2 Målsettinger og virkemidler

2.1 Mål og midler

Med en partifinansieringsordning forstår vi et sett av regler som forteller hvordan et parti tillates å finansiere sin aktivitet og hvordan det tillates å benytte sine inntekter. En partifinansieringsordning kan omfatte mange forhold. Partienes adgang til å motta bidrag fra private, og deres adgang til å engasjere seg i forretningsdrift og formuesforvaltning, kan reguleres. Kriterier for tildeling av (monetær og ikke-monetær) offentlig støtte kan slås fast. Krav til regnskapsførsel, innrapportering, kontroll, innsyn og offentlighet om partienes finanser kan knesettes. Ordningen kan også trekke opp rammer for partienes anvendelse av inntekter, for eksempel det omfang de tillates å reklamere for sine synspunkter i fjernsyn.

I kapitlet defineres et parti som en organisasjon som stiller kandidater til offentlige valg. Dette representerer en minimumsforståelse, og er et utgangspunkt som modifiseres senere i utredningen. Forståelsen er valgt fordi den gir er et fruktbart utgangspunkt for en prinsipiell diskusjon, der lite utdefineres i utgangspunktet.

Utforming av en partifinansieringsordning innebærer å fastlegge et sett av virkemidler. Hensikten er å nå bestemte målsettinger. Det er likevel ikke gitt at målsettingene lar seg innfri fullt ut og på samme tid. Det kan måtte foretas avveininger mellom målsettinger. Etter utvalgets oppfatning bør partifinansieringsordningen søke å innfri følgende målsettinger:

1. Sikre de politiske partienes tillit i befolkningen

2. Sikre partiene tilstrekkelige inntekter til at de kan ivareta sine kjerneoppgaver

3. Sikre partiene likeverdige vilkår i konkurransen om stemmer

4. Motvirke at partienes politikkutforming påvirkes av partienes inntektskilder

5. Bidra til et levende partidemokrati gjennom aktive medlemmer og lokallag

En bestemt balanse mellom disse målsettingene kan sies å være innbakt i dagens partifinansieringsordning, og forsøk på å balansere målsettingene ligger også under vurderingene til Partifinansieringsutvalget av 1968. 1

I avsnittene 2.2 – 2.6 drøftes målsettingene mer inngående. I avsnitt 2.7 drøftes større spørsmål vedrørende sammenhengene mellom offentlige tilskudd og partienes utvikling. Utvalgets hovedsynspunkter på hvordan målsettingene best kan innfris finnes i avsnitt 2.8. De detaljerte forslagene til regelendringer som kan bidra til dette finnes i kapitlene 6–7.

2.2 Tillit

En partifinansieringsordning bør opprettholde og styrke tilliten til politikere og politiske institusjoner. Tillit kan sies å foreligge når et politisk system er i stand til å vedlikeholde borgernes oppfatning av at foreliggende institusjoner er de best egnede for samfunnet (Lipset 1959). Det er vanlig å betrakte tillit til politikere og politiske institusjoner som en funksjon av velgernes kontroll- og sanksjonsmuligheter (Dasgupta 1988). Kontroll fordrer at politiske handlinger og resultater lar seg overvåke. Sanksjon forutsetter at makthavere kan skiftes ut i valg. Den første betingelsen kan søkes innfridd gjennom utformingen av en partifinansieringsordning. Den siste betingelsen kan ikke det. Enkelte vil si at tillit er noe mer. For våre formål er det ikke nødvendig å ta stilling til dette. Vi konstaterer at tillit i alle fall forutsetter at velgerne kan kontrollere og sanksjonere sine representanter. Dersom en eller begge betingelser er fraværende er det ikke grunnlag for tillit.

Et høyt tillitsnivå har en egenverdi. Tillit er også en nødvendig betingelse for stabilt demokrati (Lipset 1959). Uten tillit til politikere og politiske institusjoner vil beslutninger som fattes på vegne av fellesskapet ha lav legitimitet. Dette gjør borgerne mindre tilbøyelige til å etterleve reguleringene frivillig. Effektiv offentlig regulering avhenger av at flesteparten av borgerne etterlever reguleringer frivillig mesteparten av tiden. Om ikke må innslaget av sanksjoner økes, transaksjonskostnadene i samfunnet vil stige, og effektiviteten i økonomien vil senkes. Tillit er derfor nyttig i samfunnsøkonomisk forstand. En rekke studier har dokumentert sterke sammenhenger mellom borgernes tillit til politikere og politiske institusjoner og deres tilbøyelighet til frivillig å etterleve skattelover og annen regulering (Tyler 1990, 1998, Levi 1988, 1997, Lassen 2002).

