9 Lovteknisk løsning

9.1 Én lov om partier; registrering, offentlig støtte, private bidrag og innsyn

Utvalget går i kapittel 6 inn for at reglene om de politiske partienes rapporteringsplikt vedrørende deres inntekter fortsatt skal nedfelles i en særskilt lov.

Utvalget tar videre i kapittel 5 og 7 til orde for at regelverket for tildeling av statsstøtte til de politiske partiene fastsettes i lov. I dag er Stortingets forutsetninger for støtten slik de fremkommer i budsjettproposisjonen, nedfelt i et rundskriv fra departementet. Rundskrivet inneholder også enkelte nærmere detaljerte regler. Med en lovfesting får regelverket et sterkere rettslig vern og det blir lettere tilgjengelig for dem som berøres av regelverket på en eller annen måte. Dette bidrar til å skape forutsigbarhet for partiene. Regelverket foreslås også supplert med nye regler knyttet til partienes adgang til å ta i mot private bidrag, jf. kapittel 6.

Utvalget mener det er naturlig at bestemmelsene om tildeling av statsstøtte, adgangen til å ta i mot private bidrag og plikten til å avgi inntektsinnberetning tas inn i en og samme lov. Begge regelsettene gjelder partienes finansielle forhold. Det legges dessuten til grunn at avgitt innberetning stilles som vilkår for å få utbetalt den statlige støtten.

Utvalget vil i tillegg foreslå at reglene om registrering av politiske partier tas inn i den samme loven. På denne måten vil man få et ryddig og systematisk regelverk hvor alle reguleringer som gjelder spesielt for politiske partier, er samlet i én, felles lov.

Reglene om registrering av politiske partier står i dag i valgloven kapittel 5. Loven legger registreringsmyndigheten til Registerenheten i Brønnøysund. Reglene fastsetter vilkår for registrering av partinavn, hva som skal til for å få endret partinavnet samt når partinavnet blir fritt. Det fastsettes også at partiet skal holde Brønnøysundregistrene oppdatert med hensyn til hvem som sitter i partiets hovedstyre til en hver tid.

Valgloven for øvrig regulerer borgernes rettigheter i forbindelse med valg og anviser hvordan myndighetene skal legge til rette for valget. Registrering av partier er ikke en del av valgavviklingen i Norge. Både registrerte partier og andre grupper kan stille til valg. Det er ikke hos oss som i mange andre land, at partiene må registrerer seg for å delta ved valg. Det er heller ikke et vilkår for registrering av partinavnet at partiet deltar ved valg. Registreringen foregår i det hele tatt uavhengig av valg.

At bestemmelsene om partiregistrering er tatt inn i valgloven skyldes at dette har vært en naturlig løsning så lenge vi ikke har hatt andre steder de har passet bedre. Med vedtakelsen av en lov om offentlig og privat støtte til politiske partier og innsyn i deres inntekter, vil dette etter utvalgets oppfatning fremstå som et mer nærliggende alternativ.

Å samle alle regler som særskilt gjelder for de politiske partiene i én felles lov, vil gjøre regelverket mer oversiktlig og ivareta viktige rettspedagogiske hensyn. For de som er aktive i partipolitisk arbeid eller som ønsker å starte slik virksomhet, vil en samling av reglene medføre en forenkling. En målsetting om å sikre at regelverket når frem til dem det angår, vil ofte tilsi at regler som gjelder samme samfunnssektor eller livsområde samles i én lov. For offentlige myndigheter som er involvert i valgavviklingen, er ikke bestemmelsene om partiregistrering av betydning. Det er således ikke grunn til å tro at det vil utgjøre noe savn dersom reglene om partiregistrering ikke lenger vil bli å finne i valgloven.

Utvalget har vurdert ulike lovtitler. Etter forslaget regulerer loven tre områder; offentlig og privat støtte, åpenhet og registrering av partinavn. En tittel som tar opp i seg alle disse områdene kan for eksempel utformes slik: «Lov om registrering av partinavn, finansiering av partiers virksomhet og om offentliggjøring av deres inntekter». En slik tittel etter utvalgets oppfatning for lang og upraktisk.

Utvalget går i stedet inn for en mer overordnet lovtittel, som angir at loven regulerer visse forhold knyttet til de politiske partiene. Utvalget går inn for at loven får følgende tittel: «Lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven)». At lovtittelen avgrenser loven til å gjelde enkelte forhold, svekker grunnlaget for assosiasjoner til en type gjennomregulerende partilov som er fremmed for det norske demokratiet. Utvalget er opptatt av at partiene fortsatt i størst mulig grad bør være frie fra statlig regulering. Utvalget antar likevel at loven hensiktsmessig kan få korttittelen «partiloven».

Utvalget foreslår at det i § 1 i loven tas inn en formålsbestemmelse. Bestemmelsen angir at lovens formål med en registreringsordning for de politiske partiene er å legge til rette for gjennomføring av valg. Formålet med regelverket knyttet til offentlige tilskudd og private bidrag er å etablere rammer for partienes finansielle forhold som kan sikre dem selvstendighet, integritet og uavhengighet. Formålet med regler om åpenhet er å sikre offentlighetens rett til innsyn og å virke mot korrupsjon og uønskede bindinger ved at det er åpenhet om finansieringen av de politiske partienes virksomhet.

Utvalget tilrår:

• At regler for tildeling av statsstøtte, innsyn i partienes inntekter og registrering av politiske partier, samles i én, felles lov. Loven får følgende tittel : Lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven).

• Det tas inn en formålsbestemmelse i § 1.

