3 Dagens ordning og partienes finanser

3.1 Innledning

I første del av kapitlet gis en oversikt over hovedtrekkene i dagens finansiering av politiske partier og folkevalgte grupper i Norge. 1 Det redegjøres for den offentlige tilskuddsordningen over statlige, fylkeskommunale og kommunale budsjetter. I tillegg ses det nærmere på andre inntektskilder partiene har. 2 Det gis også en gjennomgang av den historiske utviklingen i partienes finanser, med hovedvekt på tiden etter 1970. Til sist behandles spørsmålet om innsyn i partienes finanser, og det redegjøres for det system for innrapportering som ble innført ved lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter.

I avsnitt 3.9 redegjøres det for dagens regelverk for politisk fjernsynsreklame. Det gis også en kort beskrivelse av det norske fjernsynsmarkedet og de reguleringer som gjelder her.

Med betegnelsen «politisk parti» menes i dette kapitlet partier som er registrert etter valgloven kapittel 5. Andre forslagstillere som leverer lister ved valg, betegnes «politiske lister». Med «folkevalgte grupper» forstår vi her representanter som opptrer koordinert i Storting, fylkesting eller kommunestyrer, og som er innvalgt enten for et politisk parti eller en politisk liste.

3.2 Kostnader ved kjerneinstitusjoner i det norske demokratiet

Hva koster kjerneinstitusjonene i det norske demokratiet? Koster det mye eller lite relativt sammenlignet med andre land? Det første spørsmålet kan angripes på mange måter. Vi har valgt å betrakte det fra en snever synsvinkel, og forsøker å tallfeste hva det koster å drifte de norske partiene og flertallsforsamlingene, samt å avvikle valg. Dette er kjerneinstitusjoner i partidemokratiet vårt. Med et slikt utgangspunkt er det også mulig å si noe om hvilken andel av kostnadene partiene står for, hvor stor andelen offentlig finansiering er relativt til den private finansieringen, og om demokratiet koster mye i Norge relativt til andre land. Tabell 3.1 gir kostnadene for driften av kjerneinstitusjonene i det norske demokratiet i 2004.

Det første som slår en er at private midler (kontingenter, bidrag fra organisasjoner, bedrifter og privatpersoner samt inntekter fra lotterier og forretningsdrift) utgjør en liten andel av de totale utgiftene, bare snaue 4,3 prosent. Da er imidlertid ikke private inntekter som tilfaller kommunelagene medregnet. Det neste som slår en er at driften av Stortinget svarer for fulle 53,6 prosent av utgiftene. Partiene på alle nivåer svarer for til sammen 20,8 prosent av de samlede utgiftene.

Er det norske partidemokratiet dyrt i et sammenlignende perspektiv? Ser vi på regelbundet tilskudd til partiorganisasjonene på samtlige forvaltningsnivåer i 2002, regnet i norske kroner per stemmeberettiget ved siste nasjonale valg, finner vi følgende:

Sverige 19,60 NOK per stemmeberettiget

Finland 24,20 NOK per stemmeberettiget

Danmark 29,30 NOK per stemmeberettiget

Norge 64,95 NOK per stemmeberettiget

Som vi ser ligger Norge høyere enn de andre tre landene når vi bare tar hensyn til regelbundet støtte per stemmeberettigede. Inkluderer vi derimot også støtte bevilget frivillig over kommunale budsjetter endrer bildet seg noe. I Sverige, der den frivillige kommunale og regionale støtten til partiorganisasjoner er betydelig, øker støtten per stemmeberettiget da til 83,20 NOK. Estimatet for den totale offentlige støtten til de norske partiene i tabellen over er 400 millioner norske kroner. Dette gir et motsvarende tall for Norge på 119 NOK per stemmeberettiget (2004-tall). Regnet på denne måten ser det ut til at partidemokratiet koster forholdsvis mer i Norge enn i våre nordiske naboland, og denne konklusjonen er sikrest hva gjelder Sverige (se også kapittel 4, avsnitt 4.2.5).

Det er også mulig å sammenligne med fjernere land. I Canada ble de totale (offentlige og private) utgiftene til partiene i 1997 estimert til om lag 330 millioner NOK. Dette gir om lag 13 NOK per stemmeberettiget. Om en regner på tilsvarende måte for Norge (2003-tall) gir dette en utgift på 150 NOK per stemmeberettiget, eller om lag elleve ganger så mye som i Canada. I Storbritannia ble totale utgifter (offentlige og private) til partiene estimert til om lag 340 millioner NOK i 1997. Dette gir snaue 6 NOK per stemmeberettiget, noe som tilsier at vi i Norge bruker over 25 ganger mer på partidemokratiet enn de gjør i Storbritannia. I Tyskland ble de totale utgiftene (offentlige og private) til partiene estimert til om lag 924 millioner NOK i 1998. Dette gir en utgift på 14 NOK per stemmeberettiget, eller i underkant av elleve ganger mindre enn i Norge. I Australia ble det gitt om lag 158 millioner NOK i offentlig støtte til partiene i 1998. Dette svarer til om lag 11 NOK per stemmeberettiget. Dette er i underkant av fjorten ganger mindre enn tilskuddet per stemmeberettiget i Norge. Også sammenlignet med ikke-nordiske demokratier ser det altså ut til at vi bruker forholdsvis mye mer per stemmeberettiget på partiene våre.

3.3 Statlige tilskudd

Politiske partier bevilges i dag økonomisk støtte over ulike statlige tilskuddsordninger. Det ytes årlig stemmetilskudd til partienes hoved-, fylkes-, og kommuneorganisasjoner. Det ytes også årlige gruppetilskudd til folkevalgte grupper i Storting, fylkesting og kommunestyrer. I tillegg bevilges det årlige tilskudd til sentrale og fylkeskommunale ungdomspartier. Videre mottar partienes hovedorganisasjoner tilskudd til å avholde nominasjonsmøter i valgår. Sist, men ikke minst, mottar partiene statlige tilskudd til presse- og voksenopplæringsformål.

3.3.1 Stemmetilskudd til partienes organisasjoner

Stortinget bevilger årlig et generelt stemmetilskudd til politiske partier over kapittel 1530 i statsbudsjettet. Nærmere regler om fordeling av tilskuddet er gitt i eget rundskriv fra daværende Arbeids- og administrasjonsdepartement (P-650, 24. mai 1993). Partienes hoved-, fylkes- og kommuneorganisasjoner er tilskuddsberettiget. Tilskuddet avhenger av partienes stemmetall ved siste valg, mens størrelsen på stemmetilskuddet bestemmes av Stortingets årlige bevilgningsvedtak. Tilskuddet gis etter søknad og gjelder for hele valgperioden. Tilskuddet til partienes fylkes – og kommuneorganisasjoner utbetales av henholdsvis fylkeskommune og kommune, som får beløpene refundert av fylkesmannen i ettertid. Det er opprettet et sentralt upartisk utvalg som avgjør eventuelle skjønnsspørsmål i forbindelse med fordelingen. Utvalget tar også stilling til eventuelle klager. Utvalget oppnevnes av Moderniseringsdepartementet for én stortingsperiode av gangen, og er sammensatt av en arbeidsrettsdommer, en høyesterettsdommer og en medlem fra Statistisk Sentralbyrå. Nedenfor redegjøres det nærmere for regelverket for det enkelte nivå.

Det statlige tilskuddet til partienes hovedorganisasjoner bevilges over post 70 i kapittel 1530 i statsbudsjettet. Det stilles ingen betingelser for bruken av tilskuddet og staten fører ikke kontroll med disponeringen av midlene. For å kunne motta tilskudd må man være registrert som parti i henhold til bestemmelsene i kapittel 5 i valgloven. Det stilles også krav om at partiet må ha stilt lister (rene eller felleslister) i minst halvparten av valgdistriktene, samt ha oppnådd minst 2,5 % oppslutning på landsbasis ved siste stortingsvalg. Størrelsen på beløpet som gis til den enkelte hovedorganisasjon beregnes ut fra antallet stemmer partiet fikk ved siste stortingsvalg. I 2004 utgjorde tilskuddet til partienes hovedorganisasjoner i overkant av 148 millioner (kr 62,2 per stemme). Tabell 3.3 viser fordelingen mellom partiene i dette året.

