utvalgets anbefalinger om den offentlige tilskuddsordningen

7.1 Offentlig finansiering av politiske partier

Representativt demokrati forutsetter at visse kjerneoppgaver finner sin løsning: Helhetlige og konkurrerende politiske alternativer må formuleres og formidles til velgerne. Valglister må organiseres rundt alternativene. De folkevalgtes beslutningsaktivitet må koordineres for å avspeile de poliske alternativene, og for å ansvarliggjøre de folkevalgte overfor velgerne. Det offentlige ordskiftet må tilføres gjennomarbeidede standpunkter, som også er forpliktende nok til å kunne omsettes til faktisk politikk. Rekruttering og opplæring må trygges slik at vi til enhver tid bringer frem et kompetent politisk lederskap. Effektiv løsning av slike oppgaver krever lydhørhet overfor velgerne, fast organisering og langsiktighet. Det er denne rollen de politiske partiene fyller. Dette gjør de politiske partiene til en av demokratiets viktigste bærebjelker.

Kjerneoppgavene har preg av å være kollektive goder. Når slike goder først er frembragt nyter vi alle godt av dem. Å bidra partipolitisk kan være byrdefullt for den enkelte. Om én enkelt borger ikke bidrar, reduseres likevel ikke kvaliteten på kjerneoppgavene nevneverdig. Enhver kan derfor fristes til å avstå fra å bidra selv, og heller håpe på at andre tar støyten. Om alle tenker slik kan ikke kjerneoppgavene løses på en tilfredsstillende måte uten tvungen finansiering over skatteseddelen (Samuelson 1954, Olson 1965).

Offentlig finansiering av partiene reiser imidlertid nye problemer. En bekymring er at partiene «kommer i lomma» på staten, og distanserer seg fra sine velgergrupper og sin medlemsmasse. I akademisk form er denne bekymringen uttrykt i tesen om «kartellpartiet» (Katz & Mair 1993, 1994, 1995). Til tross for at offentlig støtte utgjør en høy andel av de norske partienes inntekter, argumenterer utvalget i avsnitt 2.7 for at denne tesen i liten grad gir en treffende beskrivelse av dagens norske partier. Utvalget fremmer likevel flere forslag som bidrar ytterligere til å sikre partienes autonomi i møte med sjenerøs offentlig støtte. Stikkordene er her: lavere finansielle sperregrenser, oppmuntring til differensiert finansiering og full disposisjonsfrihet over offentlige tilskudd.

En annen bekymring er at partienes inntekter varierer sterkt, og at utformingen av den offentlige støtteordningen ikke bidrar til å utjevne disse forskjellene. Kapittel 3 viser at inntektene ikke er særlig skjevfordelt mellom de etablerte partiene. Det foreligger således ikke behov for vidtrekkende utjevning av kjøpekraft mellom disse. Slik utjevning ville – dersom den ble gjennomført – også raskt komme i strid med et fundamentalt demokratisk prinsipp: At velgernes dom skal ha følbare konsekvenser for partiene. Å belønne mindre partier med høyere offentlige tilskudd enn større partier bryter med dette prinsippet. Utvalget går derfor ikke inn for vidtrekkende utjevning av inntekter mellom de etablerte partiene gjennom tilskuddsordningen. Det fremmes likevel forslag som bidrar til en markert styrking av de aller minste registrerte partiene. Dette sikrer at helhetlige alternativer som fanger opp nye strømninger i folket ikke stenges ute av finansieringsordningen.

7.2 Offentlige tilskuddskuddsordninger

En offentlig tilskuddsordning for partiene kan beskrives uttømmende ved

1. bevilgningsnivået for ordningen

2. inngangskriteriene som definerer tilskuddsberettigede partier

3. fordelingskriteriene som forteller:

   1. hvilke (kvalifiserte) partier som får hva

   2. hvordan midlene fordeles mellom forvaltningsnivåer (sentralt, fylke og kommune) og organisasjonsnivåer (partiorganisasjon og gruppe)

4. bevilgningsmåten som forteller hvordan tilskuddenes verdi søkes sikret.

Ved å variere disse størrelsene kan en søke å innfri målsettingene i kapittel 2. En fornuftig utformingen av tilskuddsordningen kan i beste fall: begrense offentlige tilskudds innvirkning på partienes oppslutning, trygge partienes autonomi, skape tillit til politikere og politiske institusjoner, samt sikre et tilfredsstillende omfang og en tilfresstillende kvalitet på partienes kjerneoppgaver.

7.3 Behov for offentlige tilskudd

Etter utvalgets oppfatning er det behov for fortsatte offentlige tilskudd til partiorganisasjonene og de folkevalgte gruppene. Partienes medlemstall har falt markert. Det er imidlertid ikke grunnlag for å fremholde at sviktende medlemsoppslutning skyldes generell nedgang i borgernes vilje til å engasjere seg i frivillig arbeid («sviktende sosial kapital»). Det er riktigere å si at engasjementet finnes der, men har funnet andre utløp over tid. Foreningstyper med mer overordnet samfunnsansvar eller idealistisk/humanitært grunnlag er i tilbakegang eller har stagnert, mens noen av de mer individualiserte hobby- og fritidsorganisasjonene har styrket sin oppslutning. 1

Forsøk på å tvinge partiene til å øke sin selvfinansiering ved reduksjoner i de offentlige tilskuddene, vil antakeligvis fremtvinge konkurranse mellom partier og andre organisasjoner om engasjement og inntekter. Utvalget ønsker ikke å fremtvinge en skarp konkurranse mellom partier og andre organisasjoner om engasjement og inntekter. Økt selvfinansiering ved forretningsdrift eller formuesforvaltning er heller ikke ønskelig. Partier er, og bør være noe annet enn kommersielle foretak. Samtidig er det heldig om partienes egenfinansiering økes. Spesielt dersom dette kan gå sammen med en differensiering av inntektsgrunnlag.

De offentlige tilskuddenes andel av inntektene varierer betydelig over partiene, fra under halvparten til nesten hele inntektsgrunnlaget. De høye tilskuddsandelene kan vekke bekymring om at partiene har kommet i et uheldig avhengighetsforhold til offentlige myndigheter. Utvalgets mening er likevel at det mer er betingelsene som settes for tilskudd som kan skape uheldig avhengighet heller enn størrelsen på tilskuddene. Utvalget anbefaler at offentlige tilskudd til partiene fortsatt gis som frie tilskudd, som ikke bindes til spesifiserte formål og hvor det ikke føres noen kontroll med bruken av midlene. Etter utvalgets oppfatning vil dette, kombinert med en foreslått avvikling av øremerkede ordninger, bidra til å sikre partienes uavhengighet av myndighetene. Et høyt innslag av frie tilskudd vil også gjøre partiene mindre avhengige av private bidrag, som på den annen side kan reise spørsmål om partienes uavhengighet av interesser utenfor myndighetsapparatet. Utvalget er samtidig av den oppfatning at det er heldig om partienes selvfinansieringsgrad økes fra dagens nivå. Utvalgets anbefalinger for å bidra til dette gis i avsnittene 7.5 og 7.6.

Utvalget tilrår:

• At offentlige tilskudd til partiene fortsatt gis som frie tilskudd der det ikke stilles opp betingelser for bevilgningen, eller føres noen kontroll med bruken av tilskuddene.

• At innslaget av øremerkede bevilgninger av tilskudd til partiene avvikles.

7.4 Tilskudd etter aktivitet

Det finnes mange kriterier for fordeling av tilskudd mellom partier. Et skille går mellom aktivitetsbaserte, resultatavhengige og resultatuavhengige fordelingskriterier. Aktivitetsbaserte kriterier tildeler støtte etter nivået på den aktivitet partiet kan vise til. To vanlige varianter er å knytte tilskuddene til medlemstall (slik som tidligere for de norske partienes ungdomsorganisasjoner) eller grad av selvfinansiering (slik som for eksempel i Canada og Tyskland). For å stimulere til medlemsaktivitet og selvfinansiering kan virkemidlene også legges på skattesiden, i form av fradrag for gaver og/eller kontingenter (fradrag for gaver praktiseres for eksempel på føderalt nivå i USA).

Utvalget bes i sitt mandat om å «foreslå endringer i rammebetingelsene som kan opprettholde og/eller styrke forutsetningene for et livskraftig demokrati kjennetegnet ved mangfold og bredde, både når det gjelder meninger og engasjement». I en ideell verden av ærlige mennesker ville aktivitetsbaserte ordninger bidra til dette. Å legge om til aktivitetsbaserte støtteordninger for å imøtekomme slike ønsker innebærer imidlertid at en løper en risiko for å undergrave et livskraftig demokrati gjennom tillitskriser i en ikke ideell verden.

Aktivitetsbaserte tilskuddsordninger fordrer at partiene innrapporterer oppgaver over medlemstall eller selvfinansiering som grunnlag for tilskudd, og at myndighetene etablerer kontroll- og sanksjonssystemer. Erfaringer viser at det er en krevende oppgave å etablere effektive kontrollsystemer. Uklare regelverk, mangelfull kontroll og milde sanksjoner inviterer til overrapportering. Siden overrapportering er en form for misbruk kan dette bryte ned tilliten til politikere og politiske institusjoner. Særlig er risikoen stor når utbetalinger knyttes til egenrapportering av selvfinansiering og medlemstall, hvor egne kontroll- og sanksjonssystemer må etableres.

Ved å lage systemer som frister til overrapportering av aktivitet, inviteres det til illegale og/eller uakseptable finansieringsbeslutninger. Avsløring av slike forhold kan lede til tillitskriser. Etter utvalgets oppfatning er en grunnleggende målsetting å bevare den, i internasjonal sammenheng, særlig høye norske tilliten til politiske partier, politikere og valginstitusjoner. Det bør av denne grunn ikke utformes regelverk som frister til adferd som kan bryte ned denne tilliten.

