6 Utvalgets anbefalinger om private tilskudd og om innsyn

6.1 Partikonkurranse og åpenhet

I kapittel 2 pekte vi på ulike motiver som interessegrupper kan ha for å gi valgkampbidrag. En mulighet er at gruppen utelukkende gir for å øke vinnersjansene til et parti (rent valgmotiv). 1 Hvis dette er en treffende beskrivelse har spørsmålet om åpenhet mindre relevans. Bidragene er ikke knyttet til avtalte gjenytelser, og privat finansiering fremstår som en udelt fordel. 2 En annen mulighet er at gruppen gir for å påvirke partiets program og politikkutøvelse (rent politikkmotiv). Partiet forplikter seg til å føre en bestemt politikk (som er i gruppens interesse) dersom det oppnår innflytelse som regjeringsparti eller på annen måte. Slike avtaler kan være mer eller mindre åpne, og de kan være eksplisitte eller implisitte. I det videre diskuterer vi under hvilke betingelser valgkampstøtte og tilhørende avtaler kan utgjøre et demokratisk problem. Vi argumenterer for at åpenhet om bidragsyternes identitet og støttebeløpets størrelse vil forbedre velgernes mulighet for å treffe informerte partivalg.

6.1.1 Når velgerne har informasjon om bidragsyters identitet

Et parti eller en kandidat kan søke økonomisk støtte av ulike grunner: For å øke personlig forbruk (korrupsjon), for å vinne valg, eller til partibyggende virksomhet som ikke er relatert til valgkamp (i alle fall på kort sikt). 3 Forskningen dokumenterer en positiv sammenheng mellom valgkampkasser og stemmeoppslutning. 4 Dette betyr at økte inntekter gir partiet en høyere forventet velgeroppslutning enn det ellers ville ha hatt.

Anta at partiet bare mottar bidrag dersom partiets program eller «politiske tjenester» er til bidragsyters fordel (rent politikkmotiv). Anta videre at velgerne har full innsikt i hvem som gir økonomiske bidrag (jevnfør avsnittets overskrift), og ut fra dette kan slutte seg til hovedinnholdet i de ulike avtalene. Å ta i mot bidrag vil nå gjøre partiet mindre attraktivt for velgergrupper som står langt fra bidragyter politisk. Dette leder til at den avtalte vridningen av programmet reduserer partiets forventede oppslutning. På den andre siden gir økte valgkampressurser økt mulighet for å opplyse og mobilisere velgere som ikke står for langt fra bidragsyter politisk. Dette bidrar til at den avtalte vridningen av programmet øker partiets forventede oppslutning. I visse tilfeller vil det ene hensynet kunne telle mer enn det andre. 5

Det er grunn til å tro at jo mindre interessegruppen er, og jo sterkere gruppens interesser eller politiske verdier avviker fra velgerflertallets interesser, jo mer politisk kostbart blir det å skreddersy et program og en politikk til gruppens fordel. Et parti kan tape mye oppslutning på å inngå avtaler med små og «sære» interessegrupper. Dette betyr også at et parti vil være mer tilbøyelig til å holde bidrag fra slike små grupper hemmelige, mens det er mindre grunn til å forsøke å skjule bidrag fra brede grupper som ikke avviker mye fra øvrige velgere.

At velgerne har kjennskap til interessegruppens bidrag (og kan slutte seg til hva slags avtale som ligger i kortene) gjør det vanskeligere å overbevise velgere (utenfor interessegruppen) om at partiet vil føre en politikk til deres beste. Men dette betyr ikke at økonomiske bidrag til valgkampen er uten interesse for partiene. Politisk strid vil alltid dreie seg om hvilke verdier og hvilken virkelighetsforståelse som bør legges til grunn, og tilgang på valgkamp- og reklameressurser gjør det enklere for et parti å få frem sin versjon.

6.1.2 Når velgerne ikke har informasjon om bidragsyters identitet

Når velgerne ikke kjenner til valgkampbidraget åpnes det for at partiet ikke favoriserer bidragsyter i programmet, men likevel fører en politikk som tilgodeser vedkommende etter valget. Partiets reelle program har altså et tillegg som ikke er kjent for velgerne før de avgir sin stemme. Hva kan bidra til at hemmelige bidrag kommer for en dag?

Hemmelige bidrag og avtalte gjenytelser bærer med seg risiko for betydelige personlige og politiske kostnader når avtalt politikk skal settes ut i livet. Offentlig politikk overvåkes av flere eksterne kontrollinstanser. Iverksetting av politikk krever praktisk talt alltid medvirkning fra et embetsverk (enten på statlig nivå eller på kommunalt/fylkeskommunalt nivå). Embetsverket skal være lojalt mot de folkevalgte, men skal også være politisk nøytralt og faglig uavhengig. 6 Eksistensen av et ikke-politisk og uavsettelig embetsverk gjør det vanskeligere å gjennomføre enkeltvedtak eller en serie av avgjørelser som bryter med hevdvunne forvaltningsprinsipper om likebehandling og favoriserer en bestemt interessegruppe. I visse tilfeller kan også (forvaltningslovens) bestemmer om likebehandling gjøre enkeltvedtakene ugyldige, og kravene til habilitet kan gjøre det ulovlig for folkevalgte å delta i behandlingen av saker. Hvis det blir avslørt at det ytes «politiske tjenester» som faller inn under lovens bestemmelser om korrupsjon kan dette få personlige konsekvenser for politikere med myndighetsansvar. Slik ansvarsplassering rammer også partiet.

Erfaringer fra Europa viser at lekkasjer har gjort det mulig for aviser og etermedier å avsløre hemmelige valgkampbidrag og fortrolige avtaler. Det er flere eksempler på at europeiske toppolitikere er blitt dømt for myndighetsmisbruk av denne typen (for eksempel i Belgia, Tyskland og Frankrike). I sin tur har dette hatt alvorlige og langsiktige konsekvenser for tiltroen til de involverte politiske partier (for eksempel for det kristeligdemokratiske partiet i Italia).

Gjennomføring av en hemmeligholdt politisk avtale krever en vridning i partiets politikk – enten det er enkeltsaker eller et bredere politikkområde som dekkes i avtalen. Muligheten av å iverksette avtalen avhenger av de interne kontroller som eksisterer i det aktuelle partiet. Ett ytterpunkt er et politisk parti med mange aktive og idealistisk motiverte medlemmer, slik vi kjenner fra de fleste (nasjonale) partiene i de nordiske landene. Rekruttering til politiske toppverv skjer ut fra lang tjeneste i partiorganisasjonen. Utvelgelsen til toppvervene kan i seg selv dempe faren for at valgkampbidrag kobles til illegitime politiske avtaler. Dessuten vil partiaktivister protestere dersom de merker at den politiske hovedkursen avviker fra partiets ideologiske linje og program.

Et motsatt ytterpunkt er fravær av politiske partier med en sterk organisasjon. Dette er situasjonen i land der valgordningen bygger på kandidatvalg og partiene er rene valgkamporganisasjoner (for eksempel i USA). I slike land er det større muligheter til å gjennomføre avtaler knyttet til valgkampbidrag fordi de partiinterne kontrollene ikke er sterke. I samsvar med dette er det mer omfattende åpenhet om valgkampbidrag i land der personvalget spiller en stor rolle, og mindre i land der kandidatlistene bestemmes av partiene (se avsnitt 4.3). I Norden står partiorganisasjonene gjennomgående sterkere på nasjonalt plan enn i lokalpolitikken. Lokalpolitikken gir enkeltpersoner større spillerom. Kommunene og fylkeskommunene behandler samtidig saker av stor betydning for enkeltpersoner (f.eks. tildeling av ulike typer av tilskudd, reguleringsplaner, mv.), og uformelle personlige nettverk kan gjøre det lettere å inngå og gjennomføre politiske avtaler knyttet til lokale valgkampbidrag.

De to typene av kontroll som er drøftet ovenfor reduserer partienes mulighet og motiv til å motta valgkampbidrag knyttet til en politisk avtale. Men – hvis det likevel eksisterer et hemmelig bidrag og en hemmelig avtale, vil ikke velgerne ha kunnskap om bidragene eller avtalene før valgtidspunktet. De vil bare kjenne til partienes offisielle programmer og valgkampløfter. Stemmegivning som utelukkende baserer seg på partienes valgløfter og programmer (rent fremoverskuende stemmegivning) representerer ingen demokratisk kontroll i dette tilfellet. Et parti kan «vinne valget» ved hjelp av store og hemmelige bidrag, og deretter gjennomføre en avtalt politikk som velgerne ikke har blitt informert om.

Gjennom å holde regjeringspartiet ansvarlig for den politikk som partiet faktisk gjennomfører (rent bakoverskuende stemmegivning) kan velgerkontrollen likevel opprettholdes. En mulighet er at velgerne straffer partiet for løftebrudd eller fordi det har tapt troverdighet. Det kan være situasjonen når velgerne informeres gjennom kontrollmekanismer som embetsverk, kontrollmyndigheter, massemedia, partiorganisasjonen/partiaktivister. En annen mulighet er at velgerne selv får kjennskap til den politiske «vridningen» i det avtalen gjennomføres. Tilhengerne til et parti kan rett og slett synes at regjeringens politikk har blitt for venstre- eller høyrevridd, for konservativ eller for radikal. Sjansen for at velgerne skal oppdage dette er naturligvis større jo mer markant avviket fra valgprogrammet er. Velgerne er mest følsomme for avvik i partienes politikk i ideologiske spørsmål. Derfor kan partiene lettere inngå politiske avtaler i «ikke-ideologiske saker» for å trekke til seg kampanjebidrag. 7 I så fall vil partiet både ta hensyn til de ideologisk orienterte velgerne og de «ikke-ideologiske» medlemmene av bidragsytende interessergrupper. Hvis regjeringspartiet avviker i sin ideologiske politikk vil velgerne kaste partiet fordi det ikke har fulgt opp vesentlige programposter. Partiet må da trekke inn den avveining som er beskrevet ovenfor: partiet må se om velgertapet (i senere valg) ved å favorisere en liten velgergruppe kan oppveies av velgergevinsten ved større kampanjebidrag.

6.1.3 Liten sjanse for vesentlig og langvarig demokratisvikt

Privat valgkampstøtte og avtaler knyttet til denne kan være et demokratisk problem. Et parti kan benytte valgkampstøtte til å vinne velgeroppslutning, og dermed få politisk makt til å gjennomføre en politikk som går imot velgerflertallets interesser. Resonnementene tyder på at det er liten sjanse for en betydelig og permanent demokratisk svikt.

For det første kan partiene vanskelig favorisere små interessegrupper med «sære» interesser når velgerne har kunnskap om dette. Partier som mottar støtte fra slike grupper må avveie gevinsten ved en mer effektiv kampanje mot velgertapet som følge av at de må stå for en mindre attraktiv politikk. For det andre eksisterer det en rekke «eksterne» og «interne» kontroller som begrenser mulighetene for å gjennomføre politiske avtaler som avviker fra partiets program. Media, embetsverk, offentlige kontrollmyndigheter og partiets medlemmer vil alle overvåke gjennomføringen av partiets politikk. For det tredje har velgerne mulighet til å «straffe» regjeringspartiet (eller partiene) ved det neste valget (retrospektiv stemmegivning). Avsløring av hemmelige avtaler kan gi skjebnesvangre konsekvenser for partiet på lang sikt: avvik fra partiets hovedkurs kan få større velgergrupper til å stemme på opposisjonspartiene ved etterfølgende valg. Alt dette tilsier at partiene vil være forsiktige med å inngå hemmelige avtaler med bidragsytere.

Ikke dermed sagt at hemmelige forbindelser er noe vi ønsker oss og som vi bør legge til rette for. Krav om åpenhet om hvem som gir gaver til de politiske partiene betyr at man fjerner en arena for denne typen forbindelser. Og selv om man kan argumentere for at det neppe er fare for utstrakt misbruk av en slik arena, kan eksistensen av den like fullt være egnet til å svekke den offentlige tilliten til partiene. Et regime som sikrer effektiv åpenhet vil bidra til å fjerne eventuell mistenksomhet knyttet til partienes finansieringsbeslutninger. At regelverket sikrer offentlig tillit er like viktig som at det forhindrer ulovlige og/eller uakseptable beslutninger. En parallell kan trekkes til forvaltningsrettslige habilitetsbestemmelser som ikke bare skal sikre at de som treffer vedtak faktisk handler upartisk. De skal også sikre at befolkningen har tillit til at dette er tilfellet.

Til slutt: Forskningen har så langt ikke gitt noe sterkt belegg for at økonomiske bidrag fra private gis for å påvirke partiene til å inngå politiske avtaler. Hvis en betrakter valgkampbidrag som vanlige investeringer er de så vidt små at bidragsyterne ikke kan forvente høy avkastning i form av omfattende «politiske tjenester». Enkelte forskere har derfor hevdet at bidrag utelukkende gis for å påvirke et partis velgeroppslutning. 8 I den grad gaver gis uten forventninger om gjenytelse representerer de ikke noe demokratisk problem slik det er formulert her. Rett nok kan det tenkes at et parti mottar uforholdsmessig store donasjoner, og det reiser spørsmålet om hva som er en rettferdig fordeling av kampanjebudsjettene mellom partiene. Men det er en annen diskusjon.