Den nåværende ordningen med statlig tilskudd til partienes hovedorganisasjoner ble anbefalt av Partifinansieringsutvalget av 1968. Etter en anmodning fra lederne i Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet, vedtok Stortinget å opprette dette utvalget for å utrede «spørsmålet om formene for og omfanget av alminnelig statsstøtte til de politiske partiene». 3 På dette tidspunkt var partistøtten begrenset til øremerkede tilskudd til presse- og voksenopplæringsformål i partiorganisasjonene. Partifinansieringsutvalgets utredning dokumenterer at partiene betraktet sin økonomiske situasjon som stadig mer vanskelig. 4

Utvalget besto av sju medlemmer fra de politiske partiene og tre medlemmer uten partitilknytning. Da utvalget leverte sin innstilling i 1969 var den delt i en flertallsfraksjon på seks medlemmer og to mindretallsfraksjoner på henholdsvis tre og ett medlem. De partiløse medlemmene tilhørte mindretallet på tre personer, og sto samlet mot et system med betydelig offentlig partifinansiering. De mente at staten allerede ga partiene tilstrekkelig støtte gjennom gratis sendetid i radio og fjernsyn, samt de øremerkede tilskuddene til voksenopplæring og partipresse. Et annet mindretall, på ett medlem, mente at man hadde gode erfaringer med øremerket tilskudd for visse aktiviteter. Dette medlemmet mente at man derfor burde utvide denne ordningen fremfor å innføre generelle tilskudd. Utvalgets flertall på seks medlemmer anbefalte innført et system med generelle tilskudd til partienes hovedorganisasjoner. Disse medlemmene viste til at partiene har en helt sentral rolle i demokratiet og at staten må sørge for at partiene har tilstrekkelige ressurser til å kunne ivareta sine oppgaver. De foreslo å bevilge omkring 8 millioner kroner årlig til partienes hovedorganisasjoner, og mente dette var et rimelig tilskuddsbeløp, sammenlignet med Finland og Sverige. Forslaget svarer til 56 millioner 2004-kroner.

Når det gjaldt forutsetningene for å kunne motta tilskudd var flertallsfraksjonen delt. Fem medlemmer gikk inn for at tilskuddet skulle gis uten betingelser og uten at det skulle føres kontroll med bruken av midlene, men med en sperregrense på 2,5 %. Det sjette medlemmet gikk inn for at partiene skulle forplikte seg til å offentliggjøre sine regnskaper, samt at forretningsforetak ikke skulle tillates å gi penger til partiene. Dessuten mente han at sperregrensen ikke burde være mer enn 1 %.

Flertallfraksjonen var også delt i synet på fordelingen av støtten. Mens to av seks gikk inn for at hele statstilskuddet skulle fordeles etter stemmestyrke, mente de øvrige fire at 30 % burde fordeles likt mellom partiene, uansett størrelse.

For Borten-regjeringen ble det viktig å skape et kompromiss som regjeringspartiene kunne stille seg bak. Et flertall i Høyres landstyre var i mot selve prinsippet om statlig tilskudd, men mente at dersom ordningen likevel ble innført måtte tilskuddet bare fordeles etter stemmestyrke. Da regjeringen fremmet forslaget for Stortinget i 1969, forlot Venstre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet kravet om 30/70 % fordelingsnøkkel mot at Høyre fravek sin prinsipielle motstand. Ordningen ble vedtatt i Stortinget med 108 mot 13 stemmer.

Selv om flertallet i Partifinansieringsutvalget anbefalte en sperregrense på 2,5 %, valgte regjeringen likevel å ikke gå inn for en slik grense. De mente at terskelen ble for høy og man kunne risikere at partier med landsomfattende organisasjoner, men uten stortingsmandat, ikke ville motta tilskudd. Man antok likevel at en sperregrense kunne motvirke fragmentering av partisystemet og hindre dannelsen av nye småpartier. 5 Da det i 1973, i kjølvannet av folkeavstemningen om EF-medlemskapet, ble registrert fire nye partier, hentet departementet frem det opprinnelige forslaget om 2,5 % sperregrense. Da saken kom opp i Stortinget gikk Høyre, Anders Langes Parti 6 og Sosialistisk Venstreparti inn for en sperregrense på 1 %, mens stortingsflertallet støttet departementets forslag om 2,5 %. Sperregrensen ble vedtatt innført fra 1975. Etter 1975 har regelverket for offentlig tilskudd til partienes hovedorganisasjoner i stor grad forblitt uendret. Tabell 3.4 viser utviklingen i tilskuddene siden 1970.

Tilskudd til partienes fylkes- og kommuneorganisasjoner bevilges årlig over post 73 og 71 i kapittel 1530 i statsbudsjettet. Bare partier som er registrert i overensstemmelse med reglene i valgloven kapittel 5 kan søke om tilskudd til fylkeskommunale og kommunale partiorganisasjoner. På fylkeskommunalt og kommunalt nivå er det ingen krav om oppslutning. Det stilles imidlertid krav om at støtteberettigede må ha en særskilt organisasjon i kommunen/fylkeskommunen. Støtten til partienes fylkes- og kommuneorganisasjoner beregnes ut fra antallet stemmer partiet fikk ved siste valg til fylkestingsting eller kommunestyre. Tilskuddet utbetales av den enkelte kommune/fylkeskommune, som får beløpet refundert av staten. Det stilles ikke betingelser for bruken av midlene, og staten fører ikke kontroll med disponeringen.

I 2004 ble det bevilget i overkant av 24,5 millioner kroner til partienes kommuneorganisasjoner og i overkant av 56 millioner kroner til partienes fylkesorganisasjoner. Omregnet til tilskudd per stemme utgjør dette 11,9 kroner for kommuneorganisasjonene og 29,1 kroner for fylkesorganisasjonene. 7

Mellom 1970 og 1975 ble statstilskudd bare gitt til partienes hovedorganisasjoner. I 1973 gikk Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen inn for at den statlige støtten burde utvides til også å gjelde det lokale partiapparat. 8 Komiteen anførte at de argumenter som hadde begrunnet innføring av statlig tilskudd til partienes hovedorganisasjoner, også hadde gyldighet for partienes kommuneorganisasjoner. I følge komiteen burde staten ha et ansvar for å sikre forutsetningene for levedyktige partier også på lokalt nivå.

Siden både viljen og evnen til å prioritere lokale partier ville variere fra kommune til kommune, ble det ansett som nødvendig med en statlig finansiering som kunne virke utjevnende. Komiteens anbefalinger om statlig tilskudd gjaldt bare partienes kommuneorganisasjoner. Man antok at det ikke fantes et tilsvarende behov på fylkeskommunalt nivå. Dette ble begrunnet ut fra antakelsen om at samarbeidet mellom partienes hovedorganisasjoner og fylkesorganisasjoner var så nært at det ikke var nødvendig med en egen finansiering for fylkesnivået.

Da saken kom til Stortinget var det støtte for utvalgets anbefaling om å utvide tilskuddsordningen til partienes kommuneorganisasjoner. Regjeringen og stortingsflertallet var imidlertid ikke enige i utvalgets anbefaling om å utelukke partienes fylkesorganisasjoner fra tilskuddsordningen. Ordningen ble derfor også gjort gjeldende for partienes fylkesorganisasjoner.

Etter 1975 har ikke regelverket for statlig tilskudd til partienes kommune- og fylkesorganisasjoner blitt endret. Nivået på bevilgningene til partienes kommune- og fylkesorganisasjoner har steget noe for å holde tritt med prisveksten. Men i motsetning til bevilgningene til partienes hovedorganisasjoner har veksten ikke vært større enn hva prisstigningen skulle tilsi. Figur 3.1 viser hvordan utbetalingene til de tre forvaltningsnivåene i partiene har utviklet seg i forhold til prisveksten i perioden 1986–2004.

Figuren viser at tilskuddene til partiene har vist en ganske sterk – men ikke helt jevn – realutvikling de siste 19 årene. Veksten har i særlig grad tilfalt partienes hovedorganisasjoner, mens fylkeslagene, og i særlig grad lokallagene har ligget om lag flatt i reelle kroner.

