5 Folkerettslige skranker

5.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalget klargjøre de folkerettslige rammene for nasjonal lovgivning om finansiering av demokratiet som måtte følge av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), særlig art. 10 om ytringsfrihet og art. 11 om forsamlings- og foreningsfrihet, og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Gjennom menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 er EMK blitt inkorporert i norsk rett, med forrang foran annen lovgivning.

I henhold til tilleggsmandatet skal utvalget utrede innholdet i tre ulike reguleringsregimer for politiske partiers adgang til å reklamere på fjernsyn; ordning med gratis sendetid og ordninger med henholdsvis beløps- eller tidsbegrensning i forhold til hvor mye fjernsynsreklame politiske partier skal tillates å kjøpe. Utvalget kan også foreslå eventuelle andre ordninger. Det anføres at utvalgets forslag må ligge innenfor de rammene som Norges folkerettslige forpliktelser oppstiller, herunder EMK art. 10.

Mandatet viser videre til at Norge har gitt sin tilslutning til Europarådets rekommandasjon «Recommendation of the committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns» (Rec(2003)4). Utvalget bes vurdere hvordan de anbefalinger som ligger i rekommandasjonen best kan ivaretas i norsk rett uten å komme i konflikt med EMK art. 10 og 11 og norsk politisk tradisjon. En norsk oversettelse av rekommandasjonen er tatt inn i vedlegg 1 til denne utredningen.

I tillegg til de bestemmelsene i EMK som er nevnt i mandatet, har utvalget også sett på art. 8 om retten til privatliv og familieliv og art. 3 i tilleggsprotokoll 1 (TP1) til EMK om retten til frie valg. Ordlyden i de aktuelle konvensjonsbestemmelser er tatt inn i vedlegg 2 til utredningen.

Artiklene 8, 10 og 11 i EMK har lik oppbygning. Det første leddet angir den materielle rettigheten som skal sikres gjennom bestemmelsen. I annet ledd er det åpnet for at det kan foretas innskrenkninger i rettigheten. Det stilles imidlertid vilkår som er knyttet til formell form, til formålet og nødvendigheten av inngrepet. Vilkårene er

1. at inngrepet er foreskrevet ved bestemmelser som er tilgjengelige og presise og slik at konsekvensene er forutsigbare for individene (typisk ved lov etter norske forhold),

2. at det forfølger ett eller flere av de legitime formål som er nevnt i den aktuelle bestemmelsen, og

3. at inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn. Den avveining som her foretas vil være konkret og situasjonsbestemt. Den vil være forskjellig for de ulike typer friheter og rettigheter. På den ene side vil man måtte vektlegge behovet for inngrep i det enkelte tilfelle, på den annen side skal det tas hensyn til de interesser som blir skadelidende gjennom inngrepet. For at det skal kunne skje inngrep i ytringsfriheten, må det således foreligge «a pressing social need». Det er for øvrig gjennom praksis ved Den europeiske menneskerettsdomstol i Strasbourg (EMD) og delvis gjennom norsk høyesterettspraksis utviklet en rekke prinsipper for betydning for avveiningen i de enkelte tilfeller.

5.2 Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

5.2.1 Statlige subsidieringsordninger

Statlige subsidieringsordninger for de politiske partiene fins i mange land. Utvalget har ikke funnet praksis fra EMD som kan så tvil om berettigelsen av denne typen ordninger.

Enkelte spørsmål ble berørt i en avgjørelse av 18. mai 1976 av Kommisjonen under Europarådets gamle overvåkningssystem; Forening x, y og z mot Tyskland. Kommisjonen konkluderte blant annet med at retten til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet etter EMK art. 9 ikke beskytter skattebetalere mot statlige subsidieringsordninger, selv om de også understøtter partier som den enkelte skattebetaler ikke selv ønsker å støtte. EMK art. 11 om foreningsfriheten beskytter ikke mot at statene stiller vilkår for å tildele organisasjoner rettigheter, så som rett til deltakelse ved valg. Det representerer ikke et inngrep i EMK art. 11 eller art. 3 i tilleggsprotokoll 1 at stater har en støtteordning som kun gjelder politiske partier og ikke andre foreninger. 1

Etter utvalgets vurdering foreligger det ikke folkerettslige hindringer for at Norge fortsetter med statlig subsidiering av politiske partier etter nærmere vilkår.

I Europarådets rekommandasjon om finansiering av politiske partier anbefales i art. 1 at statene gir støtte til de politiske partiene i rimelig omfang og at fordelingen skjer etter objektive, rettferdige og rimelige kriterier. I dag er ordningen og prinsippene for fordelingen angitt i et departementalt rundskriv. Dette sikrer i liten grad reglene mot vilkårlige endringer og bidrar heller ikke til å lette tilgjengeligheten. På bakgrunn av rekommandasjonens anbefaling mener utvalget at tildelingsregimet bør baseres på regler med høyere formell trinnhøyde. Utvalget mener rundskrivet bør erstattes med regler fastsatt i lovs form, for å sikre ordningen transparens og legitimitet.