Utvalget tilrår:

• At offentlige tilskudd til partiene ikke betinges av partienes aktivitet eller grad av selvfinansiering.

7.5 Skatteincentiver

En annen måte å øke partienes selvfinansiering på er å gi skattefordeler for bidrag som faktiske og juridiske personer gir til partiene.

Utgangspunktet i dagens lovverk er at gaver og kontingenter ikke er fradragsberettiget i skatt. Unntakene fra dette finnes i skatteloven § 6–50, og gjelder for frivillige organisasjoner med sete i riket, samt for visse godkjente formål. Gaver og kontingenter til partiene omfattes ikke av unntaket. Kontingenter fra personer som allerede er medlemmer vil heller ikke kunne omfattes av bestemmelsene i skatteloven. Utvalget begrenser seg i det videre til å diskutere ønskeligheten av å gjøre gaver til partiene fradragsberettiget, etter bestemmelsene i skatteloven § 6–50.

Det kan reises flere innvendinger mot å gjøre gaver til partiene fradragsberettiget. Skatteevneprinsippet tilsier at det i første hånd er utgifter til inntekts erverv som skal kunne lede til fradrag i skatt. Gaver til partiene er privatutgifter som ikke faller inn under dette prinsippet. Innføring av fradrag for gaver til partiene vil også bryte med en hovedanbefaling i Skaugeutvalgets innstilling om forslag til endringer i skattesystemet: At skattesystemet bør forenkles gjennom en reduksjon i antallet fradragsordninger. 2 En tredje innvending er at skattefradrag representerer en skjult og indirekte subsidiering av partiene. Dette bryter med prinsippet om at støtte bør gis åpent over budsjettet, slik at støttens omfang og fordeling tydeliggjøres. En fjerde innvending er at skattefradrag kan støte an mot personvernhensyn. Gjør en gaver til partiene fradragsberettiget i skatt, vil opplysninger om bidragsyters og mottakers identitet, samt gavens beløpsmessige størrelse gjøres offentlig tilgjengelig gjennom kravene til ligningsdata.

Til tross for disse innvendingene kan skattefradrag for gaver til partiene forsvares. Ordningen vil gi borgerne sterkere incitamenter til å delta i finansieringen av partidemokratiet. Dette vil øke partienes selvfinansieringsgrad, og gjøre dem mindre avhengige av offentlige tilskudd. Fradragene vil ha en begrenset størrelse. Etter skatteloven § 6–50 gis det fradrag for gaver som utgjør minst 500 kroner i det året da gaven er gitt, og det maksimale fradraget er på til sammen 6 000 kroner årlig. I statsbudsjettet for 2005 foreslås den øvre grensen økt til 12 000 kroner. Gis det skattefradrag for gaver til partiene vil dette trekke den private finansieringen av partiene i retning av flere mindre bidrag. Økt selvfinansiering vil derfor ikke lede til økt avhengighet av spesielle private interesser.

Skatteincentiver står i en annen stilling enn de aktivitetsbaserte tilskuddene som diskuteres i avsnitt 7.4. Skattefradrag kan utformes innenfor velprøvde kontroll- og sanksjonssystemer, med små incitamenter til feilrapportering. En ordning med skattefradrag for gaver til partiene gir derfor ingen vesentlig merrisiko for tillitssvikt.

Politiske partier vil eventuelt måtte følge de regler som er fastsatt for ordningen i skatteloven § 6–50 og i forskrift om utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 og forskrift om levering av ligningsoppgaver over gaver til visse frivillige organisasjoner. Det er likevel enkelte forhold som krever særskilt omtale.

I henhold til § 6–50 er det et krav om at organisasjonen har sete i Norge og at den har nasjonalt omfang. Utvalget antar at det for politiske partier er hensiktsmessig i stedet å stille krav om at partiet er registrert i Partiregisteret. På bakgrunn av de krav som stilles for å oppnå og opprettholde registrering, antas at dette vil være tilstrekkelig. Det vil også være enklere enn å foreta en konkret vurdering av de enkelte partiers omfang til en hver tid. Det må likevel være en frivillig sak for partiene om de ønsker å underlegge seg ordningen og de reguleringer som gjelder. Det forutsettes derfor at partiene, som andre organisasjoner, søker om administrativ godkjenning, jf. forskrift om levering av ligningsoppgaver over gaver til visse frivillige organisasjoner § 1.

Utvalget viser til at ESA, EFTA-statenes overvåkingsorgan for EØS-avtalen, har anført at kravet om at mottakerorganisasjoner skal ha sete i riket er i strid med EØS-avtalen, og at Norge er i en prosess med ESA om dette. Utvalget legger til grunn at en ordning med inntektsfradrag for gaver til politiske partier kun er aktuelt for norske partier. Det vises til at utvalget i kapittel 6 går inn for å forby politiske partier å motta gaver fra utenlandske givere, blant annet på bakgrunn av anbefalinger i Europarådets rekommandasjon om finansiering av politiske partier, Rec (2003)4 art. 4.

I forskrift om levering av ligningsoppgaver er organisasjonen pålagt å gi oppgave for hver giver over pengegave som er inntektsfestet i inntektsåret. Oppgaveplikten gjelder likevel ikke anonyme givere. Utvalget går i kapittel 6 inn for å forby politiske partier å ta i mot anonyme gaver. Samtidig skal navnet på givere kun offentliggjøres dersom gavens verdi overstiger visse beløpsgrenser (30, 20 og 10 tusen på henholdsvis nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå), blant annet av hensyn til dem som ikke ønsker publisitet om sitt forhold til et politisk parti. På denne bakgrunn mener utvalget at det bør gjøres et unntak i forskriften for politiske partier, slik at politiske partier bare innberetter gaver til ligningsmyndighetene dersom giveren ønsker det.

Flertallet i utvalget, alle unntatt Kolberg, tilrår:

• At gaver til partiene gjøres fradragsberettiget ved skatteligningen etter reglene i skatteloven § 6–50.

Medlemmet Kolberg har følgende særmerknad:

«Arbeiderpartiet er på prinsipielt grunnlag imot skattefritak for gaver. Arbeiderpartiets medlem i utvalget går derfor imot å gi skattefritak for gaver til politiske partier.

Hovedbegrunnelsen i denne sammenheng er at det er et viktig prinsipp at hver enkelt borger har like stor mulighet for politisk innflytelse. Derfor kan en borger avgi en, og bare en stemme. De politiske partiene har ikke velgere med like store økonomiske ressurser, og en ordning med skattefradrag for gaver til partiene, vil favorisere partier med mange velstående velgere. Statstøtten til partiene gis ut fra hvor mange velgere partiene har, og er en rettferdig ordning. At velgere gir økonomisk støtte til partiene sees på som et verdifullt politisk engasjement, men at giverne skal gis en personlig fordel gjennom skattefradrag, må anses som urimelig. Arbeiderpartiets medlem mener derfor at statsstøtte er en langt mer demokratisk måte å støtte partiene på.»

7.6 Øremerkede ordninger

Et skille går mellom fordeling i form av frie versus øremerkede tilskudd. På den ene siden kan øremerking sikre kjerneoppgaver. På den annen side overprøves partienes autonomi i sterkere grad enn ved frie tilskudd. Begge hensyn er tungtveiende, og det må foretas en avveining mellom dem.

I 2004-budsjettet utgjør øremerkede ordninger snaue 5 prosent av de samlede tilskuddene til partiene over statsbudsjettet, svarende til 11 millioner kroner. De øremerkede tilskuddene går til pressetiltak i partiene. Øremerkingen kan bidra til å sikre at enkelte av partienes kjerneoppgaver ivaretas. Spesielt gjelder dette formidling av innholdet i de politiske programmer og evnen til å bidra til bredde og dybde i det offentlige ordskiftet. Et spørsmål er om de nevnte oppgaver vil bli nedprioritert dersom dagens øremerking fjernes. Et annet spørsmål er om dagens øremerking er effektiv i den forstand at de øremerkede midler faktisk går til en styrking av de kjerneoppgaver som er nevnt.

Støtten til pressetiltak har to komponenter: Informasjonsstøtte og distribusjonsstøtte. Informasjonsstøtten følger objektive kriterier som i den alminnelige partistøtten (grunntilskudd og stemmetilskudd). Distribusjonsstøtten følger ikke objektive kriterier, men baseres på antall distribuerte eksemplarer. Distribusjonsstøtten er relativt liten (ca 13 prosent av samlet støtte til presseformål). Utvalget er av den oppfatning at regelverket bør forenkles ved at hele den øremerkede støtten til presseformål legges inn i grunnlaget for de frie statstilskuddene. Støtten har i dag et moderat omfang, og anses ikke lenger å ha tilstrekkelig begrunnelse til at den bør opprettholdes. Blant annet skyldes dette en teknologisk utvikling, der mesteparten av kommunikasjonen mellom hovedorganisasjonen, lavere nivåer og medlemmene foregår elektronisk.