3.3.2 Tilskudd til folkevalgte grupper

Stortingsgruppene mottar årlig støtte over statsbudsjettet kapittel 41, post 70, til ansettelse av sekretærer og saksbehandlere. Tilskuddet er todelt, og utgjøres av både en bevegelig og en fast komponent. Den bevegelige komponenten (representanttilskuddet) er gjort avhengig av størrelsen på stortingsgruppen, slik at hver gruppe mottar midler til avlønning av én sekretær/rådgiver for hver representant i gruppen. Per 1. januar 2004 er denne støtten fastsatt til kr 481 272. Den faste komponenten (grunntilskuddet) er et felles tilskudd til alle stortingsgrupper. 9 Grunntilskuddet er per 1. januar 2004 fastsatt til i overkant av 1,4 millioner kroner, og er således stort nok til å garantere også de minste stortingsgruppene en viss «basisbemanning». For grupper i opposisjon gis det et tillegg i grunntilskuddet som varierer etter gruppens størrelse. Stortingsgrupper med tre eller fire representanter får 50 prosent høyere grunntilskudd enn grupper i posisjon. Stortingsgrupper med fem eller flere representanter får 100 prosent høyere grunntilskudd. Stortingsgrupper med færre enn tre representanter får ikke opposisjonstillegg. 10 Totalt sett ble det bevilget i overkant av 96 millioner kroner til stortingsgruppene i 2004 (se tabell 3.5).

Frem til oktober 2001 mottok stortingsgruppene også sekretærhjelp fra Stortingets administrasjon ved at kontorsekretærer ble stilt til gruppenes disposisjon. Kontorsekretærene ble lønnet over stortingsadministrasjonens eget budsjett, men det var stortingsgruppene som ansatte dem. Kontorsekretærene ble fordelt i forhold til gruppenes størrelse. Fra 2001 er tilskuddet som før ble tildelt stortingsadministrasjonen til avlønning av disse kontorsekretærene, overført til det direkte tilskuddet til stortingsgruppene. Tilskuddet til avlønning av kontorsekretærer svarte til 16,8 millioner kroner i 2000. Stortingsgruppene har overtatt personalansvaret for disse kontorsekretærene.

At Stortingsadministrasjonens kontorsekretærer skulle stilles til disposisjon for stortingsgruppene går tilbake til 1952. Opprinnelig var det meningen at kontorsekretærene skulle arbeide for Stortingets egen administrasjon utenom stortingssesjonene, men stortingsgruppene tok snart «kontroll» over disse personellressursene (Svåsand 1991: 137). I 1963 vedtok Stortinget at stortingsgruppene også skulle bevilges en viss sum over budsjettet til ansettelse av politiske medarbeidere. Denne støtten skulle bestå av et felles grunnbeløp til alle stortingsgrupper, samt et beløp for hver representant i gruppen.

Nivået på dette tilskuddet fulgte ikke økningen i Stortingets arbeidsbyrder. I 2000 nedsatte Stortinget et utvalg til å vurdere stortingsrepresentantenes arbeidsvilkår. Utvalgets anbefalinger resulterte i at Stortinget vedtok en omlegging til dagens ordning, med betydelig økning over en treårsperiode både i grunnbevilgningene og i bevilgningene per representant. Denne økningen har vært langt sterkere enn hva tilfellet er for andre partistøtteordninger i disse årene. Fra 2000 til 2004 økte den totale støtten til stortingsgruppene fra ca. 25 millioner til ca. 96 millioner kroner. 16,8 millioner av denne økningen besto riktignok av en ompostering av utgiftene til avlønning av kontorsekretærer (se over).

Tilskudd til folkevalgte grupper i fylkesting og kommunestyre bevilges årlig over postene 72 og 74 på kapittel 1530 i statsbudsjettet. Etter søknad tildeles de folkevalgte gruppene et felles grunnbeløp, uavhengig av gruppens størrelse, samt et fast tillegg per representant i gruppen. Regelverket er blitt administrert slik at kravet om å være registrert som parti etter valgloven § 5 ikke gjelder ved tildeling av grunntilskudd. Således har representanter som er valgt inn på lokale lister også krav på denne typen tilskudd. Størrelsen på grunnbeløpet og representanttillegget fastsettes ved de årlige bevilgningsvedtak i Stortinget. Det stilles ikke betingelser for bruken av tilskuddet, og staten fører ingen kontroll med bruken av midlene. Tilskuddet utbetales av kommunen og fylkeskommunen, som får beløpet refundert av fylkesmannen. I 2004 utgjorde grunntilskuddet og representanttilskuddet henholdsvis kroner 25 992 og 6 003 for fylkestinget, mot kroner 3 090 og 1 110 for kommunestyret.

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen hadde gått inn for at også folkevalgte grupper i fylkesting og kommunestyre skulle få midler i form av tilskudd fra staten. Da regjeringen la frem forslag om dette i Stortinget foreslo den at støtten skulle deles i grunntilskudd og representanttilskudd. Et felles grunnbeløp imøtekom argumentet om at alle grupper har visse løpende utgifter uavhengig av gruppens størrelse. Utvidelsen av partifinansieringsordningen til å gjelde folkevalgte grupper i fylkesting og kommunestyre ble støttet av et stort flertall på Stortinget.

3.3.3 Tilskudd til sentrale og fylkeskommunale ungdomspartiorganisasjoner

Stortinget bevilger årlig tilskudd til partienes sentrale ungdomsorganisasjoner over post 76 i kapittel 1530 i statsbudsjettet. Størrelsen på tilskuddet er etter dagens ordning gjort avhengig av moderpartiets stemmetall ved siste stortingsvalg. I 2004 utgjorde stemmesatsen 2,39 kroner per stemme. Til sammen mottok partienes sentrale ungdomsorganisasjoner 5,7 millioner kroner i statlig tilskudd i 2004.

Tilskuddet til ungdomspartiene i det enkelte fylke er gjort avhengig av stemmetallet som moderpartiet fikk ved siste fylkestingsvalg. Tilskuddet kanaliseres til ungdomspartiet via moderpartiets fylkesorganisasjon, og slik at det gis en høyere stemmesats til fylkesorganisasjonen i de tilfeller der partiet har et ungdomsparti i fylket. Ungdomspartiene i kommunene bevilges per i dag ikke statstilskudd.

Tildeling av statlig tilskudd til ungdomspartiorganisasjoner går tilbake til tidlig på 1950-tallet og innføringen av en statlig tilskuddsordning for landsomfattende frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Statens første tildeling av slike tilskudd kom i budsjettet for 1951–52, og de politiske ungdomspartiorganisasjonene var med fra første stund. 11 Støtten ble gitt som øremerkede tilskudd til blant annet lederutdanning, instruktørvirksomhet, kurs, leirvirksomhet m.m. I 1977 ble det vedtatt å endre ordningen slik at tilskuddet ble inndelt i en fast grunnstønad, en aktivitetsstønad og en bevegelig stønad basert på antall registrerte/betalende medlemmer i organisasjonen. Systemet ble opprettholdt frem til avsløringene av det omfattende medlemsjukset i enkelte politiske ungdomsorganisasjoner høsten 1995. 12 I kjølvannet av avsløringene ble de politiske ungdomsorganisasjonene tatt ut av tilskuddsordningen for barne- og ungdomsorganisasjoner. Tilskuddsordningen for de sentrale politiske ungdomsorganisasjonene ble flyttet til statsbudsjettets kapittel 1530 post 76, der tilskuddet er gjort avhengig av moderpartiets stemmetall ved siste stortingsvalg.

Tildeling av tilskudd til fylkeskommunale ungdomspartiorganisasjoner går tilbake til 1978. Tanken om å bevilge tilskudd til ungdomspartiene i fylkene ble først reist i forbindelse med behandlingen av utvidelsen av den statlige tilskuddsordningen til partiene på kommunalt og fylkeskommunalt nivå i 1975. I behandlingen av denne utvidelsen ba flertallet i Stortingets administrasjonskomité om en utredning av ungdomspartienes økonomi, samtidig som de påpekte at;

«de politiske ungdomsorganisasjonene bør ha en god og trygg økonomi, slik at de kan aktivisere ungdommen i det politiske arbeidet og hindre passivisering og negativ holdning til aktuelle samfunnsspørsmål». 13

I 1978 ble det oppnådd enighet på Stortinget om å yte et ekstra tilskudd til fylkespartier med eget ungdomsparti i fylket. Tilskuddssatsen ble satt til kr 1 per stemme som ble avgitt til moderpartiet ved siste fylkestingsvalg. Etter 1978 har regelverket ikke blitt endret.