Hva kan lede til tillitssvikt? Et første svar er korrupsjon, korrupsjonsliknede adferd og misbruk. Korrupsjon foreligger dersom en person beriker seg selv utilbørlig i kraft av å ha et tillitsverv. 2 Handlinger som er ment å sikre et partis økonomiske grunnlag derimot, vil normalt ikke være av en slik karakter at de rammes av straffebud om korrupsjon. Tillitssvikt kan også følge av handlinger som ikke er illegale i straffelovens forstand, men som oppfattes som illegitime eller korrupsjonsliknende av velgerne. Straffelovens korrupsjonsbestemmelser diskuteres i egen boks. Med misbruk skal vi forstå bruk av en finansieringsordning som er i strid med vilkårene for ordningen. En partifinansieringsordning bør så langt mulig avskrekke korrupsjon, korrupsjonsliknende adferd og misbruk. En enkelt episode kan være nok til å bryte ned borgernes tillitsnivå vesentlig, og det kan ta atskillig tid å gjenopprette tillit. Nyere eksempler på korrupsjon, korrupsjonsliknende adferd og misbruk i noen europeiske demokratier gis i boks 2.1.

Sviktende tillit kan også oppstå som følge av intern manipulasjon. De grunnleggende prinsippene i den norske partifinansieringsordningen er vedtatt av parlamentet med vanlig flertall, og kan til enhver tid endres med vanlig flertall. Dette åpner for manipulasjon, ved at flertallet styrker sin egen konkurranseposisjon foran et valg gjennom å endre ordningen i egen favør (og i mindretallets og/eller i ikke-representerte partiers disfavør). 3 Dersom grunnleggende spilleregler manipuleres kan dette oppfattes som opportunistisk og urettferdig. Dette kan svekke borgernes tillit til politikere og politiske institusjoner.

I motsetning til populære oppfatninger, finnes det solid forskningsmessig belegg for å hevde at ulike mål på tillit til norske politikere, partier og valginstitusjoner ikke viser en systematisk fallende tendens. 4 I internasjonal sammenheng utmerker nordmenn seg dessuten ved generelt å ha en høy tillit til politiske institusjoner og prosesser. 5

Et utgangspunkt for diskusjonen så langt er at korrupsjons- og misbruksepisoder kan bryte ned tilliten til politikere og politiske institusjoner. Hvilket forskningsmessig belegg finnes så for dette? Svaret er at sammenhengen ikke har vært gjenstand for omfattende forskning. Grunnen er at de mål på tillit til politikere og politiske institusjoner som benyttes i forskningen er utviklet relativt nylig, og at lange tidsserier er påkrevet for å undersøke effekten av enkeltepisoder på en forsvarlig måte. Av metodiske grunner er det derfor ikke mulig å si noe om hvordan, og hvor sterkt, enkeltepisoder kan innvirke på tilliten til politikere og politiske institusjoner. 6

2.3 Finansiering av kjerneoppgaver

For at partiene skal fylle sin rolle i demokratiet må de ivareta visse kjerneoppgaver. En partifinansieringsordning bør sikre at partiene er i stand til dette. Til disse kjerneoppgaver hører det å:

• Formulere helhetlige politiske programmer

• Formidle innholdet i de politiske programmene

• Stille lister i valg til representative organer

• Sørge for samordning av synspunkter og beslutninger i representative organer

• Sikre rekruttering og opplæring av politiske ledere

• Bidra til bredde og dybde i det offentlige ordskiftet

Dersom det offentlige ikke (eller i beskjeden grad) yter finansiell støtte til partiene, må ikke partienes selvfinansieringsmuligheter samtidig undergraves av reguleringer (for eksempel forbud mot å motta bidrag fra større private aktører, eller lavt tak for tillatt kontingentstørrelse).

Flere av oppgavene har preg av å være kollektive goder. Særlig gjelder dette formidling av politiske argumenter og standpunkter og saksutredninger som bidrar til en mer opplyst offentlig debatt. Et kollektivt gode er et gode som alle (eller de aller fleste) drar nytte av når det først er frembrakt, men som den enkelte borger likevel ikke ser seg tjent med å bidra til frembringelsen av (ut fra den betraktning at godets kvalitet påvirkes marginalt av om vedkommende bidrar eller ikke). Frivillighet i finansieringen kan resultere i underfinansiering av kjerneoppgaver. Det foreligger i så fall en klassisk begrunnelse for tvungen skattefinansiering av offentlige tilskudd (Samuelson 1954, Olson 1965).

Før innføringen av partistøtten i 1970 var partiene (med unntak av begrensede øremerkede tilskudd) selvfinansierte. I løpet av en knapp generasjon har mange av partiene kommet i en situasjon der en stor andel av inntektene består av offentlige tilskudd. Parallelt med dette har medlemstallene i de fleste partiene falt ganske dramatisk. Dette reiser et sett av grunnleggende spørsmål om partiutviklingen og de offentlige tilskuddene. Disse tas opp i avsnitt 2.7.