Det ytes en særskilt støtte til nominasjonsformål over statsbudsjettet. Støtten ytes bare i valgår, og var på 5,8 millioner kroner i 2003-budsjettet. Den ene halvparten av nominasjonsstøtten fordeles som grunntilskudd, den andre halvparten fordeles som stemmetilskudd. Registrerte partier som har oppnådd 2,5 prosent oppslutning på landsbasis i siste stortingsvalg er støtteberettiget. Tidligere ble støtten gitt etter regning for utlegg til skyss og kostgodtgjørelse til partier som stilte rene lister eller felleslister i minst halvparten av fylkene ved stortingsvalg og valg til fylkesting. Valglovutvalget argumenterte for å legge nominasjonsstøtten inn i grunnlaget for den alminnelige støtten til partiene over statsbudsjettet. Argumentene for dette var to. Først, et prinsipielt argument om at den alminnelige statsstøtten burde omfatte all virksomhet som partiene driver. Dernest, et pragmatisk argument om at partiene vil se det i sin egen interesse å holde nominasjonsmøter, og at øremerking derfor ikke er nødvendig. Valglovutvalget gikk på dette grunnlag inn for å etablere en ordning som kompenserte for utgifter til nominasjon i valgår. Den ordning som ble etablert fungerer ikke tilfredsstillende. Støtten gis i valgår, og ikke i det år mesteparten av nominasjonsmøtene avholdes, som er året før valgåret. Det er tungvint å justere støtten inn og ut annethvert år. Fordelingsnøkkelen for støtten (med 5/10 grunntilskudd og 5/10 stemmetilskudd) har heller ingen åpenbar begrunnelse. Utvalget merker seg også at familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i behandlingen av 2004-budsjettet gikk inn for å legge nominasjonsstøtten inn som en generell styrking av stemmetilskuddene. 3 På denne bakgrunn går utvalget inn for å legge dagens nominasjonsstøtte inn i grunnlaget for de frie tilskuddene til partiene, slik disse foreslås fordelt av utvalget.

Utvalget tilrår:

• At den øremerkede støtten til presseformål (informasjonsstøtte og distribusjonsstøtte) avvikles. Det frigjorte beløpet (11 millioner kroner) legges inn i rammen for de frie tilskuddene til partiene.

• At den øremerkede støtten til nominasjonsformål avvikles. Rammen for de frie tilskuddene økes med et beløp svarende til dagens nominasjonsstøtte (5,8 millioner kroner).

7.7 Ansvar for folkevalgte grupper

Partiorganisasjonen ivaretar i første rekke kjerneoppgaver knyttet til programformulering, formidling av standpunkter, utarbeidelse av lister for valg samt nyrekruttering. De folkevalgte gruppene har et hovedansvar for samordning av synspunkter i flertallsforsamlingene de hører hjemme i, og er på alle forvaltningsnivåer en sentral arena for politisk opplæring. Begge organisasjonsnivåer må ha finansielle forutsetninger for å løse sine oppgaver tilfredsstillende.

Stortinget har vedtatt en egen finansieringsordning for sine grupper (se avsnitt 3.3.2). Folkevalgte grupper i fylkesting og kommunestyrer finansieres på sin side med en egen tilskuddsordning over statsbudsjettet. Et spørsmål er om finansieringen av folkevalgte grupper og representanter på kommunalt og fylkeskommunalt nivå bør legges til de respektive kommunale og fylkeskommunale folkevalgte forsamlinger, etter mønster av ordningen i Stortinget?

Utvalget er av den oppfatning at folkevalgte organer som en hovedregel bør stå ansvarlig for finansieringen av sin egen drift. Dette prinsippet følges ikke i dagens ordning, hvor det gis tilskudd over statsbudsjettet til folkevalgte grupper i landets kommuner og fylkeskommuner (gruppestøtte og representantstøtte).

Formålet med det lokale selvstyret slås fast i kommunelovens § 1. Dette er «å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.»

Et funksjonsdyktig folkestyre forutsetter at folkevalgte organer står fritt i å organisere seg på en hensiktsmessig måte, og til å finansiere sin egen drift. Slik frihet tilhører kjernen i det en vanligvis forstår med lokalt selvstyre. Frihet til selv å velge egne organiserings- og finansieringsformer kan også være nyttig, fordi det gir fleksibilitet i tilpasningen til lokale muligheter, begrensninger og ønskemål. Ved at slik frihet foreligger og benyttes gjøres folkestyret mer funksjonsdyktig. Et funksjonsdyktig og fleksibelt apparat for å fatte kollektive beslutninger er i sin tur en forutsetning for effektiv forvaltning av fellesressurser.

Flertallet i norske kommunestyrer og fylkesting kan i dag velge sin egen organisasjonsform innenfor forholdsvis vide lovrammer. Det er opp til flertallet å fastlegge et øvre antall representanter til folkevalgte organer, samt det styringsprinsipp som skal følges. Flertallet organiserer selv sine styrer, komiteer og faste utvalg, og oppretter og nedlegger dem slik det finner hensiktsmessig. Flertallet står også fritt til å yte tilskudd til egne folkevalgte grupper over eget budsjett. Dersom flertallet velger å gjøre dette kommer disse tilskuddene på toppen av de statlige tilskuddene til de folkevalgte gruppene.

Utvalgets undersøkelse av fylkeslagenes økonomi viser at disse for en stor del «toppfinansieres» av egen fylkeskommune. Den fylkeskommunale støtten til fylkeslagene og gruppene i fylkestinget ligger i området 25 % til 75 % av den statlige støtten til samme formål, med et gjennomsnitt på 50 %. Gjennomsnittlig sett ser altså fylkeskommunene ut til å gi om lag halvparten av det støttebeløp som staten yter.

Kommuneregnskapene viser at det gis betydelige midler på kategorien «politiske institusjoner». Regnskapene for 2001 viser slik at kommunene over dette kapitlet støttet de politiske partiene og de uavhengige listene med 92 millioner, mens det tilsvarende tallet for fylkeskommunene var 87 millioner kroner. Dette innebærer at statsstøtten (stemmetilskudd pluss gruppestøtte) utgjorde henholdsvis 30 % og 38 % av samlet offentlig støtte (statlig og kommunal støtte) til lokal- og fylkesleddet i 2001.

Utvalgets oppfatning er at dagens statstilskudd til kommunale og fylkeskommunale folkevalgte grupper (gruppe- og representantstøtten) bør legges inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Utvalget er oppmerksom på at dette kan friste kommuner med svakt inntektsgrunnlag til å nedprioritere finansieringen av egne folkevalgte grupper. Tallmaterialet i kapittel 3 viser ikke noen systematisk tendens til at rike kommuner yter mer per representant enn fattigere kommuner gjør.

Ved å legge gruppe- og representantstøtten inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner, samtidig som partigruppene finansieres over statsbudsjettet, sikres både partilag og partigruppe et selvstendig finansielt grunnlag. Et selvstendig finansielt grunnlag kan etter utvalgets oppfatning bidra til å hegne om enhetenes autonomi. Dette kan i seg selv medvirke til et bedre fungerende lokaldemokrati. Ved å overlate finansieringen av lokale folkevalgte grupper til de lokale folkevalgte forsamlingene forenkles tilskuddsordningen til partiene, og gruppe- og representantstøtten harmoniseres med ordningen som gjelder partienes stortingsgrupper.

I 2004-budsjettet utgjorde gruppe- og representantstøtten til sammen snaue 27 millioner kroner på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Utvalget har liten tro på at finansieringen av folkevalgte organer vil bli nedprioritert dersom den statlige øremerkingen avvikles, og disse forholdsvis beskjedne midlene isteden legges inn i statens rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene.

For å sikre at kommunene finansierer gruppene på en ikke-vridende måte går utvalget inn for å lovregulere måten støtte kan gis på, etter mønster av det svenske lovverket. Den valgte lovformuleringen finnes i § 10 annet ledd i forslaget til ny partilov.

Utvalget tilrår:

• At dagens gruppe- og representantstøtte (27 millioner kroner) legges inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner.

• At kommuner og fylkeskommuner lovpålegges å yte støtte til folkevalgte grupper og representanter på en ikke-vridende måte.

7.8 Balanse mellom grunntilskudd og stemmetilskudd

Utvalget går inn for at støtten til partiorganisasjonene på ulike forvaltningsnivåer for fremtiden gis som en kombinasjon av stemmetilskudd og grunntilskudd. Av de 21 demokratiene vi har samlet opplysninger om støtteordningene for i tabell 4.1, yter 1/3 støtte som en kombinasjon av resultatavhengig støtte (basert enten på stemmer eller representanter) og grunntilskudd. Den foreslåtte kombinasjonen er altså ikke spesiell i et sammenlignende perspektiv.

Et grunntilskudd bidrar til utjevning av inntekter mellom partiene, og kan redusere betydningen av private bidrag i politikken. Dette kan bidra til at skjevheter i partienes finansiering får mindre betydning, og at attraktive programmer og kompetente ledere får større betydning for oppnådde valgresultater. Gjennom dette svekker grunntilskuddet finansieringssystemets selvforsterkende effekter: Sammenhengen valgsuksess; finansiell styrke; fortsatt valgsuksess, avdempes. Grunntilskuddet bidrar også til å sikre partiene større forutberegnlighet for sin drift i en usikker omgivelse. Dette fordi svingninger i oppslutning fra valg til valg skaper mindre svingninger i partiets økonomi når deler av støtten ytes i form av et grunntilskudd (se avsnitt 2.4).

Samtidig leder grunntilskuddet til at den finansielle belønningen (straffen) for suksess (fiasko) i valg avdempes. Et vesenskjennetegn ved et velfungerende demokrati er at dette gir velgerne en reell mulighet til å kunne kaste (beholde) en sittende regjering som de er misfornøyd (fornøyd) med innsatsen til. Eller mer generelt: I et velfungerende demokrati skal velgernes dom ha følbare konsekvenser for partiene. Også i utformingen av finansieringssystemet bør en skjele til dette. Det er neppe heldig om partienes finanser gjøres lite følsomme for velgernes dom. Grunntilskuddet vil for øvrig lede til at partienes oppslutning i sterkere grad påvirkes av de offentlige tilskuddene. Dette taler isolert sett mot grunntilskudd.