3.3.4 Nominasjonstilskudd

Etter dagens regelverk utbetales det annet hvert år nominasjonstilskudd til partienes hovedorganisasjoner. Fra og med 2002 er den tidligere ordningen med å betinge tilskuddet av at nominasjonsmøtene ble gjennomføres på en særskilt måte avviklet. Tilskuddet bevilges i dag som en del av støtten over post 70 i kapittel 1530 i statsbudsjettet i valgår, og ut fra de samme vilkår som det generelle tilskuddet til partienes hovedorganisasjoner. I 2003 var nominasjonstilskuddet på ca. 5,8 millioner kroner. Halvparten av dette fordeles etter antallet stemmer ved sist foregående stortingsvalg, mens den andre halvparten fordeles likt mellom partiene. Dagens regelverk tar således hensyn til at det er visse utgifter forbundet med en nominasjonsprosess uavhengig av partistørrelse. På den andre siden er det kun partier som har oppnådd minst 2,5 % oppslutning ved siste stortingsvalg som kan søke om nominasjonstilskudd.

Nominasjonstilskuddet går tilbake til nominasjonsloven av 1920, som fra 1985 til opphevelsen i 2002 var en integrert del av valgloven. Loven beskrev i detalj hvordan partiene skulle gå frem i forbindelse med nominasjon til stortings – og fylkestingsvalg. Blant annet ble antall utsendinger fra kommuneorganisasjonene til nominasjonsmøtet bestemt, og forberedelse og gjennomføring av nominasjonsmøtene ble regulert i detalj. Hensikten var å sikre at alle distrikter innenfor fylket hadde rimelig innflytelse på utnevnelsen av kandidater til valglistene. Avvik fra loven gjorde ikke nominasjonen ugyldig. Konsekvensen var av økonomisk art; dersom et parti ikke fulgte reglene mistet utsendingene retten til skyss- og kostgodtgjørelse fra staten. De aller fleste partier rettet seg etter bestemmelsene.

Da ny valglov ble vedtatt høsten 2002 ble de tidligere nominasjonsbestemmelsene opphevet og tilskuddet omgjort til et generelt tilskudd til partienes hovedorganisasjoner. Vedtaket var i tråd med Valglovutvalgets anbefaling. 14 Utvalget så det som hensiktsmessig at nominasjonen, som en del av partienes virksomhet, ble finansiert over det alminnelige statstilskuddet, og ikke som en særskilt bevilgning. Utvalget mente også at formålet med de detaljerte bestemmelsene; å oppnå en geografisk fordeling av utsendingene, var et hensyn som burde være i partienes egeninteresse for å sikre bredest mulig oppslutning om egne listeforslag.

3.3.5 Øremerkede tilskudd

Offentlig tilskudd til voksenopplæringsorganisasjoner (studieforbund) bevilges årlig over statsbudsjettets kapittel 254, post 70. Tilskuddsordningen er hjemlet i lov 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring, med tilhørende forskrifter. Både partinøytrale og partitilknyttede opplysningsorganisasjoner kan søke om tilskudd til studievirksomhet. Per i dag har de aller fleste partier slike studieforbund hvor det avholdes en rekke former for kurs, studiesirkler, seminarer m.m. Til sammen ble det bevilget i overkant av 38 millioner kroner til partitilknyttede studieforbund i 2004 (se tabell 3.6). Støtten til studieforbundene kan likevel ikke betraktes som ordinær partistøtte. Studieforbundene er formelt sett selvstendige organisasjoner med egne styrer. Tilskuddet til hvert studieforbund beregnes i hovedsak ut fra antall studietimer som blir gitt ved lærestedet.

Voksenopplæring har lang tradisjon i Norge og har sine røtter i folkeopplysningsideene fra midten av 1800-tallet (NOU 1995: 18, Ny lovgivning om opplæring , kap. 40). Første gang det ble bevilget tilskudd til slik opplæringsvirksomhet var i 1933. De politiske partiene mottok tilskudd til utdannelsesformål fra 1959 (Svåsand 1991: 139; 2001: 420).

Pressestøtte bevilges årlig over kapittel 335 i statsbudsjettet, og har som formål å sikre en mangfoldig og differensiert presse. Denne tilskuddsordningen kommer også de politiske partiene til gode. Under post 76, Tilskudd til ymse publikasjoner, bevilges det tilskudd til informasjonsvirksomhet i politiske partier, samt til distribusjon av partienes egne publikasjoner. Reglene om tildeling er gitt i forskrift om tilskudd til partiinformasjon av 8. februar 1999. Tilskuddet til informasjonsvirksomhet består av et felles grunntilskudd, samt et variabelt tilskudd som gjøres avhengig av antall stemmer ved siste stortingsvalg. Tilskuddet til distribusjon gjøres avhengig av antallet distribuerte partipublikasjoner. I 2003 ble det bevilget i underkant av 9 millioner til informasjonsvirksomhet og omkring 2 millioner i distribusjonsstøtte.

Et krav for å kunne motta tilskudd er at partiet er representert på Stortinget. Dessuten må partiet ha stilt liste i minst halvparten av valgdistriktene og hatt en oppslutning på minst 2,5 % ved siste stortingsvalg.

Pressestøtte ble innført i Norge i 1969 for å forsøke å forhindre avisnedleggelser i samme omfang som det som var skjedd i Danmark og Sverige. Tilskuddsordningen ble utformet slik at avisene fikk støtte både til produksjon og distribusjon av aviser. For de politiske partiene hadde pressestøtten lenge både en direkte og en indirekte betydning. For det første fikk deres egne interne aviser, pressebyråer m.m. direkte tilskudd til sin virksomhet. For det andre hadde partiene en indirekte fordel av ordningen, siden «vennligsinnede aviser» også mottok støtte via tilskuddsordningen. Det tradisjonelt svært nære forholdet mellom pressen og partiene har imidlertid gjennomgått en fundamental endring de siste tiårene. Mens størstedelen av avisopplaget på sekstitallet tilhørte aviser med en klar tilknytning til bestemte politiske partier, er det nå praktisk talt ikke slike aviser igjen. Pressestøtten har likevel fortsatt en viktig betydning for partiene ved at de bevilges tilskudd til informasjonsvirksomhet via pressestøtteordningen.

3.4 Lokale lister

Det er ikke krav om å være registrert som parti for å kunne stille liste ved valg i Norge. Både registrerte partier og andre grupperinger kan stille liste, forutsatt at de tilfredsstiller bestemmelsene i valgloven kapittel 6. Det gjelder likevel ulike bestemmelser for registrerte partier og andre grupperinger. For registrerte partier som ved forrige stortingsvalg fikk en oppslutning på minst 500 stemmer i ett fylke eller minst 5 000 stemmer i hele landet, er det tilstrekkelig at listeforslaget er underskrevet av minst to av styremedlemmene i partiets lokalavdeling i det fylket eller den kommunen listen gjelder. For øvrige forslagstillere må listeforslag ved stortingsvalg og fylkestingsvalg være underskrevet av minst 500 personer med stemmerett i fylket ved det aktuelle valget. Ved kommunestyrevalg må listeforslag fra uregistrerte grupper være underskrevet av et antall personer med stemmerett i kommunen som tilsvarer 2 % av antall stemmeberettigede innbyggere ved siste kommunestyrevalg. 15

Lokale lister er ikke berettiget til stemmestøtte etter dagens regelverk (rundskriv P-650, 24. mai 1993). Bare partier som er registrert i henhold til bestemmelsene i kapittel 5 i valgloven er berettiget til stemmestøtte. På nasjonalt nivå gjelder krav om at partiet skal ha stilt lister (rene eller felleslister) i minst halvparten av valgdistriktene, samt ha oppnådd minst 2,5 % oppslutning på landsbasis ved siste stortingsvalg. For lokalt nivå gjelder krav om registrering etter bestemmelsene i kapittel 5 i valgloven, samt at man har opprettet en egen organisasjon i kommunen/fylkeskommunen. Folkevalgte representanter for lokale uregistrerte lister mottar likevel statlig tilskudd gjennom gruppestøtten som ytes folkevalgte grupper og representanter. Regelverket er blitt administrert slik at kravet om å være registrert som parti etter valgloven ikke gjelder ved tildeling av dette tilskuddet.

