1 Innhold og sammendrag

1.1 Sammendrag

Utvalgets mandat del II har vært å foreslå regler til gjennomføring av direktiv 2006/46/EF, og å vurdere tiltak mot manipulering av finansiell informasjon. Utvalget har lagt vekt på at det er foretatt betydelige endringer i gjeldende regelverk i perioden fra Økokrims brev 8. desember 2004 til Finansdepartementet, og frem til oppnevningen av lovutvalget. Dette gjelder både regelverksendringer som kan ses som tiltak mot manipulering av finansiell informasjon, og generelle regler som vil kunne forhindre eller synliggjøre slik manipulering. For å kunne vurdere om de aktuelle endringene ut fra formålet har noen reell effekt, er det etter utvalgets syn viktig at reglene praktiseres en periode.

Utvalget har på denne bakgrunn funnet det mest hensiktsmessig å utvise en viss tilbakeholdenhet med å foreslå regelverksendringer, og har særlig fokusert på å identifisere tiltak som kan bidra til å sikre bedret informasjonstilgang og enklere etterlevelse. Tiltak av straffe- og offentligrettslig karakter har ikke i samme grad blitt prioritert. Det har vært en vesentlig forutsetning at det å forhindre finansielle misligheter krever en systemmessig tilnærming, hvor de (særlig eiere) som har insentiver til å utøve en kontrollfunksjon gis sterkere oppfordring og bedre muligheter til å ivareta denne funksjonen, og at det er åpenhet og notoritet om ordninger som kan gi (særlig ledende ansatte og tillitsvalgte) sterkere insentiver til å begå finansielle misligheter.

Kapittel 3 Foretaksstyring

På bakgrunn av EØS-forpliktelser har utvalget vurdert om foretak med verdipapirer notert på regulert marked bør pålegges å avgi en redegjørelse for foretaksstyring. Utvalget har lagt til grunn at EØS-kravet ikke kan vurderes utelukkende ut fra et formål om å motvirke finansielle misligheter, men at det også må ses hen til direktivets bakgrunn, hvor formålet har vært å etablere hensiktsmessige selskapsrettslige rammebetingelser for foretaksstyring.

Utvalget foreslår i hovedsak at plikten til å avgi en redegjørelse for foretaksstyring skal gjelde norske allmennaksjeselskaper og grunnfondsbevisinstitusjoner som har aksjer/grunnfondsbevis opptatt til handel på et regulert marked. Plikten vil imidlertid også gjelde norske selskaper som har utstedt noterte gjeldsinstrumenter med pålydende mindre enn 1000 euro, og utenlandske selskaper som har verdipapirer opptatt til handel på norsk regulert marked. For sistnevnte gruppe foretak foreslås at det regulerte marked gis en dispensasjonsadgang dersom selskapet er omfattet av et likeverdig krav i utlandet.

Etter utvalgets forslag skal det i redegjørelsen for foretaksstyring gis to typer opplysninger. For det første skal det gis opplysninger som til sammen skal belyse de faktiske betingelsene for foretaksstyringen i selskapet. Dette omfatter opplysninger om hvordan foretaket forholder seg til anbefalinger og regelverk, eier- og innflytelsesforhold i selskapet, samt opplysninger om hvordan selskapsorganene er innrettet.

For det andre skal det gis opplysninger om hovedelementene i foretakets systemer for internkontroll og risikostyring knyttet til regnskapsrapporteringsprosessen. Utvalgets forslag innebærer at det skal gis opplysninger om hovedelementene i kontrollen med at regnskapsbehandlingen skjer på en forsvarlig måte. Dette betyr at det må opplyses om hvordan styret og ledelsen løpende identifiserer og styrer risiko for vesentlige feil i regnskapsavleggelsen, og interne kontrollsystemer som skal sikre at vesentlige feil i foretakets regnskaper, herunder eventuelt konsernregnskap, blir oppdaget og korrigert.

Utvalget har lagt vekt på å klargjøre at opplysningskravene som foreslås ikke er sammenlignbare med de amerikanske kravene etter den såkalte Sarbanes-Oxley Act 2002 (SOX). Utvalgets forslag er utelukkende et krav om opplysninger, og innebærer ikke et ansvar tilsvarende det som følger av SOX-reglene. Selv om det enkelte styremedlem etter utvalgets forslag vil ha en plikt til å påse at det gis opplysninger i samsvar med kravet, og ansvaret for at det er overensstemmelse mellom det som beskrives i redegjørelsen og prinsippene for foretaksstyring som er etablert i foretaket, innebærer utvalgets forslag således ikke et utvidet ansvar i forhold til styremedlemmenes ansvar etter gjeldende rett, for at foretaksstyringen som beskrives oppfyller visse minstekrav. Det foreslås heller ikke noe krav om at foretaket må innrette internkontrollen på en bestemt måte (eventuelt innføre nye kontrolltiltak), eller til at internkontrollen må dokumenteres mer inngående enn det som følger av dagens regelverk.

