1 Sammendrag. Mandat, sammensetning og arbeide

1.1 Sammendrag

Utvalget er gitt to mandater, et opprinnelig mandat og et tilleggsmandat. I det opprinnelige mandatet gis utvalget i oppdrag å kartlegge de norske partienes finanser, undersøke partifinansieringen i andre land, foreslå regler for offentlig og privat finansiering av partiene, samt foreslå regler som kan sikre åpenhet om partienes finanser. I tilleggsmandatet er utvalget gitt et utredningsoppdrag. Utvalget skal gjøre rede for ulike reguleringsregimer for politisk fjernsynsreklame, gitt at det nåværende forbudet mot politisk fjernsynsreklame oppheves. Utvalget har spesielt blitt bedt om å utrede tre regimer: En ordning der partiene tildeles gratis sendetid i fjernsyn, en ordning der partiene fritt kan kjøpe fjernsynsreklame for inntil et maksimalt beløp, og en ordning der partiene fritt kan kjøpe inntil et maksimalt antall sendeminutter med politisk fjernsynsreklame.

Utvalgets tilrådning til endringer i dagens ordninger gis i to kapitler: Kapittel 6 om private bidrag og innsyn, og kapittel 7 om offentlige tilskudd. Prinsippene som ligger til grunn for disse tilrådningene finnes i kapittel 2. Utvalget foreslår å samle rammevilkårene for de politiske partiene i en egen lov. Utkast til ny lov – partiloven – finnes i kapittel 12. I kapittel 9 drøftes den lovtekniske løsningen, og i kapittel 11 gis det merknader til de enkelte bestemmelser i lovutkastet. Kapittel 8 inneholder en drøfting av ulike regimer for regulering av fjernsynsreklame. Kapitlene 3 og 4 beskriver dagens norske ordninger og motsvarende ordninger i andre land. I kapittel 5 skisseres de folkerettslige rammer for utvalgets arbeide. Kapittel 10 gir de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag.

1.1.1 Innledning

Valgresultater bestemmes av mange forhold. Partiene formulerer ulikt populære programmer, de har mer eller mindre kompetente og populære ledere, og de er ulikt gode til å utnytte sine samlede ressurser til å vinne frem i valg. Av historiske grunner har partiene forskjellige andeler partilojale velgere. Media og rene tilfeldigheter bringer bestemte saker i forgrunnen i en valgkamp. Disse sakene er ulikt fordelaktige for partiene. Når en holder alt dette konstant eksisterer det en positiv sammenheng mellom partienes relative rikdom og deres valgoppslutning. Forskningsmessig er dette vel belagt, og mange studier dokumenterer til dels sterke sammenhenger: Penger teller for antall stemmer! Et regelverk for partienes finanser har betydning for deres økonomiske stilling. Av denne grunn vil regelverket også påvirke partienes valgoppslutning, og derfor demokratiets virkemåte. Et regelverk for partienes finanser bør bidra til gode demokratiske prosesser. Utvalget har i sitt arbeide vektlagt fem hensyn som regelverket i særlig grad bør ivareta:

Bevare tillit til politikere og politiske institusjoner : Reglene bør bidra til å styrke befolkningens tillit til politikere og politiske institusjoner. Tillit kan sies å foreligge når et politisk system er i stand til å vedlikeholde borgernes oppfatning av at foreliggende institusjoner er de best egnede for samfunnet. Et høyt tillitsnivå har en egenverdi, og er også en forutsetning for det representantive demokratiet. Reglene bør så langt mulig avskrekke korrupsjon, korrupsjonsliknende adferd og misbruk. Slik adferd bryter ned borgernes tillitsnivå, og å gjenopprette tillit kan ta lang tid.

Sette partiene i stand til å løse sine kjerneoppgaver : Reglene bør sikre at partiene er i stand til å løse sine særlige oppgaver i demokratiet. Til disse oppgavene hører det å: Formulere helhetlige politiske programmer; formidle innholdet i disse; stille lister i valg; samordne synspunkter og beslutninger i folkevalgte forsamlinger; sikre rekruttering og opplæring av politiske ledere, og; bidra til bredde og dybde i det offentlige ordskiftet.

Ikke bidra til ubegrunnet konkurransevridning : Reglene bør innrettes slik at de i minst mulig grad virker vridende på konkurransen mellom partiene om stemmer. Prinsippet om én person, én stemme, skal gjelde. I et representativt demokrati er det konkurransens disiplinerende kraft i stemmemarkedet som skal sikre kompetent styre og luke ut korrupsjon og misbruk. I tråd med dette bør den offentlige tilskuddsordningen innrettes slik at den ikke påvirker partienes oppslutning i valg, med mindre andre tungtveiende grunner tilsier noe annet.

Sikre partienes autonomi : Reglene bør støtte opp under partienes autonomi. Partiene bør være trygt forankret i sivilsamfunnet og bør ha vesentlig grad av autonomi for å sikre demokratisk beslutningsfatting. De bør ikke kunne dikteres verken av myndigheter eller private interesser. Offentlige tilskudd reiser spørsmål om partienes uavhengighet av myndighetsapparatet. Privat finansiering reiser spørsmål om partienes uavhengighet i forhold til interesser utenfor myndighetsapparatet. Dette stiller særlige krav til regelverket for finansieringen av de politiske partiene.

Støtte opp om partienes interne demokrati : Reglene bør støtte opp under det interne partidemokratiet. I et velfungerende demokrati bør de som ønsker å delta i utformingen av beslutninger som angår dem selv også gis en slik mulighet. Gjennom politisk deltakelse utvikles innsikt og forståelse for politiske prosesser, og politiske ferdigheter øves opp. Dette styrker den enkelte borgers selvaktelse. Politisk deltakelse er også nødvendig for å kultivere de oppfatninger og holdninger (herunder toleranse) som må til for å understøtte et stabilt demokrati. Partifinansieringsordningen bør ikke utformes på måter som legger hindringer i veien for organiseringen av åpne og levende demokratiske prosesser internt i partiene.

1.1.2 Finansieringen av de norske partiene

I dette avsnittet gjennomgås hovedtrekkene i dagens regelverk for offentlige tilskudd og private bidrag til partiene, samt reguleringen av innsynet i partienes finanser.

Tilskudd over statsbudsjettet

Felles for tilskuddene til partiene er at de utlignes på grunnlag av oppnådde resultater i siste valg. Stemmetilskudd ytes til partienes hovedorganisasjoner, fylkesorganisasjoner og kommuneorganisasjoner som et likt tilskudd per stemme. Ungdomsorganisasjonene mottar et stemmetilskudd utregnet på bakgrunn av moderpartiets oppslutning i valg. Stemmetilskudd gis bare til partier som er registrert etter bestemmelsene i valgloven. Hovedorganisasjonen må også oppnå en oppslutning svarende til 2,5 % på landsbasis i stortingsvalg for å kvalifisere. Fylkes- og lokallagene får stemmetilskudd fra første stemme. I budsjettet for 2004 var den samlede bevilgning til stemmetilskudd på om lag 235 millioner kroner. Gjennomsnittlig sett har realveksten i stemmetilskuddene vært forholdsvis sterk den siste 20-års perioden. Veksten har særlig kommet hovedorganisasjonene til gode.

Det ytes støtte over statsbudsjettet til alle folkevalgte grupper i kommunestyrer og fylkesting. Støtten består av et likt tilskudd per gruppe og per representant. I statsbudsjettet for 2004 ble det til sammen bevilget snaue 27 millioner kroner til disse formålene.

For partienes stortingsgrupper finnes en egen ordning. I likhet med ordningene som gjelder for fylkesting og kommunestyrer, gis det et tilskudd per stortingsgruppe samt et tillegg per stortingsrepresentant. Det gjelder særlige regler for opposisjonspartier. Samlet bevilgning til disse formålene var i 2004 96 millioner kroner.

Utover disse generelle ordningene ytes det støtte over statsbudsjettet til partienes informasjons- og pressetiltak og til partienes nominasjonsprosesser. Støtten til informasjons- og pressetiltak gis som en refusjon for dekning av påløpte kostnader. Nominasjonsstøtten fordeles delvis etter stemmetall og delvis som et likt beløp per parti, og ytes bare i valgår. I budsjettet for 2004 ble det bevilget om lag 11 millioner kroner til partienes informasjons- og pressetiltak. I budsjettet for 2003 ble det bevilget snaue 6 millioner kroner i nominasjonsstøtte til partiene.

Kommunal og fylkeskommunal støtte

Kommuner og fylkekommuner kan yte støtte til partilag og folkevalgte grupper over egne budsjetter. Kommuneregnskapet for 2001 viser at kommuner og fylker bevilget til sammen 181 millioner kroner til partienes fylkes- og lokallag. Midlene fordelte seg omtrent likt på lokal- og fylkesplan. En undersøkelse utvalget har gjennomført viser at en av ti kommuner bevilget midler til partigruppene i kommunestyret over egne budsjetter i 2002. En av seks kommuner bevilget til partienes lokallag samme år. Av den kommunale støtten gikk om lag 4/10 til de lokale gruppene, og resten til de lokale partilagene. Hele fem av ti fylkeskommuner bevilget støtte til partigruppene i fylkestinget over egne budsjetter i 2002. Fire av ti fylkeskommuner bevilget til fylkeslagene samme år. Midlene ble fordelt omtrent likt på gruppene i fylkestingene og fylkeslagene. Tildelingskriteriene varierte noe mer på fylkeskommunalt enn på kommunalt nivå, særlig hva gjelder støtten til gruppene i fylkestinget. Undersøkelsen viser at verken tildelingspraksis eller bevilgningenes størrelse varierer med den politiske sammensettingen i de kommunene og fylkeskommunene som gir. Det er heller ingen ting som tyder på at kommunale eller fylkeskommunale partier eller politiske blokker med klart flertall har en avvikende bevilgningspraksis. Kommuner med lave frie inntekter per innbygger yter mindre støtte over eget budsjett enn kommuner med høye frie inntekter per innbygger. For fylkeskommunene er det motsatt. Av de kommunene som yter støtte over eget budsjett er det de små kommunene (under fem tusen innbyggere) som gir mest (målt ved støtte per representant).