Kravene for å kunne stille liste til valg i Norge må anses som beskjedne. I kommunevalget 2003 ble det stilt til sammen 232 lokale lister i 175 kommuner. Til sammen fikk de lokale listene 67 365 stemmer, eller om lag 3,3 % av de det samlede antall stemmer avgitt i kommunevalget. Den største lokale listen, Larvik-lista, fikk 4 062 stemmer (svarende til 21,4 % av stemmene i kommunen), mens den minste lokale listen – Vandringslista – fikk 8 stemmer (svarende til 4,3 % av stemmene i kommunen). Den gjennomsnittige lokale listen fikk 297 stemmer. I to kommuner – Modalen og Bjarkøy – tok lokale lister 100 % av stemmene (tre lister i Modalen og to i Bjarkøy). I Modalen ble det avgitt 186 stemmer og i Bjarkøy 283 stemmer. I ti kommuner fikk de lokale listene halvparten eller mer av de avgitte stemmer. Til sammen 3 589 stemmer ble avgitt i disse ti kommunene.

I fylkestingsvalget 2003 fikk lokale lister til sammen 11 021 stemmer, eller om lag 0,7  % av det samlede antall stemmer avgitt i fylkestingsvalget. Den største listen ble stilt i Møre og Romsdal og fikk 5 774 stemmer, svarende til 5,8 % prosent av de avgitte stemmene i fylket. Den minste listen ble stilt i Troms, og fikk 764 stemmer, svarende til 1,3 % prosent av de avgitte stemmene i fylket. I Vestfold fikk den lokale listen 4 310 stemmer, svarende til 4,5 % prosent av de avgitte stemmer i fylket.

I en studie av lokale lister fra 1945 til 1995 forklarer Torbjørn Arstein oppslutningen om lokale lister ved sosial og politisk struktur. 16 Han dokumenterer at oppslutningen om slike alternativer avtok fra 1945 og frem mot tidlig 1970-tall, hvoretter den tiltok. Fra analysen trekker Arstein følgende konklusjon:

• I det gamle regimet (frem til tidlig 1970- tallet) er lokale lister uttrykk for regional partikularisme med brodd mot «parti og politikk». Oppslutning og forekomst av lokale lister gjør seg særlig gjeldende der valgdeltakelsen er lav.

• I det nye regimet (etter tidlig 1970-tall) er lokale lister mer et supplement til et partivesen som i avtakende grad klarer å ta opp i seg og formidle et lokalt engasjement. Oppslutning og forekomst av lokale lister gjør seg særlig gjeldene der valgdeltakelsen er høy.

I korthet ser Arstein de lokale listene som et stedsbundet og situasjonsbetinget svar på sviktende lojalitet til de etablerte partiene. Sviktende lojalitet innebærer større forekomst av flytende velgere som stemmer etter standpunkter i enkeltsaker. Han gjetter at de etablerte, landsomfattende partiene vil tilpasse seg utviklingen ved å skape en organisasjon med større politisk frihet for de lokale lagene, slik at disse raskere kan reagere på politisering av konflikter i nærmiljøet. I denne forstand kan de lokale listene representere stedsbundne og situasjonsspesifikke utfordringer for de etablerte landsdekkende partiene. 17

3.5 Kommunale og fylkeskommunale tilskudd

Frem til 1975 var det etter daværende kommunelov § 23 ikke tillatt for kommunestyret eller formannskapet å bevilge penger til politiske organisasjoner eller formål. 18 Hensikten med dette var å hindre at kommunale midler ble misbrukt slik at en gruppe i kommunestyret kunne favorisere et enkelt parti, en partiavis eller lignende. Denne bestemmelsen ble imidlertid opphevet i 1975, samtidig med at den statlige tilskuddsordningen for partiene ble utvidet til å gjelde partienes fylkes- og kommuneorganisasjoner. I tillegg til at partienes kommune- og fylkesorganisasjoner nå kunne søke om statlig tilskudd til partivirksomhet, kunne den enkelte kommune eller fylkeskommune selv bestemme om den ville yte et ekstra tilskudd til partiene over eget budsjett.

I hvilket omfang dette faktisk skjedde i de neste tiårene, har vi lite kunnskap om. Det har ikke vært gjennomført noen samlet undersøkelse av omfanget og formene for slike bidrag i Norge. 19 Utvalget har imidlertid forsøkt å kartlegge dette ved å gjennomføre en spørreundersøkelse blant kommuner og fylkeskommuner, samt blant partienes lokal- og fylkeslag.

Spørreskjema ble sendt til samtlige kommuner (434) og fylkeskommuner (19). Skjemaene ble sendt til rådmennene i de aktuelle enhetene. Kommunene og fylkeskommunene ble stilt spørsmål om hvorvidt, i hvilken grad og på hvilken måte de finansierer partienes lokal- og fylkeslag over eget budsjett. Svarprosenten i kommunene ble 63 % (272 av 434 kommuner), mens den endte på 95 % i fylkeskommunene (18 av 19). For kommunene, og særlig fylkeskommunene er svarprosenten så vidt høy at den bør gi et forsvarlig utgangspunkt for generaliseringer.

Skjema ble også sendt ut til alle lokal- og fylkeslag i følgende partier: Rød Valgallianse, Sosialistisk Venstreparti, Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre, Kristelig Folkeparti, Høyre og Fremskrittspartiet. Skjema ble også sendt ut til alle fylkeslag i Kystpartiet. Adressat var lagenes ledelse, hvis adresser ble hentet inn fra partiorganisasjonene sentralt. Det ble stilt spørsmål om hvordan lagene finansierer sin aktivitet, om motivene privatpersoner, bedrifter og organisasjoner som bidrar finansielt kan tenkes å ha, om hvordan lagene disponer sine inntekter, om medlemsutvikling og aktivitet, og om forholdet til partiet sentralt.

Totalt ble 3 027 lokal- og fylkeslag tilsendt spørreskjema gjennom ordinær post. Av disse svarte 973 lag, eller 32,1 % av dem som ble spurt. 20 Svarprosenten er lav, særlig når en tar i betraktning at hvert spørreskjema ble ledsaget av to følgebrev, ett fra partiledelsen til vedkommende lag og ett fra utvalgets leder. Brevene ga bakgrunnen for utvalget, og oppfordret lagene til å delta i undersøkelsen. Lag som ikke besvarte spørreundersøkelsen i første runde ble purret. Der en elektronisk postadresse var registrert ble lagene gitt adgang til å svare elektronisk. Øvrige lag ble purret i ordinær post. Purringene foregikk i tre runder.

Til tross for betydelig innsats ble datakvaliteten lav for både lokallag og fylkeslag. I utvalget av lag som returnerte spørreskjema er mange av spørsmålene ufullstendig besvart. Dette gjør at antallet enheter (N) blir til dels svært lavt i en del av de tabellene som presenteres i neste avsnitt. Disse resultatene må derfor tolkes med svært stor grad av forsiktighet. I mandatet er utvalget gitt i oppdrag å kartlegge partienes «eierandeler eller annen form for eierskap (helt eller delvis) i kommersiell forretningsdrift», samt å kartlegge «omfanget av økonomiske bindinger eller relasjoner til andre organisasjoner i samfunnet». Svarprosentene på disse spørsmålene i undersøkelsen, og kvaliteten på de svarene som er gitt, gir imidlertid ikke grunnlag for å presentere noe forsvarlig estimat. Utvalget har derfor ikke besvart denne delen av mandatet. Utvalget har fått partienes hovedorganisasjoner til å samle inn data fra fylkeslagene. 21 I det videre presenteres resultatene fra denne innsamlingen. I tillegg presenteres undersøkelsens data for kommuner og fylkeskommuner.

3.5.1 Kommunale og fylkeskommunale tilskudd til partiene

Kommuneregnskapene viser at det brukes betydelige midler på politisk aktivitet i norske kommuner og fylkeskommuner. Tabell 3.9 viser at de samlede utgiftene til formålet «politiske institusjoner», slik disse fremkommer i kommuneregnskapene, var på over 2,1 milliarder kroner i 2001. Dette tallet inkluderer lønn til politikere og administrativt støtteapparat, godtgjørelser til folkevalgte, kjøp av varer og tjenester, reisegodtgjørelser samt overføringer til partiene.