6.2 Innsyn som virkemiddel

Europarådets rekommandasjon om finansiering av politiske partier anbefaler at statene sikrer innsyn og offentlighet omkring partienes finanser. 9 Innsyn i partienes finanser øker risikoen for rettslige reaksjoner på ulovlige forhold, og bidrar til at man avstår fra illegale og uakseptable finansieringsbeslutninger. Sterkere formulert: Offentlighet om inntektene i alle ledd av partiorganisasjonen er en nødvendig betingelse for å bekjempe illegale og uakseptable finansieringsformer. Pålegg om offentliggjøring har altså en kriminalitetsforebyggende begrunnelse.

Åpenhet kan også bidra til å sikre partienes selvstendighet og autonomi i forhold til eventuelle bidragsytere. Plikt til åpenhet gir dårligere vilkår for lysskye forbindelser. Det siktes her til forbindelser som ikke er direkte ulovlige eller straffbare, men som ikke desto mindre kan få følger for partiet på valgdagen. Med innsyn og offentlighet tvinges politikere til å vurdere om de finansieringsbeslutninger som treffes, vil lede til tap eller gevinst ved urnene.

Å kanalisere private penger inn i politikken på en betryggende måte, vil øke offentlighetens tillit til systemet. Derved vil det bli mer legitimt for partiene å finansiere sin virksomhet også gjennom private bidrag, noe utvalget mener er en viktig målsetting. Systemet bør ikke bidra til at partiene i for stor grad gjør seg finansielt avhengige av staten eller av enkelte andre store bidragsytere.

Utvalget legger derfor til grunn at det norske regelverket fortsatt skal kreve åpenhet om partienes inntekter, i tråd med norsk og nordisk tradisjon.

En ambisjon om åpenhet vil imidlertid ikke kunne realiseres uten at det vedtas regler som fastsetter hva og hvordan. Et ønske om åpenhet må nødvendigvis tilpasses praktiske og andre hensyn, fordi et krav om åpenhet innebærer at noen pålegges en plikt til rapportere opplysninger eller legge til rette for innsyn på annen måte. Etter utvalgets syn bør ikke slike forpliktelser pålegges eller administrative systemer iverksettes, uten at det kan begrunnes i at innsyn i nærmere bestemte forhold er av en viss relevans og av en viss verdi. Dette er forhold utvalget har lagt vekt på når det i avsnitt 6.9 ikke går inn for at partiene skal underlegges lovfestet plikt å føre komplette regnskaper og å avgi innberetning om sine utgifter. Utvalget går likevel inn for økt offentlighet ved at man skal ha rett til innsyn i partienes regnskaper, hos partiene, dersom slike foreligger.

Utvalget legger videre vekt på at det som gjøres til gjenstand for innrapportering og åpenhet, må være så entydig definert at de som skal være forpliktet til å gi innsyn, kan ha forutsetninger for å ta stilling til om et forhold omfattes av regelverket eller ikke. I motsatt fall vil det kunne oppstå stridigheter og tvist om regelverket er overholdt, noe som kan føre til svekket tillit. Dette er blant de hensyn utvalget har lagt vekt på når det i avsnitt 6.6 ikke kan gå inn for forbud mot bestemte typer avtaler i tilknytning til økonomiske bidrag og at partiene skal avgi erklæring om at slike ikke er inngått. Utvalget går likevel inn for at partiene, sammen med inntektsinnberetningen, skal opplyse om de har inngått forretningsmessige og eller politiske avtaler med noen av bidragsyterne.

For øvrig vises til at hensynet til å unngå korrupsjon og andre utilbørlige forhold også ivaretas gjennom kommunelovens og forvaltningslovens bestemmelser om habilitet og ugyldighet, og i siste hånd straffelovens regler om korrupsjon og påvirkningshandel.

Utvalget tilrår:

• At det norske regelverket fortsatt skal baseres på åpenhet om partienes inntekter som et hovedprinsipp.

6.3 Adgangen til å gi bidrag, beløpsgrenser, begrensninger i valgkamputgifter

Europarådet ber alle stater om å vurdere forbud mot gaver over en viss beløpsstørrelse, samtidig som det anbefales å sørge for tiltak som forhindrer muligheten for å omgå slike regler. 10 Hensikten er å motvirke at ressurssterke enkeltpersoner eller større foretak og organisasjoner kjøper politisk innflytelse. Europarådet ber videre statene overveie tiltak for å hindre urimelige finansieringsbehov i politiske partier, for eksempel ved å fastsette grenser for valgkamputgifter. 11

Enkelte land har bestemmelser som forbyr bidrag fra visse bidragsytere, typisk fagforeninger, og/eller setter grenser for hvor store private bidrag som kan gis. Tabellene 4.3 og 4.4 i kapittel 4 gir en oversikt over forekomsten av slike reguleringer. Forbud mot bidrag forekommer sjelden, tak på bidrag noe hyppigere.

Slike regler kan sette effektive grenser for den potensielle innflytelsen enkelte bidragsytere kan få, dersom de overholdes og ikke omgås. Under samme forutsetning kan de også bidra til å jevne ut partikonkurransen ved at den økonomiske betydningen av å ha sympatisører med store finansielle ressurser reduseres. En annen strategi er å begrense partienes ressursbehov gjennom bestemmelser som setter grenser for hvor store beløp partiene kan bruke på valgkamp.

Utvalget kan slutte seg til intensjonene bak denne typen reguleringer. Partiene kan komme i uheldige avhengighetsforhold til store bidragsytere. Penger er ujevnt fordelt mellom partiene og mellom sympatiserende organisasjoner og enkeltpersoner. Dette kan bidra til skjevhet i partikonkurransen. Utvalget er likevel av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig å søke å lovregulere seg bort fra dette faktum ved å etablere forbud mot bidrag eller bidrag over en viss størrelse. Erfaringer, særlig fra USA, tyder på at omgåelsesmulighetene er mange, og at disse utnyttes. Eksempelvis kan forbud mot å ta i mot bidrag fra bestemte typer bidragsytere møtes med konstruksjoner som ikke rammes av lovens ordlyd. 12 Beløpsgrenser kan omgås ved at penger betales under bordet eller at bidrag gis i en form som ikke dekkes av regelverket. Begrensninger i valgkamputgifter kan omgås ved at det opprettes frontlinjeorganisasjoner som driver sin egen valgkamp uten å være omfattet av regelverket som gjelder for partier.

At omgåelsesmuligheter som foreligger også utnyttes, er kanskje ikke så overraskende. Med skarp konkurranse om velgere, kan det være mye å tjene (tape) på å omgå (overholde) reglene når andre overholder (omgår) dem. Ved å innføre beløpsmessige grenser for gaver kan en derfor invitere til gråsoneaktivitet og kreative bokføringsmessige grep som, selv om de ikke er illegale, vil kunne oppfattes som urimelige brudd på spillereglene i den offentlige opinion. I den forstand kan et regelverk som sikter mot å styrke partienes tillit få den stikk motsatte effekten, og i seg selv gi grunnlag for tillitskriser. De gode intensjoner kan bli den gode saks fiende. 13 Utvalget legger avgjørende vekt på å opprettholde det særnorskt høye tillitsnivået til politikere og politiske institusjoner.

Forsøk på omgåelse, som man må være forberedt på, vil føre til behov for å tette hull i regelverket og gi ytterligere reguleringer. Dette vil gjerne kunne lede til enda mer sofistikerte omgåelser. Resultatet blir et detaljert, komplisert og uoversiktlig regelverk, på et område som bør preges av det motsatte. Samtidig svekkes den faktiske muligheten for å få innsyn i partienes reelle forbindelseslinjer.

Et annet forhold er at man ved å forby eller begrense bidrag fra organisasjoner og andre (store) bidragsytere, griper inn i den private autonomi og hevdvunne frihet til å støtte politiske standpunkt, – finansielt eller på andre måter. Muligheten for å organisere seg og å arbeide for sine ønsker for samfunnsutviklingen er en viktig demokratisk rettighet. At organisasjoner og institusjoner gir uttrykk for ønsket samfunnsutvikling må være et legitimt formål. Å forby organisasjoner/institusjoner å gi gaver til politiske partier vil innskrenke deres frihet til selv å velge aktiviteter de mener bidrar til å oppfylle organisasjonens formål.

Utvalget kan ikke gå inn for beløpsbegrensninger for bidrag eller begrensninger i forhold til hva partiene skal tillates å bruke på valgkamp. Utvalget legger til grunn at åpenhet skal være det primære våpen mot korrupsjon og uakseptable bindinger i finansieringen av de politiske partiene.

Utvalget vurderer i neste avsnitt enkelte forbud mot å ta i mot gaver fra bestemte givere på bakgrunn av Europarådets anbefalinger. For øvrig er utvalget av den oppfatning at det som et generelt utgangspunkt fortsatt skal være tillatt for private å gi gaver til de politiske partiene. Dette foreslås fastsatt som en hovedregel i loven § 17 første ledd.

Utvalget tilrår:

• At private bidrag til politiske partier fortsatt skal tillates og at dette slås fast som en hovedregel i partiloven.

• At det ikke innføres beløpsbegrensninger for private bidrag.

• At det ikke innføres begrensninger i partienes valgkamputgifter.

6.4 Forbud mot gaver fra visse givere

6.4.1 Innledning

Straffeloven § 97 a fastsetter straff for norsk borger eller en i Norge hjemmehørende person som av fremmed makt eller av parti eller organisasjon som opptrer i dens interesser, for seg eller for parti eller organisasjon her i landet, tar imot økonomisk støtte for å påvirke allmennhetens mening om statens styreform eller utenrikspolitikk eller til partiformål. Straffeloven § 86 nr 5 fastsetter at det er straffbart å stifte, gå inn i, delta aktivt eller å yte økonomisk støtte av betydning til parti eller organisasjon som virker til fordel for fienden. For øvrig finnes ikke regler i det norske lovverket som forbyr partier å ta i mot gaver.

Europarådet anbefaler at statene forbyr eller regulerer gaver fra visse givere. 14 Statene oppfordres til å regulere partienes adgang til å ta i mot gaver fra rettssubjekter som leverer varer eller tjenester til noen offentlig administrasjon. Gaver fra utenlandske givere anbefales regulert. Videre anbefaler rådet at rettssubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll bør forbys å gi gaver, og at det bør vedtas regler som hindrer hemmelige gaver. Utvalget har vurdert disse anbefalingene. Utvalget går inn for at partier skal forbys å ta i mot gaver fra rettsubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll og fra utenlandske givere. Forslagene er nærmere omtalt under, i avsnitt 6.4.3 og 6.4.4.

Medlemmet Mo er av den oppfatning at det bør innføres ytterligere et forbud og har følgende særmerknad:

«Medlemmet Geir Mo er av den oppfatning at det i tillegg bør innføres et forbud mot å ta i mot gaver fra organisasjoner som mottar offentlig støtte enten direkte eller gjennom at organisasjonens inntekter helt eller delvis medfører skattefritak for giver/betaler. Et slikt forbud vil etter dette medlemmets mening være en naturlig konsekvens av ønsket om å hindre at partier i flertallsposisjon overfører eller kan mistenkes for å overføre indirekte offentlige midler til egen partiorganisasjon.

Et typisk eksempel på dette er fradraget som i dag eksisterer på kontingenten til en fagforening som i neste omgang bruker sin naturlige rett til å gi direkte eller indirekte økonomisk støtte til ett eller flere politiske partier. Dette medlem er ikke motstander av fagforeningers selvfølgelige rett til å gi gaver til politiske partier, men mener at så lenge samfunnet indirekte subsidierer fagforeningene gjennom skattefradraget så bør disses inntekter benyttes i arbeidet i fagforeningen og ikke til å finansiere politiske partier.

Det er etter dette medlemmets oppfatning meningsløst at organisasjoner som mottar statsstøtte til sin drift skal ha rett til å bruke hele eller deler av denne statsstøtten til å støtte ett eller flere politiske partier, som så i neste omgang skal være med å vedta fortsatt statsstøtte til den samme organisasjonen. Statsstøtte til ulike organisasjoner har som formål å finansiere de aktiviteter som den støtteberettigede organisasjonen har. Da bør en også sikre at statsstøtten faktisk blir brukt til dette formålet. En slik sikring kan etter dette medlemmets oppfatning ikke sies å være i strid med organisasjonenes autonomi/rett til indre selvstyre.

Et flertall av utvalget går inn for å innføre en generell fradragsrett for gaver direkte til politiske partier for enkeltpersoner. Denne retten vil også gjelde de personer som i dag indirekte via fagforeninger finansierer enkelte politiske partier. Dersom dagens ordning opprettholdes vil det dermed med en viss rett kunne hevdes at partier som mottar indirekte offentlig støtte via fagforeningene får dobbelt opp. Dette medlem mener at en generell ordning med skattefradrag for gaver til politiske partier er en mer rettferdig ordning som medfører like vilkår for alle partier, i tillegg til at det sikrer den enkelte persons selvfølgelige rett til selv å bestemme hvilket politiske parti vedkommende velger å støtte økonomisk.

Et forbud for partier til å motta gaver fra organisasjoner som direkte eller indirekte mottar offentlig støtte vil også hindre et flertall i en offentlig støttet interesseorganisasjon i ett gitt tilfelle å bruke sin posisjon til å gi av organisasjonens kapital til ett eller flere politiske partier. Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

– At det innføres forbud mot at politiske partier tar i mot bidrag fra organisasjoner som indirekte eller direkte mottar offentlig støtte.»