Private bidrag

Med unntak av et forbud mot å motta støtte fra fremmede makter, finnes det ikke lovbegrensninger på hvem partiene kan motta gaver fra. Partiene er heller ikke begrenset i hvor store gaver de tillates å motta. Selv om offentlig støtte utgjør den viktigste inntektskilden til partiene, er private finansieringskilder til dels betydelige. I hovedsak består disse inntektene av kontingenter fra partimedlemmer, lotterier, innsamlingsaksjoner og lignende, bidrag fra privatpersoner, og bidrag fra organisasjoner, foretak, foreninger og lignende.

Målt i kroner hadde Høyre og Arbeiderpartiet i 2002 de høyeste private inntektene. Ser vi på selvfinansieringsgraden finner vi bare mindre forskjeller mellom Arbeiderpartiet, Høyre, KrF og Senterpartiet. Disse partiene har en selvfinansieringsgrad i området 30 %. For SV, Venstre og FrP utgjør de private inntektene en betydelig mindre andel av inntektene. Disse partiene har en selvfinansieringsgrad mellom 10 og 15 %. Regnet per stemme utgjør offentlig støtte omkring 100–120 kroner for partiene, med unntak av Senterpartiet som ligger opp mot 160 kroner per stemme. De private inntektene per stemme er lavest for SV, med knappe 10 kroner. For FrP og Venstre ligger de private inntektene rundt 20 kroner per stemme. De øvrige partiene har private inntekter på 50 – 60 kroner per stemme. I alle disse talloppgavene er støtten fra NHO holdt utenfor.

Partienes kontingentinntekter har falt med fallet i antall partimedlemmer de siste 20 år. Kontingenter er likevel ikke en ubetydelig inntektskilde. I 2001 utgjorde de etter et beste anslag nesten 10 % av partienes samlede inntektsgrunnlag. Inntektsanslagene for lotterier, innsamlingsaksjoner og lignende er mer usikre, og varierer til dels ganske kraftig over tid. Dette kan ha å gjøre med partienes regnskapspraksis. Det er ikke for noen av partiene regnskapsført betydelige bidrag fra privatpersoner. Dette kan skyldes at slike gaver er få og små, eller at de gis til lokallag, fylkeslag og sideorganisasjoner som etter dagens lovverk ikke har innrapporteringsplikt.

En inntektskilde som det knytter seg betydelig offentlig interesse til er bidragene fra organisasjoner, foretak, foreninger og lignende. Særlig gjelder dette støtten fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) til høyresiden i norsk politikk, og fra Landsorganisasjonen (LO) til venstresiden i norsk politikk. Høsten 2000 besluttet NHO gradvis å avvikle partistøtten over en femårsperiode, og fra 2005 vil NHO ikke lenger støtte politiske partier økonomisk. Avviklingen av støtten til de politiske partiene fra NHO har bidratt til å skape ubalanser i partienes inntektsgrunnlag. Mens støtten fra organisasjoner, foreninger, foretak og lignende utgjorde opp mot 20 % av Høyres inntektsgrunnlag frem til 2000, var denne støtten falt til om lag 5 % av inntektsgrunnlaget i 2003. Tilsvarende støtte for Arbeiderpartiet har i de senere år ligget rundt 10 % i mellomvalgsår, og opp mot 15 % i valgår.

Fordeling av kjøpekraft mellom partiene

Figur 1.1 viser de store partienes egenfinansiering og offentlig finansiering per stemme i 2002 (se avsnitt 3.8 for en nærmere beskrivelse av tallgrunnlaget). Hovedinntrykket er at inntektsforskjellene mellom de store norske partiene er moderate.

Innsyn i partienes inntekter

Partier som er registrert etter reglene i valgloven og har stilt liste ved siste stortingsvalg, har siden 1998 vært pålagt i lov å offentliggjøre hovedorganisasjonens årlige inntekter. Følgende inntektskategorier innrapporteres: Offentlig partistøtte; kontingentinntekter; tilskudd fra privatpersoner, lotterier, innsamlingsaksjoner og lignende; renteinntekter, og; tilskudd fra institusjoner, organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, samt fra stiftelser og fonds.

Dersom hovedorganisasjon mottar tilskudd som overstiger 20 000 kroner fra samme navngitte tilskuddsyter skal beløpet og navnet på giveren offentliggjøres. Samlede bidrag og størrelsen på hvert enkelt av dem skal angis for anonyme bidrag over 20 000 kroner. Innberetningene gjøres tilgjengelige for offentligheten i form av fotostatkopier ved forespørsel til Stortingets konstitusjonelle kontor.

1.1.3 Partifinansiering i ulike land

Et stort flertall av dagens demokratier yter en eller annen form for offentlig støtte til sine politiske partier og/eller kandidater. Reglene for offentlig parti- og kandidatstøtte, herunder hvem som er berettiget til støtte, hvordan støtten fordeles, om det stilles betingelser for bruken av støtten, samt nivået på bevilgningene, varierer betydelig over ulike land. Det bekreftes i utredningen at den offentlige partistøtten i Norge er meget sjenerøs i internasjonal sammenligning. Det dokumenteres også at bevilgningsnivået for regelbundet støtte er betydelig høyere per stemmeberettiget i Norge enn i våre naboland, Sverige, Danmark og Finland. Tar vi med frivillig støtte reduseres forskjellene noe.

Når det gjelder bestemmelser om åpenhet og innsyn i partienes finanser, samt reguleringer av private gaver til partier, er slike regler innført i et stort antall vestlige demokratier. Det er imidlertid stor variasjon med hensyn til hvor strenge slike reguleringer er, og dessuten hvor effektivt de virker. Norge må sies å være i en mellomposisjon både i internasjonal og nordisk sammenheng.

I Finland må alle kandidater som er blitt innvalgt som representant eller vararepresentant ved riksdagsvalg, kommunevalg og europaparlamentsvalg offentliggjøre sine valgkampfinanser. Dette gjelder også alle kandidater ved presidentvalg. Kandidatens inntekter må spesifiseres og de totale utgifter må oppgis. For bidrag over 15 000 NOK i riksdags- og kommunevalg, og over 30 000 NOK i president- og europaparlamentsvalg, må det opplyses om bidragsyterens identitet. Regelverket omfatter både monetære og ikke-monetære bidrag.

I Danmark er partienes hovedorganisasjoner forpliktet til å offentliggjøre sine regnskaper årlig. Også her skal ikke-monetære bidrag inkluderes i regnskapene (så langt det er mulig). For bidrag over 20 000 DEK må bidragsyterens identitet oppgis. Dersom partilag i kommuner og amt mottar bidrag over 20 000 DEK må også dette innrapporteres og bidragsyters identitet oppgis. Dette medfører likevel ikke offentliggjøring.

I Sverige er det i dag ingen lovbestemmelser om offentliggjøring av partienes inntekter. En frivillig overenskomst mellom partiene i Riksdagen har imidlertid ført til at riksdagspartienes hovedorganisasjoner årlig gjør sine regnskaper tilgjengelig. Et særskilt utvalg oppnevnt av den svenske regjeringen leverte i mars 2004 en utredning der det anbefales å lovfeste offentliggjøring av politiske partiers og kandidaters inntekter. Utvalget anbefaler at ordningen både skal gjelde på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå, og at bidrag over 20 000 SEK skal oppgis med navn på bidragsyter. Det gjenstår å se om forslaget blir vedtatt i Riksdagen.

Når det gjelder private bidrag har ingen av de nordiske landene lovbestemmelser som regulerer hvem som kan gi bidrag eller hvor mye som kan gis. Et unntak er et lovforbud i Norge mot bidrag fra fremmede makter. Ingen av de nordiske landene regulerer hvor mye penger partiene kan bruke i valgkampen.

1.1.4 Folkerettslige skranker

Utvalget redegjør for hvordan de ulike elementene i en partifinansieringsordning forholder seg til krav som følger av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Det gis en nærmere vurdering av statlige tilskuddsordninger, reguleringer knyttet til adgangen til å ta i mot private tilskudd og begrensninger i partienes valgkamputgifter, samt regler for åpenhet og innsyn. Konklusjonen er at verken dagens system eller de reguleringer utvalget går inn for utfordrer de rammer EMK legger. Utvalget gjør ingen egen vurdering av den folkerettslige holdbarheten av dagens forbud mot politisk fjernsynsreklame. Ved utredningen av ulike reguleringsregimer bygger utvalget på stortingsmelding nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 , hvor regjeringen legger til grunn at dagens forbud ikke er i strid med ytringsfrihetsbestemmelsen i EMK art. 10. I kapitlet finnes også en nærmere omtale av Europarådets rekommandasjon 2003/4 om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkampanjer, samt en vurdering av hvilken vekt rekommandasjonen bør tillegges ved utviklingen av det norske regelverket. Også annet internasjonalt arbeid knyttet til korrupsjonsbekjempelse er kort omtalt. Avslutningsvis ser utvalget nærmere på EØS-avtalens fjernsynsdirektiv art. 12 c og konkluderer med at bestemmelsen, som stiller visse innholdsmessig krav til fjernsynsreklame, ikke vil gjelde innholdet i eventuell politisk fjernsynsreklame.