2.4 Likeverdige vilkår i partikonkurransen

Demokrati kan defineres som at det eksisterer konkurranse om maktposisjoner i regelmessige, frie og åpne valg. (Schumpeter 1942, Riker 1982, Downs 1957). Det er konkurransens disiplinerende kraft som skal sikre kompetent styre, og luke ut korrupsjon og misbruk. I tråd med dette bør ikke den offentlige tilskuddsordningen innrettes slik at den i seg selv påvirker partienes oppslutning i valg. En tilskuddsordning som ikke gjør det kaller vi konkurransenøytral.

2.4.1 Stemmetilskudd eller grunntilskudd: Nøytralitet og rettferdighet

La oss først betrakte en stilisert verden der effekten av penger i politikken rendyrkes. Hvordan påvirker innføringen av offentlige tilskudd valgresultatet i en verden der partienes oppslutning i valg bestemmes av deres relative rikdom, og ikke noe annet? Det er lett å innse at innføring av offentlige grunntilskudd (like store tilskudd til hvert parti) vil virke utjevnende på partienes valgoppslutning. Det er også lett å innse at innføringen av grunntilskudd ikke vil endre partienes rangering. De små partienes oppslutning vil øke på bekostning av de stores. Jo større grunntilskudd som bevilges relativt til partienes private inntekter, jo jevnere blir valgresultat. De små vil likevel forbli minst, og de store størst. Vi kan konkludere med at innføring av grunntilskudd ikke vil virke konkurransenøytralt i en verden der valgresultatet bestemmes av partienes relative rikdom alene. Innføring av grunntilskudd vil vri valgresultatet, sett i forhold til en utgangssituasjon uten offentlige tilskudd. Det er også lett å innse at i en verden der valgresultatet bestemmes av partienes relative rikdom alene, så vil ikke innføring av stemmetilskudd (tilskudd i proporsjon til tidligere valgoppslutning) vri valgresultatene. Innføring av stemmetilskudd virker konkurransenøytralt, sett i forhold til en utgangssituasjon uten offentlige tilskudd.

Resonnementet forutsetter at valgresultatet bestemmes av partienes relative rikdom alene. Dette er en urealistisk forutsetning. I det virkelige liv har partiene ulikt populære programmer, ulikt kompetente og populære ledere, og de er ulikt gode til å utnytte sine ressurser til å vinne frem i valg. Av historiske grunner har partiene ulike andeler partilojale velgere. Media og rene tilfeldigheter bringer bestemte saker i forgrunnen i en valgkamp. Disse sakene er ulikt fordelaktige for partiene. Når en holder alt dette konstant eksisterer det fortsatt en positiv sammenheng mellom de ressurser et parti rår over og hvor godt det gjør det i valg. Forskningsmessig er dette vel belagt. 7 Dette gir oss grunn til å tro at stemmetilskudd virker mer nøytralt enn grunntilskudd også i den virkelige verden.

Når kan grunntilskudd gis god begrunnelse? Grunntilskudd leder til inntektsutjevning mellom partiene. Partiene representerer imidlertid ulikt store velgergrupper. Det fremstår ikke i seg selv som spesielt rettferdig å yte like store grunntilskudd til ulikt store partier. Så lenge det ikke foreligger normativt relevante grunner for å forskjellsbehandle velgere, er det mer nærliggende å betrakte like tilskudd per stemme som utjevnende og rettferdige. 8

Til tross for at grunntilskudd ikke fremstår som rettferdige i seg selv kan de forsvares på ulike måter. Viktigst er forekomsten av visse faste kostnader som alle partier, uansett størrelse, har. Disse kostnadene knytter seg særlig til kjerneoppgaver som å formulere helhetlige programmer og formidle innholdet i disse, stille lister i valg og bidra i det offentlige ordskiftet. En kan betrakte grunntilskudd som en kompensasjon for slike faste kostnader. Etter kompensasjon for faste kostnader vil stemmetilskuddene bidra til at ulikt store partier kan ha samme aktivitet per stemme. En annen begrunnelse for grunntilskudd er at disse kan bidra til å rette opp urimelige skjevheter skapt av private bidrag. For eksempel kan en mene at de rike (og delvis derfor også store) partiene er finansiert av et fåtall private bidragsytere, og at disse kjøper seg urettmessig mye politisk innflytelse. Grunntilskudd kan påvirke partikonkurransen slik at de fattige partiene styrkes relativt til de rike. På denne måten kan en dempe effekten av private penger i politikken. I tillegg vil grunntilskudd skape en buffer mot de økonomiske konsekvensene av valgnederlag, og på denne måten gi tapende partier større forutberegnlighet for sin drift.