Kapittel 4 Styrets sammensetning

Utvalget har vurdert om det bør innføres forbud mot at daglig leder er medlem av styret, som et tiltak for å styrke styrets kontrollfunksjon overfor daglig leder, og for å unngå sammenblanding av ulike roller. Etter flertallets syn er det ikke kartlagt en tydelig nok sammenheng med tilfeller av regnskapsmanipulasjon til at den anbefalte beste praksis på området bør erstattes av et lovfestet forbud. Vurderingen av om en slik lovbestemmelse er nødvendig, bør dessuten sees i sammenheng med flertallets forslag i kapittel 5 om å innføre en plikt for styret til å avholde et møte med revisor uten at noen fra den daglige ledelsen er til stede.

Et mindretall, medlemmene Berget og Knudsen, foreslår at det innføres forbud mot at daglig leder er medlem av styret i allmennaksjeselskaper. Mindretallet anser at den rolleblandingen som oppstår når daglig leder også er medlem av styret, er så vidt uheldig at det bør innføres et slikt forbud for allmennaksjeselskapene.

Kapittel 5 Møte mellom styret og revisor

Utvalgets flertall foreslår at det lovfestes et krav om at styret og revisor har minst ett møte i året uten at daglig leder eller andre fra den daglige ledelsen er til stede. Formålet med å innføre plikt til å avholde et slikt møte er å styrke styrets oppmerksomhet rundt regnskapsavleggelsen og å bidra til at styret og revisor avdekker mislighetstilfeller hvor rapporteringen fra daglig leder til styret er mangelfull eller misvisende.

I utgangspunktet er det naturlig at daglig leder eller andre fra den daglige ledelse er til stede i møter mellom styret og revisor for å kunne belyse diskusjonen sett fra administrasjonens side. Der hvor revisor for eksempel er kritisk til de vurderinger selskapets ledelse har gjort, har mistanke om at det er skjedd lovbrudd eller har identifisert svakheter i selskapets interne kontroll og risi­kostyringssystemer, kan imidlertid diskusjonen mellom styret og revisor tenkes å bli mer åpen uten daglig leder til stede.

Flertallet foreslår at kravet ikke innføres for foretak som er definert som små foretak i regnskapsloven § 1-6, datterselskaper av morselskap som avholder et slikt møte og norskregistrerte filialer av utenlandske foretak som driver virksomhet utenfor Norge. For at myndighetene skal gis en viss oversikt over hvilke norskregistrerte utenlandske foretak det sistnevnte unntaket gjelder for, foreslår utvalget i tillegg et krav om at slike foretak skal registrere opplysninger i Foretaksregisteret om hvorvidt de driver virksomhet utenfor Norge.

Et mindretall, medlemmene Hasaas og Riise, mener at det ikke foreligger gode nok grunner for å innføre et lovfestet krav om møte mellom styret og revisor. Et annet mindretall, medlemmet Berget, er av den oppfatning at et årlig møte mellom selskapets styre og revisor er et så viktig tiltak at dette bør gjelde for alle foretak uavhengig av størrelse.

Kapittel 6 Mottaker av revisors nummererte brev

Utvalget har vurdert om det bør oppstilles et krav om at revisors nummererte brev skal sendes til hvert enkelt styremedlem. Bakgrunnen er eksempler på at brev fra revisor ikke er kommet til alle styremedlemmenes kunnskap innen rimelig tid, og at det også har forekommet at brev fra revisor med opplysninger om viktige mangler og feil aktivt er holdt tilbake av daglig leder og/eller styrets leder.

Utvalgets flertall foreslår på grunnlag av en samlet vurdering at nummererte brev som knytter seg til forhold som kan føre til ansvar for styremedlemmene, jf. revisorloven § 5-2 fjerde ledd nr. 4, skal sendes styrets leder med kopi til de øvrige styremedlemmene.

Et mindretall, medlemmet Berget, er av den oppfatning at det bør lovfestes at alle nummererte brev fra revisor som inneholder påpekninger som omfattes av revisorloven § 5-2 fjerde ledd skal sendes samtlige av styrets medlemmer.

Kapittel 7 Minoritetsgransking

Utvalget har vurdert behovet for endringer i aksjelovenes regler om gransking. Utvalget har i vurderingen sett hen til hvordan granskingsinstituttet faktisk anvendes i dag, og til regelverket i de øvrige skandinaviske land.