Med utgangspunkt i utvalgets undersøkelse av kommunene og fylkeskommunene kan en besvare en rekke interessante spørsmål vedrørende tilskuddene til partilag og folkevalgte grupper: Er det først og fremst de folkerike og inntektssterke kommunene som yter tilskudd på toppen av statsstøtten? Hvor store tilskudd er det eventuelt tale om? Er det stor variasjon over ulike kommuner og fylkeskommuner med hensyn til tilskuddene som gis?

Tabell 3.10 viser den prosentvise fordelingen av kommuner som yter tilskudd over eget budsjett, betinget av kommunestyrets politiske sammensetting. Tabellen indikerer at kommunenes valg mellom å yte eller å avstå fra å yte tilskudd til partiene over eget budsjett, i liten grad lar seg tilbakeføre til den politiske sammensettingen av kommunestyret.

Det er heller ikke slik at en større andel av de store kommunene yter egne tilskudd til de politiske partiene. Om noe er det motsatt. Blant kommuner i utvalget med færre enn fem tusen innbyggere (137 kommuner), er det 25 prosent som yter tilskudd over eget budsjett. Blant kommuner med flere enn fem tusen innbyggere i utvalget (135 kommuner) er det 24 prosent som yter tilskudd over eget budsjett.

Er det så slik at rike kommuner i større grad yter tilskudd til de politiske partiene over eget budsjett? Tabell 3.11 viser den prosentvise fordelingen av kommuner som yter tilskudd over eget budsjett, betinget av de frie inntektene per innbygger i kommunen. Som en ser viser frie inntekter per innbygger liten sammenheng med forekomsten av tilskudd til partiene over eget budsjett.

Hvem er det så kommunene tilgodeser; partiorganisasjon eller gruppe? Svaret er at 37 prosent av midlene ble kanalisert til de lokale gruppene, resten til lokallagene.

Er det store, rike og sosialistisk styrte kommuner som gir mest? Tabell 3.12 viser at kommuner med sosialistisk flertall yter mer enn kommuner med sentrums- eller borgerlig flertall, men likevel mindre enn kommuner der ingen av blokkene har flertall i kommunestyret. Spredningen er for øvrig stor i tilskuddene per representant også innenfor de ulike politiske sammensettingene.

Små kommuner (under fem tusen innbyggere) som yter tilskudd over eget budsjett gir gjennomsnittlig 19 120 kroner per representant. Store kommuner (over fem tusen innbyggere) som yter tilskudd over eget budsjett gir til sammenligning gjennomsnittlig 5 960 kroner per representant. Gjennomsnittlig sett er det altså de små kommunene som yter de høyeste tilskuddene. Spredningen i tilskuddene per representant er imidlertid betydelige i både små og store kommuner.

Tabell 3.13 viser at det gjennomsnittlig sett gis betydelig høyere tilskudd per representant i de rikeste kommunene, enn tilfellet er i de øvrige kommunene.

Oppsummert kan en si at bare et mindretall (24 %) av norske kommuner velger å yte støtte til lokale partier og lister over eget budsjett. Når støtte ytes er den gjennomsnittlig på 13 500 kroner per representant i kommunestyret. Hvorvidt en kommune velger å støtte lokale partier eller ikke avhenger ikke av om den er stor eller liten, eller av om den er rik eller ikke. Det avhenger heller ikke av den politiske fargen på det flertallet (om noe) som styrer i kommunen. Blant kommuner som har valgt å gi er det likevel de rike kommunene som gir mest per representant. Sosialistisk styrte kommuner og kommuner uten noe klart blokkflertall gir noe mer enn kommuner med andre politiske flertall. I gjennomsnitt er det de små kommunene som gir mest. Variasjonene er for øvrig betydelige innenfor hver kategori.

11 prosent av kommunene bevilget midler til partigruppene i kommunestyret over egne budsjetter. Av disse benyttet 65,5 prosent samme kriterier som gjelder for den statlige støtten (representant og gruppestøtte), 3,4 prosent benyttet like tilskudd til partigruppene, 6,9 prosent utmålte støtten som et tilskudd per representant og 24,1 prosent bevilget støtten på andre måter. 16,2 prosent av kommunene bevilget midler til partienes lokallag over egne budsjetter. Av disse bevilget 70,5 prosent etter samme kriterier som den statlige støtten (stemmestøtte for registrerte partier), mens 4,5 prosent bevilget like tilskudd til partienes organisasjoner og 25 prosent etter andre kriterier. Av den samlede støtten som ytes over kommunale budsjetter går 37 prosent til de lokale gruppene, og resten til de lokale partilagene.

Hva da med fylkeskommunene? Det finnes ingen markerte forskjeller med bakgrunn i partisammensettingen i fylkestinget. Tabell 3.14 viser imidlertid at det er fylkeskommuner med lave frie inntekter per innbygger som yter store tilskudd per representant over egne budsjetter. Tabellen viser også at tilskuddene er betydelig høyere enn tilsvarende tilskudd på kommunalt nivå.

47 prosent av fylkeskommunene bevilget midler til partigruppene i fylkestinget over egne budsjetter. Av disse benyttet 25 prosent samme kriterier som gjelder for den statlige støtten (representant og gruppestøtte), 12,5 prosent benyttet like tilskudd til partigruppene, 25 prosent utmålte støtten som et tilskudd per representant og 37,5 prosent bevilget støtten på andre måter. 41 prosent av fylkeskommunene bevilget midler til partienes fylkeslag over egne budsjetter. Av disse bevilget 70 prosent etter samme kriterier som den statlige støtten (stemmestøtte for registrerte partier), mens 30 prosent bevilget etter andre kriterier. Av den samlede støtten som ytes over kommunale budsjetter går 53,7 prosent til de lokale gruppene, og resten til de lokale partilagene.

3.5.2 Fylkeslagenes økonomi

Materialet utvalget har samlet inn gjennom partienes hovedorganisasjoner gir et bilde av den økonomiske situasjonen i de ulike partienes fylkeslag. Hovedtrekkene er gjengitt i tabell 3.15.

Tabellen viser at offentlige tilskudd utgjør til sammen 71 % av inntektene. 41 % av inntektene kommer fra statlige stemmetilskudd, mens de resterende 30 % gis av fylkeskommunene over egne budsjetter. Av de samlede offentlige tilskuddene til fylkeslagene står altså staten for om lag 60 %. Medlemskontingenter utgjør om lag 1,6 % av fylkeslagenes inntekter. Her er det imidlertid viktig å huske på at føringspraksis for kontingenter varierer betydelig over partiene. Andelen av inntektene som stammer fra kontingenter varierer følgelig også mye. Andre inntekter enn offentlige tilskudd, kontingenter og private bidrag står for drøye 19 % av fylkeslagenes inntektsgrunnlag.

Ser vi på forholdstallet mellom partienes stemmeandel i fylkesvalget og deres andel av inntektene på fylkesplan finner vi følgende: DNA 1,06; SV 1,03; V 0,93; SP 0,77, KrF 0,71, H 1,19 og FrP 1,13. Det er altså slik at fylkeslagene DNA, SV, H og FrP har en høyere finansieringsandel enn stemmeandelen alene skulle tilsi, mens det motsatte er tilfelle for V, SP og KrF.

3.6 Private bidrag

3.6.1 Lovbegrensninger

I Norge er det få lovbegrensninger når det gjelder partienes mulighet til å skaffe seg inntekter fra private bidragsytere. Det er for eksempel ikke gitt noen begrensning på hvor mye et parti kan motta i gaver, eller fra hvem partiene kan motta gaver. Et unntak er bestemmelsen i straffeloven § 97a, som forbyr representanter for politiske partier å ta imot støtte fra en fremmed makt eller fra partier eller organisasjoner som opptrer i den fremmede makts interesse. Straffeloven § 97a lyder som følger:

«Norsk borger eller en i Norge hjemmehørende person som av fremmed makt eller av parti eller organisasjon som opptrer i dens interesse, for seg eller for parti eller organisasjon her i landet tar imot økonomisk støtte for å påvirke almenhetens mening om statens styreform eller utenrikspolitikk eller til partiformål, eller som medvirker hertil, straffes med hefte eller fengsel inntil 2 år.»