Utvalget tilrår:

• At statsstøtteordningen og prinsippene for tildeling nedfelles i lov.

5.2.2 Andre reguleringer – private tilskudd, begrensninger i valgkamputgifter

Reguleringer i retten til å gi og ta i mot tilskudd kan muligens betraktes som et inngrep i ytringsfriheten, jf. EMK art. 10, og friheten til å gå i forening med andre, jf. EMK art. 11. En regulering som setter tak på hvor mye penger kandidater og partier tillates å bruke i en valgkamp vil muligens også kunne betraktes som et inngrep i ytringsfriheten etter art. 10.

EMD har avsagt en lang rekke dommer vedrørende EMK art. 10, men få av relevans for denne utredningens tema. Et unntak er saken Bowman v. Storbritannia av 19. februar 1998 (ref.nr 00024839/94). I dommen la EMD til grunn at en begrensning i hvor mye penger tredjepersoner kunne bruke for å støtte enkeltkandidater i en pågående valgkamp, innebar et inngrep i ytringsfriheten. Selv om den aktuelle lovbestemmelsen ikke innskrenket ytringsfriheten direkte, begrenset den de beløp utenforstående personer fikk lov til å bruke på publikasjoner og andre kommunikasjonsmidler i valgperioden. «Nonetheless», uttaler domstolen, «there can be no doubt that the prohibition … amounted to a restriction on freedom of expression, which directly affected Mrs Bowman.»

Domstolen fant at innskrenkningen hadde et legitimt formål – «the rights of others» , nemlig kandidatenes rett til demokratisk likhet og retten til frie valg. Når domstolen likevel med stemmetallet 14–6 kom til at det forelå brudd på EMK art. 10, var dette begrunnet i at inngrepet – med beløpsgrense ned til 5 pund – ikke var nødvendig i et demokratisk samfunn. «… It [the court] accordingly concludes that the restriction in question was disproportionate to the aim pursued.» Storbritannia har beholdt regelen, men beløpsgrensen er hevet til 500 pund.

Europarådsrekommandasjonen anbefaler at statene overveier å innføre grenser, både for hvor store gaver som kan gis til politiske partier og hvor mye penger som kan brukes på valgkamp. Forholdet til EMK er ikke nevnt, men etter utvalgets mening har det formodningen mot seg at anbefalingene i Europarådets rekommandasjon er i strid med bestemmelser i EMK. Utvalget legger således til grunn at dersom denne typen reguleringer vil representere inngrep i konvensjonsbeskyttede rettigheter, så vil kravene til formål og virkemidler være oppfylt, så lenge ikke grensene settes uforholdsmessig lavt og objektive kriterier for øvrig er oppfylt. Uvalget legger til grunn at det uansett ikke vil være aktuelt å innføre denne typen reguleringer i Norge uten at det skjer ved formell lov.

5.2.3 Åpenhet og innsyn

I forbindelse med åpenhet må spørsmålet, slik utvalget ser det, være om EMK art. 8 gir enkeltpersoner rett til å unngå at offentligheten gjøres kjent med at de har gitt en gave til et politisk parti. Problemstillingen er om et pålegg om å offentliggjøre navnene på dem som har gitt gaver, innebærer et inngrep i retten til et privatliv etter art. 8.

Det er avsagt en rekke dommer om art. 8. Saksforholdene spriker i mange retninger, men gjelder i hovedsak forhold av en annen karakter, for eksempel seksuell legning, kjønnsidentifikasjon (transseksualitet), tvangsinngrep/tvangsinnlegging og telefonavlytting og videoovervåking.

EMD gir i saken van Kuck v. Germany2 en nærmere utlegning av hva som menes med «private life» i art. 8. Bestemmelsen oppgis blant annet å beskytte retten til personlig utvikling («personal development»). Man kunne muligens se politisk engasjement som en type selvrealisering beskyttet av art. 8. Med tanke på den type forhold saker etter art. 8 vanligvis gjelder, synes imidlertid ikke en slik kobling umiddelbart naturlig. Ulike måter å virkeliggjøre politisk engasjement på, er dessuten gitt direkte beskyttelse flere andre steder i konvensjonen, for eksempel gjennom retten til ytringsfrihet (art. 10), foreningsfrihet (art. 11), tanke-, samvittighets- og religionsfrihet (art. 7) og retten til frie valg i TP1 art. 3.

Utvalget legger til grunn at art. 8 i utgangspunktet ikke etablerer noen beskyttelse for anonyme gaver til politiske partier, og at et pålegg om offentliggjøring av givere således ikke innebærer inngrep i konvensjonsbeskyttede rettigheter.