Utvalget har lagt til grunn at granskingsinstituttet primært er begrunnet i minoritetens innsynsbehov. Med dette som utgangspunkt, har utvalget foreslått at dagens vilkår om «rimelig grunn» for å åpne gransking, erstattes med et krav til «saklig grunn». Formålet med endringen er å markere at bestemmelsen ikke skal innebære noe krav om at det må sannsynliggjøres at granskingen vil føre til at bestemte forhold avdekkes, og at minoritetens behov for innsyn i, og eventuelt behovet for en uavhengig vurdering av, selskapets forhold, kan være tilstrekkelig for å åpne gransking.

Etter gjeldende rett har det vært noe uklart om granskeren har en opplysningsplikt tilsvarende revisorloven § 6-2. Utvalget har derfor vurdert om det bør gjelde en opplysningsplikt for granskere utover plikten til å avgi avsluttende beretning til tingretten. Utvalget har funnet at det særlig i tilknytning til behandlingen av bestemte saker på selskapets generalforsamling, kan være et behov for at granskeren gir opplysninger til aksjeeierne selv om det ennå ikke er avgitt beretning. Utvalget har på den bakgrunn foreslått en ny § 5-28 i aksjelovene, som innfører en opplysningsplikt for granskeren overfor selskapets aksjeeiere, knyttet til behandlingen av saker på selskapets generalforsamling. Opplysningsplikten gjelder imidlertid ikke forretningsmessige forhold dersom det ville skade selskapet om de ble kjent, og heller ikke opplysninger som etter granskerens vurdering ikke er tilstrekkelig kvalitetssikret.

Etter gjeldende rett kan det normalt forutsettes at det ikke vil være grunnlag for å åpne gransking dersom rekvirenten har fått tilstrekkelige opplysninger om de aktuelle forholdene på annet vis. Dette betyr at åpning av gransking i praksis ofte skjer med bakgrunn i at selskapet i utgangspunktet er motvillig til å gi ut de aktuelle opplysningene. Utvalget har på den bakgrunn vurdert at granskerens muligheter til å fremtvinge nødvendig bistand og utlevering av opplysninger fra selskapet bør styrkes. Utvalget har vurdert om det bør gis et lovhjemlet særlig tvangsgrunnlag for granskeres krav om utlevering av opplysninger. Utvalget har funnet at det for granskeren i praksis ofte kan være vanskelig å angi tilstrekkelig presist hvilke dokumenter som omfattes av et fremsatt krav, men har lagt til grunn at enkelte typer dokumenter kan angis med en tilstrekkelig grad av presisjon. Utvalget har på den bakgrunn foreslått at granskerens skriftlige krav om utlevering av bestemte dokumenter som selskapet ved lov er pålagt å utarbeide, eller som er oppbevaringspliktige med hjemmel i lov, skal gjelde som særlig tvangsgrunnlag.

Utvalget har også foreslått at granskere får en selvstendig hjemmel til å innhente forklaring også fra enkelte personer som ikke har noen bistandsplikt etter revisorloven § 5-2 tredje ledd. Utvalget har særlig hatt i tankene situasjoner hvor selskapets ledende ansatte eller tillitsvalgte har fratrådt, og situasjoner hvor selskapet har inngått avtale om at oppgaver som normalt hører under slike personer utføres av eksterne parter. Utvalgets forslag innebærer at personer som nevnt, får en opplysningsplikt på lik linje med selskapets ledende ansatte og tillitsvalgte. I tillegg har utvalget foreslått at granskere skal ha rett til å få enkelte typer opplysninger fra selskapets bankforbindelser.

Trenering og motarbeiding fra selskapets side kan undertiden også forekomme ved at selskapet nekter å deponere beløp som eventuelt er pålagt som sikkerhet for granskingskostnadene i medhold av aksjelovene § 5-26 fjerde ledd. Utvalget har på denne bakgrunn foreslått at granskeren kan begjære kravet fullbyrdet etter tvangsfullbyrdelses­lovens regler, og at rettens beslutning om deponering skal gjelde som særlig tvangsgrunnlag.

Kapittel 8 Offentlig regnskapskontroll

Utvalgets representant for Kredittilsynet har opplyst at det er reist spørsmål ved om hjemmelen i verdipapirhandelloven § 15-5 gir Kredittilsynet tilstrekkelig grunnlag for å foreta såkalte «stedlige tilsyn», dvs. besøke foretakene og få fremlagt dokumentasjon og forklaringer fra ansatte mv. i foretakets lokaler, i tilknytning til tilsynet etter verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd. Utvalget har ikke foretatt noen endelig vurdering av Kredittilsynets rolle og hjemler, men har generelt funnet grunnlag for å anbefale at den offentlige regnskapskontrollen styrkes.

Kapittel 9 Resultatbaserte lederlønninger

Utvalget har gått gjennom nyere internasjonal forskning på sammenhengen mellom resultatbaserte lederlønninger og regnskapsmanipulasjon. Denne forskningen kan etter utvalgets vurdering tas til inntekt for at det kan være uheldige insentivvirkninger knyttet til visse former for resultatbaserte lederlønnsordninger. Dette gjelder særlig for aksjeverdibaserte insentivordninger.