1.1.5 Tilrådninger vedrørende private bidrag til partiene

Utvalget har ikke noe ønske om å avvike fra dagens praksis der partiene tillates å selvfinansiere seg. Utvalget betrakter gaver til partiene som et verdifullt politisk engasjement, som det ikke er ønskelig å regulere bort. Muligheten for å organisere seg og å arbeide for en ønsket samfunnsutvikling, også med økonomiske midler, er en viktig demokratisk rettighet. Utvalget foreslår å lovfeste dette i utkastet til ny partilov, og går samtidig inn for å lovfeste tre unntak fra denne regelen.

Utenlandske givere

Partiene tillates ikke å ta i mot gaver fra økonomiske interesser utenfor Norge. Retten til å bidra med støtte til norske partier og norsk politikk bør forbeholdes aktører med tydelig forankring i den norske virkeligheten, og som det norske publikum har forutsetninger for å kjenne til.

Myndighetskontrollerte rettsubjekter

Partiene tillates ikke å ta i mot penger fra rettssubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll. Hensikten er å forhindre at partier i regjeringsposisjon overfører – eller kan mistenkes for å overføre – offentlige midler til egen organisasjon. Det siktes til en form for myndighetskontroll som innebærer mulighet til å påvirke eller styre virksomhetens økonomiske disposisjoner i en slik retning.

Anonyme gaver

Partiene tillates ikke å ta i mot anonyme gaver. Eventuelle anonyme gaver til partiene skal tilfalle statskassen. Med anonyme gaver menes gaver som overleveres uten at giver gir seg til kjenne for partiet, og som partiet derfor ikke vet hvor kommer fra. Først og fremst legger en adgang til å gi anonyme gaver til rette for omgåelse av en hovedregel om åpenhet. Dersom ikke partiet vet hvor gaven kommer fra, vet det heller ikke hvilke interesser som støtter det, og hvem det gjør seg avhengige av. Når man ikke vet hvor penger kommer fra, er det ikke mulig å sikre seg mot at midlene for eksempel er unndratt beskatning eller utbytte av kriminelle handlinger (hvitvasking).

Andre reguleringer

Utvalget har også vurdert andre typer reguleringer, for eksempel begrensninger i hvor mye penger partiene kan bruke på valgkamp og tak på bidrag. Slike reguleringer har erfaringsmessig vist seg å lede til omgåelser, som kan bryte ned tillit. Utvalget går derfor ikke inn for denne typen reguleringer. Utvalget kan heller ikke gå inn for å lovfeste et generelt forbud mot bidrag fra leverandører av varer og tjenester til det offentlige nå. Utvalget ser imidlertid at slike bidrag kan utgjøre en potensiell fare for korrupsjon, og tilrår at utviklingen holdes under oppsikt.

1.1.6 Tilrådninger vedrørende innsyn i partienes finanser

Internasjonale sammenligninger viser at nordmenn har særlig høy tillit til sine politikere og sine politiske institusjoner. Antakeligvis henger dette sammen med et fravær av større korrupsjons- og misbruksepisoder i politikken. Gjeldene lovverk og eksisterende normer har ganske sikkert bidratt til å forhindre uønsket adferd. Utvalget mener likevel at lovverket bør videreutvikles slik at det i enda sterkere grad enn i dag etablerer effektiv avskrekking av adferd som kan bryte ned den særnorske tilliten til politikere og politiske institusjoner. Etter utvalgets syn kan dette primært oppnås ved at befolkningen sikres utvidet og reelt innsyn i måten partiene finansierer seg på. Slikt innsyn kan også tilføre velgerne informasjon som er av relevans for deres stemmebeslutninger.

Utvalget legger til grunn at det norske regelverket fortsatt skal kreve åpenhet om partienes inntekter, i tråd med norsk og nordisk tradisjon. På en rekke punkter går utvalget inn for å utvide dagens innsyn, og gjøre dette mer reelt. De viktigste forslagene er følgende:

Innrapportering fra alle organisasjonsnivåer

Plikten til å innrapportere inntekter utvides til å gjelde partienes lokallag, fylkeslag og ungdomsorganisasjoner når disse mottar statsstøtte. I dagens regelverk plikter bare hovedorganisasjonene å innrapportere sine inntekter. En slik utvidelse vil gi offentligheten et mer fullstendig bilde av partienes finanser, og vil gjøre det vanskeligere for partiene å unndra bestemte inntekter fra offentlighet ved å sluse disse inn på lavere nivåer. Utvalget finner det ikke rimelig å pålegge uavhengige lister innrapporteringsplikt så lenge de ikke har krav på statlig partistøtte.

Innrapportering av ikke-monetære inntekter

Praksis i dag er at kun pengegaver oppgis i inntektsregnskapet. Utvalget foreslår at også ikke-monetære bidrag skal innrapporteres. Eksempler er gratis eller svært prisgunstige tjenester fra en trykkeribedrift eller et konferansehotell, utlån av biler, profesjonelle artister som opptrer gratis på valgkamparrangement og mye annet. Ikke-monetære ytelser kan ha like stor økonomisk verdi som pengebidrag. I forslaget til lovtekst gis det unntak for ytelser fra privatpersoner som består i ordinært dugnadsarbeid som ikke krever særskilte kvalifikasjoner. Det er også tatt inn unntak for utlån av gjenstander og lokaler fra privatpersoner dersom vedkommende ikke vanligvis låner dette ut mot vederlag.

Redegjørelse for inngåtte avtaler

Utvalget foreslår at partiene skal opplyse om hvorvidt det er inngått avtaler, politiske så vel som forretningsmessige, med noen bidragsyter. Dette kan skje ved en avkryssing i en særskilt rubrikk i den årlige inntektsinnberetningen. De som ber om det, skal gis innsyn i de aktuelle avtaler. Det foreslås ikke etablert noe kontrollapparat eller klagesystem. Det anses ikke være behov for dette, da man må legge til grunn at partiet vil være parat til å gi innsyn dersom det først har avgitt erklæring om at det foreligger en avtale. Formålet med ordningen vil med andre ord være å legge til rette for åpenhet. Det er en forutsetning at avtalen foreligger i skriftlig form, da det ellers vil være vanskelig å gi innsyn.

Innsyn i foreliggende regnskaper

Utvalget går ikke inn for å lovfeste særskilt regnskapsplikt for partiene. De større partienes hovedorganisasjoner omfattes av den alminnelige regnskapslov, og leverer regnskaper i tråd med denne. Utvalget går heller ikke inn for å pålegge partiene plikt til å rapportere utgiftstall. Utvalget er likevel av den oppfatning at større grad av åpenhet også om utgifter er ønskelig. Dette kan oppnås ved at de som er berettiget til statsstøtte etter partiloven, også plikter til å gi innsyn i sine regnskaper slik de foreligger. Utvalget antar at den foreslåtte plikten til å gi innsyn i foreliggende regnskaper bør gjelde de regnskapsdokumenter som fremlegges for foreningens øverste organ, så som årsmøtet eller liknende. Utvalgets forslag medfører ikke at partiene pålegges plikt til å føre regnskap, og heller ikke til å føre dem på en bestemt måte.

Beløpsgrenser for identifikasjon av givere

Dagens lovverk stiller krav om at givere skal identifiseres i hovedorganisasjonenes inntektsinnberetninger dersom disse har gitt et bidrag på 20 000 kroner eller mer. En slik grense balanserer to hensyn: Offentlighetens krav på innsyn i transaksjoner som kan være av betydning for demokratisk beslutningsfatting, og privatpersoners krav på å kunne støtte politiske partier økonomisk uten å komme i offentlighetens søkelys. Dagens beløpsgrense på 20 000 kroner svarte ved utarbeidelsen i 1997 til om lag 30 gjennomsnittlige dagslønner, og har ikke blitt justert siden. I dag svarer dette til kroner 30 000. Utvalget legger videre til grunn at en fornuftig balanse mellom de to hensynene krever en høyere beløpsgrense i rikspolitikken enn i fylkes- og lokalpolitikken. Mens 30 000 kroner er et moderat beløp for en hovedorganisasjon, kan det være et stort beløp for et fylkeslag eller et lokallag. I tråd med dette foreslås en differensiering av beløpsgrensene slik at givere skal identifiseres:

• I hovedorganisasjonenes innberetninger dersom bidraget er på kroner 30 000 eller mer

• I fylkeslagenes innberetninger dersom bidraget er på kroner 20 000 eller mer

• I lokallagenes innberetninger dersom bidraget er på kroner 10 000 eller mer.

Offentliggjøring og tilgjengeliggjøring

For å gjøre innsynet i partienes inntekter på alle nivåer reelt foreslår utvalget at alle innberetninger samles i Statistisk Sentralbyrå, som gis et ansvar for å tilrettelegge og offentliggjøre informasjonen på en åpent tilgjengelig internettside. Informasjonen skal gå via kommuner og fylkeskommuner for lokallag og fylkeslag, og direkte til Statistisk Sentralbyrå fra partienes hovedorganisasjoner. Ordningen vil gi presse og interesserte borgere umiddelbar tilgang til samlede oversikter og detaljert informasjon om finansieringen av de norske partiene på alle organisasjonsnivåer, og i alle deler av landet. Et slikt system vil sikre en reell offentlighet om partienes finanser, som er unik i internasjonal sammenheng. Utvalget bemerker at Norge har tatt på seg rollen som et foregangsland i bekjempelsen av korrupsjon. En nødvendig betingelse for å bekjempe korrupsjon i det politiske liv er reell åpenhet om partienes finanser.

Sanksjonering av uteblitt eller mangelfull innrapportering

Utvalget har gått inn for å knytte innrapporteringsplikten til partienes hovedorganisasjoner, fylkeslag, lokallag og ungdomsorganisasjoner som har krav på statsstøtte. Utvalget foreslår at uteblitt eller mangelfull innrapportering skal kunne sanksjoneres ved at statsstøtten holdes tilbake inntil innrapporteringen er brakt i orden. Etter utvalgets mening vil dette være tilstrekkelig til å sikre at innrapporteringsplikten overholdes.