6.4.2 Rettssubjekter som leverer varer/tjenester til offentlig administrasjon

Europarådet anbefaler at det settes inn tiltak for å begrense, regulere eller forby partier å motta gaver fra enheter som selger varer eller tjenester til offentlig sektor. 15 Dette skal forhindre at partier i maktposisjon påvirkes til å favorisere leverandører til offentlig sektor på ulike måter.

Utvalget innser at bidrag fra større leverandører til offentlig sektor kan utgjøre en potensiell fare for korrupsjon. Norge har en stor offentlig sektor. Det offentlige er for mange virksomheter en (potensielt) viktig kunde. Det offentlige inngår store, langsiktige kontrakter med private virksomheter. Befolkningen må kunne ha tillit til at fellesskapets ressurser forvaltes riktig, og at ikke enkeltaktører skaffer seg uberettigede fordeler. Bidrag fra større leverandører kan svekke tilliten både til forvaltningen og det politiske systemet.

Åpenhet om partienes inntektskilder er et virkemiddel som kan bidra til å avdekke forbindelser mellom partier og leverandører. Åpenhet forhindrer imidlertid ikke denne typen forbindelser på samme måten som et forbud vil kunne gjøre.

Utvalget går likevel ikke inn for å innføre et generelt forbud nå. Som nevnt har Norge en stor offentlig sektor. Dette innbærer ikke bare at det offentlige er en attraktiv kunde. Det innebærer også at de aller fleste av våre kommersielle foretak på ett eller annet tidspunkt vil levere en eller annen form for vare/tjeneste til en offentlig administrasjon på ett eller annet nivå. En eventuell regulering vil måtte ta stilling til hvem som skal omfattes av et forbud. Det må for eksempel tas stilling til om forbudet skal gjelde de som har levert varer/tjenester på et tidligere tidspunkt, de som leverer for øyeblikket, eller de som forhandler om fremtidige kontrakter. Skal forbudet også gjelde underleverandører? Skal virksomheter som har gitt bidrag på et tidligere tidspunkt være forhindret fra å levere anbud i fremtiden? Det er også spørsmål om hvilke partier som skal forbys å ta i mot gaver; skal det gjelde alle registrerte partier eller bare partier som har, eller har hatt, folkevalgt representasjon, eventuelt stiller/skal stille til valg? Skal alle nivåer i partiorganisasjonen omfattes? Det vil være betydelige vansker forbundet med utformingen av en slik regel, og regelverket vil bli komplisert og krevende å håndheve.

Norge har hittil vært spart for skandaler knyttet til korrupsjon i forbindelse med leveranser til offentlig sektor. Dette kan henge sammen med at en sjenerøs offentlig støtteordning har gjort partiene mindre avhengig av private gaver. Vi har også et upolitisk embetsverk. Ikke desto mindre er det viktig at regelverket legger til rette for å opprettholde det høye tillitsnivået.

Det fins allerede bestemmelser i ulike regelverk, for eksempel forvaltningsloven, kommuneloven, straffeloven og lov om offentlige anskaffelser, som har som siktemål blant annet å forhindre korrupsjon i forholdet mellom partier og leverandører. Dersom regelverket for offentlighet om partienes inntekter utvides til også å gjelde lokale ledd, vil dette virke i samme retning. Bestemmelser om åpenhet vil øke muligheten for effektiv håndheving av det øvrige regelverket. Offentlighetslovutvalget tar i NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov , avsnitt 14.5, til orde for å endre lov om offentlige anskaffelser (lov 1999 nr. 16) for å bedre innsynet, øke den offentlige tillit og forhindre korrupsjon. Utvalget vil uttrykke støtte for en slik utvikling av loven.

Det norske lovverket har reguleringer som er vedtatt med sikte på hindre korrupsjon i forbindelse med leveranser til det offentlige. Dette må være hovedanliggendet når Europarådet i sin rekommandasjon anbefaler reguleringer på dette området. Det antas at dagens rettstilstand ikke er i strid med rekommandasjonen på dette punkt.

Etter en samlet vurdering vil utvalget ikke foreslå å innføre et forbud mot at leverandører til det offentlige gir gaver til politiske partier. Utvalget understreker imidlertid at det er grunn til å følge utviklingen nøye. Innsyn i gaver til partier på alle nivå, slik utvalget fremmer forslag om, vil bidra til å avdekke behovet for ytterligere regulering i fremtiden.

Utvalget tilrår:

• At det ikke innføres forbud mot bidrag til politiske partier fra leverandører av varer og tjenester til det offentlige på det nåværende tidspunkt.

• At spørsmålet om et lovforbud revurderes etter at man har vunnet erfaring med åpenhetsbestemmelsene som foreslås i den nye partiloven.

6.4.3 Gaver fra rettssubjekter under offentlige myndigheters kontroll

Europarådet anbefaler at statene forbyr rettssubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll å gi gaver til politiske partier. 16 Hensikten må være å forhindre at partier i regjeringsposisjon overfører – eller kan mistenkes for å overføre – offentlige midler til egen organisasjon. Det vil si at det siktes til en form for myndighetskontroll som innebærer mulighet til å påvirke eller styre virksomhetens økonomiske disposisjoner i en slik retning.

Utvalget antar at eventuelle forbud eller reguleringer som direkte gjelder denne typen rettsubjekter, må innføres som en del av regelverket for disse rettsubjektenes virksomhet. Slike bestemmelser hører ikke naturlig hjemme i en lov som gjelder de politiske partiene. I en partilov kan imidlertid forholdet reguleres gjennom en alminnelig bestemmelse som forbyr partiene å ta i mot denne typen gaver. Utvalget mener en slik regel med fordel kan vedtas, da partier i posisjon må utelukkes fra muligheten til å fylle opp sine partikasser med statlige midler utenom det ordinære støttesystemet.

Rekommandasjonens ordlyd, «rettssubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll» , er lite presis. Det er ikke opplagt hvilke rettssubjekter som skal omfattes. Mer presist kunne man tenkt seg å benytte «rettssubjekter som står under statens eller andre offentlige myndigheters instruksjonsmyndighet». Begrepet er i juridisk terminologi relativt klart. Det er imidlertid i alminnelighet reservert for instruksjonslinjer mellom forvaltningsorganer i et direkte over- og/underordningsforhold (Kongen, departement, direktorat). Denne definisjonen avgrenser således mot virksomheter som har en mer fristilt stilling, for eksempel statsforetak, statsaksjeselskap, helseforetak osv. Også disses økonomiske disposisjoner kan i større eller mindre grad styres av offentlige myndigheter. Dette skjer imidlertid gjennom andre styringskanaler enn instruksjon, som for eksempel flertallsvedtak i en generalforsamling. Det kan være vanskelig å begrunne en forskjellsbehandling basert på de instrumenter det offentlige har tilgjengelig for å utøve kontroll, kanskje særlig i en tid hvor trenden synes gå i retning av større grad av fristilling. Det kan derfor være hensiktsmessig å bruke et videre begrep slik det er gjort i rekommandasjonen. Utvalget antar alt i alt at dette er den beste løsningen. Utvalget vil uansett understreke at dette ikke antas å være noe aktuelt problem, og at spørsmål om tolkning av regelen neppe vil oppstå ofte i praksis.

Utvalget har vurdert offentlig støtte som partier søker og mottar til særlige prosjekter som drives utenom partienes regulære virksomhet. Slik støtte kan muligens fremstå som uryddig utad dersom man inntar det standpunkt at all statlig støtte til partiene bør gis innenfor det ordinære og generelle støttesystemet på like vilkår til alle partier som oppfyller kravene. På den annen side er ikke prosjektstøtte ment å være støtte til partiets ordinære virksomhet. Partiene er en del av det sivile samfunn som bør kunne konkurrere om midler på linje med andre aktører. De vil i så fall være underlagt samme betingelser og eventuelle krav til rapportering som disse. Et eventuelt forbud mot en viss type aktivitet vil fremstå som et urimelig inngrep i partienes autonomi og vil dessuten kunne svekke engasjementet for partiene. Utvalget mener det ikke bør innføres denne type restriksjoner på partienes virksomhet.

Like fullt bør det være åpenhet også om denne typen støtte. Utvalget legger til grunn at slik støtte fortsatt vil innberettes sammen med øvrige inntekter.

Utvalget tilrår:

• At det innføres forbud mot at partier tar i mot gaver fra rettsubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll.

6.4.4 Gaver fra utenlandske givere

Europarådet anbefaler videre at det innføres begrensninger eller forbud mot at partiene kan motta gaver fra utenlandske bidragsytere. 17 Slike forbud finnes i flere land. Hensikten er å motvirke undergraving av nasjonal suverenitet, samt å redusere innslaget av uoversiktlige transaksjoner på tvers av landegrenser. Tabell 4.3 i kapittel 4 viser forekomsten av slike forbud.

Utvalget mener det bør lovfestes forbud mot å ta i mot penger fra utenlandske givere. Retten til å bidra med støtte til norske partier og norsk politikk bør forbeholdes aktører med tydelig forankring i den norske virkeligheten, som det norske publikum har forutsetninger for å kjenne til.

For fysiske personer mener utvalget det kan legges til grunn at giveren enten må være norsk statsborger eller ha stemmerett ved kommunestyre- eller fylkestingvalg. Utenlandske statsborgere får stemmerett ved lokalvalg etter å ha bodd i landet i tre år. Nordiske statsborgere får stemmerett ved lokalvalg fra det tidspunkt de melder flytting til Norge.

Når det gjelder juridiske personer er det vanskelig å trekke noen tilsvarende klar grense mellom hvem som er norske og hvem som er utenlandske. For de aller fleste vil det imidlertid ikke by på tvil. I de tilfeller det kan være tvil, antar utvalget at det må legges til grunn en konkret, skjønnsmessig vurdering. I foretaksregisterloven legges for eksempel til grunn at foretak som har sitt hovedkontor i Norge , er norske, mens andre foretak er utenlandske, jf. § 1–2. I skatteloven § 6–50 hjemles på visse vilkår rett til skattefritak for gaver til visse organisasjoner, selskaper, sammenslutninger, stiftelser og liknende, som har sete her i landet . Etter utvalgets oppfatning er det naturlig å legge til grunn tilsvarende kriterier ved vurderingen av hvilke givere som skal regnes for å være henholdsvis norske og utenlandske.

Utvalget tilrår:

• At det innføres forbud mot å ta i mot gaver fra utenlandske givere.

6.5 Anonyme gaver

I dette avsnittet behandles spørsmålet om partiet skal ha adgang til å ta i mot anonyme gaver. Med anonyme gaver menes gaver som overleveres uten at giver gir seg til kjenne for partiet, og som partiet derfor ikke vet hvor kommer fra. Spørsmålet om en bidragsyter som partiet vet hvem er, skal ha rett til å være anonym i den forstand at han/hun skal kunne unngå offentlighet om sin person og om en gave, behandles i avsnitt 6.10.2 (identifisering av givere og beløpsgrenser).

Det fins i dag ikke noe uttrykkelig forbud mot å ta i mot anonyme gaver. Europarådet anbefaler at statene iverksetter tiltak for å forhindre hemmelige gaver. 18

Når det gjelder spørsmålet om adgangen til å ta i mot anonyme gaver kan det for det første anføres at dersom partiet ikke vet hvor gaven kommer fra, så oppstår heller ikke fare for korrupsjon. Fra en slik synsvinkel synes det uproblematisk å ta i mot denne typen donasjoner.

På den annen side er det flere hensyn som taler mot at partiet skal kunne nyttiggjøre seg bidrag av ukjent opphav. Dersom ikke partiet vet hvor gaven kommer fra, vet de ikke hvilke interesser som støtter dem og hvem de gjør seg avhengige av. Når man ikke vet hvor penger kommer fra, er det ikke mulig å sikre seg mot at midlene for eksempel er unndratt beskatning eller utbytte av kriminelle handlinger (hvitvasking). Det er heller ikke mulig å sikre seg mot at partiet faktisk vet, eller får vite i ettertid, hvor en «anonym» gave kommer fra. I tillegg vil en adgang til å gi anonyme gaver legge til rette for omgåelse av en hovedregel om åpenhet.

Etter utvalgets mening passer ikke anonyme gaver inn i et system basert på åpenhet, slik utvalget går inn for. For givere som ønsker å unngå oppmerksomhet om en pengegave, kan det dessuten med utvalgets forslag gis inntil kr 30 000 på nasjonalt nivå, 20 000 på fylkeskommunalt nivå og kr 10 000 på kommunalt nivå uten at navnet må oppgis i inntektsinnberetningen. Det kan ikke ses noe behov for å tillate anonyme gaver, som, så vidt utvalget bekjent, sjelden eller aldri forekommer i det virkelige liv. Utvalget tilrår at politiske partier ikke skal kunne ta i mot anonyme gaver.

Dersom partiet mottar en anonym gave antas det at partiet først vil forsøke å finne ut hvem giveren er. Giveren kan i så fall få valget mellom å ta gaven tilbake eller å stå frem med sin identitet. Er det ikke mulig å finne ut hvor gaven kommer fra, skal gaven etter utvalgets forslag tilfalle statskassen.

De politiske partiene vil på samme måte som andre ha en aktsomhetsplikt i forhold til penger de kommer i befatning med. Det kan være risiko forbundet med å ta i mot pengebeløp med ukjent opphav, særlig når dette utgjør større beløp. Det lar seg som regel gjøre å spore opp penger som er overført elektronisk. Mottar et parti et større beløp i kontanter bør det utvises særskilt aktsomhet.