Utvalget har på denne bakgrunn foreslått at det presiseres at dagens opplysningskrav i § 7-31b fjerde ledd (som foreslås å bli nytt femte ledd) skal omfatte alle aksjeverdibaserte godtgjørelser. Utvalget har videre funnet at bestemmelsens ordlyd, når det gjelder de nærmere opplysningskravene etter bestemmelsens nr. 1 til 4, heller ikke passer helt godt for alle de aksjeverdibaserte ordningene. På den bakgrunn har utvalget også foreslått at det inntas tilleggskrav som er bedre tilpasset ordningene som ikke er direkte knyttet til aksjer eller opsjoner. Disse tilleggskravene er ment å oppfylle samme behov som opplysningskravene som etter sin ordlyd i dag gjelder aksjeopsjoner, aksjeinsentivordninger mv.

Utvalget har også vurdert om opplysningskrav knyttet til aksjeverdibaserte godtgjørelser bør gjøres gjeldende for mindre foretak. Utvalget har funnet at kravet ikke bør gjelde for de små foretakene. Utvalget har imidlertid vurdert at opplysningskravene bør omfatte gruppen av foretak som verken er små, jf. regnskapsloven § 1-6 eller store, jf. regnskapsloven § 1-5 (heretter omtalt som «øvrige foretak»). Utvalget har i sin vurdering blant annet vist til at det kan være et problem at selskapets ledelse og styre (innsidere) har vesentlig bedre forutsetninger for å vurdere selskapets verdi enn utenforstående aksjeeiere. Dette tilsier at man for prisingen av slike selskaper, ofte vil være mer avhengig av offentliggjorte regnskapsopplysninger enn tilfellet vil være for de store (børsnoterte). Utvalget har derfor, ut fra formålet om å legge til rette for mer aktiv eierstyring og å motvirke finansielle misligheter, foreslått at opplysningskravet gjøres gjeldende for «øvrige foretak». Utvalget har oppstilt et unntak for heleide datterselskaper som ikke er store.

Utvalget har også vurdert om allmennaksjeloven § 5-6 tredje ledd og § 6-16a burde gjøres gjeldende tilsvarende for grunnfondsbevisinstitusjoner. Utvalget har vurdert at begrensinger i mulighetene for effektiv eierkontroll tilsier at notoriteten om lederlønninger bør være særlig betryggende, og har derfor foreslått at bestemmelsene gjøres gjeldende for institusjoner med grunnfondsbevis notert på regulert marked.

Utvalget har vurdert om enkelte resultatbaserte avlønningsformer (og da særlig opsjoner og/eller opsjonslignende ordninger) burde forbys fullstendig. Utvalget har imidlertid vurdert at foreliggende forskning på sammenhengen mellom resultatbaserte lederlønninger og finansielle misligheter ikke er tilstrekkelig entydige til i seg selv å kunne begrunne et forbud, og at det dessuten må undersøkes nærmere i hvilken grad internasjonale forskningsresultater kan tas til inntekt for norske forhold. Utvalget har på den bakgrunn funnet at hensynet til selskapenes rett til selv å vurdere om behovet for å etablere et opsjonsprogram veier tyngre enn risikoen for eventuelle uheldige (lovlige) konsekvenser må veie tyngst, og har derfor ikke funnet grunnlag for å foreslå at visse typer avlønningsordninger burde forbys. Det presiseres at spørsmålet om et forbud bare er vurdert ut fra formålet om å motvirke finansielle misligheter. Det er ikke vurdert om størrelsen på konkrete utbetalinger eller faren for at slike ordninger kan gi opphav til uønsket risikotaking, kan tilsi en annen konklusjon. Utvalget har imidlertid funnet grunn til å oppfordre til at selskaper (også unoterte) i størst mulig grad følger opp NUES anbefaling om godtgjørelser til ledende ansatte, og herunder særlig oppfordringen om å utvise varsomhet ved utstedelse av opsjoner eller lignende til ledende ansatte. Generelt har utvalget dessuten funnet grunn til å oppfordre til økt forskning ut fra norske forhold på de aktuelle årsakssammenhenger.

Kapittel 10 Opplysninger om nærstående parter

Utvalget foreslår i kapittel 10 å innføre et nytt krav til noteopplysninger om transaksjoner med nærstående parter. Forslaget har bakgrunn i EØS-forpliktelser, samtidig som utvalget anser plikt til åpenhet om transaksjoner med nærstående å være et egnet tiltak for å forebygge mot regnskapsmanipulasjon.

Utvalgets flertall foreslår unntak for foretak som er definert som små foretak i regnskapsloven § 1-6. Selv om kostnadene forbundet med å fremskaffe og utarbeide noteinformasjonen ikke nødvendigvis er så store for det enkelte selskap, kan beløpet samlet sett bli betydelig. For små foretak veier forenklingshensynet tyngre.