Ingen myndighetsregulering av særlig rapportering i valgår

Utvalgets flertall bemerker at partier som ønsker det står fritt til å offentliggjøre sine inntekter i et valgår når de selv måtte ønske dette, og går ikke inn for en særlig rapporteringsplikt i valgår. Den ordinære fristen for innrapportering av inntekter foreslås satt til 1. juli. Fordi regnskapsperioden settes til ett år, må inntektsinnberetningene nødvendigvis gjelde fjorårets inntekter. Det vil også ta noe tid fra inntektene innberettes og til de kan offentliggjøres. Velgerne vil derfor ikke få kunnskap om bidrag som gis i perioden foran et valg, før året etter at valget er avholdt. Enkelte land, for eksempel Storbritannia og USA, har ordninger som pålegger partiene en særskilt plikt til innrapportering i forkant av valg. Flertallet i utvalget er redd for at et slikt system vil medføre at bidrag og bidragsytere får uforholdsmessig stor oppmerksomhet på bekostning av det valgkampen bør handle om, nemlig partienes programmer og politikkens innhold. Medlemmene Johansen og Bodahl-Johansen går inn for å pålegge partiene en plikt til å offentliggjøre inneværende års inntekter innen 1. september i valgår.

1.1.7 Tilrådninger vedrørende offentlige tilskudd til partiene

Dagens tilskuddsordning for partiorganisasjonene avhenger av partienes oppslutning i valg. For å bidra til utjevning av inntekter mellom partiene foreslår utvalget at fremtidens tilskuddsordning bør gis et lite innslag av tilskudd som i større grad er uavhengig av valgoppslutning. Utvalget går inn for at den dominerende delen av statsstøtten fortsatt skal utgjøres av stemmetilskudd. Dette er i tråd med prinsippet om én person, én stemme.

For å opprettholde befolkningens tillit til partiene foreslår utvalget en lovfestet tilskuddsordning som bygger på enkle, sjablonmessige kriterier som ikke lar seg manipulere av tilskuddsmottaker. I tråd med dette fraråder utvalget at offentlige tilskudd betinges av medlemstall eller privat finansiering

Det er fortsatt behov for offentlig finansiering av partiene, slik at disse kan løse sine kjerneoppgaver på en forsvarlig måte. Partienes selvfinansieringsmuligheter er redusert, samtidig som jakten på store og voksende velgergrupper uten partilojalitet har skjerpet partikonkurransen og fordyret valgkampene. Offentlige tilskudd kan sees som en rasjonell respons på denne utviklingen, og det foreslås en fortsatt styrking. For å stimulere til et variert inntektsgrunnlag for partiene foreslår et flertall i utvalget at private bidragsytere gis et begrenset skattefradrag for bidrag til partiene. Dette kan redusere partienes avhengighet av et fåtall store offentlige og private bidragsytere, og derigjennom styrke borgernes tillit til partienes autonomi. Utvalget går inn for at det heller ikke i fremtiden skal stilles opp formål for, eller gjennomføres kontroll med, anvendelsen av de offentlige tilskuddene til partiene. Dette sikrer partienes autonomi i forhold til myndighetene.

Som vist er ikke den økonomiske styrken særlig skjevfordelt mellom partiene. Det kan derfor ikke sies å foreligge et markert behov for vidtrekkende utjevning. Utjevningstiltak kommer også raskt i strid med et fundamentalt demokratisk prinsipp: At velgernes dom skal ha følbare konsekvenser for partiene. Å tilgodese små partier med høyere offentlige tilskudd enn store partier bryter med dette prinsippet. Utvalget går derfor ikke inn for vidtrekkende utjevning av økonomisk styrke mellom partiene gjennom tilskuddsordningen. Innslaget av stemmeuavhengige tilskudd leder likevel til en forholdsvis kraftig styrking av de aller minste partiene. Dette forhindrer at regelverket stenger ute nye strømninger i folket. De viktigste forslagene er som følger:

Partistøtte forbeholdes registrerte partier

Utvalgets flertall foreslår at de statlige tilskuddene fortsatt skal forbeholdes partier som er registrert etter reglene i valgloven. Kravene for å oppnå registrering etter disse bestemmelsene er forholdsvis beskjedne. Mange kommuner og fylkeskommuner yter i dag tilskudd til fylkes- og kommunepartier av eget budsjett. Etter utvalgets forslag (se under) vil også uregistrete partier eller lister som vinner representasjon få representasjons- og/eller gruppestøtte etter de ikke-diskriminerende regler som kommunen forutsettes å vedta. Grupper som utgår fra uregistrerte partier eller lister som vinner representasjon vil med dette sikres de samme driftsbetingelser som registrerte partiers grupper.

Ikke aktivitetsbasert støtte

Utvalget fraråder at offentlige tilskudd til partiene betinges av partienes aktivitet eller grad av selvfinansiering, for eksempel kontingentinntekter. Slike kriterier knytter støtten til forhold som må baseres på egenrapportering, og kan gjøres til gjenstand for tilpasninger fra partiene. Dette kan lede til misbruk av ordningene, eller mistanke om at ordningene misbrukes, med konsekvenser for befolkningens tillit til partiene.

Avvikling av øremerkede tilskudd

Øremerking innebærer en myndighetsoverprøving av partienes utgiftsprioriteringer. Utvalget er av denne grunn kritisk til øremerking av statstilskudd til partiene, med mindre dette kan gis en særlig god begrunnelse. Utvalget kan ikke se at den øremerkede støtten til partienes presseformål (informasjonsstøtte og distribusjonsstøtte) i dag har en god nok begrunnelse. I tråd med dette foreslås denne støtten avviklet. Det frigjorte beløpet legges inn i rammen for de frie tilskuddene til partiene. Nominasjonsstøtten foreslås også lagt inn i rammen for de frie tilskuddene til partiene.

Skattefritak for gaver til partiene

Utvalgets flertall foreslår at gaver til partiene gjøres fradragsberettiget ved skatteligningen etter reglene i skatteloven § 6–50. Ordningen vil gi borgerne sterkere incitamenter til å delta i finansieringen av partiene. Dette vil øke partienes selvfinansieringsgrad, og gjøre dem mindre avhengige av offentlige tilskudd og store private bidragsytere.

Finansiering av folkevalgte grupper overlates til det lokale selvstyret

Utvalget tilrår at dagens gruppe- og representantstøtte legges inn i de kommunale rammetilskuddene, og at kommuner og fylkeskommuner lovpålegges å yte eventuell støtte til folkevalgte grupper og representanter forholdsmessig etter valgoppslutning. Et funksjonsdyktig folkestyre forutsetter at folkevalgte organer står fritt i å organisere seg på en hensiktsmessig måte, og til å finansiere sin egen drift. Slik frihet tilhører kjernen i det en vanligvis forstår med lokalt selvstyre. Frihet til selv å velge egne organiserings- og finansieringsformer kan også være nyttig, fordi det gir fleksibilitet i tilpasningen til lokale muligheter, begrensninger og ønskemål. Tallmaterialet utvalget har hentet inn viser ikke noen systematisk tendens til at rike kommuner yter mer per representant enn fattigere kommuner gjør. Ved å legge gruppe- og representantstøtten inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner, samtidig som partigruppene finansieres over statsbudsjettet, sikres både partilag og partigruppe et selvstendig finansielt grunnlag. Dette kan etter utvalgets oppfatning bidra til å hegne om enhetenes autonomi, og medvirke til et bedre fungerende lokaldemokrati. Ved å overlate finansieringen av lokale folkevalgte grupper til de lokale folkevalgte forsamlingene forenkles også tilskuddsordningen til partiene.

Innslag av grunntilskudd i støtten til partiorganisasjonene

Utvalget går inn for at støtten til partiorganisasjonene på ulike forvaltningsnivåer for fremtiden gis som en kombinasjon av stemmetilskudd og grunntilskudd. Det foreslås at 1/10 av støtten gis som grunntilskudd og resten som stemmetilskudd. Grunntilskuddet vil bidra til utjevning av inntekter mellom partiene, og kan redusere betydningen av private bidrag i politikken. Dette kan bidra til at skjevheter i partienes finansiering får mindre betydning, og at attraktive programmer og kompetente ledere får større betydning, for oppnådde valgresultater. Grunntilskuddet vil også kunne dekke de faste – størrelsesuavhengige – kostnader som ethvert parti har. Dette betyr at stemmetilskuddene vil gi partiene en likere aktivitet per stemme etter at de faste kostnadene er dekket gjennom grunntilskuddet. Et innslag av stemmeuavhengig støtte vil også bidra til større forutberegnlighet for partienes drift i en omgivelse der oppslutningen svinger mye fra valg til valg. At grunntilskuddet utgjør en forholdsvis beskjeden andel av støtten er begrunnet i hovedprinsippet om at velgernes dom skal ha følbare konsekvenser for partiene. Utvalget går derfor inn for at stemmetilskudd fortsatt skal være den dominerende støtteformen.

Ingen sperregrenser for stemmetilskudd, moderate sperregrenser for grunntilskudd

Utvalget foreslår å fjerne sperregrensen på 2,5 % oppslutning på landsbasis i stortingsvalg, for tildeling av stemmetilskudd til hovedorganisasjonene. Med dette vil hovedorganisasjonene, fylkeslagene og lokallagene til registrerte partier motta stemmetilskudd fra første stemme. Stemmetilskuddene vil på denne måten sikre at nye strømninger i folket kan fanges opp og få ta del i den offentlige finansieringen på et tidlig stadium. Denne liberaliseringen balanseres ved at det innføres sperregrenser for grunntilskudd på alle nivåer. Etter forslaget skal grunntilskudd bare tilfalle:

• hovedorganisasjoner som oppnår minst 2,5 % oppslutning eller vinner representasjon i stortingsvalg

• fylkeslag som oppnår minst 4 % oppslutning eller vinner representasjon i fylkestingsvalg

• lokallag som oppnår minst 4 % oppslutning eller vinner representasjon i kommunestyrevalg.