9.2 Klagemyndigheten i saker om partiregistrering

Utvalget går også inn for avvikling av den særskilte klagenemnda for behandling av klager over vedtak i registreringssaker etter dagens valglov. Utvalget foreslår at de saker denne nemnda behandler i stedet tas hånd om av det uavhengige råd som foreslås oppnevnt for å overvåke at reguleringene vedrørende partistøtte og inntektsinnberetninger etterleves. Rådets sammensetning og oppgaver er nærmere omtalt i avsnitt 6.12.

Utvalget finner at det ligger til rette for samordning og effektivisering ved at rådet etter partiloven også tillegges myndigheten som klageorgan i partiregistreringssaker.

Klagenemnda etter valgloven § 5–7 er i dag satt sammen med tre personer som alle har dommerkompetanse. Rådet etter partiloven foreslås satt ned med fem personer, hvorav minst lederen skal være juridisk utdannet og ha dommerkompetanse. Øvrige medlemmer forutsettes å være personer med bred og variert politisk erfaring. Utvalget antar at rådet med dette vil ha den nødvendige kompetanse for å kunne behandle klager også i registreringssaker med tilstrekklig integritet og troverdighet. Et råd med et bredere saksfelt, satt ned med både juridisk og politisk ekspertise, vil etter utvalgets oppfatning ha vel så gode forutsetninger for behandling av klagesaker som en rent juridisk nemnd. Rådets avgjørelse vil dessuten, som før, ikke være endelige, men kan klages inn for domstolene. Reglene for behandling av disse sakene slik de er nedfelt i valgloven og valgforskriften, forutsettes videreført. Utvalget går derfor inn for at det fortsatt opereres med en særlig forskriftshjemmel i reglene om partiregistrering.

Utvalget tilrår:

• Den særskilte klagenemnda for behandling av klager over vedtak knyttet til partiregistrering avvikles. Oppgavene legges til det uavhengige rådet etter partiloven.

9.3 Forvalteransvar

Valgloven er i dag administrert av Kommunal- og regionaldepartementet. Reglene om tildeling av statsstøtte og loven om innsyn i partienes inntekter sorterer under Moderniseringsdepartementet. Dersom reglene om partiregistrering integreres i en mer omfattende partilov slik utvalget går inn for, er det et spørsmål om denne delen av regelverket fortsatt skal forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet eller om forvalteransvaret bør overføres til Moderniseringsdepartementet.

Det er Registerenheten i Brønnøysund som treffer vedtak om registrering av politiske partier. Brønnøysundregistrenes vedtak kan påklages til en særskilt klagenemnd. Kommunal- og regionaldepartementet oppnevner klagenemnda, men har ellers ingen oppgaver knyttet til selve registreringsordningen. Tidligere lå ansvaret for å registrere politiske partier hos Kommunaldepartementet. På 1970-tallet ble dette ansvaret overført til Notarius publicus i Oslo, på bakgrunn av at man ønsket oppgaven ivaretatt av en helt ut nøytral instans.

Som nevnt er registreringsordningen formelt sett ikke knyttet opp til valgavviklingen. Kommunal- og regionaldepartementet har således ikke særskilte faglige forutsetninger for å forvalte partiregistreringsordningen. Dersom reglene tas inn i Partiloven, antar utvalget at bestemmelsene mest hensiktsmessig kan forvaltes av Moderniseringsdepartementet. Man slipper da ulempen med at forvalteransvaret for én lov er delt mellom ulike departement. Det vises dessuten til at klagemyndigheten etter partiregistreringsbestemmelsene foreslås lagt til det uavhengige rådet etter forslag til partilov kapittel 5. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at foralteransvaret overføres til Moderniseringsdepartementet.

Utvalget tilrår:

• At forvalteransvaret for regelverket knyttet til registrering av politiske partier overføres fra Kommunal- og regionaldepartementet til Moderniseringsdepartementet. Moderniseringsdepartementet får derved forvalteransvaret for hele partiloven.

9.4 Iverksetting og overgangsregler

Utvalget anser at det vil være en fordel om den nye loven trer i kraft så snart som mulig, særlig med tanke på at det avvikles stortingsvalg i 2005.

Det er imidlertid en del praktiske forhold som må tas i betraktning, blant annet skal det etter loven opprettes et sentralt register for mottak og sammenstilling av inntektsinnberetninger. Det vil nødvendigvis ta noe tid før SSB har på plass det administrative og tekniske apparat som kreves for å motta, sammenstille og offentliggjøre inntektsregnskapene og ellers fungere som forutsatt i forslaget. Utvalget ser ikke bort fra at det vil kunne oppstå behov for midlertidige løsninger. Utvalget antar derfor at departementet bør gis en hjemmel til å gi overgangsregler i forbindelse med iverksettingen.

Det legges til grunn at det ikke vil være problemer med å pålegge nye partiledd plikt til å avgi innberetning om sine inntekter noe ut i et inntektsår. Eventuelt kan innberetningsplikten det første året knyttes til inntekter mottatt etter tidspunktet for lovens ikraftsetting.

Når det gjelder bidrag fra privatpersoner antar utvalget at plikten til å innberette navn på givere av gaver over et visst beløp, bare vil kunne gjelde for gaver mottatt etter at loven er iverksatt. Gaver gitt før dette tidspunkt vil måtte håndteres i henhold til gjeldende regelverk.

Det antas ikke å være problemer forbundet med å etablere krav om avlagt inntektsinnberetning som vilkår for utbetaling av statsstøtte, selv om støtten allerede er innvilget etter gjeldende regelverk for en fireårsperiode.