Et samlet utvalg foreslår at transaksjoner mellom konsoliderte foretak kan unnlates opplyst i konsernregnskapet. Flertallet foreslår dessuten at transaksjoner mellom heleide konsoliderte foretak (morselskapet og heleide datterselskaper) kan unnlates opplyst i selskapsregnskapene.

Med bakgrunn i EØS-forpliktelser har utvalget vurdert om det bør innføres et særskilt opplysningskrav for arrangementer som ikke er oppført i balansen. Begrepet arrangementer ble ikke definert eller operasjonalisert ved innføring av det nye direktivkravet. Kravet har en så vidt uklar rekkevidde at det er vanskelig å se hva det konkret tilfører ut over de eksisterende regler (fanebestemmelsene i regnskapsloven § 7-1 og de spesifikke opplysningskravene i kapittel 7). Utvalget legger til grunn at opplysningskravet er forsvarlig dekket innenfor gjeldende regler, og foreslår derfor ikke å innføre et nytt opplysningskrav. Det er etter utvalgets syn mer naturlig at opplysningskravene utvikles gjennom innholdet i de internasjonale og norske regnskapsstandardene.

Kapittel 11 Grenser for små foretak

I kapittel 11 foreslår utvalget å øke terskelverdien for små foretak, hvor to av tre følgende tre kriterier må være oppfylt: fra 60 til 70 mill. kroner i salgsinntekt, fra 30 til 35 mill. kroner i balansesum og 50 årsverk. Økningen har sammenheng med tilsvarende økning av grensene for små foretak i EØS-rettens regnskapsdirektiver.

1.2 Summary in English

On 10 November 2006, the King in Council appointed an expert committee charged with the combined tasks of proposing draft transposition measures for the implementation of directives 2005/60/EC and 2006/46/EC, and to assess, within the scope of preventing fraud and other financial malpractice, the need for and suitability of other measures. The Committee submitted part I of its report, containing recommendations on transposition measures for the implementation of directive 2005/60/EC, on 24 August 2007. This is part II of the committee’s report.

The committee’s proposals must be viewed in light of legislation enacted between the letter of The Norwegian National Authority for Investigation and Prosecution of Economic and Environmental Crime (Økokrim) 8 December 2004 to the Minsitry of Finance, and the appointment of the committee. The committee’s point of view was that the effectiveness of this legislation cannot fully be assessed until an adequate period of time has passed. For this reason, the committee found it necessary to take a somewhat restrictive stance as regards proposals for further legislation. As a consequence, the committee has largely focused upon identifying measures that could secure (or improve) stakeholders’ access to vital information, as well as making compliance with existing legislation easier. The committee’s view was that the prevention of financial malpractice requires a systematic and comprehensive approach, where (private) parties (owners in particular), with incentives to carry out a control function, should be given greater motivation and improved means with which to exercise such control, and in particular, that there should be transparency about arrangements that might give directors and/or board members stronger incentives to commit fraud.

Chapter 3 Corporate Governance

The committee has taken into consideration Norwegian EEA-obligations, whereby companies, whose securities are admitted to trading on a regulated market, should disclose an annual corporate governance statement. The committee took the view that such a requirement should not exclusively be assessed within the scope of combating fraud and financial malpractice. Rather, the requirement should be judged within the wider context of establishing a sound regulatory framework for corporate governance.

The committee’s proposal implied that the obligation to disclose an annual corporate governance statement, would mainly apply to Norwegian companies with shares or primary capital certificates (PCCs) admitted to trading on a regulated market. However, the obligation would apply similarly to Norwegian issuers of debt securities with a face value of less than 1000 euros, and to foreign companies with securities admitted to trading on a Norwegian regulated market within the scope of section 5-4 subsection 3 of the Securities Trading Act 1 .

The committee took the view that the purpose of the corporate governance statement was that stakeholders should be provided with easy access to two kinds of information. Firstly, information should be provided on the scope of the actual corporate governance framework applicable to the company. This should include information, to be given on a “comply or explain”-basis, on the company’s application of any corporate governance code; key information on relevant provisions relating to shareholder influence; and information on the composition and operation of the administrative, management and supervisory bodies and their committees.

Secondly, information should be provided on the main features of the company’s internal control and risk management systems in relation to the financial reporting process. Essentially, this would require companies to disclose key information on how the board and company executives manages the risk of material misstatement in the financial reports, and how the company’s internal control systems are implemented to identify and correct possible misstatements.