I noen saker har likevel registrering av opplysninger om personers politiske tilknytning blitt ansett for et inngrep i art. 8, når rutinene for innsamling, oppbevaring og forvaltning av opplysningene har vært kritikkverdige. 3 Det vil således av art. 8 kunne følge visse krav til hvordan registreringen foregår og hvordan opplysningene forvaltes. Ved EØS-komiteens beslutning nr. 83/1999 av 25. juni 1999 ble Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (personverndirektivet), tatt inn i EØS-avtalens vedlegg XI om telekommunikasjonstjenester. Direktivet er gjennomført i Norge gjennom lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger.

I NOU 1997: 19 Et bedre personvern – forslag til lov om registrering av personopplysninger , skriver utvalget følgende om forholdet til EMK art. 8:

«Utvalget finner det klart at artikkel 8 kan få anvendelse på områder som omfattes av den nye loven om behandling om personopplysninger. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at sålenge loven implementerer reglene fra Europarådskonvensjonen om persondatabeskyttelse og EF-direktivet, vil kravene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 også være oppfylt.» 4

Personopplysningsloven § 2 nr. 8 fastsetter at opplysninger om noens politisk oppfatning er en sensitiv personopplysning. Etter § 9 nr. 1 bokstav b kan registrering av sensitive opplysninger ikke skje uten at det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling. I henhold til merknaden til § 2 nr. 8 i Ot.prp. nr. 92 (1998–1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) er uttrykket «politisk» også ment å omfatte oppfatninger og synspunkter utover ren partipolitisk tilhørighet. Det er etter utvalgets oppfatning nærliggende å legge til grunn at registrering av hvem som har gitt gaver til politiske partier vil være omfattet av denne bestemmelsen. I så fall kreves det særskilt lovhjemmel for å opprette et register slik utvalget går inn for i kapittel 6.

Utvalget antar at så lenge personopplysningslovens krav om registrering av sensitive opplysninger ivaretas, så vil eventuelle krav til registreringen som måtte følge av EMK art. 8, også være tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget har rettet en forespørsel til Datatilsynet vedrørende krav til et eventuelt giverregister. Forholdet er omtalt nærmere i kapittel 6.10, hvor også utvalgets anbefalinger på dette punkt er tatt inn.

5.2.4 Fjernsynsreklame

Forholdet mellom forbud mot politisk fjernsynsreklame og EMK art. 10 er omstridt. Det foreligger ikke praksis fra EMD som avklarer spørsmålet i noen bredde.

Problemstillingen er behandlet i St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 hvor regjeringen går inn for å oppheve dagens forbud under forutsetning av at det vedtas reguleringer. I Stortingsmeldingen redegjøres det også for foreliggende praksis fra EMD. I tillegg vises til en dom fra Oslo tingrett av 23. februar 2004, hvor retten kom til at det ikke var i strid med EMK art. 10 å ilegge TV Vest AS overtredelsesgebyr etter kringkastingsloven for å ha sendt politisk fjernsynsreklame for Pensjonistpartiet før valget i 2003. TV Vest anket og fikk brakt saken inn direkte for Høyesterett som avsa dom 12. november 2004.

Høyesterett avgjorde med fire mot én stemme at det ikke forelå noen krenkelse av EMK art. 10 i det aktuelle tilfellet, siden det må være akseptabelt med et forbud mot fjernsynsreklame i en periode før valg.

I mandatet fastslås at utvalgets forslag må ligge innenfor de rammene som Norges folkerettslige forpliktelser oppstiller, herunder EMK art. 10. Utvalget er imidlertid ikke bedt om å utrede overordnede folkerettslige problemstillinger knyttet til et fortsatt forbud mot, eller ulike former for regulering av, politisk fjernsynsreklame. Dette ville heller ikke være mulig innenfor den tidsramme utvalget er gitt. Utvalget utreder således ikke hvordan et fortsatt forbud kan eller må begrunnes i forhold til EMK art. 10, men viser til at regjeringen i Stortingsmelding nr. 26 (2003–2204) antar at dagens reklameforbud vil stå seg i forhold til EMK art. 10. 5 På bakgrunn av at utvalget har fått i mandat å utrede visse, nærmere bestemte reguleringsregimer, legges det til grunn at regjeringen også har vurdert at slike ordninger i utgangspunktet ikke vil stride mot Norges folkerettslige forpliktelser.

I kapittel 8 vurderer utvalget ulike reguleringsregimer for politisk fjernsynsreklame. Regimene bygger på en modell der det alminnelige forbudet videreføres og hvor det i ulik grad lempes på forbudet i en viss periode før valg. Utvalget legger til grunn regjeringens vurdering av forholdet mellom dagens reklameforbud og EMK art. 10 som premiss. Utvalget bygger videre på en antakelse om at et reklameforbud i en modell der politisk reklame tillates i en nærmere avgrenset periode i tilknytning til valg, ikke vil bli gjenstand for en annen vurdering. For øvrig må de alternative variantene av modellen vurderes i forhold til hvilke regler som skal gjelde for reklame for politiske budskap i unntaksperioden før valg.