Når kan stemmetilskudd forsvares? Stemmetilskudd forsterker endringene i et partis oppslutning. Et parti som – av en eller annen grunn – gjør et dårlig valg får mindre penger å konkurrere med i neste valg. Alt annet likt vil dette i seg selv redusere partiets oppslutning i neste valg. Siden oppslutningen reduseres gir stemmetilskuddene ytterligere inntektssvikt. Dersom partiet ikke klarer å snu utviklingen – ved å formulere et mer tiltrekkende program, finne mer populære og kompetente ledere eller alternativ finansiering – vil nedgangen i oppslutning forsterkes av stemmetilskuddene. Motsvarende forløp vil gjelde et parti som av en eller annen grunn gjør et godt valg. Slike effekter er attraktive fordi velgernes dom bør ha følbare konsekvenser for partiene i et demokrati. Stemmetilskudd er også attraktive fordi de fremstår som rettferdige og støtter alle stemmer med samme beløp. I tillegg virker stemmetilskudd mer konkurransenøytralt enn grunntilskudd. Problemet med stemmetilskudd er at en meget stor og stadig voksende norsk velgergruppe skifter parti fra valg til valg, og bestemmer seg sent i valgkampen. Dette leder til store svingninger i partienes inntekter, og senker partienes forutberegnlighet.

Alt dette kan tilsi en balanse mellom stemmetilskudd og grunntilskudd. En fornuftig balanse vil vektlegge en rekke hensyn:

• at tilskuddene i minst mulig grad påvirker partienes oppslutning

• at velgernes dom gis størst mulig gjennomslag

• at fordelingen av tilskudd fremstår utad som rimelig og rettferdig

• at urimelige skjevheter som skyldes privat finansiering av partiene jevnes ut

• at det skapes forutberegnlighet for partienes drift.

Hvorvidt en bestemt påvirkning av partikonkurransen er akseptabel eller ikke er et politisk vurderingsspørsmål. Vurderingen avhenger rimeligvis av hvordan en betrakter partienes private inntektskilder: Har få private bidragsytere kjøpt seg urettmessig mye politisk innflytelse i bestemte partier? Vurderingen avhenger også av politisk ståsted, og kanskje spesielt av hvordan tilskuddsordningen slår ut for eget parti, og hva slags valgresultater en kan forvente for eget parti i fremtiden. Det er betegnende at de små- og mellomstore partiene i Partifinansieringsutvalget av 1968 gikk inn for å fordele en større andel av bevilgningen som grunntilskudd, mens de store partiene (som også utgjorde et flertall) gikk inn for å fordele hele bevilgningen som stemmetilskudd.

2.4.2 Finansielle sperregrenser

Krav om en bestemt minimumsoppslutning i valg som kriterium for tildelig av offentlige tilskudd påvirker partienes oppslutning. Partier som faller under grensen påføres en konkurranseulempe, ved at de ikke mottar noe offentlig tilskudd som de kan konkurrere med. Isolert sett er dette urimelig. Et argument for finansielle sperregrenser er at de ivaretar samme type hensyn som etableringshindringene i valgloven: Å forhindre ytterligere oppflising av partisystemet. Finansielle sperregrenser er også en forutsetning for effektiv ressursanvendelse. Det eksisterer et minste nivå på de offentlige tilskuddene. Tilskudd under dette er for små til at de meningsfylt kan sies å styrke et partis evne til å konkurrere i valg. Knappe ressurser tilsier derfor at det bør innføres finansielle sperregrenser.

Sperregrenser er kontroversielle, blant annet fordi de representerer avvik fra prinsippet om nøytralitet. Høye sperregrenser kan i prinsippet bidra til å redusere antallet partier. Slike effekter er likevel mindre kontroversielle dersom det interne partidemokratiet er i stand til å sikre at nye ideer og standpunkter lar seg bringe frem og bli hørt innenfor en struktur med færre tilskuddsberettigede småpartier. Partienes stilling i sivilsamfunnet setter samtidig klare grenser for myndighetsinngrep i partienes interne anliggender. Dette gjelder også tiltak som søker å gjøre det interne partidemokratiet mer reelt. Grunnen er at slike tiltak innskrenker partienes autonomi (se neste avsnitt). Det er derfor tvilsomt om det kan oppnås aksept for omfattende regulering for å styrke det interne partidemokratiet. 9 I avsnitt 2.7 argumenteres det for at partidemokratiet fungerer godt i norske partier. Tiltak for å styrke det synes derfor ikke spesielt påkrevd.

2.4.3 Nøytralitet og politisk fjernsynsreklame

Et hovedargument så langt er at tilskuddssystemet ikke bør utformes slik at det i for sterk grad demper konsekvensene av velgernes dom for partiene. Et parti gjør det godt i valg fordi velgerne foretrekker det fremfor alternativene. Stemmetilskudd yter mest til de partier som har hatt størst valgsuksess, og finansielle gevinster og tap følger i etterkant av valget, som en direkte konsekvens av valgadferden. Dette er i tråd med et konkurransedemokratisk utgangspunkt.

Differensiering av uredigert sendetid i fjernsyn etter partienes størrelse kan ikke gis en tilsvarende begrunnelse. Uredigert sendetid – det være seg i form av gratis tid eller kjøpt reklametid – har som hovedbegrunnelse å sikre effektiv formidling av hva de ulike alternative står for. Det er velgernes informasjonsbehov i forkant av valg som står i forgrunnen. Ulike alternativer som stiller til valg bør derfor som et hovedprinsipp sikres lik rett til uredigert sendetid.