Det finnes ingen fasitsvar på hvordan de hensynene som er skissert bør balanseres. Å finne frem til en heldig balanse er i bunn og grunn et politisk spørsmål, som må fastsettes av Stortinget. Utvalget vil som utgangspunkt foreslå at grunntilskuddet utgjør en relativt liten andel av de frie tilskuddene.

Utvalget tilrår:

• At stemmetilskudd ytes som et likt kronebeløp per stemme oppnådd i siste valg.

• At grunntilskudd ytes som et likt kronebeløp per støtteberettiget parti.

• At den samlede bevilgningen til det enkelte forvaltningsnivå fordeles med 9/10 som stemmetilskudd og 1/10 som grunntilskudd.

7.9 Inngangskriterier for offentlige tilskudd

Inngangskriteriene for offentlig støtte i dagens ordning ligger delvis i valgordningen, delvis i tilskuddsordningen. For tildeling av representant- og gruppestøtte kreves representasjon i den aktuelle forsamlingen. For å oppnå representasjon må partiet over tersklene i valgloven. På nasjonalt nivå er det tale om to terskler i valgloven. For det første ligger det en implisitt sperregrense i at tildelingen av distriktsmandater ved stortingsvalg ikke er strengt matematisk rettferdig. 4 For det andre finnes det en eksplisitt sperregrense for å komme i betraktning ved tildeling av utjevningsmandater. Denne er satt til 4 prosent ved stortingsvalg. Den implisitte sperregrensen i valgloven gjelder også på lokalt og regionalt nivå. Den eksplisitte sperregrensen gjelder ikke disse nivåene, siden det ikke finnes en ordning med utjevningsmandater her.

Dersom partiet ikke oppnår representasjon får det verken gruppe- eller representantstøtte. Dersom partiet oppnår representasjon med minst ett mandat får det gruppestøtte. Størrelsen på representantstøtten avhenger av antallet representanter. 5 I prinsippet kan tilskuddsordningen fastlegge strengere inngangskriterier enn valgloven. Dette kan imidlertid svekke de minste partienes evne til å samordne sine synspunkter i de respektive forsamlinger.

Sperregrensene for stemmetilskudd bestemmes ikke av valgloven, men av tilskuddsordningen. I det norske systemet ytes det for eksempel ikke tilskudd til stemmer som er avgitt til lister som ikke er registrert som partier etter reglene i valgloven. Et synspunkt er at sperregrensen (i tilskuddsordningen) for tildeling av stemmetilskudd bør ligge lavere enn sperregrensen (i valgloven) for tildeling av mandater. Begrunnelsen er at partier som har rimelig sjanse til å vinne representasjon i fremtiden, bør gis et finansielt grunnlag for å gjøre et forsøk. Hvor høye sperregrenser som settes må vurderes på bakgrunn av tilskuddenes størrelse. Sperregrensene for tildeling av store grunntilskudd bør antakeligvis ligge høyere enn sperregrensene for tildeling av stemmetilskudd. Grunntilskudd leder til at premieringen av suksess i valg avdempes. Dette tilsier at betydelige grunntilskudd ikke bør tilfalle partier med lav valgoppslutning. Et ønske om ikke å stimulere til partisplittelser motivert av forventning om økonomisk gevinst, trekker i samme retning. Inngangsbilletten for grunntilskuddet bør sees i sammenheng med størrelsen på grunntilskuddet: Med betydelige grunntilskudd bør også sperregrensen være betydelig.

Stemmetilskudd og grunntilskudd kan betinges av ulike inngangskriterier. For det første kan en la inngangskriteriene sammenfalle med valglovens implisitte og eksplisitte sperregrenser. Det vil si at bare de partier som oppnår representasjon gjøres støtteberettiget. Siden utvalget anbefaler et system der folkevalgte grupper har ansvar for sin egen finansiering, mens partiene finansieres gjennom et regelverk som er følsomt for stemmeoppslutning, synes det ikke naturlig å knytte inngangskriteriene til representasjon alene. Mye kan likevel tale for å kombinere et krav om stemmeoppslutning med representasjon, slik at partier som vinner representasjon gis støtte uavhengig av om de kommer over den fastsatte grensen for stemmeoppslutning eller ikke.

7.9.1 Registrerte politiske partier

Kravene for å oppnå registrering etter bestemmelsene i valgloven kapittel 5 er forholdsvis beskjedne. For det første må partinavnet være unikt nok til ikke å forveksles med eksisterende partinavn. Dernest må det pekes ut et hovedstyre som har myndighet til å forplikte partiet. Til sist må partiet mobilisere minst 5 000 mennesker som er villige til å underskrive på at de støtter partiets bestrebelser på å bli registrert (ikke nødvendigvis mennesker som er sympatiske til partiets program). Kravet om 5 000 underskrifter utgjør under 0,2 prosent av de avgitte stemmene ved stortingsvalget 2001. Det er grunn til å tro at partier som ikke kan eller vil innfri disse kravene ikke har grunnlag for – eller mangler ambisjoner om – å etablere et varig alternativ i norsk riks- eller lokalpolitikk. Det er da liten grunn til å støtte dem med knappe offentlige midler i den hensikt å sette dem bedre i stand til å komme sterkere igjen senere.

I kapittel 2 ble det listet opp seks kjerneoppgaver som bare partier kan ivareta i et demokrati: formulere helhetlige programmer, formidle innholdet i disse, stille lister i valg, samordne synspunkter og beslutninger i representative organer, sikre rekruttering og opplæring og bidra til bredde og dybde i det ordskiftet. En definisjon av et politisk parti følger av dette: Et parti er en organisasjon som ivaretar disse kjerneoppgavene.

Etter en minimumsdefinisjonen er politiske partier organisasjoner som bare ivaretar én av disse oppgavene: å stille lister til valg til representative organer. 6 Lokale lister er partier i en slik forstand, om en ikke stiller alt for strenge krav til «organisasjon». Det er mer tvilsomt om lokale lister kvalifiserer til partier etter de øvrige kravene. Lokale lister organiseres så godt som alltid rundt en, eller et begrenset antall enkeltsaker. Disse sakene forankres ikke i en helhetlig ideologi for samfunnsutviklingen. Fravær av et helhetlig og detaljert politisk program gjør det vanskelig å oppnå partidisiplin utenfor den enkeltsak, eller det knippe av enkeltsaker, som listen er organisert rundt. Lav partidisiplin gir i sin tur et dårlig utgangspunkt for samordning av synspunkter i folkevalgte organer. I den grad lokale lister har en fast organisasjon og er bestandige over tid, vil også de kunne ha ambisjoner om å bidra til rekruttering og opplæring av politiske ledere. Stordriftsfordeler tilsier likevel at rekruttering og opplæring håndteres mer effektivt av landsdekkende partier. Opplæringstiltak kan utvikles og samordnes mer effektivt gjennom en hovedorganisasjon med betydelige ressurser. I den grad lokale lister bringer nye standpunkter inn i den offentlige debatt – heller enn å bringe større intensitet inn i enkeltsaker der også etablerte partier har synspunkter – vil de bidra til bredde i ordskiftet. Stordriftsfordeler, og de avveininger som nødvendigvis tvinger seg frem i et helhetlig og forpliktende program, tilsier likevel at dybden i ordskiftet sikres mer effektivt gjennom landsdekkende partier.

Hva med kravet til effektiv formidling av politiske standpunkter? Omfattende samfunnsvitenskapelig forskning på vestlige demokratier i etterkrigsperioden har dokumentert at den gjennomsnittlige velger har moderat interesse for politikk, og store mangler i sin informasjon om partienes enkeltkandidater, deres standpunkter og utspill. 7 Dette har vakt betydelig bekymring. Har partiene sviktet i å formidle sine budskaper effektivt? Åpner «massenes dumhet» for manipulasjon av flertallsviljen, fra karismatiske og populistiske politikere? 8

Nyere forskning svarer benektende: Rasjonelle velgere trenger ikke å samle inn omfattende og kostbar detaljinformasjon for å treffe velbegrunnede beslutninger ved urnen. Mennesker kan treffe, og treffer, i stor grad velbegrunnede beslutninger (beslutninger basert på kunnskaper om konsekvenser) med utgangspunkt i enkle og lite kostbare erstatninger for detaljert informasjon. De viser seg å være gode til å bruke disse erstatningene når de bestemmer seg for hvem og hva de skal tro på (når de skaffer seg relevant kunnskap). Viktige erstatninger når velgerne treffer sin beslutning er etablerte partinavn, utsagn fra opinionsledere, egen og andres partiidentifikasjon, partienes valgkamputspill, løpende meningsmålinger, meningsfellers oppfatninger, og ulike interessegruppers utspill til fordel for eller mot bestemte partier. 9

Dette understreker viktigheten av etablerte partinavn og partiidentifikasjon for et velfungerende demokrati. Helhetlige programmer inngår som en sentral del av et etablert partinavn. Hovedstandpunktene i programmet følger av partienes ideologi, og er for velgerne knyttet til partienes navn. Med et begrenset antall partinavn gjøres det lettere for velgerne å koordinere sine valghandlinger om helhetlige hovedalternativer. Mange lokale lister har begrenset varighet i tid, og er organisert rundt enkeltsaker.

En del lokale partier og lister mottar antakeligvis offentlige tilskudd, selv om de ikke er berettiget til statstilskudd. Som vist i avsnitt 3.2 yter en del kommuner og fylkeskommuner i dag tilskudd til fylkes- og kommunepartier av eget budsjett. Etter utvalgets forslag vil også uregistrerte partier eller lister som vinner representasjon få representasjons og/eller gruppestøtte etter de (ikke-diskriminerende) regler som kommunen forutsettes å vedta. Uregistrerte partier eller lister som vinner representasjon vil med dette sikres de samme driftsbetingelser som registrerte partiers grupper.