Dersom alle, både politiske partier og andre, tillates å reklamere i denne perioden på like vilkår, kan det vanskelig fremholdes at det vil representere en krenkelse av art. 10 i noen større grad enn et fortsatt totalforbud.

Om man derimot begrenser kretsen til politiske partier og andre som stiller liste til valg, vil det representere en forskjellsbehandling mellom politiske partier/lister og andre grupperinger. Dette stiller forholdet til EMK art. 10 i et annet lys. Utvalget antar imidlertid at en forskjellsbehandling mellom de som deltar i valg og de som ikke gjør det, vil kunne forsvares på bakgrunn av art. 3 i Tilleggsprotokoll 1 til EMK. Bestemmelsen pålegger statene å legge til rette for frie og demokratiske valg.

I saken Bowman mot Storbritannia la EMD til grunn at begrensninger i ytringsfriheten, som ellers ikke vil være akseptable, vil kunne anses som nødvendige i forbindelse med valg, dersom hensikten er å sikre at folkets frie vilje kommer til utrykk ved valget. Retten la også til grunn at statene må ha en viss skjønnsmargin med hensyn til å finne balansen mellom de kryssende hensyn, slik de ellers har i forhold som gjelder organiseringen av sine valgsystemer. 6

At ikke andre enn de som stiller liste til valg skal gis anledning til å komme til orde i fjernsynsmediet i en periode før valg, kan begrunnes med at ordningen er en del av valgavviklingen og den demokratiske prosessen. Ved valg står partiene uomtvistelig i en særstilling ved at de representerer de alternativer velgerne har å velge mellom. Det er derfor av særlig betydning for velgerne å få informasjon om deres politiske budskap da dette vil kunne gi forutsetninger for å gjøre et velbegrunnet valg. Et unntak fra forbudet for andre grupperinger kan ikke begrunnes i de samme hensyn.

Tross relativt store forskjeller partiene i mellom, vil en konkurranse mellom partier kunne bli jevnere enn en konkurranse som også inkluderer andre organisasjoner, som ofte er i besittelse av vesentlig større ressurser. Dersom man ytterligere ønsker å sikre demokratisk likhet gjennom å kombinere ordningen med kjøpsbegrensninger (for eksempel beløps- eller sendetidsgrenser), vil kontrollhensyn gjøre det nødvendig med en eller annen form for avgrensning. En avgrensning med utgangspunkt i de som stiller liste vil være en regel det er mulig å håndheve i praksis.

Dersom man bygger på regjeringens vurdering av forholdet til EMK art. 10, antar utvalget at det ikke vil innebære en krenkelse av EMK art. 10 at adgangen til å reklamere for politiske budskap i fjernsyn, avgrenses til politiske partier og andre som stiller liste til valg, i en periode før valget. Det er en forutsetning at regelverket nedfelles i formell lov.

Utvalget antar at det kan bli vanskeligere å forsvare en forskjellsbehandling mellom partier og andre grupperinger i perioder utenom valgene, for eksempel dersom partiene også gis særfordeler utenom valg, eller dersom partiene gis en mer begrenset adgang til fjernsynsmediet enn andre politiske aktører.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan en ordning med gratis sendetid forholder seg til EMK art. 10, vil vurderingene langt på vei måtte bli de samme som for en ordning med adgang til å reklamere i kommersielle kanaler. Det vil imidlertid kunne være problemer knyttet til å tilby gratis sendetid til alle partier og alle som stiller liste. Dette kommer på landsbasis opp i betydelige antall. Det anses derfor urealistisk å sikre alle lik (formell) adgang til fjernsynsmediet gjennom en gratisordning. Adgangen må på en eller annen måte begrenses, se nærmere utvalgets vurderinger i kapittel 8. På bakgrunn av Europarådets rekommandasjon om mediedekning av valgkampanjer, som omtales under, antar utvalget imidlertid at det neppe er grunnlag for å fremholde at en slik ordning vil være i strid med EMK art. 10.

Utvalget viser til at Europarådet har vedtatt en rekommandasjon om mediedekning av valgkampanjer. 7 Rekommandasjonen inneholder blant annet anbefalinger som gjelder dersom landene tillater politisk reklame på fjernsyn. Rekommandasjonen tar ikke stilling til ønskeligheten av politisk fjernsynsreklame. Rekommandasjonen del I punkt 4 gjelder gratis sendetid, punkt 5 gjelder betalt reklame:

«4. Free airtime for political parties/candidates on public broadcast media

Member States may examine the advisability of including in their regulatory frameworks provisions whereby free airtime is made available to political parties/candidates on public broadcasting services in electoral time.