2.5 Autonomi i politikkutformingen

Partiene bør ha vesentlig grad av autonomi for å sikre demokratisk beslutningsfatting. De bør ikke kunne dikteres verken av myndigheter eller private interesser. Offentlige tilskudd reiser spørsmål om partienes uavhengighet av myndighetsapparatet. Privat finansiering reiser spørsmål om partienes uavhengighet i forhold til interesser utenfor myndighetsapparatet.

2.5.1 Offentlige tilskudd og autonomi

Mindretallet i Partifinansieringsutvalget av 1968 anførte partienes autonomi som et argument mot innføring av offentlige tilskudd. De fryktet at statsstøtten ville svekke incitamentet til å skaffe inntekter fra andre kilder, og skape et avhengighetsforhold til myndighetene. Flertallet hevdet at offentlige tilskudd ville sikre partienes autonomi fordi man ikke ville stille vilkår: Tilskuddene ville redusere partienes avhengighet av interesser utenfor myndighetsapparatet. Partienes regnskaper viser at den offentlige tilskuddsandelen varierer betydelig mellom partier i samme år, og over samme parti i ulike år. Utviklingen har likevel gått entydig i retning av en høyere støtteandel. Skeptikerne kan sies å ha fått rett; den statlige støtten har blitt den viktigste inntektskilden for de politiske partiene i Norge.

Om dette har redusert partienes autonomi er likevel tvilsomt. Den overveiende andel av støtten gis som frie tilskudd, hvor det verken spesifiseres noe formål for eller føres noen kontroll med bruken av midlene. Noe offentlig partistøtte gis likevel som øremerkede tilskudd (til partienes medlemsaviser og opplæringstiltak). Her har bekymringer om svekket autonomi større relevans. Hensikten med øremerking er å påvirke partienes prioriteringer. 10 Ordninger med offentlige tilskudd betinget av omfanget på bestemte aktiviteter forutsetter særlig rapportering til myndighetene, for å sikre at midlene brukes i tråd med forutsetningene. Dette åpner for finansiell disiplinering av partiene fra myndighetenes side.

Standardbegrunnelsen for øremerking er ivaretakelse av kjerneoppgaver som har karakter av å være kollektive goder. Vanligst: å sørge for at partiene trykker valgmateriale, avholder nominasjoner og gir opplæring til fremtidige politiske ledere. Øremerking av gratis sendetid for partipolitiske budskap i fjernsyn faller i samme kategori. Nødvendigheten av å sikre kjerneoppgaver kan begrunne inngrep i partienes autonomi.

2.5.2 Private bidrag og autonomi

Ideelt sett bør ikke økonomiske ressurser kunne konverteres til politisk innflytelse. Idealet springer ut av det demokratiske prinsipp at hver stemme teller likt. Samtidig betrakter utvalget private bidrag til partiene som uttrykk for verdifullt engasjement. Å regulere bort slike bidrag krever særlig begrunnelse.

I prinsippet er det tre måter penger kan konverteres til innflytelse på. For det første kan bidragsyter observere partiene og deres programmer, for så å bestemme seg for finansielt å støtte det program han eller hun liker best. Dette i håp om å øke programmets vinnersjanser. For det andre kan bidragsyter gi i forventning om å bli konsultert dersom mottaker i fremtiden kommer i en maktposisjon, og kan treffe beslutninger som berører bidragsyters interesser. 11 For det tredje kan bidragsyter fremme forslag om at et parti endrer sitt program som en motytelse for et finansielt bidrag. Den siste måten å gjøre private penger gjeldene på i politikken kan være mer betenkelig enn de to første. Det er likevel ikke vanntette skott mellom disse måtene å øve innflytelse på.

Hva om det lar seg fastslå at det er inngått en eksplisitt eller implisitt avtale om gjenytelser mellom en privat bidragsyter, for eksempel en fagforening eller en bedrift, og et politisk parti? Gjør dette i seg selv avtalen uakseptabel? Det en kan fastslå er at så lenge avtalen ikke er illegal – og derved rammes av rettslige bestemmelser om inhabilitet, korrupsjon eller misbruk – finnes det ikke en entydig og uavhengig standard for vurdering av hvorvidt den er akseptabel eller ikke. Dette illustreres av løpende debatt om finansiering og bindinger. Bidrag til eget parti betraktes gjerne som helt ut akseptable, mens bidrag til konkurrerende partier fremstilles som tvilsomme, uakseptable, korrupsjonslignende og udemokratiske. Dette er en normal del av den politiske strid.