Utvalget tilrår:

• At det innføres forbud mot å ta i mot anonyme gaver.

• At anonyme gaver tilfaller statskassen dersom det ikke er mulig å returnere dem.

6.6 Avtaler i tilknytning til enkelte bidrag

I anmodningsvedtak nr. 178 fremmes forslag om at partiene skal avgi «erklæring for at det ikke foreligger muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå, og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser.»

Utvalget legger til grunn at man ved å pålegge partier å avgi en erklæring, i praksis vil forby partiene å inngå den typen forbindelser erklæringen gjelder. Anmodningsvedtaket gir imidlertid liten veiledning med hensyn til hva slags avtaler og forbindelser man ønsker å komme til livs.

Dersom hensikten er å ramme avtalt korrupsjon eller misbruk, finnes det allerede bestemmelser for dette i straffeloven. Ytterligere regulering er neppe nødvendig. Utvalget antar at man ikke har ment å pålegge partiene plikt til å avgi erklæring om at de ikke har gjort seg skyldig i straffbar korrupsjon.

Utvalget legger videre til grunn at det ikke er meningen å begrense de politiske partienes muligheter til å inngå politisk samarbeid med andre samfunnsaktører. Partiene er autonome enheter som må forutsettes å ha rett til å inngå politiske avtaler av mer eller mindre politisk bindende karakter. Det er like mye på det rene at politikere selvsagt ikke kan binde seg juridisk gjennom denne typen avtaler. Utvalget legger til grunn at de fleste politiske samarbeid etableres på bakgrunn av sammenfallende politisk samfunnsanalyse, ikke på bakgrunn av økonomiske behov. Partiene og de folkevalgte må således fortsatt ha adgang til å inngå mer eller mindre forpliktende politiske avtaler, også med samarbeidsparter som ønsker å bidra med generell økonomisk støtte. Det er ikke nødvendigvis slik at ethvert forhold som ikke rammes av straffeloven vil oppfattes som akseptabelt. Hva som faller utenfor det illegale, men innenfor det uakseptable, er en vurdering som etter utvalgets mening bør overlates til velgerne. Regler om åpenhet vil synliggjøre bidragsytere og skape forutsetninger for å foreta en slik vurdering.

Det mest nærliggende er etter uvalgets oppfatning å tolke anmodningsvedtaket dit hen at erklæringen skal være en slags symbolhandling, en stadfestelse av at konkrete enkeltbidrag ikke har påvirket valg av politiske standpunkter.

Partiene skal være frie og ubundne. Utvalget er enig om at det ikke bør settes betingelser for gaver, og at partier ikke bør binde seg til sine bidragsytere i forhold til å gjennomføre en bestemt politikk. Utvalget kan likevel ikke se hvordan en type erklæring som foreslått i anmodningsvedtaket skal kunne bidra til dette.

Skal man avgi en erklæring som man skal stå inne for, bør det dessuten være rimelig klart hva erklæringen gjelder. Forslaget gir liten hjelp i forhold til å vite hva erklæringen egentlig skal gå ut på, noe som gjør en eventuell etterprøving meget vanskelig. 19

I alle forbindelser og samarbeidsforhold vil det foreligge en eller annen form for forventing om et hendelsesforløp. Det er ikke tilfeldig hvem som gir penger til hvilke partier. Men derfra er det en lang vei til å påvise hvordan en sum penger har virket inn på, eventuelt ikke virket inn på, partiets eller de folkevalgtes handlinger/politikkutforming. Man kan dessuten ikke se bort fra at det kan være legitimt å legge vekt på finansielle forutsetninger ved utformingen av politikk. I de tilfeller det foregår korrupsjon, legges det uansett til grunn at straffeloven vil komme til anvendelse.

Utvalget kan således ikke se at det er rimelig at partiene skal avgi erklæring om ikke å ha inngått denne typen avtaler.

Ikke desto mindre mener utvalget at det er gode grunner for åpenhet, og at offentligheten bør ha rett til innsyn i eventuelle avtaler dersom slike er inngått. På denne bakgrunn foreslår utvalget at partiene i stedet skal opplyse om hvorvidt det er inngått avtaler, politiske så vel som forretningsmessige, med noen bidragsyter. Dette kan skje ved en avkryssing i en særskilt rubrikk i inntektsinnberetningen. De som ber om det, skal gis innsyn i de aktuelle avtaler. Det foreslås ikke etablert noe kontrollapparat eller klagesystem. Det anses ikke være behov for dette, da man må legge til grunn at partiet vil være parat til å gi innsyn dersom det først har avgitt erklæring om at det foreligger en avtale. Formålet med ordningen vil med andre ord være å legge til rette for åpenhet. Det er en forutsetning at avtalen foreligger i skriftlig form, da det ellers vil være vanskelig å gi innsyn.

Utvalget tilrår:

• At partiene pålegges plikt til å avgi erklæring om de med noen bidragsyter har inngått avtaler, politiske og/eller forretningsmessige, og at offentligheten har rett til innsyn i eventuelle avtaler.

6.7 Reservasjonsrett i forbindelse med gaver fra fagforeninger, A/S og andre sammenslutninger?

Utvalget har vurdert hensiktsmessigheten av å innføre bestemmelser som i større grad enn gjeldende regelverk kan sikre mindretallets og eller enkeltmedlemmers rettigheter i forbindelse med donasjoner til politiske partier fra foreninger og andre medlemssammenslutninger. Slike bestemmelser kan tenkes i ulike former, som for eksempel forbud mot gaver til politiske partier, særlige krav til prosedyre, for eksempel kvalifisert flertall, reservasjonsrett for enkeltmedlemmer eventuelt med nedsatt kontingent, eller særskilt krav til regnskapsføring og opplysningsplikt overfor medlemmer/aksjonærer. Slike bestemmelser fins enkelte steder, for eksempel i Danmark (se kapittel 4) og Storbritannia.

Utvalget legger avgjørende vekt på hensynet til sammenslutningers frihet og adgangen til selvbestemmelse gjennom flertallsvedtak. Det harmonerer dårlig med disse prinsippene å legge restriksjoner på sammenslutningers rett til å disponere over sin egen formue på basis av flertallsavgjørelser. Utvalget vil derfor ikke gå inn for dette.

Krav om at aksjeselskaper og andre sammenslutninger skal bokføre gaver til politiske partier og/eller opplyse enkeltmedlemmer/eiere om denne typen gaver, er et alternativ som kan vurderes. Dette dreier seg etter utvalgets syn om rammevilkårene for sammenslutninger og deres medlemmer heller enn for de politiske partiene. Det antas at eventuelle reguleringer av denne typen ikke bør tas inn i den loven utvalget fremmer forslag om, da denne kun vil gjelde for de politiske partiene. Slike regler har en mer naturlig plass i regnskapsloven eller aksjeloven. For fagforeninger og andre foreninger er situasjonen en annen. Foreningsretten er ikke lovfestet, og eventuelle bestemmelser for foreninger må vedtas som en del av disses vedtekter. Utvalget har ikke utredet hensiktsmessigheten av denne typen reguleringer for ulike typer sammenslutninger og fremmer ikke konkrete forslag.

Utvalget tilrår:

• At det ikke innføres særskilt reservasjonsrett eller andre restriksjoner i forbindelse med beslutning i fagforeninger, A/S og andre sammenslutninger om å gi gaver til politiske partier.

6.8 Hvem er innrapporteringspliktige?

6.8.1 Nivåer i partiet

I anmodningsvedtaket legges det til grunn at plikten til å innrapportere inntektsregnskap skal omfatte alle organisatoriske ledd i partiet, ikke bare partienes sentrale organisasjoner, som i dag. Utvalget er enig i at lovens virkeområde bør utvides til å gjelde partienes organisatoriske ledd på fylkes- og kommunenivå.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan man skal definere nærmere hvem som er innberetningspliktige og hva som er et innberetningspliktig ledd, antar utvalget at man kan legge til grunn kriteriene for tildeling av statsstøtte. Det vil si at alle lag av partiet som har rett til støtte også har plikt til å avlegge inntektsregnskap. Utvalget går inn for å videreføre dagens regler som etablerer rett til støtte til lokale partilag på kommune- og fylkesnivå (se kapittel 7).

Utvalget tilrår:

• At innrapporteringsplikten utvides til å også gjelde partienes organisatoriske ledd på kommune- og fylkesnivå som er berettiget til statsstøtte.

6.8.2 Partienes ungdomsorganisasjoner

De registrerte partienes ungdomsorganisasjoner er også berettiget til statlig støtte. Etter utvalgets forslag skal støtten tildeles direkte til ungdomsorganisasjonene på nasjonalt nivå og fylkesnivå etter søknad til henholdsvis departement og fylkeskommune. Ungdomsorganisasjoner kan forvalte ikke ubetydelige midler. Utvalget mener at også ungdomsorganisasjoner bør være forpliktet til å avlegge regnskap over sine inntekter som vilkår for tildeling av statsstøtte, på lik linje med andre støtteberettigede enheter i partiorganisasjonen. En slik plikt vil også kunne hindre omgåelse av åpenhetsreglene ved at gaver til partiene kanaliseres via ungdomsorganisasjonene.

Utvalget tilrår:

• At også ungdomsorganisasjoner som er berettiget til statsstøtte skal være forpliktet til å avgi innberetning om sine inntekter.

6.8.3 Bør innrapporteringsplikt også gjelde uregistrerte grupper/lister?

Utvalget har vurdert om systemet med inntektsinnberetning også bør gjøres gjeldende for lokale lister, men går ikke inn for dette. Det systemet med inntektsrapportering som utvalget går inn for, vil gjelde for lokale partilag med krav på statsstøtte. Det er partilagene, ikke valglistene eller de folkevalgte gruppene i kommunestyrer og fylkesting, som vil ha plikt til å innrapportere inntekter. For de lokale listene varierer det i hvilken grad det er etablert stabile organisasjoner som fungerer som aktive støttespillere for gruppene i kommunestyret/fylkestinget gjennom valgperioden.

Mange hensyn kan tale for innsyn også i hvordan lokale lister/grupper finansierer sin virksomhet. Ønsket om åpenhet gjelder i prinsippet alle som er med på å treffe politiske vedtak. På den annen side gjør forskjellene mellom de registrerte politiske partiene og de lokale listene/gruppene at utvalget antar noe slikt er vanskelig å gjennomføre i praksis. Spesielt er mange lokale lister/grupper tidsbegrensede fenomen. Også prinsipielle hensyn tilsier at det er rimelig å stille færre krav til grupperinger som har valgt å opptre som uavhengige, og som heller ikke er berettiget til statsstøtte.

Utvalget anser det likevel som hensiktsmessig om også uavhengige grupper som måtte ønske det gis anledning til å innrapportere sine inntekter på samme måte som partilagene. Slike inntektsregnskaper kan oppbevares hos kommunen/fylkeskommunen, eller de kan sendes til den sentrale databasen hos SSB, dersom det tilrettelegges for det. Se nærmere om innrapporteringssystemet i avsnitt 6.10.

Utvalget tilrår:

• At uavhengige grupper/lister ikke pålegges plikt til å avgi inntektsinnberetning.

• Det legges til rette for mottak av inntektsinnberetninger fra uavhengige grupper som ønsker å avgi dette.

6.8.4 Andre enheter tilknyttet partiet

En konsekvens av at plikten til innrapportering knyttes til retten til statsstøtte, er at andre mer eller mindre partitilknyttede enheter ikke har rapporteringsplikt, selv om disse kan være i besittelse av relativt betydelige økonomiske verdier. Arbeiderpartiet har eksempelvis rundt omkring i landet en rekke lag med organisasjonsmessig tilknytning til partiet og hvor graden av politisk aktivitet varierer. Utvalget mener det ikke er grunnlag for å pålegge slike enheter plikt til å avgi inntektsrapport. Dersom det overføres midler til partiet, vil dette uansett fremkomme av partiets inntektsinnberetning.

6.8.5 Bør folkevalgte rapportere om gaver?

Et spørsmål er om også folkevalgte representanter bør være forpliktet til å avgi innberetning om eventuelle gaver de mottar i egenskap av å være folkevalgte. Stortingsrepresentantene har for sin del etablert en frivillig ordning hvor representantene gis anledning til å flagge bindinger, verv, gaver de har mottatt og annet.

Utvalget har med interesse merket seg en debatt i Danmark som er oppstått med bakgrunn i at Fagforbundet HK (handel og kontor) har fått utarbeidet en rapport med anbefalinger knyttet til bruk av partistøtte. 20 Rapporten er forfattet av professor Ove Kaj Pedersen, Københavns Universitet. Pedersen anbefaler fagforeningen å tenke nytt om den tradisjonelle partistøtten ettersom forbundets medlemmer stemmer på mange ulike partier, ikke kun Socialdemokratene. For medlemmene vil det kunne virke rimeligere å målrette støtten i større grad. Dette kan oppnås gjennom å støtte ikke bare flere ulike partier, men også enkelpolitikere som er særlig engasjert i saker forbundet kjemper for, fremholdes det.

Utvalget ser ikke bort fra at man med tiden vil kunne få debatt om liknende forhold i Norge, og at det vil bli aktuelt å utrede problemstillingen nærmere på et senere tidspunkt. Et alternativ som kan vurderes er å ta inn i kommuneloven bestemmelser som pålegger kommunene å opprette systemer som kan bidra til åpenhet om de folkevalgtes bindinger etter mønster av den ordningen Stortinget har vedtatt for stortingsrepresentantene.