Det samlede forslaget har en forholdsvis kraftig omfordelende effekt i retning av de mindre partiene, på bekostning av de større.

Fortsatt styrking av partiene

Utvalget har etter en samlet vurdering av partienes rammevilkår og forslaget til endring i den finansielle sperregrensen ved stortingsvalg, kommet til at støtten til fordel for de små partiene ikke bør motsvares av tilsvarende lavere støtte til de større partiene. En kompensasjon for regelendringene tilsier en økning i partistøtten på om lag 10 millioner kroner første år. Det foreslås at støtten i kommende valgperiode for øvrig økes i samsvar med den historiske veksttrenden de siste 20 år.

1.1.8 Opprettelse av et råd for behandling av saker vedrørende partilovens bestemmelser

Utvalget går inn for å opprette et uavhengig organ til å ivareta kontroll med finansieringen av de politiske partiene. Utvalget ser dette som et viktig virkemiddel for å skape tillit til partiene og det politiske system. Et slikt organ er også i tråd med Europarådets anbefalinger.

Som nevnt foreslår utvalget at Statistisk sentralbyrå (SSB) gis oppgaven med å ta i mot og sammenstille inntektsinnberetningene fra partiene. I den forbindelse mener utvalget det vil være hensiktmessig med et overordnet tilsyn utført av et særlig oppnevnt, uavhengig organ. Etter utvalgets forslag skal dette organet behandle klagesaker og skjønnsspørsmål i forbindelse med kommunens/fylkeskommunens vedtak om å tilbakeholde statsstøtte ved eventuell manglende innrapportering. Utvalget foreslår også at dette organet får oppgaven med å utarbeide en årlig rapport til departementet om årets innberetninger. Rapporten utarbeides på grunnlag av en innstilling fra SSB om de erfaringer som er gjort i forbindelse med innberetningene angjeldende år. Regnskaper som ikke er innberettet, mangler ved innberetningene og liknende, skal rapporteres.

Det er i dag oppnevnt et uavhengig organ til å ta seg av klagesaker og skjønnsspørsmål i forbindelse med tildeling av statsstøtte. Nemnden oppnevnes av departementet og består av en arbeidsrettsdommer, en høyesterettsdommer og en person fra SSB. Utvalget har vurdert om denne nemnda kan opprettholdes og ivareta oppgaven som rapporteringsansvarlig. Da organet etter utvalgets oppfatning bør kunne tillegges også andre og mer varierte oppgaver, vil utvalget gå inn for at det opprettes et nytt organ, et råd for rapportering og klagebehandling. Utvalget går inn for å legge også følgende oppgaver til rådet:

• At rådet i sin årlige rapport til departementet gir en anbefaling om neste års bevilgningsnivå for den statlig partistøtten. Utvalgets forslag er begrunnet i ønsket om å motvirke mistanke om at stortingsflertallet tilgodeser partiene i urimelig grad.

• At rådet behandler klager over vedtak om registrering av partinavn. Denne oppgaven er i dag ilagt den særskilte klagenemnda etter valgloven § 5–7. Hensynet til samordning og effektivisering tilsier at denne oppgaven i stedet legges til rådet som foreslås opprettet.

• At rådet foretar en regelmessig vurdering av beløpsgrensen for identifisering av bidragsytere i partienes inntektsinnberetninger. Dette er ment å sikre nødvendige oppjusteringer i forbindelse med lønns – og prisvekst.

På bakgrunn av organets varierte oppgaver foreslår utvalget at rådet settes sammen av fem medlemmer, og at lederen har dommerkompetanse. Utvalget legger til grunn at de øvrige medlemmer oppnevnes blant personer med bred og allsidig politisk erfaring, som kan bidra til å gi rådet demokratisk legitimitet. Medlemmene foreslås oppnevnt for en periode på seks år. For å oppnå kontinuitet bør en unngå at samtlige medlemmer byttes ut på en gang.

Utvalget antar at SSB med fordel kan fungere som sekretariat for rådet. Det antas at utvalget ved behov kan anskaffe særskilt sekretariatskompetanse, for eksempel i form av juridisk ekspertise, i tilknytning til enkeltsaker det får til behandling.

1.1.9 Bred enighet, få dissenser

Spilleregler for konkurranse om maktposisjoner bør ha bred tilslutning i befolkningen. Bare slik kan beslutninger på fellesskapets vegne vinne legitimitet. Blant slike spilleregler finner vi reguleringen av offentlig og privat partifinansiering. Disse er med på å bestemme ressursfordelingen mellom ulike partier og derigjennom partienes evne til å konkurrere om maktposisjoner. Enighet i utvalget gir forhåpninger om at forslagene også er akseptable for – og kan vinne bred tilslutning i – befolkningen. Enighet kan også bidra til at reglene blir mer stabile, og ikke endres som følge av nye styrkeforhold i Stortinget. Det kan også bedre forutberegneligheten for partiene.

Utredningen inneholder et stort antall konkrete tilrådninger, til sammen nærmere 60, samt en omfattende lovtekst. Bak et alt overveiende flertall av tilrådningene står et enstemmig utvalg. Bare på fem tilrådninger finnes det dissenser fra små mindretall blant utvalgsmedlemmene:

• Medlemmet Kolberg støtter ikke utvalgets forslag om en begrenset fradragsrett i skatt for gaver til de politiske partiene.

• Medlemmet Mo støtter ikke utvalgets forslag om at partiene fortsatt skal ha anledning til å motta gaver fra organisasjoner som mottar offentlig støtte enten direkte eller indirekte.

• Medlemmene Johansen og Bodahl-Johansen støtter ikke utvalgets anbefaling om ikke å pålegge partiene en utvidet plikt til å innrapportere inntekter i forbindelse med valg.

• Medlemmene Meyer og Taube støtter ikke utvalgets forslag om at statlige tilskudd fortsatt skal være forbeholdt partier som er registrert etter reglene i valgloven.

• Medlemmet Strøm støtter ikke utvalgets forslag om å styrke partiene i neste valgperiode.

1.1.10 Politisk fjernsynsreklame: Ordninger i andre land og forskning om effekter

Ordninger i andre land

Politisk fjernsynsreklame er i dag tillatt i en del land. Utvalget redegjør for reguleringen av politisk fjernsynsreklame i seks land der politisk fjernsynsreklame tillates; Finland, Storbritannia, Tyskland, USA, Canada og Australia.

I Finland er det få reguleringer av politisk fjernsynsreklame. Det er ingen begrensninger på hvor mye reklame som kan kjøpes, eller hvor lange reklamene kan være. Det eksisterer imidlertid en uformell overenskomst om å ikke omtale enkeltkandidater negativt i reklamene. Både partier, individuelle kandidater, valgkamporganisasjoner og fagforeninger tillates å kjøpe politisk fjernsynsreklame.

I Storbritannia tilbys partiene gratis sendetid i allmennkringkastere og kommersielle fjernsynssendere før valg, samt ved andre årlige politiske høydepunkter. Sendetiden differensieres etter partienes størrelse, men slik at regjeringspartiet og det største opposisjonspartiet får tildelt lik tid. Reklamen må være på minst 2 minutter og 40 sekunder. Det har i de senere år vært en synkende interesse i befolkningen for denne typen sendinger.

I Tyskland tilbys partiene også noe gratis sendetid i allmennkringkastere. Også her differensieres sendetiden etter partienes størrelse. I tillegg kan tyske partier kjøpe fjernsynsreklame i en fastsatt periode før valg. Fjernsynsselskapene må selge reklame til partiene til utgiftsdekning. Til tross for dette har forskerne observert en nedgang i tyske partiers interesse for politisk fjernsynsreklame.

I USA er det i utgangspunktet ingen begrensninger på hvor mye politisk fjernsynsreklame en kandidat kan kjøpe. Dersom en føderal kandidat mottar offentlig støtte vil han/hun være underlagt begrensninger i hvor store midler som totalt kan investeres i valgkampen fra august til november. Det finnes muligheter for å omgå disse reguleringer, noe som også skjedde under presidentvalgkampen 2004. En ny bestemmelse fra 2003 er at kandidatene må bekrefte i reklamen at de godkjenner innholdet («Stand by your ad- regelen»). Dette er ment å hindre hyppig bruk av negativ reklame. I USA er fjernsynsstasjonene pålagt å selge politisk reklame til kandidater til den prisen som deres best rabatterte kunde har fått.

I Canada fordeles det noe gratis reklame, og partiene kan kjøpe noe reklametid før et valg. Gratis tid tilbys både i allmennkringkastere og kommersielle sendere. Reklametiden fordeles etter partienes størrelse. I likhet med USA er det en regel om at partiene skal tilbys reklame til best rabatterte pris.

I Australia er det få reguleringer av politisk fjernsynsreklame. Det har vært gjort forsøk på å forby reklamer med feilaktig innhold, men dette er erklært å være i strid med Australias grunnlov.