Utgangspunktet er at partiene har lov til å motta bidrag fra private givere. De står også fritt i formuleringen av sine programmer, og i utøvelsen av sin politikk. Private givere har i utgangspunktet lov til å gi gaver til partiene. De har også lov til å betinge slike gaver av partienes politiske standpunkter. At partier også tar hensyn til de finansielle forutsetningene for sin aktivitet når de formulerer og utøver sin politikk, er ikke til å undres over. Et parti som overhodet ikke tar slike hensyn kan i siste instans frata seg selv muligheten for å erobre maktposisjoner.

Hvordan kan en så sikre partienes autonomi i møtet med private bidragsytere? En vei å gå er å innføre forbud mot å motta gaver for partiene. Slike forbud kan være ubetingede, de kan gjelde gaver over et visst beløp, eller de kan være begrenset til bestemte givere (for eksempel fagforeninger og bedrifter). En annen vei å gå er å avkorte statsstøtten mot private inntekter. Slike ordninger kan ved første øyekast virke forlokkende. Erfaringer fra der de er prøvd ut viser imidlertid at de leder til et betydelig innslag av tilpasninger og omgåelser. Utvalget har liten tro på at slike ordninger vil virke, og er bekymret for at de kan bidra til svekket tillit om de innføres. Utvalget har ikke noe ønske om å avvike fra dagens praksis der partiene tillates å selvfinansiere seg, blant annet gjennom å motta gaver fra private. Som nevnt betrakter utvalget gaver til partiene som et verdifullt politisk engasjement, som det ikke er ønskelig å regulere bort.

En annen vei å gå er å sørge for at alle bidrag (deres bidragsytere og størrelse) gjøres offentlig kjent. Dersom en oppnår reell åpenhet så kan sanksjoneringen av partienes finansieringsbeslutninger overlates til velgerne ved urnene. Om velgerne anser finansieringen som uakseptabel, illegitim eller korrupsjonslignende vil de straffe partiet i valg. Dette vil disiplinere partiet til å treffe akseptable finansieringsbeslutninger. I den grad private bidrag er uakseptable i seg selv (uavhengig av velgernes vurderinger), kan en argumentere for at dette må skyldes at de faller innenfor de rettslige begrepene inhabilitet, korrupsjon eller misbruk, og derfor er illegale. Illegale finansieringsbeslutninger rammes allerede av norsk lov, og ytterligere regulering synes ikke nødvendig. Det er gjennom utvidet og reell åpenhet utvalget søker å sikre partienes autonomi i møtet med private bidragsytere.

2.6 Levende partidemokrati

En partifinansieringsordning bør ikke undergave et levende partidemokrati på noe nivå. Med et deltakerdemokratisk utgangspunkt er dette en mer alvorlig bekymring enn med et konkurransedemokratisk utgangspunkt. Etter et deltakerdemokratisk syn er demokrati et system der alle kan delta, direkte eller indirekte, i utformingen av beslutninger som angår dem selv (Cohen 1984, Paterman 1970, Ware 1987). Deltakelsen har en egenverdi for den som deltar, den utvikler innsikt og forståelse for politiske prosesser og gir politiske ferdigheter. Gjennom dette styrkes selvaktelsen. Politisk deltakelse hevdes også å være nødvendig for å kultivere oppfatninger og holdninger (herunder toleranse) som er nødvendige for et stabilt demokrati (Mill 1993, Dworkin 1997, og kritikken i Elster 1983). Hvordan står det så til med det interne demokratiet i de norske partiene?

Forskningen friskmelder langt på vei partienes interndemokrati – til tross for sviktende medlemstall. Det lar seg ikke påvise at fallet i deltakelsens omfang går sammen med et fall i deltakelsens kvalitet. En stor andel av medlemmene stiller alltid på møter i lokallagene, mens et knapt flertall aldri møter. Medlemmene uteblir ikke fordi møtene er uinteressante, eller fordi laget ikke gir dem innflytelsesmuligheter. Mange ønsker kun å være passivt medlem. Andelen partimedlemmer med styreverv er høy og stigende. Medlemmene er fornøyd med sine muligheter for å øve innflytelse, mener ledelsen er lydhør og støtter opp under partienes organisasjonsmodell (et indirekte demokrati). Forslag- og vedtaksaktiviteten på landsmøtet er høy og stigende. Delegatene legger avgjørende vekt på fylkes- og lokallagenes synspunkter i konfliktsaker, og denne tendensen styrkes over tid (Heidar & Saglie 2002). Stortingsrepresentantene har mindre lokalpolitisk erfaring enn på femtitallet, men svekkelsen er liten og starter fra et høyt nivå. Lokalpolitikken fungerer fortsatt som rekrutterings- og opplæringsarena for rikspolitikere (Hansen m fl. 2000).