6.9 Grunnlaget for partienes rapporteringsplikt

6.9.1 Innledning

En viktig forutsetning for at regler om åpenhet skal fungere, er at det etableres systemer som sikrer offentligheten innsyn på en effektiv måte. Utvalget vurderer i dette avsnittet ulike løsninger for å legge til rette for dette. Utvalget tar også stilling til om det er ønskelig og/eller hensiktsmessig at partiene avlegger regnskap over sine utgifter i tillegg til sine inntekter.

6.9.2 Regnskapsplikt etter regnskapsloven eller rapporteringsplikt etter særlov?

Utvalget har vurdert om regnskapsloven (lov 17. juli 1998 nr. 56) kan utgjøre et egnet alternativ til dagens ordning med en særskilt lov. Utvalget antar at dette ikke er tilfellet.

I utgangspunktet kan en tilpasning av regnskapsloven synes som en besnærende idé. I regnskapsloven finnes definerte krav som følges av alle, de er kjent, det er lett å tilpasse nye krav (for eksempel offentliggjøring av visse kostnader), og man slipper å lage nye systemer som medfører økt byråkrati.

Et politisk parti er i regnskapslovens forstand å regne som en forening. Som forening har politiske partier regnskapsplikt i samme utstrekning som andre foreninger, det vil si når de kommer over en viss økonomisk størrelse. Regnskapsloven fastsetter at alle foreninger med eiendeler til en verdi av over 20 millioner kroner eller flere enn 20 ansatte, har regnskapsplikt, jf. regnskapsloven § 1–2 nr 10. I dag er det kun hovedorganisasjonen i de største politiske partiene som er berørt av dette og som derved er pålagt regnskapsplikt etter regnskapsloven. Dersom regnskapsloven skal legges til grunn, vil det således være nødvendig å pålegge de politiske partiene en særskilt forpliktelse, slik at alle nivå av de politiske partiene, uavhengig av verdien av eiendeler og antall ansatte, blir regnskapspliktige.

En begrunnelse for å pålegge de politiske partiene en regnskapsplikt som ikke vil gjelde for andre foreninger av tilsvarende størrelse, kan være å imøtekomme et alminnelig krav om økt offentlighet. Det er en del av den generelle samfunnsutviklingen å ha åpenhet omkring den totale økonomiske virksomhet. De fleste virksomheter av en viss størrelse har således regnskapsplikt. 21 Det kan hevdes at det ikke er rimelig at politiske partier som mottar betydelige beløp i statsstøtte, skal være heldigere stilt, og at de derfor bør underlegges tilsvarende rapporteringskrav. En kan imidlertid spørre hvor langt en analogi mellom politiske partier og kommersielle foretak skal strekkes.

Regnskapsplikten etter regnskapsloven innebærer en årlig plikt til å utarbeide årsregnskap og årsberetning i samsvar med regnskapslovens bestemmelser, jf. § 3–1. Årsregnskapet skal inneholde resultatregnskap, balanse og noteopplysninger, jf. § 3–2. 22 Regnskapsloven kapittel 6 stiller krav til årsregnskapets innhold. Av relevans for politiske partiers alminnelige virksomhet er kravene om at årsregnskapet skal opplyse om størrelsen på inntekter og utgifter. Etter § 6–2 skal balansen ha en oppstillingsplan med eiendeler, egenkapital og gjeld. Noteopplysningene skal i henhold til kapittel 7 i regnskapsloven inneholde nærmere spesifikasjon av enkelte poster i årsregnskapet.

Når det gjelder opplysninger om inntekter , har regnskapsloven i dag ikke bestemmelser som ivaretar de formål loven om offentliggjøring av politiske partiers inntekter skal ivareta. Regnskapsloven er ikke innrettet med sikte på å avdekke kildene for de regnskapspliktiges inntekter. Dersom regnskapsloven skal anvendes, må det således etableres krav om et særskilt noteapparatet (i den nye partiloven eller regnskapsloven), slik at formålet med innsyn i partienes inntekter kan ivaretas.

Kravene som stilles til spesifisering av utgiftene i gjeldende regnskapslov (vareforbruk, personal- og driftskostnader, avskrivninger og renter) gir informasjon om omfanget av partiets økonomiske virksomhet. Sammen med balansen gir de informasjon om hvordan partiet har innrettet sin økonomiske virksomhet, om likviditet, finansiering og soliditet. De bidrar imidlertid ikke med opplysninger om partiets politiske virksomhet, herunder bindinger, mulig maktmisbruk eller andre forhold det er grunn til å tro vil være av særlig relevans for velgerbeslutningen. Dersom man har et særlig mål med å pålegge politiske partier å innberette opplysninger om sine utgifter, på samme måte som for inntektssiden, kunne det være aktuelt å vurdere et særskilt noteapparat også for utgiftssiden. Utvalget vurderer alternative kontoplaner i neste avsnitt.

I forskrift er ikke-økonomiske foreninger med regnskapsplikt som faller inn under definisjonen av små foretak, unntatt fra plikten til å sende årsregnskapet inn til Regnskapsregisteret. Det skal i stedet oppbevares hos den regnskapspliktige. Dette vil gjelde de fleste partier. Etter regnskapsloven § 8–1 har enhver rett til å gjøre seg kjent med innholdet i regnskapet hos den regnskapspliktige. Ved å definere partiene som små foretak i regnskapslovens forstand, ville en pålegge alle lokallag og fylkeslag regnskapsplikt, men ikke innsendingsplikt.

Utvalget går inn for at det skal settes som betingelse for utbetaling av statsstøtte, at plikten til å rapportere, er oppfylt. Dersom regnskapsloven legges til grunn, vil regnskapene derfor uansett måtte sendes til kommunen/fylkeskommunen. Man kunne tenke seg at kommunen/fylkeskommunen fikk ansvaret for å sikre innsyn, enten ved fremleggelse på forespørsel eller ved offentliggjøring på Internett. Alternativt kan regnskapene sendes til Brønnøysundregistrene. Kommunene vil i så fall måtte undersøke i Brønnøysundregistrene om regnskapene er innsendt.

Enheter som sender regnskaper til Brønnøysund må være etablert som egne juridiske personer. De må være registrert i Enhetsregisteret og underlegges de krav som der stilles til vedlikehold av registeropplysninger. Det finnes ikke noe regelverk som styrer organiseringen av politiske partier, og de er svært ulikt organisert. Hvilke lag som utgjør egne juridiske enheter vil variere. En konsekvens av regnskapsplikt etter regnskapsloven vil innebære at partiene underlegges nye, formelle krav. Lovens regler om forsinkelsesgebyr osv. vil også gjelde tilsvarende. Brønnøysund kan sikre innsyn i de enkelte regnskapene som er innsendt. De har imidlertid ikke systemer beregnet på sammenstilling av regnskapstall og oversikter på overordnet nivå.

Utvalget går ikke inn for regnskapsplikt etter regnskapsloven. Det man ville oppnå med regnskapsplikt etter regnskapsloven, kan, slik utvalget ser det, ikke begrunnes i noen vesentlige, demokratiske hensyn. Utvalget ser det som problematisk å gripe inn i partienes interne organisering gjennom lovpålegg. For lokallagene er det også snakk om relativt beskjedne tilskudd. En kan lett komme i den situasjonen at kostnadene ved regnskapsførsel overstiger statsstøtten. Rapportering etter regnskapsloven vil etter utvalgets vurdering derfor innebære at de lokale partilagene pålegges en uforholdsmessig omfattende forpliktelse. Regnskapsloven er da heller ikke utformet med sikte på ikke-økonomiske foreninger.

Utvalget som evaluerte regnskapsloven i NOU 2003: 23 uttalte blant annet:

«Dersom ikke-økonomiske foreninger av mindre størrelse skulle omfattes av regnskapsplikten, ville dette medføre vesentlig større behov for forenklinger i regelverket. Dette ville gjøre seg spesielt gjeldende dersom regnskapsplikten skulle utvides til å omfatte alle ikke-økonomiske foreninger.» (avsnitt 8.9.1)

«Et kjennetegn ved mange ikke-økonomiske foreninger er imidlertid at de ivaretar samfunnsmessige, kulturelle og sosiale oppgaver som kanskje ellers ikke ville vært gjennomført. Det er dermed ønskelig å legge forholdene til rette for at aktivitetene opprettholdes, og en målsetting om reduserte kostnader til regnskapsproduksjon bør derfor tillegges mer vekt enn for øvrig.» (avsnitt 5.1.5)

Disse hensynene gjør seg like fullt gjeldende for politiske partier som for andre foreninger.

Utvalget går etter dette inn for at man fortsatt baserer seg på et særskilt regelverk som pålegger de politiske partiene å gjøre rede for bestemte sider ved deres finansielle forhold med henblikk på offentlighet. Hva rapporten nærmere skal inneholde og hvordan offentligheten skal sikres innsyn, fastsettes i partiloven.

Utvalget tilrår:

• Partienes særlige rapporteringsplikt forankres fortsatt i et særskilt regelverk.

• Regnskapsloven gis ikke anvendelse for politiske partier i videre utstrekning enn det som gjelder i dag.

6.9.3 Innberetningsplikt etter særlov; bare inntekter eller også resultat- og balanseregnskap?

En skreddersydd lov har den fordel at man står friere med hensyn til hva som skal innberettes. Man kan kartlegge de konkrete behovene for informasjon og hente nøyaktig det man ønsker. Derved slipper man innrapportering og mottak av overskuddsinformasjon. Dette er vanskelig å unngå når man innhenter opplysninger gjennom standardiserte systemer beregnet på andre formål, som for eksempel regnskapsloven.

Etter lov om offentliggjøring av de politiske partiers inntekter skal partiene rapportere sine inntekter og inntektskilder. Innsyn som virkemiddel i kampen mot korrupsjon har tradisjonelt hatt fokus på partienes inntektsside , og det er dette som har vært lovens hovedanliggende. Det er koplingen mellom inntektskilder på den ene siden og utøvd makt på den andre, som kan indikere om det er foregått uakseptabel eller illegal virksomhet. I FN-konvensjonen om korrupsjon (se nærmere avsnitt 5.4) art. 7 nr 3 er det åpenhet om inntektene til de politiske partiene det er fokusert på.

Enkelte demokratier krever at partiene også avgir regnskap for sine utgifter . Bakgrunnen er gjerne at annet regelverk gjør det nødvendig å føre kontroll med utgiftssiden. Det kan for eksempel være fastsatt regler om hvor store beløp partiene kan bruke i en valgkamp, eller regler for hva de kan bruke pengene sine på (i særdeleshet den offentlige støtten). Dersom regelverket verken knesetter beløpsgrenser eller bestemte formål, slik tilfellet er i Norge, blir forholdet et annet. Det blir da et spørsmål om hvorfor man innhenter opplysninger og hvilke utgiftskategorier som eventuelt kan tilføre relevant og interessant informasjon. Fordi et krav på åpenhet innebærer at noen, nemlig partiene, pålegges en forpliktelse, bør det være eksplisitt hvilke hensyn en regel om åpenhet er ment å tjene. At mange partier har vedtektsfestet plikt til å føre regnskap, og også gjør dette i praksis, kan ikke i seg selv begrunne å lovfeste en plikt til innrapportering av regnskaper.

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å pålegge partiene å sette opp en resultat- og balanseoversikt, i tillegg til inntektsredegjørelsen. Dette innebærer at partiene i så fall må gjøre rede for sine eiendeler, sin gjeld og sine utgifter. En enkel resultat- og balanseoversikt kan se slik ut:

1. Resultatregnskap:

   1. Inntekter (offentlig støtte, egen virksomhet og bidrag fra andre)

   2. Kostnader (vareforbruk, personalkostnader, andre driftskostnader (kan spesifiseres ytterligere) og avskrivninger)

   3. Finansposter

   4. Resultat

2. Balanse:

   1. Eiendeler

      1. Anleggsmidler (bygg, transportmidler, inventar, aksjer og lignende)

      2. Omløpsmidler (varebeholdning, fordringer, bankinnskudd og lignende)

   2. Egenkapital og gjeld

      1. Egenkapital

      2. Langsiktig gjeld

En slik oppstilling er laget med sikte på å bedømme kommersielle foretaks økonomiske stilling. Utvalget antar at en så enkel oppstilling ikke er egnet til å fremskaffe særlig interessant informasjon om partiene. Skal partiene pålegges en særskilt innrapporteringsplikt, bør man ha som mål å fremskaffe viktig informasjon om partienes utgifter. I så fall må det settes opp en kontoplan for utgiftssiden. En eventuell kontoplan vil måtte variere etter hvilke hensyn som søkes innfridd.

En mulighet er å sette opp en kontoplan for utgifter basert på velgernes behov, for å legge til rette for velgerkontroll. Velgerne vil særlig kunne ha interesse av informasjon som kan avdekke kompromitterende forhold, for eksempel om tillitsvalgte og eller ansatte beriker seg privatøkonomisk. Slik kunnskap vil kunne være relevant for bedømmelsen av partiet og dets tillitsvalgte og således for velgerbeslutningen. For å avdekke slike forhold kreves en meget detaljert kontoplan, slik at forholdene ikke så lett kan kamufleres ved omposteringer til «sekkeposter». Det er grenser for hvor detaljerte pålegg partiene bør utsettes for.