Wherever such airtime is granted, this should be done in a fair and non-discriminatory manner, on the basis of transparent and objective criteria.

5. Paid political advertising

In member States where political parties and candidates are permitted to buy advertising space for electoral purposes, regulatory frameworks should ensure that:

• the possibility of buying advertising space should be available to all contending parties, and on equal conditions and rates of payment;

• the public is aware that the message is a paid political advertisement.

Member States may consider introducing a provision in their regulatory frameworks to limit the amount of political advertising space which a given party or candidate can purchase.»

Europarådet åpner her for at statene kan gi gratis sendetid til partier og listestillere ved valg. Dette bør skje i henhold til objektive og ikke-diskriminerende kriterier. I merknadene fremgår at man ikke uten videre legger til grunn at en slik ordning vil måtte omfatte alle partier/lister. I land hvor politiske partier og listestillere tillates å kjøpe reklametid, fremholdes imidlertid at alle som stiller til valg, bør ha rett til å kjøpe reklametid, på like vilkår og pris.

Utvalget antar det har formodningen mot seg at Europarådets rekommandasjoner strider mot EMK.

Oppsummert legger utvalget til grunn at dersom et fortsatt reklameforbud ikke innebærer en krenkelse av EMK art. 10, så vil det ikke innebære en krenkelse av EMK art. 10 dersom politiske partier og andre som stiller liste til valg, i en begrenset periode før valget, gis eksklusiv adgang til å reklamere for politiske budskap i fjernsyn. Det samme gjelder for en ordning med gratis sendetid for politiske partier før valg.

5.3 Europarådsrekommandasjon 2003/4 om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkampanjer

5.3.1 Innledning

Den 8. april 2003 vedtok Ministerkomiteen i Europarådet en anbefaling om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av de politiske partiene. En norsk oversettelse av rekommandasjonen er tatt inn som vedlegg 1 til utredningen. I fortalen til rekommandasjonen vises det til at de politiske partiene er et grunnleggende element i demokratiske statssystemer og et avgjørende verktøy for å uttrykke innbyggernes politiske vilje. Finansieringen av partiene bør være underlagt normer for å bekjempe fenomenet korrupsjon. Korrupsjon oppgis å utgjøre en alvorlig trussel mot rettsstaten, demokratiet og menneskerettene og mot likeverd og sosial rettferdighet. Korrupsjon hindrer økonomisk utvikling, truer demokratiske institusjoners stabilitet og undergraver samfunnets moralske grunnvoller.

Det anbefales at medlemsstatene i sine rettssystemer vedtar regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkampanjer, inspirert av reglene i rekommandasjonen, i den grad statene ikke allerede har særskilte lover, prosedyrer eller systemer som byr på effektive og velfungerende alternativer. «Gruppen av stater mot korrupsjon» – GRECO, er pålagt å overvåke gjennomføringen av anbefalingen.

5.3.2 Nærmere om innholdet i rekommandasjonen

Rekommandasjonen er delt inn i 6 deler.

Del I gjelder eksterne kilder til finansiering av partier. Artikkel 1 anbefaler at både statene og dens innbyggere bør kunne gi støtte. Statlig støtte bør bare gis i rimelig omfang og etter objektive, rettferdige og rimelige kriterier. Statene bør sikre at støtte ikke i noen tilfeller kommer i konflikt med partienes uavhengighet. Artikkel 2 definerer gave som «enhver villet handling for å gi et politisk parti en økonomisk eller annen fordel». I art. 3 fremholdes det at statlige tiltak for å regulere gaver til politiske partier bør inneholde regler som gjør at man unngår interessekonflikter, sikrer innsyn og hindrer hemmelige gaver, unngår føringer på politiske partiers virksomhet og sikrer politiske partiers uavhengighet. Statene bør kreve at gaver til politiske partier gjøres offentlig kjent, særlig gaver over en viss verdi. Videre bør det overveies å innføre regler som setter grenser for verdien av gaver til politiske partier samt tiltak for å hindre omgåelse av reglene. Artikkel 4 åpner for at det kan gis rett til skattefradrag for gaver til politiske partier.

Artikkel 5 handler om gaver fra rettssubjekter («legal entities») Det bør stilles krav om at gaver bokføres og regnskapsføres hos rettssubjektene samt at aksjeeiere og andre enkeltmedlemmer av rettssubjektet informeres om gavene. Det bør iverksettes tiltak for å begrense, forby eller på annen måte strengt regulere gaver fra rettssubjekter som leverer varer eller tjenester til noen offentlig administrasjon. Videre bør det være forbudt for rettssubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll å gi gaver til politiske partier. I henhold til art. 6 bør regler om gaver til politiske partier også gjelde for enheter direkte eller indirekte knyttet til et politisk parti. Gaver fra utenlandske givere bør begrenses, forbys eller reguleres på annen måte jf. art. 7.