Forskning om effekter av politisk fjernsynsreklame

Systematisk forskning om effektene av politisk fjernsynsreklame er kommet lengst i USA. For europeiske land er forskningen av et mindre omfang og mer fragmentarisk. Forskerne har generelt sett vært særlig opptatt av å studere effekten av politisk fjernsynsreklame på stemmegivning, valgdeltakelse, velgernes informasjon og læring, samt den politiske debattens karakter. Et hovedfunn er at flytende velgere (velgere med lav partiidentifikasjon) i liten grad lar seg påvirke av reklame i sitt valg av parti. På en annen side viser det seg at fjernsynsreklame kan lede til at velgere med partiidentifikasjon styrker sin identifikasjon. Effekten av politisk fjernsynsreklame på velgernes stemmegivning ser ut til å være størst for små og relativt ukjente partier. Et annet funn er at ensidig negativ reklame kan redusere valgdeltakelsen og svekke tilliten til politikere blant de flytende velgerne. På en annen side har enkeltstudier dokumentert det motsatte; at negativ reklame kan øke valgdeltakelsen. Enkeltstudier har også dokumentert at bruk av negativ reklame kan føre til at det uthengte partiet får sympati og uthengeren selv mister oppslutning. Et fast funn er at balansert reklame (sammenligning av egen god politikk med motstandernes dårlige politikk) er informativ, og bidrar til læring om kandidatenes standpunkter i ulike saker. Effekten er størst blant de som har lav utdannelse og lavt politisk engasjement. Forskningen byr ikke på faste funn hva gjelder fjernsynsreklamens virkning på de politiske debattenes karakter.

1.1.11 Reguleringsregimer for politisk fjernsynsreklame

Det foreligger i dag et absolutt forbud mot fremføring av betalte politiske innslag på fjernsyn. Utvalget har i tilleggsmandat blitt bedt av regjeringen om å utrede ulike reguleringsregimer for politisk fjernsynsreklame, gitt at det innføres avgrensede unntak fra dagens forbud. Noen av utvalgets medlemmer ønsker prinsipalt å opprettholde dagens forbud. Andre medlemmer ønsker prinsipalt at forbudet oppheves uten at det innføres spesielle reguleringer. Atter andre medlemmer ønsker prinsipalt regulert adgang til partipolitisk fjernsynsreklame (se kapittel 8). Utvalget gir derfor ingen tilrådning om å gjennomføre et bestemt regime. Slik utvalget har sett det, etterspør regjeringen en regulering som skal ivareta to formål:

1. å begrense det samlede omfanget av politisk fjernsynsreklame, og

2. å redusere muligheten for kjøpesterke grupper til å fremme sine standpunkter gjennom politisk fjernsynsreklame (sikre demokratisk likhet).

Utover disse to målsettingene antyder regjeringen at en regulering kan dempe tendenser til mer kostnadskrevende valgkamper. Det vises samtidig til at fjernsynsreklame ikke nødvendigvis faller mer kostbart enn annonsering i aviser. Regjeringen legger også vekt på verdien av å vinne erfaring med politisk fjernsynsreklame.

Hvilken omfangsbegrensning som fremstår som fornuftig avhenger av hva en tror om etterspørselen etter fjernsynsreklame. Utvalget har her funnet de finske erfaringene spesielt interessante. Til tross for en uregulert adgang for partier til å kjøpe fjernsynsreklame, er omfanget holdt på et moderat nivå i Finland. Før valget i 2003 brukte de finske partiene omkring 16 millioner norske kroner samlet til kjøp av sendetid (produksjonskostnader kommer i tillegg). Dette svarer til 3,1 kroner per innbygger. Forutsatt at de finske erfaringene kan overføres til Norge, er det lite som tyder på at det foreligger et vesentlig behov for å regulere det totale omfanget av partipolitisk fjernsynsreklame spesielt. Dersom en legger de amerikanske erfaringene til grunn, står tanken om omfangsregulering vesentlig sterkere.

At det totale omfanget av politisk fjernsynsreklame er lavt i Finland, innebærer ikke nødvendigvis en jevn fordeling av sendetid mellom de finske partiene. Dessverre mangler utvalget tallmateriale som viser den eksakte fordelingen av sendekostnader over de finske partiene. Vi vet imidlertid at de seks største partiene i Finland benytter politisk fjernsynsreklame. De fire største partiene kjøpte tilnærmet like mye i politisk fjernsynsreklame før riksdagsvalget i 2003. Det er likevel ikke gitt at partipolitisk fjernsynsreklame uten videre vil gi opphav til betydelig demokratisk ulikhet. For det første er kjøp av sendetid på kommersielt fjernsyn ikke spesielt dyrt når en sammenligner med kostnadene ved å reklamere i andre medier. For det andre dokumenterer det beste av tilgjengelig forskning ikke noen sterke sammenhenger mellom partipolitisk fjernsynsreklame og stemmegivning.

Utvalget har merket seg at Sverige og Danmark opprettholder sine forbud mot politisk fjernsynsreklame.

I tileggsmandat er utvalget bedt om å utrede tre spesifikke ordninger. En ordning med tildeling av gratis sendetid til partiene, en ordning der partiene tillates å kjøpe politisk fjernsynsreklame for et maksimalt beløp, og en ordning der partiene tillates å kjøpe et maksimalt antall sendeminutter med politisk fjernsynsreklame. Gitt dette utgangspunktet har utvalget skissert fire reguleringsregimer. Felles for regimene er at det allmenne lovforbudet opprettholdes. Regimene består av avgrensede unntak fra dette forbudet, og gir suksessivt strengere former for regulering:

1. Politisk fjernsynsreklame tillates vist i en kort periode før valg.

2. Politisk fjernsynsreklame tillates vist av partier og lister i en kort periode før valg.

3. Partier og lister tillates å kjøpe en begrenset mengde politisk fjernsynsreklame i en kort periode før valg.

4. Partiene tilbys gratis sendetid i forbindelse med valg.

Alternativ i: Alle kan reklamere i forbindelse med valg

Dette regimet reduserer omfanget av politisk fjernsynsreklame gjennom bare å tillate slike innslag vist rett før valg, for eksempel de fire siste ukene. Partienes kjøpekraft er liten relativt til den kjøpekraft en finner i foretak, foreninger og organisasjoner. Siden reguleringen åpner for at også slike kan kjøpe politisk fjernsynsreklame, kan det være diskutabelt om regimet er i stand til å begrense kjøpesterke gruppers muligheter til å fremme egne standpunkter gjennom politisk fjernsynsreklame. Siden regimet avgrenser til en periode umiddelbart i forkant av valg vil likevel kjøpesterke grupper i det store og hele avskjæres fra å kjøpe fjernsynsreklame i forbindelse med den politiske behandlingen av enkeltsaker.

Alternativ ii: Partier og lister kan reklamere i forbindelse med valg

Dette regimet reduserer omfanget av politisk fjernsynsreklame av to grunner. For det første fordi kjøp av fjernsynsreklame forbeholdes de som har stilt liste ved valg, for det andre fordi slik reklame bare kan vises i en avgrenset periode i tilknytning til valg. Siden reguleringen opprettholder forbudet mot at andre enn de som stiller liste i valg kan kjøpe politisk fjernsynsreklame, kan regimet sikre større grad av demokratisk likhet enn alternativ i.

Alternativ iii: Partier og lister kan kjøpe noe reklame i forbindelse med valg

I dette regimet innføres en grense som forbyr partiene å kjøpe mer enn et maksimalt kvantum politisk fjernsynsreklame. Utvalget har blitt bedt om å utrede både en beløpsgrense og en sendetidsgrense. Prisen på fjernsynsreklame bestemmes i hovedsak av brutto dekningspunkter. Et brutto dekningspunkt sier hvor mye kjøper betaler for å nå en prosent av de seerne over 13 år som omfattes av senderens dekningsområde. Prisen på et brutto dekningspunkt varierer blant annet med hvilken tid på døgnet innslaget sendes, innslagets lengde, om innslaget sendes mer enn en gang i en bolk, og om innslaget sendes først eller sist i en bolk.

En sendetidsgrense eller en beløpsgrense kan likevel konstrueres på en slik måte at den gjelder likt for alle som omfattes av den. Utvalget peker på at en kan benytte standardiserte brutto dekningspunkter, der en legger til grunn en bestemt fordeling av kampanjen på ulike deler av døgnet, fastlegger en bestemt lengde på innslaget og krever at fjernsynsselskapet tilbyr partiene lik pris per sendeminutt. Et gitt antall sendeminutter vil da gi ulike kjøpere samme tilgang til senderens seere, og vil koste like mye. Og motsvarende, et gitt kronebeløp vil kjøpe det samme antall sendeminutter, og vil gi ulike kjøpere samme tilgang til senderens seere.

Kontrollhensyn

Om en formulerer kvantumsbegrensningen som en beløps- eller en sendetidsgrense kan nå se ut som en smakssak. Kontrollhensyn taler imidlertid for å benytte en sendetidsgrense. Statens medieforvalting overvåker allerede sendetid for annen fjernsynsreklame. Tilsynet kan gis fullmakt til å pålegge stans i videre fremvisning av en politisk fjernsynsreklame, dersom partiet har brukt mer enn det maksimalt tillatte antall sendeminutter. Dette representerer en form for løpende kontroll. Med en beløpsbegrensning vil en måtte basere seg på en etterkontroll basert på de kontrakter partiene har inngått med fjernsynsselskapene. Etterkontroll basert på inngåtte kontrakter åpner i sterkere grad for omgåelser av regelverket.

Adgang til å fremforhandle spesielle løsninger

En kan innvende at det skisserte regimet blir for rigid, og at partiene bør kunne fremforhandle spesielle løsninger som for eksempel en annen lengde på innslaget, målretting mot bestemte seere, plassering først eller sist i blokken, og så videre. En slik fleksibilitet er vanskelig å forene med hensynet til et likeverdig tilbud og en lik pris. Spesielle løsninger vil oftest koste mer enn det standardiserte tilbudet skissert over. Dette åpner for forhandlinger om rabatter, hvor store kunder stiller sterkere enn små.

Lokalfjernsyn

Begrunnelsene for kvantumsgrenser står betraktelig sterkere hva gjelder riksdekkende fjernsyn enn lokalfjernsyn. Seertallene er langt lavere på lokalfjernsyn enn på riksdekkende fjernsyn. Dette vil isolert sett dempe etterspørselen etter reklame på disse kanalene. I tillegg er det langt rimeligere å reklamere på lokalfjernsyn, noe som bør redusere bekymringen for at mindre kjøpesterke partier skal komme dårlig ut. Det er mer administrativt krevende å kvantumsregulere kjøp av reklame på lokalfjernsyn.