The committee emphasised that disclosure requirements should not be taken to imply new or changed responsibility for the financial reporting process for members of the board of directors, compared to their current responsibilities under the existing Norwegian company law regime. The proposals of the committee in this area could hence not be considered comparable to obligations under the US Sarbanes-Oxley Act 2002 (SOX). The disclosure requirements put forward by the committee are solely related to the provision of information. The board members are in other words responsible for the timely disclosure of correct information, without this entailing responsibilities comparable to those placed upon US board members under SOX-rules. Under the committee’s proposal, the board members would thus not be responsible for the corporate governance systems meeting certain minimum criteria – above or beyond what would be required under existing legislation – and the committee has not submitted that risk management and internal control systems should be implemented in certain ways, or that these systems should be more extensively documented, as compared to present requirements.

Chapter 4 Board composition

The committee considered whether managing directors should be prohibited from being members of the board of directors. The purpose of such a measure would be to strengthen the boards control function with respect to the managing director, and to avoid unsound combinations of roles. A majority of the committee was of the opinion that the evidence from cases of financial malpractice does not justify replacing existing best practice, as expressed through the NUES code on corporate governance, with a legal prohibition. The question of the merit of such a prohibiton should in the majority’s opinion, in any case, be viewed in light of the majority proposal in chapter 5 of requiring a meeting with the board and the auditors without the presence of executive members.

A minority, the members Berget and Knudsen, was in favour of a rule prohibiting the managing director of public limited companies from being a member of the board. The minority took the view that the unsound combination of roles associated with a managing director being on the board, necessitates subjecting managing directors of public limited companies to such a rule.

Chapter 5 Meeting between the board and the company’s auditor

A majority of the committee proposed that the board should have a meeting with the auditor, at least annually, without the presence of any executive directors. The purpose of such a requirement would be to strengthen the board’s attention to and awareness of the financial reporting process, and to make it easier for the auditor to provide information on instances of malpractice, or of insufficient or misleading reporting from the managing director.

Under normal circumstances, the managing director and other persons taking part in the management of the company should be present in meetings between the board and the auditor of the company. The management of the company performs a useful role in such meetings, supplementing the discussion with the views of the administration of the company. However, in cases where the auditor, for instance, finds reason to question the assessments of the management, puts forward suspicions of non-compliance, or has identified weaknesses in the internal control and risk management systems of the company, the discussion between the board and the auditor may turn out to be more frank and open without the managing director being present.

The majority took the view that the obligation to hold a meeting without the presence of the management should not apply to companies defined as small companies under section 1-6 of the Accounting Act 2 . Neither should such a requirement apply to subsidiaries if the parent company had held such a meeting, nor to Norwegian branches of foreign companies with foreign operations. The committee submitted however that foreign companies with a Norwegian branch should register information in the Register of Business Enterprises, on whether the company has operations in other countries than Norway.

A minority, the members Hasaas and Riise, put forward that there had not been demonstrated sufficient justification for demanding an annual meeting to be held between the board and the auditor without the presence of the management. Another minority, the member Berget, took the view that such a meeting would be of sufficient importance for it to apply to all companies, regardless of company size.

Chapter 6 Recipient of numbered letters from the auditor

The committee discussed whether a rule should be enacted, requiring numbered letters from the company auditor to be sent each board member separately. The committee’s discussions had its background in a number of examples of cases where letters from the auditor had not been brought to the attention of all board members in a timely manner. There had furthermore been examples of cases where letters from the auditor, containing information about important deficiencies and errors, had been held back by the managing director and/or the chairman of the board.

On this basis, a majority of the committee proposed that numbered letters addressing issues which may be associated with criminal or civil liability for the board members under section 5-2 subsection 4 no. 4 of the Auditing Act 3 , should be addressed to the chairman of the board, with a copy to every other board member.

A minority, the member Berget, proposed that all numbered letters from the auditor concerning any issue under section 5-2 subsection 4 of the Auditing Act should be addressed to all board members.

Chapter 7 Minority inspection rights

The committee discussed the need for reforming the legislation allowing a shareholder minority to have an inspection carried out by a court-appointed inspector. The basis for the committee’s deliberations was experiences with existing legislation, as well as the experiences with similar legislation in the other Scandinavian countries.

The rules allowing shareholders to have an inspector appointed are primarily predicated on the minority shareholder’s informational needs. The committee took the view that current practices, requiring “reasonable cause” (“rimelig grunn”) for minority shareholders to have an inspector appointed, has been unnecessarily restrictive, and therefore proposed that the “reasonable cause” requirement should be substituted with “relevant cause” (“saklig grunn”). The purpose of this change was to make clear that a shareholder plaintiff should not have to prove that an inspection will be likely to uncover specific facts. Instead, the needs of the shareholders for information and/or independent verification of certain company affairs ­could henceforth be sufficient grounds for granting the shareholder’s request for an inspector to be appointed.