Utvalget legger til grunn at det å forbeholde stemmetilskudd til registrerte partier ikke representerer en usakelig forskjellsbehandling. Sivilombudsmannen behandlet i 1995 en sak der kommunen hadde vedtatt en støtteordning der kommunale stemmetilskudd (etter mønster av den statlige ordningen) ble forbeholdt registrerte partier. I spørsmålet om slik forskjellsbehandling måtte anses usakelig hadde Sivilombudsmannen følgende å si: 10

«Det kan på den ene siden hevdes at dette innebærer en favorisering av en partimessig forankret opinionsdannelse. På den annen side kan det hevdes at partiene gjør et viktig arbeid i kommunal sammenheng, som det kan være saklige grunner til å gi særskilt støtte. Det må i så fall være opp til kommunens skjønn å avgjøre om og hvordan støtte skal tildeles. Det kan neppe bestrides at lokale partilag gjør et arbeid som kan være av betydning for de folkevalgtes muligheter til å utføre sine verv, og jeg finner det derfor vanskelig på rettslig grunnlag å kritisere det vedtak som er fattet».

Utvalget er av den oppfatning at støtten til partiorganisasjonene bør sees i et helhetlig perspektiv. Gjennomsnittlig stemmetilskudd for et uregistret fylkesparti i 2003-valget var på drøye 13 000 kroner, mens det tilsvarende tallet for et kommuneparti i 2003 valget var på drøye 2 600 kroner. Dette er beskjedne beløp for å bygge opp (selv en lokal) partiorganisasjon. For et parti med lag i mange kommuner og fylker, vil likevel en sum av isolert sett beskjedne tilskudd kunne settes inn i planmessig politiske arbeid. En helhetlig og landsdekkende partiorganisasjon har muligheter for å styrke (svekke) finansielt svake (sterke) enheter gjennom overføring av ressurser fra (til) andre ledd i organisasjonen. En slik mulighet står ikke åpen for en lokal liste.

Samtidig er det klart at enkelte uregistrerte partier har gått glipp av betydelige beløp ved å unnlate å registrere seg. Den største uregistrerte partiet ved fylkestingsvalget i 2003 hadde således 5 774 stemmer, mens det tilsvarende tallet for det største uregistrerte partiet ved kommunestyrevalget i 2003 var 4 062 stemmer. Det største uregistrerte fylkespartiet kunne med satsene for 2004 ha oppnådd nesten to millioner kroner i stemmetilskudd gjennom å registre seg. Det tilsvarende tallet for det største uregistrerte kommunepartiet er nesten 50 000 kroner. Siden kravene til registrering er så vidt enkle å innfri velger utvalget å tro at slike partier lar være å registrere seg fordi de ikke ønsker å bygge opp en permanent partiorganisasjon rundt et helhetlig program.

Utvalgets flertall, alle unntatt Meyer og Taube, tilrår:

• At statlige tilskudd forbeholdes partier som er registrert etter reglene i valgloven.

Medlemmene Meyer og Taube har følgende særmerknad:

«I utvalgets mandat inngår en vurdering av blant annet «alternative finansieringsordninger for politiske partier, herunder foreslå endringer i rammebetingelsene som kan opprettholde og/eller styrke forutsetningene for et livskraftig demokrati kjennetegnet ved mangfold og bredde, både når det gjelder meninger og engasjement». Med tanke på utvalgets utgangspunkt, som er å være ikke bare et «partifinansieringsutvalg» men også et «demokratifinansieringsutvalg» synes det relevant å fremholde lokale lister som ett uttrykk for mangfold og livskraft innenfor det lokale demokratiet, dvs på kommunalt nivå.

Lokale lister opprettes ikke utelukkende som bevegelser rundt enkeltsaker, men også som politiske bevegelser som tar et helhetlig ansvar for kommunale forhold. Eksistensen av lokale lister i små kommuner (med mindre enn 5.000 innbyggere) bør også ses i lys av den vaskelighet som følger av valglovens krav for registrering av nye politiske partier: Det er der umulig å oppfylle valglovens kriterium på støtte fra 5.000 personer med stemmerett i Stortingsvalg.

Disse medlemmene mener at de ulike forutsetninger som foreligger i små sammenlignet med store kommuner hva gjelder valg av organisasjonsform, burde aktualisere en mer nyansert holdning i spørsmål om det lokale nivået. Det kan ikke bli rettferdig å betrakte politiske partier med nasjonale programmer og lokale lister med lokale programmer fra ett og samme perspektiv, ettersom deres ambisjoner og virkeområde per definisjon er forskjellige. Men denne forskjellene burde ikke heller gi grunnlag for å gradere deres demokratiske verdi slik at den ene systematisk får høyere støtte enn den andre når de virker på samme nivå.

Velgernes preferanser bør behandles likt i alle landets kommuner. Dette motiverer et krav om likebehandling når det gjelder tildeling av offentlig støtte till alle de organisasjoner som stiller liste til valg og som oppnår representasjon på lokalt nivå, registrerte partier så vel som lokale lister.»

7.9.2 Krav til valgoppslutning

Tabell 4.1 viser at inngangskriteriene for stemmetilskudd i Norge er satt lavt dersom en sammenligner med andre demokratier. Flertallet av landene som knytter inngangskriteriet til prosentvis oppslutning på nasjonalt nivå har satt dette høyere enn 2,5 %. 11 De fleste landene i tabellen knytter inngangskriteriene til representasjon, eller til en kombinasjon av representasjon og valgoppslutning. Gjennomgående gir dette høyere inngangskriterier enn i det norske regelverket. 12 To av landene (Danmark og Portugal) knytter inngangskriteriene til antall stemmer oppnådd i valg. Antallet stemmer som kreves før statsstøtte tildeles varierer mye: 1 000 i Danmark, og 50 000 i Portugal hvor det også kreves representasjon. For Danmark svarte sperren på 1 000 personer til en prosentvis oppslutning på 0,3 % ved folketingsvalget i 2001. For Portugal svarte sperren på 50 000 stemmer til en prosentvis oppslutning på 0,9 % i parlamentsvalget 2002. Effektiv terskel for representasjon i portugisiske parlamentsvalg er imidlertid beregnet til hele 6,7 %.

Etter dagens regelverk får lokal- og fylkeslag tilhørende registrerte partier et antall kroner per stemme (i 2004 12 kroner for lokallag og 29 kroner for fylkeslag), uavhengig av hvor mange stemmer laget oppnår i valg. Utvalget går inn for at dagens inngangskriterier for stemmestøtten i lokal- og fylkesvalg beholdes. Utvalget går videre inn for å avvikle sperregrensen på 2,5 % på landsbasis for å få stemmestøtte i stortingsvalg. Små registrerte partier som stiller i nasjonale valg representerer seriøse utfordrere til det bestående partisystem. Slike partier må antas å ha ambisjoner om å gjøre seg gjeldene over tid med helhetlige løsninger på samfunnets utfordringer. Disse partiene bør ikke søkes holdt nede av etablerte partier gjennom utformingen av offentlige finansieringsordninger, men bør stille likt i tildelingen av stemmetilskudd.

Utvalget foreslår for øvrig en formulering i lovverket som sikrer at støtte ikke utbetales dersom støttebeløpet er mindre enn kostnadene ved å administrere utbetalingen.

Utvalget går inn for et forholdsvis høyt grunntilskudd, særlig på fylkesnivå og på nasjonalt nivå. Det synes da nødvendig å rasjonere på midlene ved å sette et inngangskriterium for tildeling av grunntilskudd. Et spørsmål er om inngangskriteriet skal settes i form av krav til:

1. prosentvis oppslutning i valg (prosentkriterium)

2. antall stemmer i valg (stemmekriterium)

3. representasjon i den aktuelle flertallsforsamling (representasjonskriterium)

4. en kombinasjon av to eller flere av kriteriene over.

Med et prosentkriterium vil stemmetallet til det minste støtteberettigede laget variere med valgkretsenes størrelse. Med et stemmekriterium vil lag med relativt høy prosentvis oppslutning i små kommuner falle for sperregrensen, mens lag med relativt lav prosentvis oppslutning i store kommuner ikke gjøre det. Et stemmekriterium leder også til at vanskene med å komme over sperregrensen vil variere med valgdeltakelsen i kretsen. Utvalget finner det rimelig å bygge på dagens regelverk, og tilrår at et prosentkriterium benyttes. Et slikt kriterium virker mest rimelig med den norske kommunestrukturen, der en finner betydelig variasjon med hensyn til størrelse. En unngår også at tildeling av støtte varierer med valgdeltakelsen i kretsen.