Alternativ iv: Partiene tilbys gratis sendetid i forbindelse med valg

Det siste regimet tildeler partiene gratis, uredigert, sendetid. Det er praktisk mulig å gjøre dette ved å legge beslag på sendetid i NRK. Utvalget har betydelige motforestillinger mot en slik ordning. Så lenge tid tildeles etter objektive kriterier vil ikke ordningen stride mot anbefalingene fra Europarådet. Av praktiske grunner må imidlertid antallet partier som tildeles sendetid i en slik ordning være begrenset. Enkelte partier vil ikke omfattes av ordningen. Fra et ytringsfrihetsperspektiv er det prinsipielt betenkelig å stenge bestemte partier – antakeligvis de små partiene – helt ute fra retten til å fremføre sine ytringer i uredigert form på fjernsyn. Utvalget betrakter dette som en alvorlig svakhet ved en ordning med gratis sendetid. Et gjennomgangstema i politisk filosofi er at mindretallsmeninger bør gis minst like gode vilkår som flertallsmeninger. I motsatt fall løper man en risiko for å utvikle et flertallstyranni. Utvalget har også merket seg at internasjonal forskning dokumenterer at uredigert sendetid er spesielt nyttig for mindre partier.

Av lignende grunner har utvalget problemer med ordninger der partienes sendetid (gratis eller betalt) differensieres, for eksempel etter oppslutning i tidligere valg. Et system der meningers tyngde vektes etter de sendetidsberettigede partienes historiske valgoppslutning er problematisk. Studier av valgkampen 2001 viser at problemet forsterkes ved at fjernsynsselskapene allerede differensierer partienes taletid i fjernsynsdebatter etter deres oppslutning i meningsmålinger før valget. Mens differensiering av partistøtte etter valgoppslutning gjerne begrunnes med at det er i tråd med konkurransedemokratiske prinsipper at velgernes dom gis utslag på bevilgningene til partiene, kan tilsvarende argumentasjon ikke begrunne differensiering av reklametid. Politisk fjernsynsreklame er ment å gi velgerne tilstrekkelig informasjon om politiske alternativer før det kommende valget. Det kan hevdes at et stort parti ikke har behov for mer sendetid for å formidle sitt budskap enn et lite parti. Utvalget har av slike grunner konsentrert sin utredning om markedsreguleringer, der enhver som har stilt liste i valg tilbys likeverdige vilkår for kjøp av uredigert sendetid på fjernsyn. Dette etablerer i det minste en sjanselikhet.

En ordning med gratis sendetid reiser også spørsmål om fjernsynskanalenes redaksjonelle frihet og rett til å fylle sin sendetid. I Norge er det grunnleggende prinsipp at redaktøren/kringkastingssjefen har redaksjonell frihet, men samtidig bærer det fulle og hele ansvar for publikasjonens/kringkasterens innhold. Dersom NRK skal forpliktes til å sende uredigerte innslag for et visst antall partier må man spørre om kringkastingssjefen kan gjøres ansvarlig for innholdet. En kan lett komme i den situasjon at kringkastingssjefen finner det nødvendig å ta avstand fra innslagene. Dette er en utvikling vi kjenner fra Tyskland. Et annet forhold gjelder NRKs uavhengighet i en ordning med gratis sendetid. Det er en reell fare for at det kan oppstå mistanker og beskyldninger om at partiene forskjellsbehandles i en slik ordning. Styret i NRK er statlig oppnevnt, og myndigheten til å endre NRKs vedtekter ligger hos kultur- og kirkeministeren. Dette kan gi grunnlag for mistanke om inhabilitet, og kritikk av en eventuell gratis sendetidsordning administrert av NRK.

Innholdsregulering

Utvalget legger til grunn at kringkastingsloven kapittel 3, vedrørende fjernsynsreklamens plassering, varighet, omfang m.m., også vil gjelde politisk fjernsynsreklame. Et spørsmål er om det bør gjelde spesielle regler for form og innhold i politisk fjernsynsreklame, om det bør stilles krav til minstetid for innslagene, om politiske reklameinnslag bør merkes med avsenders navn, samt om det bør innføres forbud mot negativ omtale av enkeltpersoner.

Det er en vanlig oppfatning at et krav om en viss minstetid for politiske fjernsynsreklamer vil fremtvinge seriøse og informative innslag. Problemet er at seertallene synker med innslagenes lengde. Krav om minstelengde kan også redusere små partiers evne til å kjøpe.

Utvalget antar at innslagene bør merkes tydelig med avsenders navn. Dette vil sikre bevissthet om at sendingen ikke er politisk nøytral, og vil plassere ansvaret for budskapet hos avsender. I tillegg er merking en forutsetning for at Statens medietilsyn skal kunne føre kontroll.

En fare ved politisk fjernsynsreklame er at politikkens innhold fortrenges av personangrep og personkarakteristikker. Markedsføringsloven setter ikke grenser i dette tilfellet. Loven gjelder bare handlinger foretatt i næringsvirksomhet, og kommer således ikke til anvendelse for politisk reklame. Utvalget kan imidlertid ikke se at løsningen ligger å innholdsregulere partipolitisk reklame spesielt. Kritikk av motstandere hører naturlig hjemme i en valgkamp og kan gi velgerne nyttig informasjon. Det er videre vanskelig å trekke en skarp grense mellom nyttig sammenligning av egen politikk med konkurrentenes politikk, og usakelige angrep på meningsmotstandere. Det vil derfor være krevende å bestemme hva et forbud mot negativ reklame skal ramme, samt å kontrollere at en slik bestemmelse overholdes. For øvrig finnes det bestemmelser i lovverket som rammer diskriminering av minoriteter og injurierende uttalelser.

1.2 Oppnevning og sammensetning

Demokratifinansieringsutvalget ble satt ned for å utrede finansieringen av det norske demokratiet og åpenhet om politiske partiers finansiering. Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 17. oktober 2003 og fikk følgende sammensetning:

1. Professor Rune Sørensen, Handelshøyskolen BI, leder, Bærum

2. Partisekretær i Arbeiderpartiet, Martin Kolberg, Lier

3. Generalsekretær i Høyre, Trond R. Hole, Oslo

4. Generalsekretær i Fremskrittspartiet, Geir Mo, Oslo

5. Spesialrådgiver i Fagforbundet Gunhild Johansen, representant for Sosialistisk Venstreparti, Tromsø

6. Generalsekretær i Kristelig Folkeparti, Inger Helene Venås, Oslo

7. Helse- og velferdssjef, vararepresentant til Stortinget for Senterpartiet, Mali Grete Aksnes, Nordheimsund

8. Nestleder i Venstre, Jennie Johnsen, Oslo

9. Kontorsjef for Kystpartiets stortingsgruppe, Dag Hagen Berg, Hadsel i Nordland

10. Spesialrådgiver Christel Grönqvist Meyer, representant for Hamar by- og bygdeliste, Hamar

11. Professor Hanne Marthe Narud, Universitet i Oslo, Oslo

12. Professor Kaare Strøm, University of California, San Diego, USA

13. Pensjonist Dag Omholt, Oslo

14. Fagmedarbeider Gunnar Bodahl-Johansen, Institutt for journalistikk, Fredrikstad

15. Administrerende direktør Sandra Henriette Riise, Norske Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), Oslo

16. Postdoc Caroline Taube, Universitet i Oslo, Oslo (oppnevnt 24. november 2003).

Jennie Johnsen ble i juli 2004 erstattet av generalsekretær i Venstre Terje Breivik, Ulvik.

Utvalgets sekretariat har bestått av førsteamanuensis Leif Helland (sekretariatsleder), seniorrådgiver Helga Hjorth og førstekonsulent Beate Nygård.

1.3 Utvalgets mandat og tilleggsmandat

Utvalget ble ved kongelig resolusjon 17. oktober 2003 gitt følgende mandat:

«Stortinget ba regjeringen i vedtak 13.12.2002 oppnevne «et bredt sammensatt utvalg som drøfter på bred basis finansiering av demokratiet, herunder de politiske partier og folkevalgte gruppers virksomhet og fremmer forslag til mulige endringer i lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter og eventuelt andre lover, forskrifter og regler» (jf. Stortingets anmodningsvedtak nr. 179).

Det arbeidet som de politiske partiene utfører er en nødvendig forutsetning for at vårt demokratiske styresett skal kunne fungere. Det må derfor være en viktig offentlig oppgave å bidra til at partiene har økonomiske rammebetingelser til å finansiere sin virksomhet.

Utvalgets arbeid kan sammenfattes i følgende punkter:

• kartlegge finansieringen av politiske partier i dag

• vurdere nødvendige og akseptable finansieringssystemer framover

• vurdere ønsket grad av transparens/innsyn i partienes finansiering og hvordan dette kan ivaretas

• kommentere foreliggende forslag fra Stortinget (anmodningsvedtak 13.12.2002 nr. 178) og eventuelt anbefale endringer i forhold til dette

• kartlegge de folkerettslige rammer for nasjonal lovgivning, jf. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), særlig art. 10 og 11

• vurdere Europarådets rekommandasjon om regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkamper

Utvalget skal redegjøre for hvordan politiske partier og grupper i Norge finansierer sin virksomhet, med tilbakeblikk på de siste to til fem år. Med «politiske partier» menes partier som er registrert i samsvar med kap. 5 i valgloven. Med «grupper» forstås her forslagstillere, utenom registrerte partier, som leverer lister iht. kap. 6 i valgloven. Med «finansiering» skal her forstås alle inntektskilder, eksempelvis lønns- og kapitalinntekter, tilskudd og gaver etc.