2.7 Partiutviklingen: Demokratiets endelikt?

En mye diskutert, og radikal, hypotese er at partiene siden 1970 har utviklet seg til, eller i det minste er i ferd med å utvikle seg i retning av, såkalte «kartellpartier» (Katz & Mair 1993, 1994, 1995, jf. Heidar & Saglie 2002). Hypotesen gir et vrengebilde av demokratiet, der kontroll og ansvarliggjøring av demokratisk beslutningsfatting verken lar seg sikre av velgere i valg eller partimedlemmene i landsmøter. Følgende kjennetegn ved kartellpartiet er tettest knyttet til demokratisk forfall:

• Partiene har (ved implisitte avtaler) begrenset konkurransen seg i mellom. I første rekke ved å innføre stemme- og/eller representanttilskudd som virker konserverende på det eksisterende partimønsteret. Konsekvensene av velgernes dom ved urnen er derfor svekket.

• Partiene har utformet tilskuddsordninger og tilgang til sendetid i statskontrollerte media på en måte som skaper etableringshindringer for nye partier.

• Partiene har gjort seg finansielt uavhengige av sine medlemmer ved å bevilge seg selv betydelige offentlige midler.

• Denne uavhengigheten har tillatt en profesjonalisering av partienes hovedorganisasjoner, og en vridning fra arbeids- til kapitalintensiv valgkamp.

• Medlemstallene er viktige for partiledelsen bare i den grad dette kan legitimere myten om grasrotforankring og internt demokrati.

• Forholdet mellom medlemmer og ledelse i partiene er individualisert.

• Medlemmenes kontroll med partiledelsen gjennom et tradisjonelt indirekte demokrati – der lokallagene velger delegater til landsmøtet – er svekket.

• Grensene mellom medlemmer og ikke-medlemmer er flytende, og ikke-medlemmer har (nesten) like gode muligheter som medlemmer for å påvirke partiets ledelse.

Hypotesen fanger, i en akademisk språkdrakt, opp mye av innholdet i debatten om hvorvidt vi «trenger partiene» eller om disse har «utspilt sin rolle». Men hvor godt treffer karakteristikken den norske utviklingen?

• Veksten i antallet velgere uten partilojalitet har vært betydelig i tiden etter 1970. Dette har skjerpet – ikke svekket – konkurransen mellom partiene. Det er ikke riktig at stemme- og/eller representanttilskudd virker konserverende på etablerte partimønstre, og demper effektene av valgsvingninger. Det motsatte er tilfellet: konsekvensene av velgernes dom styrkes ved innføringen av slike former for tilskudd. 12

• Det finnes finansielle sperregrenser for offentlig støtte. Disse er beskjedne, og for stemmestøttens del ligger de godt under sperregrensene i valgloven (som har vært der før den påståtte utviklingen i retning av kartellpartier tok til). At etableringshindringene ikke er betydelige illustreres blant annet av at FrP har etablert seg som et bestandig parti i norsk politikk siden det første gang ble representert i 1973 13 , at Kystpartiet har oppnådd representasjon i de to siste stortingsperiodene og RV i en av dem, og at Venstre og FrP begge har falt ut av Stortinget og kommet tilbake i perioden etter 1970. Det lar seg heller ikke dokumentere at etablerte partier har tilgodesett seg selv med et regelverk som forfordeler sendetid i fjernsyn. 14

• Det er riktig at den offentlige støtten er trappet kraftig opp og at medlemstallene har falt markert siden 1970. Forskningen makter likevel ikke å fastslå at fallet i medlemstallene er forårsaket av opptrappingen i offentlig støtte.

• Det er riktig at hovedorganisasjonene er profesjonalisert og at valgkampene er blitt mer kapitalintensive. Årsakene til dette har antakeligvis mer med økt mediemangfold, skjerpet valgkamp og ny teknologi å gjøre, enn med økt frihet som følge av redusert finansiell avhengighet av medlemmer. De finansielle konsekvensene i form av tapte kontingentinntekter grunnet halveringen av medlemstallene fra 400 000 til 200 000 siden midten av 1980-tallet, er også forholdsvis moderate (rundt 30 millioner kroner for partiene samlet).

• At medlemstall bare er viktige for ledelsen i den grad disse kan legitimere myten om grasrotforankring og internt demokrati er en ubegrunnet påstand.

• Forholdet mellom medlemmer og ledelse i partiene er i liten grad individualisert, men foregår i formaliserte former som i tiden før 1970.

• Medlemmenes kontroll med partiledelsen gjennom et tradisjonelt indirekte demokrati – der lokallagene velger delegater til landsmøtet – er ikke svekket. Den tradisjonelle organiseringsmåten er fortsatt den dominerende, og om noe dokumenterer forskningen at medlemskontrollen er styrket (se avsnitt 2.6).

• Grensene mellom medlemmer og ikke-medlemmer er ikke flytende: ikke-medlemmer har ikke de samme reelle eller formelle muligheter som medlemmer til å være med på å utforme partienes politikk. Blant annet er det fortsatt slik at bare medlemmer kan møte som delegater til partienes landsmøter.