Under existing legislation, it has not always been clear whether and to what extent an inspector, before the final inspection report has been submitted to court, might be obliged to give a statement or make information available. The committee discussed whether there could be circumstances under which it would be legitimate to require an inspector to make certain pieces of information available. The committee took the view that there might be such circumstances, particularly in conjunction with the discussion of specific issues in a shareholder meeting. The committee therefore put forward that an inspector under such circumstances should be obliged to provide information to the shareholders at the particular meeting. This obligation should not however allow the inspector to provide sensitive information about the company of a business nature, and should not include information which in the inspector’s opinion had not been subject to adequate quality control.

Under existing legislation, the “reasonable cause” requirement for appointing an inspector will under most circumstances not be satisfied if shareholders get access to the relevant facts some other way. In practice, this implies that often the justification for an inspection will be that the company has proved unwilling to give access to relevant information. From the committee’s point of view, it was for this reason questionable whether the inspector, under existing legislation, had adequate means with which to force the company to provide assistance and/or give access to information. On this basis, the committee discussed whether there should be given legal cause for summary enforcement of an inspector’s claim for information. The committee took the view that it might not be practical for the inspector to define a given claim with an adequate degree of precision as regards which documents the company should surrender. However, the committee considered that for certain types of documents, it would be possible to define a claim sufficiently precisely, namely claims for documents the company by law was required to prepare or keep. The committee proposed that claims for the surrender of such documents should be subject to summary enforcement under the rules of the Enforcement Act 4 .

The committee also put forward that the inspector should be given an independent right to interview certain persons not subject to section 5-2 subsection 3 of the Auditing Act. The committee particularly considered that there might be instances where an inspector would need information from former employees or board members, and also from external persons carrying out the responsibilities of the company’s management or board on a contractual basis. The committee therefore proposed that the obligation to provide inspectors with information should apply equally to such persons. The committee further proposed that an inspector should have the right to get certain items of information from the company’s bank(s).

Occasionally, a company might delay or inhibit the work of inspectors by refusing to deposit collateral as security for the costs of the inspection, as required under section 5-26 subsection 4 of the Company Acts 5 . The committee proposed that the court’s decision requiring collateral, should be subject to summary enforcement under the rules of the Enforcement Act, subject to a request put before the enforcement authority (namsmyndighet) by the inspector.

Chapter 8 Public financial reporting supervision

The member on the committee representing the Financial Supervisory Authority pointed out that concerns has been raised as to whether the FSA’s authority to secure evidence under the Securities Trading Act section 15-5, applies to information the company would be obliged to disclose subjected to supenision under the Securities Trading Act section 15-1 subsection 3. The committee did not form a final view on the role and authority of the FSA as regards its financial reporting supervision, but would in general recommend that such supervision be strengthened.

Chapter 9 Performance related executive remuneration

The committee discussed recent research on the link between performance related pay and accounting fraud. This research demonstrates that certain forms of performance related pay may be associated with problematic incentive-effects. In particular, problematic incentive-effects are related to the use of compensation packages based wholly or in part on the value of the company’s shares.

On this basis, the committee took the view that existing disclosure requirements under section 7-31b subsection 4 of Accounting Act should be revised to encompass all compensation arrangements based wholly or in part on the value of the company’s shares. Furthermore, it was the opinion of the committee that the wording of existing disclosure requirements is not sufficiently relevant for compensation arrangements not directly related to shares or options. The committee therefore proposed that additional requirements of higher relevance should be enacted. The committee intended for these additional requirements to fulfil the same functions as existing disclosure requirements applicable to stock options, share based incentives schemes etc.

The committee also discussed whether disclosure requirements relating to share-value based compensation should apply to smaller companies. The committee took the view that such disclosure requirements should not apply to the smallest companies. However, it was the opinion of the committee that the disclosure requirements should apply to the medium sized companies (companies neither small (under the Accounting Act section 1-6), nor large (under the Accounting Act section 1-5)). The committee’s opinion was based on a concern that company insiders (executives and members of the board) may have access to superior information on which to base the valuation of the company, compared with outsiders. The committee took the view that outsiders, for valuation purposes, would be even more dependent on the company’s public financial reporting than would be the case as regards the valuation of the large (publicly traded) companies.

The committee considered whether the remuneration statement required under sections 5-6 subsection 3 and 6-16a of the Public Limited Companies Act 6 should be made applicable to PCC-institutions. It was the view that the limitations on the effective PCC-owner governance of such institutions, requires that transparency as regards executive remuneration be higher than otherwise. The committee therefore put forward that the obligation requiring an annual remuneration statement should apply to publicly traded PCC-institutions.