En annen mulighet er å sette opp en kontoplan for utgifter med utgangspunkt i partienes kjerneoppgaver, for å få oversikt over i hvilken grad disse oppgavene ivaretas og hva det koster. Partienes kjerneoppgaver er omtalt i kapittel 2. Kontoplanen kunne da for eksempel settes opp med en oversikt over hva som er gått med til arbeid med partiprogrammet, hva som er brukt til velgerinformasjon, valgkamp, arbeid med listeforslag, rekruttering og opplæring av nye politikere, bidrag til bredde og dybde i det offentlige ordskiftet og lignende. Også dette vil måtte bli en relativt løs og lite konkret plan, som det muligens ville være komplisert for partiene å forholde seg til. Det ligger en fare i at en slik rapportering i praksis vil kunne presse frem styring av partiene gjennom øremerking av støtten, for å sikre at formålet med støtten oppnås.

En tredje mulighet er å sette opp en kontoplan som kan brukes i forskningsmessig øyemed og for eksempel inneholde kategorier fordelt på administrative utgifter, aktivitetsutgifter, overføring til andre organisasjonsnivåer i partiet, avsetninger til valgkampfond og andre utgifter. Innholdet i disse kategoriene kan eventuelt spesifiseres ytterligere. Det er imidlertid spørsmål om hensynet til forskningsrelevant informasjon kan rettferdiggjøre å pålegge partiene en særskilt plikt til å føre opp denne typen oversikter. Det er vel også tvilsomt om denne typen informasjon vil være av særlig verdi for velgerne.

Alt i alt er det vansker forbundet med å ta stilling til hva slags opplysninger som skal kreves, og hvilke krav som skal stilles til detaljeringsnivået. En overordnet oversikt med grove kategorier gir lite detaljert og trolig ikke spesielt velgerrelevant informasjon. En plan som er detaljert nok til å være interessant for velgerne, kan synliggjøre forhold som inviterer til myndighetsinngrep uten klar demokratisk begrunnelse. Man står i et dilemma hvor overdrevne krav til nye data vil utfordre prinsippet om partienes autonomi.

En viktig, prinsipiell innvending mot et krav om at partiene skal gjøre rede for sine utgifter, er at dette vil representere et brudd med tradisjonen om at staten ikke stiller partiene til regnskap for anvendelsen av partistøtten. Hensynet til partienes selvstendige stilling i forhold til staten har vært det bærende argument mot dette. I Stortingets forutsetning for bevilgningen til partistøtte, er det også understreket at det ikke skal stilles betingelser, og at staten ikke skal føre kontroll med disponeringen av støtten. Selv om en rapportering ikke vil være det samme som å stille krav til bruken av støtten, vil det i praksis invitere til styring, slik som anført foran.

Den alminnelige utvikling går mot større åpenhet. Ut fra det faktum at partiene mottar til dels betydelige statlige overføringer kan det fremholdes at borgerne bør få innsyn i hvordan partiene forvalter sine midler.

Utvalget finner det likevel problematisk å begrunne en særskilt rapporteringsplikt for utgifter. Utgiftsrapportering kan ikke ses å være av noen betydning for forhold knyttet til korrupsjonsbekjempelse. Selv om offentligheten ville kunne ha en alminnelig interesse i innsyn, bør prinsippet om partienes uavhengige stilling veie tyngst. Som det er gjort rede for foran er sikring av reelt innsyn dessuten forbundet med betydelige administrative og praktiske utfordringer. Utvalget går inn for å videreføre prinsippet om at den særskilte rapporteringsplikten for politiske partier kun skal gjelde deres inntekter.

Utvalget tilrår:

• At man viderefører prinsippet om at det kun gjøres rede for partienes inntekter.

6.9.4 Plikt til å gi til innsyn i de regnskaper som foreligger

Utvalget går ikke inn for å lovfeste særskilt regnskapsplikt for partiene eller pålegg om rapportering av utgiftstall. Utvalget er likevel av den oppfatning at større grad av åpenhet er ønskelig, og at dette kan oppnås på andre måter.

Mange partier fører i dag regnskaper i henhold til sine vedtekter. Det antas at dette er den altoverveiende hovedregelen. Utvalget går inn for at alle de som er berettiget til statsstøtte etter partiloven, også skal ha plikt til å gi innsyn i sine regnskaper slik de foreligger. Utvalget antar at plikten til innsyn bør gjelde de regnskapsdokumenter som fremlegges for foreningens øverste organ, slik som årsmøtet eller liknende. Utvalgets forslag medfører ikke at partiene pålegges plikt til å føre regnskap på en bestemt måte. Partiloven vil etter forslaget ikke gi noen definisjon av hva et regnskap skal være. Dette reguleres av partienes vedtekter. Partiet vil ikke være forpliktet til å fremskaffe andre regnskapstall enn de som faktisk foreligger.

Loven vil ikke pålegge partiet noen forpliktelser med hensyn til å føre regnskap, men kun å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger. Det anses derfor ikke naturlig å etablere noen kontroll- eller klageordning.

Utvalget tilrår:

• At partiene på oppfordring plikter å gi innsyn i sine regnskaper slik disse foreligger.

6.10 Innberetningen av inntektene

6.10.1 Monetære og ikke-monetære bidrag

Praksis etter dagens regelverk er at kun monetære bidrag oppgis i inntektsregnskapet. I anmodningsvedtaket er det foreslått at også andre former for bidrag skal inntektsføres. Det kan for eksempel være gratis eller svært prisgunstige tjenester fra en trykkeribedrift eller et konferansehotell, utlån av biler, artister som opptrer gratis på valgkamparrangement og mye annet. Slike ikke-monetære ytelser kan ha like stor økonomisk verdi som pengebidrag. Utvalget er derfor enig i at det ikke er grunn til å videreføre den forskjellsbehandling regelverket har åpnet for, da dette gjør det for enkelt å omgå regelen om at det skal være åpenhet om økonomiske bidrag. Likebehandling er regelen blant annet i Danmark og Finland, og er også anbefalingen fra Europarådet. 23

Regelverket må likevel innrettes på en måte som gjør at det ikke blir for vanskelig å praktisere for de mange små og store partilag som vil bli forpliktet til å avgi inntektsregnskap. Utvalget går inn for at det gjøres avgrensninger både med hensyn til ikke-monetære ytelsers art og verdi.

I Danmark er tilskuddsbegrepet i loven, i motsetning til i Norge, blitt tolket til også å omfatte ikke-monetære ytelser. Ved vurderingen av hva som skal omfattes, har det vært lagt vekt på om det ikke-monetære bidraget består i en ytelse som vanligvis gjøres opp i penger. Er det et bidrag fra en som normalt tar betalt for denne typen ytelser som ledd i ervervsvirksomhet, eller bidraget på annen måte må sies å erstatte et pengebeløp, så taler det for å vurdere det som et tilskudd i lovens forstand. Tilskuddet må i så fall tas med i regnskapet med en verdi tilsvarende det partiet ellers ville måtte betalt for ytelsen. Personlig innsats fra medlemmer og bekjente som utføres frivillig og ulønnet, for eksempel opphenging av plakater i forbindelse med valgkamp, anses derimot ikke som tilskudd. Det samme gjelder gratis utlån av lokaler og gjenstander i det omfang giveren ikke driver ervervsmessig virksomhet av pågjeldende art. 24 Finland har i sitt regelverk gjort en uttrykkelig avgrensning mot denne typen bidrag. Lag om anmälan av kandidaters valfinansiering 12.5.2000/414 § 3 nr. 4 annet ledd lyder slik:

«… Med understöd avses pengar, varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits verderlagsfritt, dock inte sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster …»

Utvalget mener at den fortolkning av tilskuddsbegrepet som er lagt til grunn i Danmark, og som kommer til uttrykk i den finske lovteksten, kan danne et hensiktsmessig utgangspunkt for en tilsvarende norsk regel. I forslaget til ordlyd har utvalget derfor tatt inn et unntak for ytelser fra privatpersoner som består i ordinært dugnadsarbeid som ikke krever særskilte kvalifikasjoner. Det er også tatt inn unntak for utlån av gjenstander og lokaler fra privatpersoner dersom vedkommende ikke vanligvis låner dette ut mot vederlag. Etter dette vil således for eksempel artister som opptrer gratis, arbeidstakere hvis stilling helt eller delvis er reservert partipolitisk arbeid og lignende, måtte føres opp i partienes inntektsregnskaper.

I anmodningsvedtaket er det foreslått at det skal gjøres rede for ikke-monetære ytelser som i verdi overstiger grensen for når givere skal identifiseres i inntektsregnskapet. Utvalget er enig i at dette er en hensiktsmessig avgrensning. De samme hensyn som gjelder monetære ytelser, gjør seg gjeldende for ikke-monetære ytelser. Regnskapsføringen bør ikke by på tvil og vanskelige avveininger. Hensikten med åpenhetsregimet er å avdekke i hvilke retninger det kan foreligge eller oppstå bindinger mellom parti og bidragsyter. Dette tilsier at beløpet bør være det samme som for identifisering av bidragsytere. Etter utvalgets forslag skal denne oppjusteres til kr 30 000 på nasjonalt nivå og settes til kr 20 000 på regionalt nivå og kr 10 000 på lokalt nivå (se avsnitt 6.10.2).

Utvalget tilrår:

• At det skal redegjøres for ikke-monetære bidrag dersom verdien overstiger den fastsatte grense for når givere skal identifiseres i partienes inntektsregnskaper.

6.10.2 Identifisering av givere – beløpsgrenser

Dagens lov stiller krav om at giveren skal identifiseres i inntektsregnskapet dersom det er gitt et bidrag som er på kr 20 000 eller mer. Grensen ble hentet fra Danmark da den norske loven ble vedtatt i 1998, og har ikke blitt justert siden. I Stortingets anmodningsvedtak forutsettes at denne grensen opprettholdes og gjøres gjeldende også for bidrag til partier på lokalt og regionalt nivå.

Følgende argumenter anføres gjerne mot å offentliggjøre navn på bidragsytere:

• Det er ikke krav til offentliggjøring ved gaver til andre typer foreninger.

• En gave er uttrykk for en politisk sympati og er et personlig forhold på linje med stemmeseddelen. Det må aksepteres at dette skjer uten at det blir offentlig kjent.

• Gaver til politiske partier kan skape konflikter for eksempel i forhold til arbeidsgivere eller forretningsforbindelser, noe man unngår hvis man slipper offentlighet.

• Det må være mulig å gi av uegennytte og å slippe oppmerksomhet om egen person.

• Givergleden kan avta og partienes økonomiske situasjon bli vanskeligere hvis navnet på givere offentliggjøres.

Til dette kan bemerkes at partiene ikke godt kan sammenliknes med andre foreninger. Partiene står i en særstilling ved at de er en del av maktapparatet og den demokratiske beslutningskjeden. Korrupsjon i det politiske systemet er derfor svært alvorlig. Utvalget har i kapittel 5 om forholdet til menneskerettighetene konkludert med at internasjonale menneskerettigheter ikke etablerer noen beskyttelse for anonyme gaver til politiske partier. 25 Jo større gaven er, jo mindre preg har den dessuten av å være en privatsak.

Følgende anføres for å offentliggjøre navn på givere:

• Velgerne går ellers glipp av verdifull informasjon om hvilke interesser som (under-)støtter partiet.

• Hemmelighold gir grobunn for spekulasjoner og mistenksomhet om eventuell korrupsjon.

• At navn på givere ikke offentliggjøres legger til rette for korrupsjon.

Utvalget legger til grunn at navn på givere av gaver over en viss verdi skal offentliggjøres. Utvalget understreker viktigheten av at det ikke skapes inntrykk av at gaver til politiske partier som regel er forbundet med snusk og at giverne har uhederlige hensikter. Tvert i mot. Gaver til politiske partier er både akseptabelt og ønskelig. Når bidragsytere likevel kan ha ønske om å unngå oppmerksomhet om sine bidrag, kan det ha mange årsaker og er noe som bør respekteres. Likevel må det et sted trekkes en grense. Innenfor forholdsvis vide intervaller vil grensedragningen måtte bero på en skjønnsmessig vurdering.

Slik utvalget ser det, er en oppjustering for gaver til partienes sentralorganisasjon påkrevd på bakgrunn av den lønns- og prisvekst som er skjedd siden loven ble vedtatt. Etter utvalgets syn ivaretar dagens beløpsgrense dessuten i for liten grad bidragsyteres rett til skjerming fra offentligheten. En oppjustering av grensen vil også kunne bidra til å øke partienes evne til å skaffe seg penger fra andre kilder enn staten og derved bidra til å styrke partienes autonomi.

På den annen side står hensynet til offentlighetens rett til innsyn. Med dette som utgangspunkt vil en betraktning være at beløpsgrensen må settes der hvor det for offentligheten vil kunne dannes grunnlag for tvil eller mistanke om korrupsjonsliknende forbindelser. Utvalget mener at dagens grense på kr 20 000 omfatter transaksjoner av mindre relevans. Utvalget går inn for å heve beløpsgrensen til kr 30 000 for gaver som gis partiets sentrale organisasjon på nasjonalt nivå. Det antas at dette er et passende beløp, som ivaretar de kryssende hensyn på en balansert måte. Beløpsgrensen gjelder for summen av gaver fra samme giver i løpet av inntektsåret. En heving av beløpsgrensen som foreslått gjør det mulig å gi ikke ubetydelige beløp uten at dette blir allment kjent. Man unngår dessuten administrative kostnader forbundet med innsamling og forvaltning av opplysninger som offentligheten ikke vil ha særlig nytte av å informeres om.