Del II, art. 8 angir at reglene i del I, med nødvendige justeringer, bør gis tilsvarende anvendelse for finansiering av valgkampanjer og av folkevalgtes politiske virksomhet.

Del III gjelder valgkamputgifter. Etter art. 9 bør statene overveie å vedta tiltak for å hindre urimelige finansieringsbehov i politiske partier, for eksempel ved å fastsette grenser for valgkamputgifter. Artikkel 10 anbefaler at det stilles krav om at det føres egne registre over direkte og indirekte valgkamputgifter for hvert politisk parti, hver kandidatliste og hver kandidat.

Del IV gjelder innsyn. Artikkel 11 sier at partiene bør pålegges å føre bøker og regnskaper. Partienes regnskaper bør konsolideres slik at de også omfatter eventuelle enheter som nevnt i art. 6 (enheter direkte eller indirekte knyttet til politisk parti). Etter art. 12 bør det kreves at partiene oppgir i sine regnskaper hvilke gaver de har fått, med angivelse av art og verdi for hver gave. Er gaven over en viss verdi bør giveren navngis. Artikkel 13 bokstav a gjelder fremlegging av regnskapene etter art. 11 for en uavhengig myndighet (jf. art. 14). Dette bør skje regelmessig og minst en gang i året. Artikkel 13 bokstav b gjelder offentliggjøring. Partiene bør regelmessig og minst en gang i året offentliggjøre 1) regnskapene etter art. 11, eller som et minimum et utdrag av dem, 2) opplysninger om valgkamputgifter der partiene er pålagt å oppgi dette jf. art. 10, samt 3) oversikt over gaver og givere jf. art. 12.

Del V har i art. 14 og 15 anbefalinger om at finansieringen av politiske partier og valgkampanjer blir underlagt uavhengig kontroll. Kontrollen bør inkludere tilsyn med regnskapene og valgkamputgiftene og med måten de presenteres og offentliggjøres på. «Statene bør legge til rette for spesialisering innen rettsvesen, politi eller annet personell i kampen mot ulovlig finansiering av politiske partier og valgkampanjer.» (art. 15).

Avslutningsvis er det i del VI en bestemmelse om sanksjoner. Artikkel 16 anbefaler at overtredelse av regler om finansiering av partier og valgkampanjer bør rammes av effektive, forholdsmessig og avskrekkende sanksjoner.

5.3.3 Hvilken vekt skal rekommandasjonen tillegges?

En rekommandasjon er ikke et bindende juridisk instrument. Finansiering av politiske partier er et følsomt område når det kommer til å vedta internasjonale regler. De demokratiske institusjoner og partienes rolle varierer sterk mellom medlemslandene. Dette er understreket i flere sammenhenger, blant annet i GMCs aktivitetsrapport av 25. oktober 2000 for perioden 1994–2000:

«Many European States have been and continue to be affected by corruption linked to the funding of political parties and electoral campaigns. This is a sensitive and difficult question, which affects the functioning of democratic systems …»

Ordbruken i rekommandasjonen er da også relativt «åpen». Det anbefales at medlemsstatene vedtar regler mot korrupsjon «inspirert av» de felles reglene, «i den grad statene ikke allerede har særskilte lover, prosedyrer eller systemer som byr på effektive og velfungerende alternativer». Mange av anbefalingene er også moderate i den forstand at de oppfordrer statene til å overveie, vurdere osv.

Rekommandasjonen går etter utvalgets oppfatning lenger i å foreslå reguleringer enn det som anses nødvendig eller ønskelig i Norge. De politiske partiene er deler av grunnvollene i et demokrati. Regler som gjelder de politiske partiene innebærer regulering av selve kjernen av et lands styresett. Utvalget legger derfor til grunn at det må være akseptabelt å legge vekt på individuelle historiske og politiske tradisjoner når det skal vedtas regler som skal gjelde de nettopp de politiske partiene. Den politiske tradisjon i Norge og i Skandinavia for øvrig, er at de politiske partiene og deres interne forhold underlegges forholdsvis få reguleringer. Partiene er frie og uavhengige, og deres virksomhet skal ikke styres av staten.

I enkelte europeiske land har man hatt alvorlige skandaler som følge av korrupsjon i forbindelse med finansieringen av politiske partier. Denne typen forhold synes som en underliggende forutsetning for rekommandasjonen. Artikkel 15 anbefaler således at det skal legges til rette for spesialisering innen rettsvesen, politi eller annet personell «i kampen mot ulovlig finansiering av politiske partier og valgkampanjer».