Et prosentkriterium vil – dersom det settes lavere enn de effektive sperregrensene i valgloven – kunne lede til at representerte partier ikke har oppslutning nok til å få grunntilskudd. Utvalget mener registerte partier som vinner representasjon ikke bør stenges ute fra grunntilskudd. Å være registrert signaliserer helhetlighet og langsiktighet. Å bli representert i et gitt valg, signaliserer en mulighet for også å bli representert også i fremtidige valg. Utvalget ønsker ikke å bruke finansieringssystemet til å stenge ute helhetlige og langsiktige alternativer med gode sjanser for fremtidig representasjon. Hvor mye som skal til for å bli representert i norske valg til kommunestyrer og fylkesting avhenger blant annet av størrelsen på kretsen og konkurranseforholdene som gjelder der i det aktuelle valg. Både i valgene til fylkesting og i valg til kommunestyrer i 2003 finner en representanter fra registerte politiske partier med så lite som 1,4 % av kretsens stemmer bak seg. For å få med alle som er representert ville det derfor være nødvendig å sette sperregrensen svært lavt, om en utelukkende benyttet et prosentkriterium. Et lavt prosentkriterium ville imidlertid også lede til at en tok med seg en del lag som ikke er representert i dag, og har liten sjanse til å bli det i fremtiden. Etter utvalgets oppfatning er det bedre å sette prosentgrensen noe høyere, men slå fast at lag fra registrerte partier som vinner representasjon uansett er kvalifisert til grunntilskudd. På denne måten kan en forsvare å sette prosentgrensen noe høyere. Utvalget foreslår en prosentgrense for grunntilskudd i nærheten av de faktiske sperregrensene i valgloven. 13 Konkret foreslås det 4 % i valg til fylkesting og kommunestyrer, og 2,5 % i stortingsvalg. Utvalget foreslår samtidig å fjerne inngangskriteriet for å få stemmestøtte i stortingsvalg. Registrerte partier på alle nivåer vil derfor få støtte fra første stemme. Dette sikrer at registrerte partier som ikke vinner representasjon i et valg like fullt får tilskudd til sin partiorganisasjon, og derved settes i stand til å konkurrere i fremtidige valg. Tabell 7.1 viser hvilke konsekvenser disse sperregrensene har for de registrerte partiene.

Blant de etablerte partiene rammer sperregrensene for grunntilskuddet særlig en del lokal- og fylkeslag fra RV og KP. Forslaget til sperregrenser for grunntilskudd på kommune- og fylkesnivået må sees i sammenheng med de øvrige delene av utvalgets forslag (se avsnitt 7.13). At enkelte lag faller for sperregrensene, og ikke får grunntilskudd, balanseres ved at lag som kommer over sperregrensene får desto mer. I tillegg foreslår utvalget å senke de finansielle sperregrensene for stemmetilskudd på nasjonalt nivå, for å sikre at nye strømninger i befolkningen ikke stenges ute.

Utvalgets forslag til sperregrenser for tilskudd til hovedorganisasjonene gir lave finansielle sperregrenser nasjonalt, og plasserer Norge blant de mest liberale demokratiene når det gjelder offentlig støtte til partier som stiller i nasjonale valg.

Utvalget tilrår:

• At grunntilskudd og stemmetilskudd bare ytes til partier som er registrert etter bestemmelsene i gjeldende valglov.

• At det ikke skal gjelde noen sperregrenser for tildeling av stemmetilskudd til registrerte partier, verken på nasjonalt nivå, fylkesnivå eller lokalt nivå.

• At grunntilskudd ytes til registrerte partiers hovedorganisasjon dersom partiet fikk minst 2,5 % oppslutning på landsbasis eller vant minst en stortingsrepresentant i siste stortingsvalg.

• At grunntilskudd ytes til registrerte partiers fylkesorganisasjon dersom partiet fikk minst 4,0 % oppslutning eller vant minst en representant i siste valg til det aktuelle fylkesting.

• At grunntilskudd ytes til registrerte partiers kommuneorganisasjon dersom partiet fikk minst 4,0 % oppslutning eller vant minst en representant i siste valg til det aktuelle kommunestyre.

• At en opprettholder dagens krav om at fylkes- og kommunepartier må ha en organisasjon i vedkommende fylkeskommune eller kommune for å få stemmetilskudd og grunntilskudd.

7.10 Balanse mellom ulike forvaltningsnivåer

De fleste demokratier har mer enn ett forvaltningsnivå, og de fleste av disse har valgte forsamlinger på mer enn ett forvaltningsnivå. Den norske ordningen har siden 1977 fordelt støtte ikke bare på sentralt nivå, men også på fylkes- og kommunenivå. Dette kan ha bidratt til å motvirke tendensen til sentralisering som lå i ordningen før 1977 (hvor offentlig støtte bare ble tildelt partiene sentralt). Hensikten med reformen av 1977 var å gi lavere organisasjonsnivåer finansielle forutsetninger for å ivareta kjerneoppgaver, samt å styrke forutsetningene for det lokale demokratiet. Egne tilskudd skulle også å gi lavere organisasjonsnivåer større grad av autonomi, både i forhold til private interesser og i forhold til egen hovedorganisasjon. Målsettingene med fordelingen mellom forvaltningsnivåer kan likevel ikke innfris gjennom tilskuddsordningen alene, men avhenger også av den partiinterne fordelingen av midler og av partienes interne organisering ellers. 14 Fordelingen av stemmetilskuddene på de tre forvaltningsnivåene bestemmes av Stortingets årlige bevilgningsvedtak.

Mot ønsket om å sikre lokal autonomi står ønsket om samordning av aktivitet på lavere nivåer, slik at riksdekkende partier fremstår som koordinerte og helhetlige enheter. Dette kan tilsi sentralisering av makt. Balansen mellom samordning og lokal variasjon bestemmes i siste instans av partiene selv. Det er betydelige forskjell i tradisjoner mellom norske partier her. Det er ikke ønskelig å overprøve partienes avveininger på dette punktet gjennom tilskuddsordningen.

Med den frihet partiene har til å organisere seg internt – herunder friheten til å fordele egne midler på ulike nivåer – følger også et eget ansvar for å sikre at lokale og fylkeskommunale lag har finansielle forutsetninger for å ivareta sine kjerneoppgaver. Gitt dette kan offentlige tilskudd fordelt etter forvaltningsnivåer i noen grad fremstå som kompliserende. At det interne demokratiet i norske partier fungerer godt er et sterkt argument mot forsøk på overprøving av partienes prioriteringer. Dersom lokallag og fylkeslag føler at de tappes for ressurser, kan de gjøre dette synspunktet gjeldende i partiorganisasjonen med trygghet for å bli hørt (se avsnitt 2.6).

I 2004-budsjettet ble bevilgningen til stemmetilskudd fordelt med om lag 65 prosent på partienes hovedorganisasjoner, 25 prosent på partienes fylkeslag og 10 prosent på partienes lokallag. Før 1977 tilfalt hele bevilgningen partienes hovedorganisasjoner. Etter utvalgets oppfatning har fordelingen av midler mellom hovedorganisasjon, fylkeslag og lokallag i gjeldenDe ordning fungert tilfredsstillende. Utvalget finner ingen særlige argumenter som tilsier at denne fordelingen bør endres.

Utvalget tilrår:

• At fordelingen av tilskudd mellom hovedorganisasjon, fylkeslag og lokallag holdes omtrent som i dag.

7.11 Finansiering av ungdomsorganisasjonene

I dagens ordning mottar partienes ungdomsorganisasjoner statlige tilskudd på sentralt nivå og på fylkesnivå. Tilskudd til ungdomsorganisasjoner på sentralt nivå ytes til vedkommende ungdomsorganisasjon etter søknad til departementet fra vedkommende moderparti. Utmålingen av tilskudd er basert på moderpartiets oppslutning i stortingsvalg. Tilskuddene bevilges over en egen post på statsbudsjettet.

Tilskudd til ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå ytes til vedkommende ungdomsorganisasjons fylkesparti etter søknad fra dette til fylkeskommunen. Utmålingen av tilskuddene er basert på fylkespartiets oppslutning i valg til fylkesting. Tilskuddene bevilges ikke over en egen post på statsbudsjettet, men legges inn i beregningen av tilskuddet til partienes fylkesorganisasjoner i form av en forhøyet tilskuddssats per stemme for de fylkesorganisasjoner som har fylkesungdomslag. Det ytes ikke tilskudd til partienes ungdomsorganisasjoner på kommunalt nivå.

Etter utvalgets oppfatning vil det være en fordel om tilskuddene til partienes ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå ble bevilget over en egen post på statsbudsjettet. På denne måten vil det fremgå klart av budsjettdokumentene hvor store tilskudd som går til partienes fylkesorganisasjoner, og hvor store tilskudd som går til partienes ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå. Budsjetteknisk harmoniseres ordningen med den som gjelder på sentralt nivå. Utvalget ser ikke behov for særlige tilskudd til partienes ungdomsorganisasjoner på kommunenivå.

Utvalget tilrår:

• At tilskudd til partienes ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå skilles ut som en egen post på statsbudsjettet.

7.12 Nivået på den offentlige støtten til partiene

Partiene er bærebjelker i det representative demokratiet, og står på flere felter overfor mer krevende oppgaver i det moderne samfunnet. De politiske partiene skal sikres en selvstendig posisjon både i forhold til sterke private interesser og til statsmakten. Partiene bør derfor ha en god økonomi basert på flere inntektskilder. Hva som skal til for å sikre partienes kjerneoppgaver er likevel ikke utvetydig klart, og avhenger blant annet av hvilket omfang og kvalitet en mener kjerneoppgavene bør ha. Det er ønskelig å nå frem til en fornuftig balanse mellom offentlige tilskudd og private bidrag. I praksis vil en konkret vurdering av utgiftsutvikling, behov og private tilganger måtte stå sentralt i vurderingen av bevilgningsnivået.

Kapittel 3 dokumenterer at tilskuddene til partiorganisasjonene har hatt en betydelig realvekst siden midten av 1980-tallet. Den gjennomsnittlige realveksten i tilskuddene ligger også over den gjennomsnittlige veksten i bevilgingene totalt over denne perioden. Dette betyr at tilskuddene til partiene er gitt prioritet fremfor andre formål i budsjettsammenheng. Nivået på partistøtten er nå høy sammenlignet med andre land, også høyere enn hos våre nordiske naboer. I løpet av en knapp generasjon har statlige tilskudd blitt en hovedinntektskilde for partiene. Enkelte av partiene er praktisk talt fullfinansiert av det offentlige.