Utvalget går med dette forslaget inn for en høyere beløpsgrense på nasjonalt nivå enn det man opererer med i Danmark. Utvalget vil likevel peke på at dagens norske beløpsgrense ikke er spesielt høy i internasjonal målestokk. En sammenlinkning i 2001 viste at beløpsgrensen i Norge tilsvarte omkring 31 gjennomsnittlige dagslønner. 26 Tyskland hadde på sin side en grense tilsvarende 154 gjennomsnittlige dagslønner og Storbritannia 132 gjennomsnittlige dagslønner (for gaver fra privatpersoner til partier på nasjonalt nivå). 31 dagslønner ville i 2003 tilsi en beløpsgrense på 30 000 kroner. 27

Vurderingen av hvor grensen skal trekkes slår ulikt ut alt etter som gaven gis til partiet på nasjonalt, fylkeskommunalt eller kommunalt nivå. Av praktiske hensyn kunne man argumentert for en felles beløpsgrense, uavhengig av hvilket nivå i partiet gaven gis til. Imidlertid kommer man da i den situasjon at beløpsgrensen nasjonalt ville bli for lav, mens den lokalt og regionalt ville bli for høy. Med en grense på 30 000 vil mange lokale og regionale lag ikke behøve å identifisere noen giver, selv om de kan stå bak for dem betydelige bidrag. Effekten av å utvide lovens virkeområde til også å gjelde de regionale og lokale nivåene ville således få en relativt begrenset effekt. Utvalget er etter en samlet vurdering kommet til at beløpsgrensen bør settes til kr 20 000 på fylkesnivå. På kommunenivå bør grensen settes til kr 10 000.

Når ett eller flere bidrag fra samme bidragsyter utgjør kr 30 000 eller mer på nasjonalt nivå, kr 20 000 eller mer på fylkeskommunalt nivå og kr 10 000 eller mer på kommunalt nivå i løpet av regnskapsperioden, skal altså giveren identifiseres og beløpets størrelse oppgis. Formelt sett er regelen ikke til hinder for at samme giver, uten å bli identifisert, kan gi gaver til flere ulike enheter i organisasjonen som samlet overstiger beløpsgrensene. Dette er ikke lovens intensjon. Utvalget mener imidlertid at det ikke kan pålegges partiene sentralt å foreta samordning av inntektsinnberetninger med sikte på å avdekke denne type omgåelser.

Utvalget antar at det med en utvidelse av lovens virkeområde er hensiktsmessig at privatpersoner identifiseres med bostedskommune i tillegg til med navn. Andre bidragsytere, foretak, organisasjoner osv, foreslås identifisert både med navn og postadresse.

Verdien av de foreslått beløpsgrenser på henholdsvis 10, 20 og 30 tusen vil naturligvis endres over tid. Utvalget har derfor vurdert om beløpsgrensene heller bør settes til en størrelse som kan justeres i takt med lønns- og prisveksten. En slik regel vil kunne virke komplisert, samtidig som det har fordeler å operere med faste kronebeløp. Det skaper forutberegnlighet for giverne, noe som bør veie tungt. Også for partiene er det enklere å forholde seg til lovbestemte kronebeløp. Dette blir ikke mindre viktig når kretsen av de innberetningspliktige øker betraktelig. Disse hensynene veier etter utvalgets oppfatning opp for den ulempe det er å måtte endre loven fra tid til annen. Utvalget går således inn for et fast kronebeløp.

Ikke desto mindre er utvalget av den oppfatning at det er viktig at loven oppdateres i forhold til lønns- og prisveksten. For å sikre forutberegnlighet, bør ikke dette skje for ofte, og man må sørge for at det beløp som fastsettes er av en størrelse som ikke straks blir for lavt. Utvalget antar at det vil være hensiktsmessig om det råd som utvalget foreslår å opprette, jf. avsnitt 6.12, gjør en løpende vurdering av nivået. Forslag til eventuelle oppjusteringer kan fremmes i den årlige rapporten til departementet når rådet måtte finne at det er behov for det.

Utvalget tilrår:

• At de som har gitt bidrag med en verdi av kr 30 000 eller mer til et parti på nasjonalt nivå skal identifiseres i inntektsinnberetningen.

• At de som har gitt bidrag med en verdi av kr 20 000 eller mer til et parti på fylkeskommunalt nivå skal identifiseres i inntektsinnberetningen

• At de som har gitt bidrag med en verdi av kr 10 000 eller mer til et parti på kommunalt nivå skal identifiseres i inntektsinnberetningen.

• At privatpersoner identifiseres med navn og bostedskommune og juridiske personer med navn og postadresse.

• Det legges til grunn at beløpsgrensen oppdateres med jevne mellomrom for å holde rimelig takt med pris- og lønnsvekst. Rådet vurderer nivået og kan fremme forslag om oppjustering.

6.10.3 Kategorisering av inntektene

I anmodningsvedtaket fra Stortinget er det foreslått visse presiseringer i de kategorier inntekter og bidragsytere som skal føres opp. Utvalget er enig i disse forslagene, men mener loven kan tjene på ytterligere opprydding.

Utvalget går inn for at inntektene deles inn i tre hovedkategorier. Den første kategorien er offentlig støtte. Her skal partiet føre opp den statlige partistøtten, eventuell kommunal eller fylkeskommunal partistøtte, samt annen offentlig støtte, for eksempel statlig støtte i form av øremerkede ordninger. Den andre kategorien er inntekter av egen virksomhet, som er inntekter fra kontingentinnbetalinger, lotterier, innsamlingsaksjoner og lignende, kapitalinntekter, inntekter fra forretningsvirksomhet og andre inntekter. Den tredje kategorien er bidrag fra andre og er først delt inn i bidrag fra henholdsvis privatpersoner og kommersielle foretak. Organisasjoner i arbeidslivet er satt opp som en egen post, mens andre organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, institusjoner, stiftelser og fonds er satt opp sammen. Til sist kommer en rubrikk for andre. En siste kategori er interne overføringer. Her kan partiet føre opp inntekter som er overført fra andre partiledd.

Utvalget tilrår:

• At kravene til presisering av inntektskildene skjerpes.

6.10.4 Formelle krav (signatur, revisor, frister mv.)

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om en erklæring om at partiet ikke har hatt andre inntekter enn det som er innberettet. Innberetningen fra partiets hovedorganisasjon skal som før signeres av partilederen og være godkjent av revisor. For å unngå overdrevent byråkrati og kostnader i forbindelse med at lovens virkeområde utvides, foreslås at det ikke skal stilles krav om revisorgodkjenning for innberetninger på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Den som søker om og har rett til å kvittere for utbetaling av partistøtten skal også signere inntektsinnberetningen, i praksis lokallagets leder. I tillegg stilles krav om signatur fra ett annet styremedlem.

Innberetningen skal omfatte alle inntekter i perioden 1. januar til 31. desember, som i dag, og avgis innen 1. juli det påfølgende år. Det innberettes til henholdsvis kommunen og fylkeskommunen. Kommunen og fylkeskommunen videresender inntektsinnberetningene til SSB, som er det organ utvalget foreslår blir ansvarlig for tilrettelegging og offentliggjøring av inntektsregnskapene. SSB offentliggjør regnskapene så snart det lar seg gjøre. Se nærmere om dette i neste avsnitt. Et slikt system er i tråd med Europarådets anbefaling, som er at regnskapene skal innberettes og offentliggjøres minst en gang i året. 28

Utvalget tilrår:

• At innberetningen gjelder perioden fra 1. januar til 31. desember og avgis innen 1. juli det påfølgende år.

• At regnskapet fra partienes lokallag og fylkeslag ikke trenger revisorgodkjenning.

6.10.5 System for innrapportering

En viktig målsetting med utvalgets arbeid, slik utvalget ser det, er å få på plass et system som kan gjøre opplysninger om partienes inntekter tilgjengelige for offentligheten på en enkel måte.

Man kunne tenke seg at inntektsinnberetningene ble liggende hos den enkelte kommune, fylkeskommune og hos Stortinget, og at den som var interessert kunne henvende seg til respektive instanser. På denne måten ville innberetningene være offentlig tilgjengelige, om ikke offentliggjort. Utvalget mener imidlertid at det må legges til grunn som et minimum at rapportene blir offentliggjort slik at offentligheten kan skaffe seg innsyn uten å behøve å rette individuelle henvendelser til kommunen/fylkeskommunen.

De enkelte delene av et parti er ikke finansielt uavhengige av hverandre, men spiller i varierende grad sammen økonomisk. Det er ikke uvanlig at partier overfører større beløp mellom de ulike nivåene i organisasjonen med sikte på omfordeling og ressursinnsats der behovet antas å være størst. Etter utvalgets forslag er det ikke lagt opp til noen endring i så måte, og partiene vil fortsatt stå frie til å håndtere sine inntekter i en konsernmodell. Etter utvalgets mening er det derfor ønskelig at velgere og opinion ikke kun gis tilgang til enkeltregnskapene til lokallagene, da dette ikke vil gi et dekkende bildet. Offentligheten bør også gis tilgang til en samlet oversikt over de enkelte partienes inntektskilder og økonomiske situasjon på landsbasis. Utvalget mener dette bør være en ambisjon så sant det lar seg realisere uten uforholdmessig byråkrati og omkostninger.

Utvalget foreslår at Statistisk Sentralbyrå (SSB) får ansvaret for mottak, sammenstilling og offentliggjøring av inntektsregnskapene. Partienes sentrale organ og ungdomsorganisasjonen på nasjonalt nivå skal etter forslaget innberette direkte til SSB, mens fylkeskommunale og kommunale partiledd innberetter til henholdsvis fylkeskommunen og kommunen, som i sin tur videreformidler dataene til SSB gjennom KOSTRA-systemet. KOSTRA (KOmmune STat RApporting) er et system for elektronisk overføring av informasjon fra kommune til stat.

SSB som organ vil etter utvalgets mening tilfredsstille kravene til legitimitet. SSB er en faglig uavhengig institusjon, som både innehar tilstrekkelig kompetanse og teknisk apparat til å ivareta oppgavene med sammenstilling og kontroll av partienes inntektsinnberetninger. SSB forestår allerede i dag mottak av store mengder data fra kommunene og fylkeskommunene via KOSTRA-systemet. Utvalget har hatt møter med SSB som bekrefter at forholdene ligger godt til rette for utvikling av et system som kan ivareta denne typen oppgaver.

SSB vil etter utvalgets forslag få i oppgave å kontrollere at partienes hoved-, fylkes-, og kommuneorganisasjoner innberetter sine inntekter årlig i tråd med lovens krav. Partienes innberetninger skal sammenstilles i en form som gir pålitelig og sammenlignbar informasjon. Fristen for innberetningen til kommune/fylkeskommune vil etter utvalgets forslag settes til 1. juli. Informasjonen offentliggjøres på SSBs Internettsider så snart det lar seg gjøre.

På bakgrunn av de innberetninger SSB mottar fra kommuner og fylkeskommuner, vil SSB kunne føre kontroll med hvilke partilag som ikke har overholdt innberetningsplikten. For øvrig vil SSB ikke få oppgaver knyttet til å kontrollere innholdet i innberetningene. Kontroll med at innberetningene tilfredsstiller lovens krav gjennomføres av kommunene og fylkeskommunene, samt av autorisert revisor for hovedorganisasjonenes del, før innberetningene oversendes SSB.

Utvalget tilrår:

• At inntektsoppgavene fra partiets hovedorganisasjon og de nasjonale ungdomsorganisasjonene innberettes til SSB innen 1. juli hvert år.

• At inntektsoppgavene fra partienes lokallag innberettes til kommunen, og fra partienes fylkeslag og ungdomsorganisasjoner i fylkene til fylkeskommunen innen 1. juli hvert år

• At kommunen og fylkeskommunen videresender inntektsdataene til SSB senest innen 15. juli hvert år.

6.10.6 Særskilt innrapportering om gaver mottatt før valg?

Med det systemet utvalget går inn for vil det ta tid fra inntektene mottas og til de innberettes, og derfra til de blir offentliggjort. Fordi regnskapsperioden settes til ett år, vil offentliggjøringen av partienes inntektsinnberetninger nødvendigvis gjelde fjorårets inntekter. Velgerne vil derved ikke få kunnskap om bidrag som gis i perioden foran et valg, før året etter at valget er avholdt. De kan således ikke legge vekt på oppdaterte opplysninger når de skal gi partiene respons og utøve sin demokratiske kontroll- og sanksjonsfunksjon ved urnene på valgdagen. Enkelte land, for eksempel Storbritannia og USA, har ordninger som pålegger partiene en særskilt plikt til innrapportering og oppdatering av inntektsdata før valg.

Utvalget har derfor vurdert om partiene bør pålegges plikt til særlig innrapportering før valg og hvordan en slik ordning kan tenkes å fungere.