Utvalget ser at problemstillingen er viktig og anerkjenner behovet for reguleringer med denne typen siktemål. Utvalget finner det likevel vanskelig å begrunne innføring av et regelverk av så detaljert og omfattende karakter som det Europarådet anbefaler.

5.4 Annet internasjonalt arbeid for å motvirke korrupsjon

Det pågår internasjonalt arbeid knyttet til korrupsjonsbekjempelse på flere arenaer der Norge deltar. Blant de mest sentrale er OECD, Europarådet og FN. Det er særlig strafferettslige tiltak mot korrupsjon som har stått sentralt i arbeidet som er utført og fremdeles utføres av OECD, Europarådet og FN.

OECD-konvensjonen 21. november 1997 om motarbeiding av bestikkelse av utenlandske tjenestemenn i internasjonale forretningsforhold ble ratifisert av Norge 18. desember 1998.

Europarådets stats- og regjeringssjefer vedtok i 1997 en handlingsplan som tok sikte på å fremme medlemsstatenes samarbeid om bekjempelse av korrupsjon. Europarådets tverrfaglige ekspertgruppe mot korrupsjon (Multidisciplinary Group against Corruption, forkortet GMC) utarbeidet i 1998 et utkast til strafferettslig konvensjon om korrupsjon, som ble vedtatt av Ministerkomiteen 4. november 1998. Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon (europarådskonvensjonen) ble åpnet for undertegning 27. januar 1999. Norge undertegnet konvensjonen samme dag. Konvensjonen omfatter korrupsjon både i privat og offentlig sektor samt passiv og aktiv korrupsjon. På grunnlag av Straffelovrådets utredning NOU 2002: 22 En alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon, og regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 78 (2002–2003) Om lov om endringer i straffeloven mv. (straffebud mot korrupsjon), er det vedtatt endringer i straffeloven for å gjennomføre den strafferettslige korrupsjonskonvensjonen i norsk rett, jf. lov 4. juli 2003 nr. 79 (ny § 276 a og b i straffeloven).

Europarådets rekommandasjon (2003)4 om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkampanjer, som utvalget er bedt om å vurdere, er også et resultat av Europarådets handlingsplan mot korrupsjon.

Europarådet har også vedtatt en sivilrettslig konvensjon om korrupsjon. Konvensjonen ble undertegnet av Norge 4. november 1999. Norge har så langt ikke ratifisert konvensjonen, men Justisdepartementet har hatt et notat vedrørende ratifikasjon på høring med høringsfrist 8. januar 2004. Konvensjonen gjelder tilgang til effektive rettsmidler for personer som har lidd skade som følge av korrupsjon og mulighet for rimelig erstatning. Etter Justisdepartementets foreløpige vurdering oppfyller norsk rett allerede de krav som konvensjonen stiller.

Medlemsstatenes overholdelse av konvensjoner og anbefalinger overvåkes av Europarådets overvåkingsorgan for regelverk om korrupsjon, GRECO, hvor Norge er medlem.

I tillegg har FN vedtatt en konvensjon mot korrupsjon den 31. oktober 2003. Norge har underskrevet konvensjonen, men den er foreløpig ikke ratifisert. Artikkel 7 nr 3 inneholder en bestemmelse om at staten skal iverksette tiltak med henblikk på å sikre åpenhet om finansieringen av de politiske partiene:

«Each State Party shall also consider taking appropriate legislative and administrative measures, consistent with the objectives of this Convention and in accordance with fundamental principles of its domestic law, to enchance transparency in the funding of candidatures for elected public office and, where applicable, the funding of political parties.»

5.5 Gjelder fjernsynsdirektivet art. 12 c politisk fjernsynsreklame?

Et særskilt spørsmål er det om EØS-avtalens fjernsynsdirektiv art. 12 c gjelder politisk fjernsynsreklame. Artikkel 12 c fastsetter at fjernsynsreklame ikke skal krenke politiske eller religiøse overbevisninger.

I St.meld. nr 26 (2003–2004) Om endring av grunnloven § 100 fremholder regjeringen følgende:

«Visse begrensninger på utforming av reklame for politiske budskap og livssyn følger av artikkel 12 i EUs TV-direktiv (Rådsdirektiv 89/552/EØF, endret ved direktiv 97/36/EF). Etter denne bestemmelsen kan fjernsynsreklame ikke krenke religiøse og politiske overbevisninger. Direktivet er en del av EØS-avtalen og skal derfor tas hensyn til ved norsk regulering av fjernsynsreklame.»