De politiske partiene skal være bredt forankret i det sivile samfunnet. En ytterligere opptrapping av statlig partistøtte kan på lengre sikt sette partiene i et uheldig avhengighetsforhold til statsmakten. Særlig problematisk vil dette være dersom myndighetene skal føre kontroll med det indre liv i partiene. For å gjøre partiene mindre avhengige av statlige overføringer bør de motiveres til å rekruttere flere medlemmer, og øke sine inntekter fra kontingenter og andre ikke-offentlige kilder. Utvalget har flere forslag som bør gjøre det lettere for partiene å motta gaver.

Veksttrenden i statstilskuddene kan i hovedsak tilbakeføres til en opptrapping av tilskuddene til partienes hovedorganisasjoner. Disse tilgangene er omsatt i økt aktivitet, i form av profesjonalisering av administrasjonen, økt bruk av interne utredningsutvalg og ansettelse av flere lønnede medarbeidere. Tilskuddene til partienes fylkesorganisasjoner og kommuneorganisasjoner har reelt sett ligget omtrent flatt i samme periode. Parallelt med opptrappingen av tilskuddene har det skjedd en avlastning av de politiske partiene, ved at også disse har dratt fordel av IT-revolusjonen og de effektiviseringsgevinster som har fulgt denne.

Offentlig sektor utsettes for markerte krav om fornying, og er på mange måter inne i en støpeskje. Dette stiller store krav til utredning, argumentasjon og evaluering. Samtidig som partipressen er avviklet har mediemangfoldet økt betydelig. Dette setter partiene under hardere mediepress. Profesjonelle lobbyforetak har vokst frem, det har skjedd en knoppskyting i mer og mindre uavhengige forsknings- og utredningsinstitutter, og utdanningsnivået har aldri vært høyere i befolkningen. Partienes stilling som sentrale premissleverandører i samfunnsutviklingen utfordres. Dette er sunt, men også ressurskrevende.

Siden midten av 1980-tallet er partienes medlemstall mer enn halvert. Det kan ikke påvises at det er opptrappingen av de offentlige tilskuddene som er årsak til fallet i medlemstall. Det motsatte kan godt være tilfelle: At medlemstallet har falt av andre grunner, og at tilskuddene har kommet som en fornuftig myndighetsreaksjon på fallende medlemstall og sviktende selvfinansieringsgrunnlag. Den direkte finansielle effekten av fallet i medlemstall er likevel moderat. Med en gjennomsnittlig kontingent på 150 kroner har partiene samlet sett mistet inntekter i størrelsesorden 30 millioner kroner. Fallet i medlemstall har imidlertid indirekte virkninger som nok har svekket partiene kraftigere enn bortfallet av medlemskontingenter. Et stort og aktivt medlemskorps representerer en betydelig ressurs i seg selv. Bortfallet av betydelig frivillig innsats har måttet kompenseres med økt bruk av betalt hjelp.

I tillegg til svikten i medlemsinntektene har Næringslivets Hovedorganisasjon fattet vedtak om å fase ut betydelige bidrag som tradisjonelt ble gitt til partier på høyresiden i norsk politikk. Dette svekker disse partienes selvfinansieringsgrunnlag ytterligere, og forsterker inntektsskjevhetene mellom partienes ytterligere.

Velgernes partilojalitet har vært i tilbakegang siden 1970-tallet. Ved stortingsvalget i 2001 stemte over 30 prosent av velgerne på et annet parti enn ved stortingsvalget i 1997. Plusser vi på velgere som gikk fra eller til hjemmesittergruppen ved stortingsvalget i 2001, favner vi om lag 40 prosent av velgerne. Dette har ledet til en skjerping av partienes konkurranse om velgerne, og lengre og mer kostbare valgkamper. 15

De offentlige tilskuddene har vist en sterk realvekst de siste 20 årene. Utviklingen i partienes rammevilkår kjennetegnes samtidig av sviktende selvfinansieringsmuligheter, økt utgiftspress og betydelig skjerpede krav til partiene som premissleverandører. Medlemstallene er «i fritt fall» og anselige bidrag fra organisasjoner i privat sektor faller bort. Samtidig stilles det økte krav til profesjonalisering av partiorganisasjonene. Forlenget og fordyret valgkamp følger den skjerpede konkurransen om de flytende velgernes stemmer. Utvalget foreslår også å redusere sperregrensen for å motta frie tilskudd i stortingsvalg. Dette forslaget er ressurskrevende. Etter en samlet vurdering av partienes rammevilkår og forslaget til endring i den finansielle sperregrensen ved stortingsvalg, foreslår utvalgets flertall at støtten til fordel for de små partiene ikke bør motsvares av tilsvarende lavere støtte til de større partiene. En kompensasjon for regelendringene tilsier en økning i partistøtten på om lag 10 millioner kroner første år. Det foreslås at støtten i kommende valgperiode økes i samsvar med den historiske veksttrenden de siste 20 år.

Utvalgets flertall, alle unntatt Strøm, tilrår:

• At økt støtte til de små partiene som følge av de foreslåtte endringer i regelverket, ikke motsvares av redusert støtte til de større partiene.

• At bevilgningene til frie tilskudd for partiene i kommende valgperiode for øvrig økes i samsvar med den historiske veksttrenden de siste 20 år.

Medlemmet Strøm har følgende særmerknad:

«De politiske partiene har viktige kjerneoppgaver i det norske samfunn, spesielt knyttet til valg og folkevalgte organers virksomhet. Den omfattende statsstøtte som partiene lenge har mottatt, er et uttrykk for samfunnets anerkjennelse av partienes viktige rolle. Imidlertid har denne støtten nå i mange år økt kraftig, samtidig som betydningen av mange av partienes sekundære oppgaver har avtatt. Som utvalget har påvist, har den offentlige partistøtten i Norge over flere tiår økt raskere enn statens og samfunnsborgernes inntekter, slik at partistøtten idag er betydelig høyere enn i noe annet land. Mange partier er blitt bortimot fullfinansiert av offentlige myndigheter, noe som neppe er gunstig. En ytterligere økning kunne bare forsvares dersom man kunne forvente klare og betydelige positive virkninger for politisk deltagelse eller tillit. Imidlertid gir erfaringene fra Norge og andre demokratiske land liten grunn til slike forventninger. I Norge er oppslutningen om partiene de siste 20 år sunket dramatisk, samtidig som partistøtten har økt. Internasjonalt har også partimedlemsskapstallene falt kraftig i mange land som har spesielt høy offentlig partistøtte. Tilliten til partiene synes å være spesielt utsatt der en omfattende partistøtte sameksisterer med betydelig misbruk av slike midler. Sistnevnte problem synes heldigvis ikke å være stort i Norge, men det ligger i utvalgets mandat å vurdere de farer det måtte medføre. Av disse grunner kan det ikke være noen prioritert oppgave å øke den offentlige partistøtten utover dagens nivå. Stortinget kan selvsagt beslutte å øke den offentlige støtten til partiene, enten ved å prioritere dette formålet fremfor andre samfunnsoppgaver eller ved å øke den totale skattebyrden. Utvalget har imidlertid lite grunnlag for å foreta slike prioriteringer, og dette medlemmet mener også at det er mest tjenlig at det fulle ansvaret for slike beslutninger tas av de representanter som står direkte ansvarlig overfor velgerne.»

7.13 Virkninger av det samlede forslaget

Utvalget har gjennomført en konsekvensanalyse av sitt samlede forslag til utforming av et fremtidig tilskuddssystem for partiene. Analysen bygger på følgende forutsetninger: Resultater fra valg til kommunestyrer og fylkesting i 2003 og stortingsvalg 2001 legges til grunn. Bevilgninger for 2004 legges til grunn med følgende justeringer. Tilskuddene til fylkesungdomsorganisasjonene er beregningsteknisk lagt inn i grunnlaget for moderpartiets fylkesorganisasjoner. Grunnlaget er økt med 11 millioner kroner som frigjøres ved at partienes pressestøtte avvikles og 5,8 millioner kroner som frigjøres ved å avvikle nominasjonsstøtten. Grunnlaget er videre økt med 10 millioner kroner som kompensasjon for fordelingsvirkningene av regelendringene, og 46 millioner kroner som representerer en vekst i kommende valgperiode svarende til gjennomsnittlig vekst siden 1986. Fordelingen av stemmetilskuddene mellom hovedorganisasjon, fylkeslag og lokallag beholdes som i dagens ordning (65/25/10). Bevilgningen på det enkelte forvaltningsnivå fordeles med 9/10 i form av stemmetilskudd, og 1/10 i form av grunntilskudd. Inngangskriteriene for stemmetilskudd og grunntilskudd er som foreslått i avsnitt 7.9: Bare registrerte partier kan motta støtte. Ingen sperregrense for stemmetilskudd. Grunntilskudd krever 4 % oppslutning eller representasjon i valg til kommunestyre og fylkesting, og 2,5 % oppslutning eller representasjon i stortingsvalg.

Konsekvensanalysene må leses i lys av at de hviler på resultater fra siste valg. Endringer i tilskuddene som følge av fremtidige valg vil kunne være langt kraftigere enn de endringene som følger av beregningene for siste valg.

Fordelingsvirkningene av forslaget er vist i tabell 7.2. Ifølge utvalgets mandat skal minst ett av utvalgets forslag som vedrører økonomi være innenfor rammen av statsbudsjettets kapittel 1530. Utvalget mener at forslagene foran til prinsipper for framtidig beregning av frie tilskudd, bør tas i bruk, uavhengig av hvilket bevilgningsnivå som blir fastsatt. De bør brukes også om bevilgningene under kapittel 1530 – med tillegg av beløpene til pressestøtte og nominasjonsstøtte – holdes på uforandret nivå. De beløpsmessige konsekvenser av et slikt alternativ er presentert i tallkolonne 3 i tabellen.