Det vil antakelig være private bidrag (bidrag fra privatpersoner, organisasjoner osv.) av en størrelsesorden som medfører plikt til identifisering av giveren, som er av særlig interesse før valg. En særskilt innberetning bør således kunne reserveres for denne typen inntekter i perioden fra 1. januar i valgåret og frem til en passende dato før valget. En fullstendig ekstrarapportering vil etter utvalgets syn være vanskelig å forsvare. Ordningen bør således bare gjelde partilag på nasjonalt nivå som har mottatt gaver til en verdi av kr 30 000 eller mer, partilag på regionalt nivå som har mottatt gaver til en verdi av kr 20 000 eller mer og på kommunalt nivå som har mottatt gaver til en verdi av kr 10 000 eller mer. Utvalget antar at det vil gjelde et relativt lite antall på landsbasis.

Datoen for innrapportering må ikke settes senere enn at det blir tid til mottak og tilrettelegging for offentlig innsyn før valget, for eksempel 15. august. Ordningen bør eventuelt gjelde alle støtteberettigede partier i alle kommuner/fylkeskommuner, uavhengig av om de stiller til valg der eller ikke. Partiets sentrale organisasjon og støtteberettigede ungdomsorganisasjoner må også omfattes. Innberetningene kan skje i henhold til de alminnelige rutinene til kommunen/fylkeskommunen som deretter videreformidler opplysningene til SSB for sammenstilling og offentliggjøring. Alternativt kunne en la innberetningene bero hos kommunen/fylkeskommunen, og overlate til disse å gi innsyn på oppfordring om dette. En fullstendig oversikt ville da kreve forespørsler i om lag 450 kommuner/fylkeskommuner. Dette gir ikke effektivt innsyn.

Et alternativ til en obligatorisk innrapportering kunne være en ordning basert på frivillighet. Partier som ønsker åpenhet og å skape legitimitet om mottatte bidrag får i så fall mulighet til dette gjennom en tilrettelagt ordning. Et alternativ til en permanent ordning kan være en prøveordning.

Utvalget antar at partiene kan ha mye å tjene på åpenhet om bidrag de mottar i tiden før valg. Utvalget vil også påpeke at selv om den alminnelige plikten til innberetning ikke inntrer før 1. juli året etter, så innebærer dette selvsagt ikke at det er ulovlig for partiene å offentliggjøre navn på bidragsytere tidligere enn dette tidspunkt. At partier holder denne typen informasjon tilbake med henvisning til at den formelle plikten til innrapportering ikke inntreffer før 1. juli året etter, vil kunne bli gjenstand for offentlig oppmerksomhet. Mye kan derfor tale for en ordning med innrapportering av gaver mottatt i forbindelse med valg.

På den annen side er utvalget redd for at et slikt system vil medføre at bidrag og bidragsytere får uforholdsmessig stor oppmerksomhet på bekostning av det valgkampen bør handle om, nemlig partienes programmer og politikkens innhold. Mot dette kan en innvende at informasjon om hvem partiet mottar gaver fra også kan være av relevans for velgerbeslutningen.

Flertallet av utvalget, alle medlemmer unntatt Johansen og Bodahl-Johansen, er etter en samlet vurdering kommet til at en tilrettelagt ordning med innrapportering av bidrag i forbindelse med valg ikke er ønskelig. Begrunnelsen er at en slik ordning medfører en oppmerksomhet som vil kunne avskrekke enkeltpersoner fra å bidra økonomisk. Partier som ønsker det er fri til på egenhånd å informere offentligheten om bidrag de mottar før valg.

Medlemmene Johansen og Bodahl-Johansen mener partiene skal pålegges å offentliggjøre oppgavepliktige gaver og bidrag innen 1. september i valgår.

Flertallet i utvalget, alle unntatt Johansen og Bodahl-Johansen, tilrår:

• Det legges ikke til rette for særskilt innrapportering av private bidrag i perioden før valg.

6.10.7 Krav til giverregisteret. Forholdet til personopplysningsloven

Skal formålet med loven oppnås, er det nødvendig at opplysninger om hvem som står bak bidrag som overstiger kr 30 000 på nasjonalt nivå, kr 20 000 på fylkeskommunalt nivå og kr 10 000 på kommunalt nivå, registreres og gjøres offentlig tilgjengelig.

Personopplysningsloven § 2 nr. 8 fastsetter at opplysning om noens politiske oppfatning er en sensitiv personopplysning. Etter § 9 nr. 1 bokstav b kan registrering av sensitive opplysninger ikke skje uten at det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling. I henhold til merknaden til § 2 nr. 8 i Ot.prp. nr. 92 (1998–1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) omfatter uttrykket «politisk» også oppfatninger og synspunkter utover ren partipolitisk tilhørighet. Det er etter utvalgets oppfatning nærliggende å legge til grunn at registrering av hvem som har gitt gaver til politiske partier vil være omfattet av denne bestemmelsen. Datatilsynet stiller seg bak en slik lovforståelse i brev til utvalget av 22. september 2004.

Utvalget legger til grunn at innsamling, registrering og offentliggjøring av denne typen opplysninger krever særskilt lovhjemmel og vil foreslå at dette tas inn i partiloven. For øvrig vil personopplysningsloven gjelde.

6.11 Overtredelser. Sanksjoner

Dagens lov foreskriver ingen reaksjoner i forhold til partier som ikke overholder plikten til å innrapportere sine inntekter. Det får heller ikke følger for utbetalingen av partistøtten.

Utvalget går inn for en innskjerping av dagens ordning ved at innlevering av inntektsinnberetningen stilles som vilkår for utbetaling av partistøtte. Kommunene og fylkeskommunene skal ikke føre noen realitetskontroll med innholdet i partilagenes innberetninger, men påse at lovens krav til innberetningen er oppfylt. Støtten skal holdes tilbake og ikke utbetales før tilfredsstillende innberetning er innlevert. Dersom partiet mener at statsstøtte urettmessig er holdt tilbake, kan vedtaket påklages til det råd som skal holde tilsyn med ordningen (se nærmere om dette i avsnitt 6.12).

Utvalget har vurdert om det i tillegg bør innføres andre typer reaksjoner. Det kan muligens fremstå som noe naivt å satse på et system uten annen mulighet til sanksjoner enn å holde tilbake en fordel og risikoen for negativ offentlig omtale.

I Danmark ble det i 2000 innført en straffebestemmelse i loven som foreskriver at uriktige eller ufullstendige regnskaper fra partiets hovedorganisasjoner kan straffes med bøter eller fengsel inntil 4 måneder. Straffansvaret gjelder både partiets ledende personer og partiets sentrale organ. For partienes lokale lag er det krav om at regnskapene er innberettet før de har rett til statsstøtte. Noen adgang til å straffe dem er det ikke. Finland har ikke straffesanksjoner. Sverige har til nå ikke hatt lovbestemt plikt for partiene til å innberette sine inntekter. En utredning fra Sverige, SOU 2004: 22 Almänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter , går inn for å innføre en ordning med åpenhet om partienes finanser. Det tas ikke til orde for å innføre straffesanksjoner utover at innlevert innberetning stilles som vilkår for utbetaling av statlig partistøtte. Det anføres at innføring av formelle sanksjoner overfor de politiske partiene ville kreve grunnlovsendring. 29

Utvalget viser til at utvidelsen av lovens virkeområde vil medføre at et stort antall enheter vil pålegges en ny plikt. Utvalget ser ikke bort fra at en straffebestemmelse vil kunne oppleves som et uforholdsmessig tiltak, som vil vekke reaksjoner fra de mange små og større lag som vil få nye plikter etter loven. Det vil dessuten kreve administrative ressurser å kontrollere og følge opp regelbrudd. På bakgrunn av at lokallagenes organisering varierer, vil det også kunne være vanskelig å vite hvem som eventuelt skulle stilles til ansvar.

Utvalget viser til at systemet bygger på tillit. Partiene forventes å følge systemet lojalt opp. Alt i alt antar utvalget at innberetning som vilkår for statsstøtte, sammen med den uheldige oppmerksomhet partiet må påregne dersom ureglementerte forhold avdekkes, vil virke til at partiene holder seg innenfor lovens rammer.

Man kan imidlertid ikke se bort fra at det vil vise seg behov for å sanksjonere manglende oppfølging eller regelbrudd på andre måter enn det utvalget har gått inn for. Utvalget legger til grunn at departementet vil evaluere systemet fortløpende. En rutine med årlig rapportering fra det uavhengige rådet som omtales i neste avsnitt, vil legge godt til rette for dette.

Utvalget tilrår:

• At det ikke tas inn regler om straff eller liknende reaksjoner ved brudd på regelverket.

• At innberetning av inntekter i tråd med lovens krav settes som vilkår for utbetaling av partistøtte.

6.12 Tilsyn og kontroll ved et uavhengig råd

Europarådet anbefaler at statene sørger for uavhengig kontroll med finansieringen av de politiske partiene og valgkampanjer, og at tilsyn med regnskapene til partiene bør inngå i denne. 30

Ved at SSB gis oppgaven med å ta i mot og sammenstille inntektsinnberetningene fra partiene, vil hensynet til den offentlige tillit i forbindelse med å sikre at regelverket følges, langt på vei være ivaretatt. Utvalget antar likevel at det vil være hensiktmessig med et overordnet tilsyn utført av et særlig oppnevnt, uavhengig organ.

Utvalget foreslår at et uavhengig organ utarbeider en årlig rapport til departementet om årets innberetninger. Rapporten utarbeides på grunnlag av en sammenstilling av partienes inntektsberetninger fra SSB det angjeldende år. Regnskaper som ikke er innberettet, mangler ved innberetningene og liknende rapporteres. For øvrig legges til grunn at den instans som får ansvaret for å avgi rapporten, gir en generell vurdering av situasjonen og systemet og gjør de tilføyelser den finner grunn til, før rapporten overleveres departementet.

Det er i dag oppnevnt et uavhengig organ til å ta seg av klagesaker og skjønnsspørsmål i forbindelse med tildeling av statsstøtte. Nemnden oppnevnes av departementet og består av en arbeidsrettsdommer, en høyesterettsdommer og en person fra SSB. Utvalget har vurdert om denne nemnda kan opprettholdes og ivareta oppgaven som rapporteringsansvarlig, men kan ikke gå inn for dette, da organet etter utvalgets forslag vil få noen flere og mer varierte oppgaver. Oppsummert foreslår utvalget at rådet får følgende portefølje (med henvisning til hvor i utredningen de konkrete forslagene er behandlet):

• Behandling av klagesaker og skjønnsspørsmål i forbindelse med kommunens/fylkeskommunens vedtak om tildeling og eventuelt tilbakehold av statsstøtte, jf. kapittel 6.11.

• Gi råd om bevilgningsnivået for den statlig partistøtten, jf. kapittel 7.14.2.

• Behandling av klager over vedtak om registrering av partinavn, jf. kapittel 9.2.

• Utarbeiding av en årlig rapport om partienes inntektsinnberetninger med en oppsummering av nemndas arbeid for øvrig, jf. omtale i dette avsnitt.

• Gi råd om hvilke beløpsgrenser som skal gjelde for når bidragsytere skal identifiseres i partienes inntektsinnberetninger, jf. kapittel 6.10.2.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør oppnevnes et nytt organ, et råd for rapportering og klagebehandling. For å gi organet et særlig preg av uavhengighet, anser utvalget at det kan være hensiktsmessig at det oppnevnes av Kongen i statsråd. Utvalget antar at rådet bør settes sammen med fem medlemmer, og at lederen må ha dommerkompetanse. For øvrig finner utvalget ikke grunn til å regulere rådets sammensetning ytterligere. Det legges til grunn at det vil oppnevnes blant personer med bred og allsidig politisk erfaring, som kan bidra til å gi rådet demokratisk legitimitet. Medlemmene oppnevnes for en periode på seks år. For å oppnå kontinuitet bør en unngå at samtlige medlemmer byttes ut på en gang.

Det antas at utvalget ved behov kan anskaffe særskilt sekretariatskompetanse, for eksempel i form av juridisk ekspertise, i tilknytning til enkeltsaker det får til behandling.

Den årlige rapporten som oppsummerer rådets arbeid og refererer de saker rådet har hatt til behandling, vil representere en demokratisk nyskaping i Norge.

Dersom det på sikt blir aktuelt å opprette en permanent valgkommisjon i Norge, vil et råd som her foreslått kunne være et naturlig utgangspunkt. Valgkommisjoner med en overordnet, demokratisk tilsynsrolle har man i flere land, for eksempel Israel, Frankrike og Storbritannia. Valglovutvalget gikk inn for å opprette en valgkommisjon i Norge. Det ble anført at en valgkommisjon blant annet kunne ivareta rollen som en kunnskapsbank, drive bredt informasjonsarbeid og fungere som et service-organ for befolkningen. Det ble også vist til at det kunne vært en fordel å få en mer samlet administrasjon av valgene og at en kommisjon ville kunne følge den teknologiske utviklingen nøye. En valgkommisjon kunne også ha et særlig ansvar for å stimulere til forskning om valg og demokratiske prosesser. Forholdet er omtalt i NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte , avsnitt 10.2.4.

Utvalget tilrår:

• At det oppnevnes et uavhengig råd til å føre tilsyn med finansieringen av de politiske partiene, og ivareta øvrige oppgaver etter partiloven.

• Rådet oppnevnes av Kongen i statsråd og settes sammen med fem medlemmer, hvor lederen har dommerkompetanse.

• Rådet avgir en årlig rapport til departementet. I rapporten redegjør rådet for erfaringene med partienes inntektsinnberetninger og oppsummerer rådets arbeid for øvrig.