Denne lovbestemmelsen ble vedtatt i 1950, dels på bakgrunn av erfaringene fra nazi-Tyskland. Hensikten med bestemmelsen er å forhindre at fremmede stater, eller den som opptrer i en fremmed stats interesse, øver innflytelse på den norske befolkningens syn på styringsform og norsk politikk. I ettpartistater, der skillet mellom stat og parti er uklart, vil forbudet også gjelde partiorganisasjonen. Derimot rammer ikke forbudet bidrag som et søsterparti i en demokratisk stat yter til et norsk parti.

I Europarådets rekommandasjon om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkampanjer, 22 anbefales det at stater forbyr eller regulerer gaver fra visse givere. Dette gjelder blant annet gaver fra rettssubjekter under offentlige myndigheters kontroll, gaver fra rettssubjekter som leverer varer eller tjenester til noen offentlig administrasjon, og gaver fra utenlandske givere. Utvalget har vurdert disse anbefalingene i kapittel 6.

3.6.2 Ulike former for private finansieringskilder

Politiske partier og politiske grupper kan motta inntekter fra en rekke private finansieringskilder. Eksempler på dette er inntekter fra medlemskontingenter og lotterisalg, gaver fra privatpersoner, interesseorganisasjoner eller bedrifter. Før innføringen av partistøtteordningen i 1970 var dette hovedinntektskildene til de politiske partiene. Med unntak av noen få øremerkede tilskudd var partiene i denne perioden selvfinansierte. Selv om offentlig tilskudd samlet sett er den viktigste inntektskilden for partiene i dag, skaffer enkelte av partiene seg fortsatt betydelige midler fra private kilder. Vi skal nedenfor se nærmere på enkelte slike finansieringskilder. Fremstillingen er i hovedsak begrenset til informasjon som kan leses ut av regnskaper som er innrapportert i perioden 1998–2003 i henhold til lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers regnskaper. Som vi skal komme nærmere inn på nedenfor, er det en rekke vanskeligheter knyttet til dette. For det første er det kun hovedorganisasjonene til registrerte partier som er forpliktet til å innrapportere sine inntekter. For det andre benytter partiene seg av ulik bokføringspraksis.

3.6.3 Kontingentinntekter

Kontingentinntekter har tradisjonelt vært en viktig inntekstkilde for politiske partier, og for enkelte partier utgjør dette fortsatt en viktig andel av deres totale inntekter. I de fleste partier fordeler man medlemsinntektene mellom hoved-, fylkes-, og kommuneorganisasjonen, men fordelingsnøkkelen varierer fra parti til parti. Høyre, FrP og KrF skiller seg ut ved at hovedorganisasjonen ikke mottar noen andel av medlemsinntektene.

På grunn av partienes ulike fordelingspraksis, vil det være nødvendig å få tilgang til regnskapene fra samtlige nivåer i partiorganisasjonen for å kunne sammenligne kontingentinntektene til de ulike partiene. Per i dag har vi ikke tilgang til noe slikt materiale. Det er likevel mulig å lage et estimat over disse inntektene, basert på partienes opplysninger om medlemstall og et gjennomsnittlig kontingentbeløp på kr 150.

3.6.4 Inntekter fra lotterier og innsamlingsaksjoner

Lotterier og innsamlingsaksjoner har tradisjonelt hatt stor betydning for partienes inntekter. I partienes regnskaper for perioden 1998 til 2002 er denne typen inntekter bokført på ulikt vis, noe som gjør det vanskelig å sammenligne partiene. Av Arbeiderpartiets innberetning går det frem at hovedorganisasjon har betydelige inntekter fra lotterivirksomhet. I 1998 hadde partiet i underkant av 500 000 kroner i slike lotteriinntekter, mens tilsvarende inntekter lå et sted mellom 7,5 og 8,5 millioner kroner årlig i perioden 1999–2003. Senterpartiets hovedorganisasjon oppgir også å ha betydelige inntekter fra lotterivirksomhet. I perioden 1998–2002 hadde de årlig i overkant av 3 millioner kroner fra slik virksomhet. Enkelte partier, som for eksempel Senterpartiet, oppgir også å ha skaffet seg penger via innsamlingsaksjoner. Hvorvidt andre partier enn Arbeiderpartiet og Senterpartiet har skaffet seg inntekter gjennom lotterier og innsamlingsaksjoner er vanskelig å fastslå, da denne typen inntekter ikke er bokført som en egen inntektspost i de andre partienes innberetninger.

3.6.5 Bidrag fra privatpersoner

Det er ingen forbud eller begrensninger i norsk lov når det gjelder partienes mulighet til å ta imot gaver fra privatpersoner. Siden partiene frem til 1998 ikke var pålagt å offentliggjøre sine inntekter, vet vi likevel lite om omfanget av denne typen bidrag. Regnskapene fra 1998 og frem til i dag gir heller ikke et uttømmende bilde, all den tid det bare er partienes hovedorganisasjoner som er forpliktet til å offentliggjøre sine inntekter.

Videre er det ikke alle hovedorganisasjonene som fører opp bidrag fra privatpersoner som en egen inntektspost. Dette gjør det vanskelig å skulle sammenligne partienes totale inntekter fra privatpersoner. I de tilfeller der partiene har mottatt bidrag over 20 000 kroner er de derimot forpliktet til å offentliggjøre bidragets beløp og giverens navn. Bidrag over 20 000 kroner fra enkeltpersoner er ikke hyppig innrapportert i perioden 1998–2003. Det er mulig at slike bidrag ikke er særlig vanlig i norsk politikk. Men man kan også tenke seg at potensielle bidragsytere har valgt å gi gaver til en annen del av partiorganisasjonen, for å unngå å få sitt navn offentliggjort etter loven om offentliggjøring av politiske partiers inntekter.

3.6.6 Bidrag fra organisasjoner, foreninger og lignende

For enkelte partier utgjør inntekter fra organisasjoner, foreninger og lignende en betydelig finansieringskilde. Arbeiderpartiet mottar for eksempel en betydelige økonomisk støtte fra Landsorganisasjonen (LO). Av regnskapene som Arbeiderpartiets hovedorganisasjon har innrapportert til Stortinget i perioden 1998–2003 går det frem at LO i de senere år har bevilget omkring 5 millioner kroner årlig til hovedorganisasjonen. I valgårene 1999, 2001 og 2003 bevilget LO ekstra bidrag på omkring 2,7, 6,7 og 3,7 millioner kroner. Arbeiderpartiet har også hvert år i denne perioden mottatt bidrag fra Kommunenes Sentralforbund (KS) og til tider fra Norsk Kommuneforbund (NKF).

Høyre har tradisjonelt mottatt økonomisk støtte fra NHO (Næringslivets Hovedorganisasjon). En gjennomgang av inntektsinnberetningene viser at partiets hovedorganisasjon i perioden 1998–2000 årlig mottok i overkant av 4 millioner kroner i økonomisk støtte fra NHO. Høsten 2000 besluttet imidlertid NHO å avvikle partistøtten, ved en gradvis nedtrapping over en femårsperiode. I 2001 og 2002 var bevilgningene fra NHO til Høyre derfor redusert til henholdsvis 3,4 og 2,5 millioner kroner. I 2003 var støtten på i underkant av 1,7 millioner kroner. Fra 2005 vil NHO ikke lenger gi økonomisk støtte til politiske partier. I perioden 1998–2002 mottok Høyres hovedorganisasjon årlig kroner 500 000 fra Norges Rederiforbund. Tilsvarende støtte ble ikke gitt i 2003.

Hovedorganisasjonen til KrF mottok også økonomisk støtte fra NHO og Norges Rederiforbund i perioden 1998–2003. I tråd med NHOs vedtak om å avvikle ordningen med partistøtte, har imidlertid støtten fra NHO blitt gradvis redusert i perioden, fra kr 800 000 i 1998 til kr 300 000 i 2003. Også støtten fra Norges Rederiforbund har blitt kraftig redusert. Mens partiet årlig mottok kr 250 000 i perioden 1998–2002, var denne støtten redusert til kr 40 000 i 2003.