For å få kartlagt eksisterende finansieringsformer, skal utvalget i utgangspunktet foreta en bred gjennomgang av partiene. I tillegg til de syv største partiene, målt etter valgresultatet ved stortingsvalget 2001, skal utvalget også se på finansieringsforholdene i ett eller flere mindre partier. Det er også ønskelig å få kartlagt finansieringen i en eller flere grupper som har stilt/stiller lister ifm. kommune- og fylkestingsvalget i 1999 eller 2003. Det vil være av særlig interesse å kartlegge omfanget av økonomiske bindinger eller relasjoner til andre organisasjoner i samfunnet, eksempelvis arbeidslivsorganisasjoner eller andre interesseorganisasjoner, og å få kartlagt hvorvidt partiene har eierandeler eller annen form for eierskap (helt eller delvis) i kommersiell foretningsdrift.

Utvalget skal i utgangspunktet gjennomgå alle nivåer i en partiorganisasjon, både sentralt, fylkeskommunalt og lokalt. Utvalget vurderer om det også vil gjennomgå de politiske partiers ungdomsorganisasjoner.

Utvalget bør klargjøre de folkerettslige rammene for nasjonal lovgiving om finansiering av demokratiet som måtte følge av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), særlig art. 10 om ytringsfrihet og art. 11 om forsamlings- og foreningsfrihet, og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen. I den sammenheng bør utvalget også innhente opplysninger om forholdene i enkelte andre demokratier som kan sammenliknes med det norske, både med hensyn til internasjonale forpliktelser og politisk tradisjon.

Utvalget skal vurdere dagens økonomiske rammebetingelser for de politiske partiene. I den sammenheng vurderes hvorvidt nivået for og fordelingen av den offentlige støtten er hensiktsmessig ut fra de oppgaver som utføres av partiene. I tillegg bør spørsmålet om typer og omfang av private bidrag til partiene kommenteres.

I vedtak av 13.12.2002 ba Stortinget regjeringen om å legge fram en proposisjon med endring av lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av de politiske partiers inntekter. Anmodningsvedtaket (nr. 178) lyder:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en proposisjon med endring av lov av 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av de politiske partiers inntekter. Endringen bør innebære at loven skal:

1. omfatte alle organisatoriske ledd av politiske partier,

2. omfatte krav om at det skal gjøres rede for alle former for bidrag av verdier over kr 20.000, enten det dreier seg om kontante eller andre former for ikke-kontante bidrag, herunder arbeidsinnsats og alle andre innsatsfaktorer som kan omregnes til verdi av kr 20.000 eller mer,

3. definere bidragsytere som enkeltperson eller juridisk person,

4. stille krav om at bidrag fra bidragsytere som er, eller som er organisatorisk tilknyttet en av arbeidslivets hovedorganisasjoner, skal gjøres rede for og legges frem regnskap for samlet, som ett bidrag fra en bidragsyter til ett parti,

5. stille krav om at det sammen med partienes årsregnskap legges frem erklæring for at det ikke foreligger muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå, og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser (jf Innst. O nr. 28).»

Utvalget skal drøfte de endringsforslag som komiteen har foreslått, og hvordan de best kan implementeres i lovverket.

Norge har gitt sin tilslutning til et utkast til Europarådets rekommandasjon «Recommendation of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns». Rekommandasjonen er ikke bindende for statene, men utvalget bør likevel vurdere hvordan de anbefalinger som ligger i rekommandasjonen best kan ivaretas i norsk rett, uten å komme i konflikt med EMK art. 10 og 11 og norsk politisk tradisjon. En elektronisk versjon av rekommandasjonen kan finnes her: https://wcm.coe.int/rsi/common/renderers/rend_standard.jsp?DocId=2183&SecMod

Utvalget skal også drøfte regelverket og vilkårene for den statlige støtteordningen for politiske partier på kap. 1530 Arbeids- og administrasjonsdepartementet, (P-650 av 24.5.1993), eventuelt eksempler på regelverk for kommunale og fylkeskommunale tilskuddsordninger samt andre lover og forskrifter av relevans for partifinansieringen.

Sammenfattet er utvalgets oppgave mht vurderinger, todelt: Utvalget skal vurdere i hvilken grad politiske partiers inntekter bør være underlagt offentlig innsyn og kontroll. I tillegg skal utvalget vurdere alternative finansieringsordninger for politiske partier, herunder foreslå endringer i rammebetingelsene som kan opprettholde og/eller styrke forutsetningene for et livskraftig demokrati kjennetegnet ved mangfold og bredde, både når det gjelder meninger og engasjement.

De økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag skal drøftes særskilt, jf. utredningsinstruksen. Minst ett av forslagene skal være innenfor rammen av statsbudsjettets kap. 1530.

Det forutsettes at utvalgets lovforslag blir utformet i samsvar med anbefalingene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse.

Utvalgets innstilling skal forelegges Arbeids- og administrasjonsdepartementet innen 17. oktober 2004.»

I april 2004 fikk utvalget følgende tilleggsmandat:

«Kringkastingsloven § 3–1 tredje ledd forbyr i dag reklame for politiske budskap i fjernsyn, herunder reklame for politiske partier. Med sikte på oppheving av forbudet mot reklame for politiske budskap skal utvalget utrede ordninger som:

1. pålegger fjernsynsselskaper å tildele gratis sendetid til politiske partier.

2. begrenser hvor store beløp et politisk parti kan benytte til politisk reklame i fjernsyn.

3. innfører maksimalgrenser for hvor mye sendetid et politisk parti kan kjøpe.

Til bokstav a) bes utvalget skissere kriterier for hvordan en ordning om fordeling av sendetid kan utformes med hensyn til følgende:

• hvilke partier som bør være omfattet av ordningen

• fordeling av sendetid mellom ulike partier

• omfanget av sendetid som tildeles partier og hvilke fjernsynsselskap som bør være omfattet av ordningen

Til bokstav b) bes utvalget vurdere:

• kriterier for fastsettelse av samlet beløpsgrense

• hensiktsmessigheten av å differensiere beløpsgrenser i forhold til ulike partier

Til bokstav c) bes utvalget vurdere:

• kriterier for fastsettelse av maksimalgrenser

• hensiktsmessigheten av differensierte grenser for ulike partier

Det bør vurderes om det skal gjelde særlige regler for perioder før valg. Utvalget bes også om å vurdere om det finnes andre måter å regulere omfanget av politisk reklame i fjernsyn på. Utvalgets forslag må ligge innenfor de rammene som Norges folkerettslige forpliktelser oppstiller – herunder den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10.

Mandatet er avgrenset mot hvilke prinsipielle og juridiske problemstillinger slike tiltak kan reise i forhold til de kringkastere som eventuelt vil bli omfattet av ordningen.

Utredning av de ovennevnte spørsmålene skal legges frem for Arbeids- og administrasjonsdepartementet som en del av utvalgets utredning for øvrig.»

På bakgrunn av utvidelsen av utvalgets mandat ble fristen for fremleggelse av utvalgets utredning forskjøvet til 29. november 2004. Som følge av omorganiseringen av departementsstrukturen høsten 2004, blir utredningen lagt frem for Moderniseringsministeren.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt til sammen 13 møter. Tre av møtene strakk seg over to dager.

Utvalget har på flere av møtene hatt besøk av fagekspertise og representanter med særskilt erfaringsbakgrunn. Spesielt gjelder dette i forhold til den delen av utvalgets mandat som gjelder politisk fjernsynsreklame. I juni 2004 arrangerte utvalget et seminar om politisk fjernsynsreklame hvor professor Hans Fredrik Dahl, førsteamanuensis Tore Slaatta, stipendiat Erling Dokk Holm og Elizabeth Hartman fra reklamebyrået Siste Skrik deltok med innlegg. Utvalget ble også presentert for politiske fjernsynsreklame fra andre land (blant annet fra Finland, Tyskland, Storbritannia og USA). I tillegg har kringkastingssjef John G. Bernander og administrerende direktør i TV2, Kåre Valebrokk, møtt i utvalget med forberedte innlegg. Sekretariatet har hatt møter med TV2 og mediebyrået Carat Media og har også innhentet informasjon fra TVNorge og NRK.

Utvalget har hatt besøk av kammarrättsassessor Lars Åke Ström fra Sverige. Sammen med professor Gullan Gidlund sto han for en svensk utredning om innsyn i partiers og kandidater inntekter som ble fremlagt i januar 2004 (SOU 2004: 22 Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter ). Forsker Jo Saglie fra Institutt for Samfunnsforskning har bidratt med et foredrag om partier og partifinansiering.

Med sikte på kartlegging av de politiske partienes finansieringspraksis har utvalget foretatt en spørreundersøkelse blant partienes fylkes- og kommunelag. Det har også vært foretatt en spørreundersøkelse blant kommuner og fylkeskommuner for å finne ut i hvilken grad disse på eget initiativ bidrar til partilagenes virksomhet på kommune- og fylkesnivå. Resultatene er omtalt i kapittel 3.

Utvalgets sekretariat var i mai 2004 på en studietur til Washington DC, USA, for å se nærmere på erfaringer med politisk fjernsynsreklame. Sekretariatet hadde møter med politiske representanter, den føderale valgkommisjonen (The Federal Election Commission) og forskere ved The Brookings Institution.

Sekretariatet har i møter med Statistisk Sentralbyrå hatt diskusjoner om tilrettelegging av og kostnader forbundet med et eventuelt innrapporteringssystem for partienes inntekter.

Professorene Lars Erik Borge ved NTNU og Hans Fredrik Dahl og Bjørn Erik Rasch ved UiO har i avslutningsfasen bistått utvalget med gjennomlesning og kommentarer til utvalgte kapitler i utredningen.