Av tabellen ser vi at RV og KP øker sine andeler av bevilgningen betydelig, mens andelen for Venstre og SP øker moderat. De øvrige etablerte partiene finansierer disse økningene, og i særlig grad gjelder dette Ap. Uregistrerte lister og partier får i likhet med i dagens ordning ikke noe stemmetilskudd. Andelen som går til listeforbund står om lag stille. De øvrige registrerte partiene styrkes.

Med det foreslåtte regelverket ville det blitt delt ut 8 grunntilskudd i stortingsvalget 2001 (SV, DNA, V, SP, KrF, H, FrP og KP). Med bevilgningsnivået foreslått for slutten av neste valgperiode ville hvert av disse blitt på drøye 2,4 millioner kroner, og snaue 2 millioner kroner med dagens bevilgningsnivå. Det ville blitt delt ut 148 grunntilskudd i fylkestingsvalget 2003. Hvert av disse ville være på drøye 50 000 kroner med bevilgningsnivået foreslått for slutten av neste valgperiode, og drøye 40 000 kroner med dagens bevilgningsnivå. I kommunestyrevalget 2003 ville det blitt delt ut 2 506 grunntilskudd. Hvert av disse ville være på snaue 1 300 kroner med bevilgningsnivået foreslått for slutten av neste valgperiode, og drøye 1 000 kroner med dagens bevilgningsnivå.

Med det bevilgningsnivå som foreslås for utgangen av neste valgperiode ville forslaget gitt et tilskudd på 71 kroner per stemme i stortingsvalget 2001, 35 kroner per stemme i fylkestingsvalget 2003 og 15 kroner per stemme i kommunestyrevalget samme år. Dette gir henholdsvis 9 kroner, 6 kroner og 3 kroner mer per stemme enn gjeldende regelverk og bevilgningsnivå. Med dagens bevilgningsnivå ville det foreslåtte regelverk gitt stemmetilskudd på 57 kroner ved stortingsvalget 2001, 28 kroner ved fylkestingsvalget 2003, og 12 kroner ved kommunestyrevalget 2003. Dette svarer til 5 kroner mindre enn i dag ved stortingsvalget, en krone mindre enn i dag ved fylkestingsvalget, og uendret beløp per stemme i kommunestyrevalget.

Gjeldende regelverk ga stemmetilskudd til 94,6 prosent av stemmene i stortingsvalget 2001, 99,3 prosent av stemmene i fylkestingsvalget 2003, og 97,0 prosent av stemmene i kommunevalget 2003. 16 Det foreslåtte regelverket ville ha gitt tilskudd til 4,2 prosentpoeng flere stemmer i stortingsvalget 2001. Det ville ha gitt tilskudd til like mange stemmer som i dag ved fylkestingsvalget 2003 og kommunestyrevalget 2003.

7.14 Øvrige spørsmål

7.14.1 Omlegging til uforandret tilskudd i hele budsjettåret

Det foreslåtte grunntilskuddet (avsnitt 7.8) vil i seg selv bidra til å dempe finansiell usikkerhet som følge av svingninger i valg. Slike svingninger kan dempes ytterligere ved å utligne stemmestøtten, ikke bare på bakgrunn av siste valg, men ved også å la tidligere valgresultater telle med. En slik ordning belønner og straffer partiene for resultater to eller tre valgperioder (8 – 12 år) tilbake i tid. Som påpekt skifter en betydelig andel av velgerne parti fra valg til valg. Det er en grunn til dette. Velgerne endrer sin stemmegivning i den hensikt å bidra til et annet politisk resultat. En tilskuddsordning som ser bort fra dette og belønner (straffer) resultater som velgerne mener bør straffes (belønnes) synes lite heldig. Slike ordninger blir også raskt forholdsvis kompliserte og uoversiktlige. De har heller ikke en så klart utjevnende virkning som grunntilskudd. Det kan derfor være vanskeligere å vinne aksept for slike ordninger i den alminnelige opinion.

En mer heldig måte å bidra til partienes forutberegnlighet på er å la tilskuddene være uforandret i hele budsjettåret, og ikke som i dag bli endret straks det foreligger et nytt valgresultat. Partiene vil da motta tilskudd utlignet på bakgrunn av forrige valg frem til årsskiftet etter nyvalg (og ikke motta støtte for det nye valgresultatet før årsskiftet etter nyvalg). Partier i tilbakegang gis med en slik omlegging noe mer omstillingstid.

Utvalget tilrår:

• At tilskuddene til partiene holdes uforandret i hele budsjettåret.

7.14.2 Bevilgningsmåten

Betydelige svingninger i valgresultater gjør at partienes rammevilkår kan endre seg ganske markert over ulike valgperioder. Av hensyn til demokratiets virkemåte, bør ikke slike endringer søkes avdempet i for sterk grad. Ønsket om faste rammevilkår innenfor valgperiodene står i en annen stilling.

Grunnloven stipulerer i § 75 at skattevedtakene skal fornyes årlig. Bestemmelsen impliserer at det samme gjelder utgiftsbevilgningene. Uten å endre grunnloven er det altså ikke mulig å sikre verdien av partienes tilskudd på en endelig måte. Det er likevel mulig å gi tilskuddenes verdi ulik grad av vern gjennom den bevilgningsmåte som velges. I det etterfølgende diskuteres bevilgningsstyrte ordninger, overslagsbevilgninger og indeksregulerte bevilgninger.

Stemmetilskuddene til partienes ulike organisatoriske ledd ligger i dag på kapittel 1530 i statsbudsjettet, «Støtte til de politiske partier» , postene:

70 Tilskudd til de politiske partiers sentrale organisasjoner

71 Tilskudd til kommunepartiene

73 Tilskudd til fylkespartiene

76 Tilskudd til de politiske partiers sentrale ungdomsorganisasjoner

Tilskuddssatsene per stemme bestemmes av tre forhold: Det beløp Stortinget bevilger på den aktuelle post, valgresultatene i det aktuelle valg og inngangskriteriene for det aktuelle nivå. Tilskuddssatsen fremkommer ved å dele det bevilgede beløp på antall støtteberettigede stemmer. Stortingets bevilgningsvedtak er således reelt styrende for disse bevilgningene innenfor en valgperiode.

Postene 71 og 73 er til tross for dette gitt stikkordet « overslagsbevilgning ». Stikkordet kan ifølge bevilgningsreglementets § 7 a) tilføyes ved utgiftsbevilgninger «som bygger på foreløpige kalkyler, og som om nødvendig må kunne overskrides». Stikkordet må være vedtatt av Stortinget ved at det er knyttet til vedkommende post i det formelle bevilgningsvedtak (Blå bok). Spørsmål om bruk av dette stikkordet skal tas opp med Finansdepartementet under budsjettforberedelsen. Utvalget har konsultert Finansdepartementet i dette spørsmålet, og konkluderer med at det ikke er noen grunn til å knytte dette stikkordet til stemmetilskuddene i nåværende ordning.

Bør de av utvalget foreslåtte stemme- og grunntilskuddene også følge av en bevilgningsstyrt ordning? Med en bevilgningsstyrt ordning kan partienes finansielle stilling i prinsippet endres hvert år innen en valgperiode, ved plenarvedtak i Stortinget.

For å sikre tilskuddenes verdi bedre kunne de gis som overslagsbevilgninger. Dette ville innebære at det ble skrevet inn en tilskuddssats per stemme og grunntilskudd for de ulike nivåene i lovverket. Utbetalingene ville så følge av de lovbestemte satsene, antallet støtteberettigede stemmer og antallet støtteberettigede lag på det aktuelle nivå. For å endre tilskuddenes verdi måtte en benytte tokammerprosedyren for lovendring. Dette ville kunne verne tilskuddenes verdi noe mer mot årlige endringer i forbindelse med budsjettbehandlingen av to grunner: Først fordi lovformen i seg selv signaliserer en vilje til langsiktighet. Dernest fordi endringsprosedyren er mer omstendelig.

For det andre kunne en lovfeste en indeksregulering av tilskuddenes verdier. Slik indeksregulering kan ikke være absolutt, men lovteksten kan signalisere politiske intensjoner om å justere bevilgningene i tråd med for eksempel den alminnelige lønns- og prisstigningen i samfunnet. De to teknikkene lar seg kombinere.

En tredje vei er å søke en politisk forståelse for at tilskuddene ikke bør endres fortløpende i budsjettbehandlingen, og å gjøre denne eksplisitt (for eksempel ved formuleringer i Stortingets budsjettdokumenter).

Mot ønsket om å sikre tilskuddenes verdi innenfor valgperiodene står hensynet til å opprettholde tillit til politikere og politiske institusjoner. Det kan virke lite tillitvekkende å gi partienes tilskudd et særlig vern mot budsjettreduksjoner, når de fleste andre formål ikke har det.

For å motvirke mistanker om at stortingsflertallet tilgodeser partiene i urimelig grad går utvalget inn for at rådet omtalt i 6.12 avgir en uttalelse til regjeringen om neste års bevilgningsnivå. Utvalget påpeker at et liknende hensyn ligger til grunn for opprettelsen av Stortingets lønnsnemnd. Rådets uttalelse om neste års bevilgningsnivå innarbeides i rådets årlige rapport til departementet, og legges ved budsjettforslaget.

Utvalget tilrår:

• At tilskuddene til partiene bevilges av Stortinget på fritt grunnlag på hvert års budsjett.

• At rådet omtalt i 6.12 avgir en uttalelse om neste års bevilgningsnivå for den statlige partistøtten i forbindelse med avlevering av sin årlige rapport.