FrPs hovedorganisasjon har i perioden 1998–2002 mottatt kr 250 000 årlig fra Norges Rederiforbund. Slik støtte ble ikke gitt i 2003. Fra Oslo Rederiforening mottok partiets hovedorganisasjon kr 50 000 i 1998 og 2003 og kr 25 000 i 1999. Norsk sjømannsforbund bidro med kr 25 000 i 2003. Det samme gjorde rederiet Wilhelm Wilhelmsen.

Senterpartiets innberetning fra perioden 1998–2003 viser at partiets hovedorganisasjon hvert år mottok landstingsgruppestøtte fra Kommunenes Sentralforbund. I 2003 mottok de også støtte fra Norsk Sjømannsforbund (25 000 kroner). Senterpartiet mottok tidligere bidrag fra bondeorganisasjonene. Denne støtten, som var marginal i de senere år, falt helt bort i 1994. I følge Allern & Heidar (2001) utgjorde støtten fra bondeorganisasjonene aldri mer enn seks prosent av Senterpartiets totalinntekter i perioden 1990–1994.

Hovedorganisasjonen til Sosialistisk Venstreparti fikk i 2001 kr 500 000 fra LO, kr 200 000 fra Norsk Kommuneforbund, samt kr 100 000 fra både Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelsforbund og Norsk Kjemisk Industriarbeiderforening. Partiet mottok også noen mindre beløp fra El- og IT-forbundet, Kommunenes Sentralforbund og Hotell- og restaurantforbundet. I 2002 fikk de ingen støtte fra organisasjoner. I 2003 mottok partiet kr 400 000 i støtte fr Norsk Kommuneforbund, samt kr 60 000 fra Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelsforbund og kr 25 000 fra Norsk Sjømannsforbund. I årene 1998, 1999 og 2000 er det problematisk å lese ut av regnskapene om det er gitt bidrag fra organisasjoner til SV.

Av tabell 3.17 ser vi en samlet oversikt over hva partienes hovedorganisasjoner hadde av bidrag fra organisasjoner og foreninger i perioden 1998–2003 i absolutte tall. Tabell 3.18 viser hvor mye disse bidragene utgjorde av partienes totale inntekter.

3.7 Innsyn

Alle partier som er registrert etter valgloven kapittel 5, samt har stilt liste ved siste stortingsvalg, er forpliktet til å offentliggjøre hovedorganisasjonens årlige inntekter. Bestemmelsene er å finne i lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter. Loven pålegger partienes hovedorganisasjoner å innrapportere opplysninger om følgende inntektstyper:

1. Offentlig partistøtte

2. Kontingentinntekter

3. Tilskudd fra privatpersoner, lotterier, innsamlingsaksjoner o.l.

4. Renteinntekter

5. Tilskudd fra institusjoner, organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, samt fra stiftelser og fonds

Det må videre opplyses om partiets hovedorganisasjon har mottatt tilskudd som overstiger kr 20 000 fra samme navngitte tilskuddsyter. I så fall må beløpet og navnet på giveren offentliggjøres. Regnskapet skal også opplyse om det samlede beløp av anonyme bidrag og om størrelsen på hvert enkelt anonymt bidrag på over 20 000 kroner.

Det årlige regnskapet skal sendes Det konstitusjonelle kontor på Stortinget senest seks måneder etter regnskapsårets avslutning. Innberetningene er i prinsippet offentlig tilgjengelige for alle som ønsker å få tilgang til denne informasjonen. Man kan likevel tenke seg tiltak som kan sikre større tilgjengelighet enn i dag. Utvalget behandler dette spørsmålet i kapittel 6.

Loven innholder ingen regler om sanksjoner overfor de partier som ikke overholder lovens bestemmelser. I forarbeidene til loven går det frem at man antok at faren for å bli negativt omtalt i media ville være tilstrekkelig til at partiene overholdt bestemmelsene.

Før 1998 var politiske partier i Norge ikke pålagt å offentliggjøre sine inntekter. 23 Diskusjonen om større åpenhet omkring partienes inntekter går likevel langt tilbake i den norske politiske debatt. Spørsmålet sto sentralt da det i 1948 kom frem påstander i media om at den konservative organisasjonen Libertas hadde ytt hemmelige bidrag til politiske partier og presse for å nå politiske særmål. I kjølvannet av denne saken oppnevnte regjeringen, etter Stortingets anmodning, et utvalg til å utrede spørsmålet om offentliggjøring av partienes regnskaper. Utvalgets arbeid ble utsatt en rekke ganger, men da utredningen kom i 1952, ga den uttrykk for at det var tungtveiende grunner for å gjøre offentlighetsprinsippet gjeldende for finansieringen av de politiske partier. Men utvalget mente også at det var knyttet en rekke betenkeligheter til det å skulle lovfeste en slik plikt for partiene. Blant annet hevdet utvalget at offentliggjøring vanskelig kunne forenes med den enkeltes borgers krav på anonymitet på det politiske området. Utvalget mente derfor at en frivillig overenskomst var den beste veien å nå målet om større åpenhet rundt partienes inntekter. 24 I utvalgets rundspørring sa partiene seg villige til å forsøke å få til en slik frivillig overenskomst. Men da saken omsider kom opp i Stortinget i 1955 hadde det gått seks år siden Stortinget hadde bedt om utredningen. Libertas, som hadde forårsaket oppnevnelsen av utvalget, hadde for lengst endret sine vedtekter, og deres bidrag til politiske partier og presse var opphørt. Stortinget sluttet seg enstemmig til utvalgets anbefalinger, men en frivillig overenskomst kom likevel aldri i stand.

3.8 Partienes offentlige og private inntekter

De største norske politiske partiene er i dag i stor grad finansiert ved offentlig støtte. Selv om disse partiene også skaffer seg inntekter fra private kilder utgjør dette en betydelig lavere andel av de totale inntektene deres. Det er likevel variasjon mellom partiene. I figur 3.2, 3.3 og 3.4 fremgår det hvordan forholdet var mellom offentlige tilskudd og egenfinansiering for de syv største partiene i Norge i 2002.

Figur 3.2 viser partienes inntekter fra offentlige tilskudd og fra egenfinansiering i absolutte tall. Beregningene av den statlige støtten er basert på stemmetilskudd for alle nivåer i partiorganisasjonen, samt pressetilskudd og andre statlige tilskudd som er gitt til partienes hovedorganisasjoner. Støtten til grupper i kommunestyret og fylkestinget er holdt utenfor. Støtte som fylkeskommunen har gitt frivillig til partienes fylkeslag er tatt med i beregningene. Beregningene av egenfinansieringen er basert på tall som partienes hovedorganisasjoner rapporterte inn i 2002 i henhold til Lov om offentliggjøring av partienes inntekter. Gaver og andre ikke-offentlige inntekter for fylkeskommunale partiorganisasjoner er også tatt med i beregningen. Dette gjelder imidlertid ikke for kommunale partiorganisasjoner. 25 For å gi et sammenlignbart bilde at partienes kontingentinntekter er dette utregnet på basis av medlemstall fra 2001, samt et gjennomsnittlig kontingentbeløp på 150 kroner. Støtten som NHO tradisjonelt har gitt til Høyre og KrF er bevisst holdt utenfor. Dette gjøres for å gi et realistisk bilde av hvordan partienes finansiering vil fortone seg når NHO fra 2005 ikke lenger gir slik støtte.

Som vi ser i figur 3.2, skaffer Høyre og Arbeiderpartiet seg betydelig mer inntekter (i absolutte tall) fra private finansieringskilder enn de andre partiene. Ser vi derimot på selvfinansierings graden i figur 3.3 (de private inntektenes andel av totalinntektene), viser det seg å være bare mindre forskjeller mellom Arbeiderpartiet, Høyre, KrF og Senterpartiet. Disse fire partiene ligger mellom 29 og 36,5 % i selvfinansieringsgrad. For SV, Venstre og FrP utgjør de private inntektene derimot en betydelig mindre andel av inntektene.

I figur 3.4 har vi tatt utgangspunkt i resultatene fra stortingsvalget 2001 og beregnet hvor mye den offentlige støtten og de private inntektene utgjør per stemme for det enkelte parti. Som vi ser ligger den offentlige støtten per stemme omkring 100–120 kroner for alle partier, med unntak av Senterpartiet som ligger opp mot 160 kroner per stemme. Egenfinansieringen per stemme er høyest for Senterpartiet, KrF, Arbeiderpartiet, og Høyre.