Utvalget er skeptisk til den virkelighetsbeskrivelse som ligger i hypotesen om «kartellpartiene». Utvalget understreker også at det flere steder i utredningen går inn for regelverk som vil gjøre nyetableringer i norsk politikk enda lettere. Blant annet gjelder dette forslaget om å redusere sperregrensen for stemmestøtte i stortingsvalg (kapittel 7).

2.8 Virkemidler

Utvalgt har samlet seg om fire hovedgrep som kan bidra til å innfri målsettingene skissert over:

1. Bred enighet om reguleringer

Demokratisk beslutningstakning er en fredelig måte å løse interessekonflikter på. For å oppnå fredelig konfliktløsning ad demokratisk vei må mange betingelser være oppfylt. En slik betingelse er at spillereglene som gjelder konkurransen om maktposisjoner har bred tilslutning i befolkningen. Bare med bred tilslutning til spillereglene vil beslutningene som treffes vinne legitimitet. Blant de spilleregler som krever bred tilslutning hører reguleringen av offentlig og privat partifinansiering, og reguleringen av politisk fjernsynsreklame. Slike reguleringer er med på å bestemme ressursfordelingen mellom ulike partier og derigjennom partienes evne til å konkurrere effektivt om maktposisjoner. Utvalget har sett det som en hovedoppgave å tilstrebe størst mulig enighet om sine forslag. Enighet i utvalget gir forhåpninger om at forslagene også er akseptable for – og kan vinne bred tilslutning i – befolkningen. Enighet gir i tillegg forhåpninger om at foreslåtte regler er tilstrekkelig robuste, og ikke vil endres fundamentalt så snart de parlamentariske styrkeforholdene endres. Robuste regler er nødvendig for å gi partiene en rimelig grad av forutberegnlighet for sin drift.

2. Utvidet innsyn i partienes finanser

Nordmenn har – i internasjonalt perspektiv – en særlig høy tillit til sine politikere og politiske institusjoner. Utvalget tror blant annet dette henger sammen med fraværet av større korrupsjons- og misbruksepisoder i norsk politisk historie. Det er riktig å si at norsk politisk kultur hviler på sosiale normer som fordømmer korrupsjon, misbruk og korrupsjonslignende adferd. Et synspunkt er at gjeldene lovverk og eksisterende normer gir tilstrekkelig vern mot uønsket adferd, og at ytterligere lovgivning derfor er unødvendig. Dette er ikke utvalgets synspunkt. Utvalget mener lovverket bør videreutvikles slik at det i enda sterkere grad enn i dag etablerer effektiv avskrekking av adferd som kan bryte ned den særnorske tilliten til politikere og politiske institusjoner. Etter utvalgets syn kan dette primært oppnås ved at befolkningen sikres utvidet og reelt innsyn i måten partiene finansierer seg på. Utvidet og reelt innsyn kan også tilføre velgerne informasjon som er av relevans for deres stemmebeslutninger.

3. Ikke-manipulerbare og utjevnende tilskudd

Dagens tilskudd til partiorganisasjonene avhenger av partienes stemmetall. For å bidra til utjevning av inntekter mellom partiene foreslår utvalget at fremtidens tilskuddsordning bør gis et innslag av resultatuavhengige tilskudd. For å opprettholde befolkningens tillit til partiene foreslår utvalget en lovfestet tilskuddsordning som bygger på enkle, sjablonmessige kriterier som ikke lar seg manipulere av tilskuddsmottaker. I tråd med dette fraråder utvalget at offentlige tilskudd betinges av medlemstall eller privat finansiering.

4. Styrking av partiene

Etter utvalgets oppfatning er det fortsatt behov for offentlig finansiering av partiene, slik at disse kan løse sine kjerneoppgaver på en forsvarlig måte. Partienes selvfinansieringsmuligheter er redusert, samtidig som jakten på store og voksende velgergrupper uten partilojalitet har skjerpet partikonkurransen og fordyret valgkampene. Offentlige tilskudd kan sees som en rasjonell respons på denne utviklingen. Åpnes det for kjøp av politisk fjernsynsreklame vil dette lede til ytterligere fordyring av valgkampen. For å sikre at partienes kjerneoppgaver ivaretas, og for å bidra til enighet om utvalgets forslag (se pkt. 1 over), foreslås en opptrapping av bevilgningsnivået slik at intet parti taper på reformene. For å stimulere til et variert inntektsgrunnlag for partiene foreslår utvalget at private bidragsytere gis et begrenset skattefradrag for bidrag til partiene. Dette kan redusere partienes avhengighet av et fåtall store offentlige og private bidragsytere, og derigjennom styrke borgernes tillit til partienes autonomi. Utvalget går inn for at det heller ikke i fremtiden skal stilles opp formål for, eller gjennomføres kontroll med, anvendelsen av de offentlige tilskuddene til partiene. Dette bidrar til å skape tillit til at partiene er uavhengige av myndighetene, selv om den offentlige tilskuddsandelen er høy.