Artikkel 1 c i omtalte direktiv definerer fjernsynsreklame på følgende måte:

«c) fjernsynsreklame, enhver meddelelse uansett form som sendes over fjernsyn, enten mot betaling eller lignende vederlag eller for å fremme egen virksomhet, av et offentlig eller privat foretak i forbindelse med handels-, industri- og håndverksvirksomhet eller virksomhet i frie yrker for å markedsføre levering av varer eller tjenester, herunder fast eiendom, rettigheter og forpliktelser, mot betaling,»

Direktivet art. 12 lyder som følger:

«Fjernsynsreklame skal ikke:

1. krenke den menneskelige verdighet

2. være rase-, kjønns- eller nasjonalitetsdiskriminerende

3. krenke religiøse eller politiske overbevisninger

4. bidra til atferd som er skadelig for helse eller sikkerhet

5. bidra til miljøskadelig atferd»

Kringkastingsloven § 1–1 fjerde ledd definerer fjernsynsreklame som «enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring.» Kringkastingsloven har per i dag ingen bestemmelse som speiler direktivets forbud mot reklame som krenker religiøse eller politiske overbevisninger.

Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmålstegn ved om fjernsynsdirektivets reklamebestemmelser kommer til anvendelse på politisk reklame, slik regjeringen legger til grunn i Stortingsmeldingen.

For det første er direktivets ordlyd eksplisitt med hensyn til at formålet med reklame er å fremme ulike typer næringsvirksomhet og salg av varer og tjenester. I fortalen til direktivet avsnitt 26 anføres at det er behov for å underlegge fjernsynsreklame en rekke minsteregler og normer, «for å sikre at forbrukernes interesser som fjernsynsseere er helt og fullt ut ivaretatt.»

På bakgrunn av den strenge beskyttelse ytringsfriheten ellers har, både i Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon, synes det ikke naturlig å tolke direktivets reklamedefinisjon utvidende til også å omfatte innholdet i politiske ytringer, selv om sendetiden de fremsettes i, er betalt.

Det kan videre anføres at verken Sverige eller Finland ser ut til å ha tolket direktivet slik regjeringen gjør i Stortingsmelding nr. 26 (2003–2004). I forbindelse med gjennomføring av direktiv 97/36 og endring av rådsdirektiv 89/552, skriver det svenske kulturdepartementet følgende i Prop. 1997/98:184 kapittel 4.4.1:

«Annonser är samlingsbeteckningen för reklam och samtliga övriga program som sänds på uppdrag av någon annan, dvs. åsiktsannonser eller informationsmeddelanden. Begreppet reklam har anpassats till marknadsrättens. Det krävs att ett avsättnings- eller tilgångsfrämjande syfte finns … Liksom tidigare är TV-direktivets definition av TV-reklam betydligt snävrare än de svenska begreppen annonser och reklam … Åsiktsannonsering omfattas fortfarande inte av TV-direktivets definition.»

I Finland foreslo regjeringen i sin proposisjon til Riksdagen (RP 34/1998) med forslag til lov om televisjons- og radiovirksomheten, å ta meddelelser om samfunnsmessige eller ideelle forhold inn som en del av reklamedefinisjonen. Grunnlagsutskottet mente imidlertid dette ville by på problemer i forhold til grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet og skrev i en uttalelse (GRURP34.U98):

«I slutet av definitionen av televisions- och radioreklam i 2 § 8 punkten i det första lagförslaget hänförs till reklam utom annonsering som bör anses vara kommersiell också meddelanden som bör betraktas som samhälleliga eller idéella. Detta innebär att de begränsningar som gäller reklam utsträcks till dem. Enligt utskottets uppfattning är detta inte möjligt att sammanjämka med 10 § 1 mom. regeringsformen, i synnerhet som det inte alls framgår av propositionen på grund av vilka trängande behov det vore nödvändigt att ställa samhällelig och idéell reklam under de begränsningar som annars gäller televisions- och radioreklam och även under konsumentombudsmannens tillsynsbehörighet (35,2 §). För att det första lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning bör den sista meningen i 2 § 8 punkten strykas.»

På denne bakgrunn mener utvalget at direktivet ikke kan antas å legge innholdsmessige begrensninger på eventuell politisk fjernsynsreklame i Norge. Politiske ytringer som fremsettes i en tv-reklame i en norsk kringkaster, vil ikke være underlagt andre reguleringer enn det som ellers gjelder for politiske ytringer fremsatt i andre medier.

Utvalget kjenner ikke årsaken til at fjernsynsdirektivets påbud i art. 12c ikke er tatt inn i kringkastingsloven. På bakgrunn av den vurdering som er gjort foran, antar utvalget at påbudet ikke er tatt inn i direktivet som en spesialregulering med sikte på politisk og religiøs reklame. Det bør muligens vurderes om fjernsynsdirektivets påbud i art. 12c bør tas inn i kringkastingsloven, med mindre tilsvarende begrensninger for kommersiell reklame allerede følger av markedsføringsloven.

Utvalgets vurdering er etter dette at det ikke vil gjelde særlige innholdsmessige begrensninger på politisk reklame som måtte bli formidlet gjennom fjernsyn.