The committee discussed whether certain forms of executive compensation (in particular stock options and similar instruments) should be prohibited altogether. The committee took the view that existing evidence is not sufficiently conclusive to justify specific prohibitions, and in particular, that there is insufficient evidence on the remuneration practices and effects specific to Norway. On this basis it was the committees view that the autonomy of the companies to choose suitable remuneration arrangements should be decisive, and that the companies themselves would have to consider whether potential benefits of certain remuneration arrangements would outweigh the associated costs (and hereunder risks of problematic incentives). The committee would however encourage the companies (even the unlisted companies) to comply with the best practice recommendations of the NUES corporate governance code on executive remuneration, and in particular the recommendation that care should be taken as regards the use of stock options or similar instruments in executive remuneration packages. In general the committee also found reason to recommend that more extensive research be performed on the practices and effects of executive remuneration arrangements in Norway.

Chapter 10 Disclosure requirements relating to related parties

The committee proposed in chapter 10 that information about transactions with related parties should be disclosed in the notes to the financial statements. The proposal was based on EEA-obligations. The committee took the view that transparency on transactions with related parties would be an efficient measure for the prevention of fraud and other financial malpractice.

A majority of the committee proposed that small companies, as defined under section 1-6 of the Accounting Act, be exempted from the disclosure requirement. Even though the expenses for each company, associated with obtaining and producing the information, may be limited, the total amount may be considerable. The issue of simplification was seen to be a more important consideration when considering whether the disclosure requirement should apply to small companies.

All the committee members agreed that the disclosure requirement should not, for transactions between consolidated entities, apply to the consolidated financial statements. A majority of the committee further proposed that the disclosure requirement should not, for transactions between consolidated companies (the parent company and wholly owned subsidiaries), apply to the companies’ individual financial statements.

Based on EEA-obligations, the committee considered the need for a specific disclosure requirement relating to the company’s arrangements that are not included in the balance sheet. The term “arrangements” was not defined when introducing the new requirement in the EU-regulation. The requirement has an unclear scope, and the committee therefore found it difficult to judge its significance, compared with existing requirements under chapter 7 of the Accounting Act. The committee took the view that the disclosure requirement under the EU-regulation could be considered sufficiently covered by the existing requirements under the Accounting Act, and that there­fore there would be no need to propose a new disclosure requirement of this nature. The committee considered international and Norwegian accounting standards to be more suitable mediums for the development of such disclosure requirements.

Chapter 11 Treshold limits for small companies

The committee proposed increasing the treshold limits for small companies.

1.3 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. november 2006 for vurdering av tiltak mot hvitvasking av penger og terrorfinansiering og tiltak mot manipulering av finansiell informasjon. Det ble oppnevnt følgende medlemmer:

• Advokat dr. juris Kristin Normann, utvalgsleder

• Sjefsjurist Cecilie Ask (Kredittilsynet)

• Dommerfullmektig Hege Dahl (Finansdepartementet)

• Statsadvokat Sven Arild Damslora (Økokrim)

• Juridisk direktør Olav Hasaas (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Adm. dir. Ingebret Grude Hisdal (Den norske Revisorforening)

• Advokat Helge Jakob Kolrud (Den norske Advokatforening)

• Ass. dir. Sven L’Abée-Lund (Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen)

• Professor Frode Mellemvik

• Advokat Ida Kinn Nilsen (Finansforbundet)

• Adm. dir. Sandra Riise (Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening)

• Seniorrådgiver Atle Roaldsøy (Justis- og politidepartementet)

• Seniorrådgiver Gunn-Heidi Tannum (Skattedirektoratet)

Utvalgets sammensetning ble, etter overlevering av utvalgets utredning del I, endret som følger:

• Ass. dir. Sven L’Abée-Lund (Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen) trådte ut av utvalget 24. september 2007, og fagsjef Herborg Horvei ble oppnevnt som ny representant fra Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen.

• Advokat Ida Kinn Nilsen (Finansforbundet) trådte ut av utvalget 24. september 2007, og revisor Kjell Rune Watne ble oppnevnt som ny representant fra Finansforbundet.

• Seniorrådgiver Atle Roaldsøy (Justisdepartementet) trådte ut av utvalget 24. september 2007, og lovrådgiver Aud Slettemoen ble oppnevnt som ny representant fra Justisdepartementet.

• Dommerfullmektig Hege Dahl (Finansdepartementet) trådte ut av utvalget 24. september 2007, og underdirektør Espen D. Knudsen ble oppnevnt som ny representant fra Finansdepartementet.

• Statsadvokat Sven Arild Damslora (Økokrim) trådte ut av utvalget 24. september 2007, og politiadvokat Mona Berget ble oppnevnt som ny representant fra Økokrim.

• Spesialrådgiver Tore Lindholt ble oppnevnt som nytt medlem av utvalget ved brev 24. september 2007.

• Seniorrådgiver Gunn-Heidi Tannum (Skattedirektoratet) trådte ut av utvalget 26. oktober 2007, og seniorrådgiver Hans Petter Tetmo ble oppnevnt som ny representant fra Skattedirektoratet.

Utvalgets sekretærer har fra høsten 2007 vært førstekonsulent Thomas Yul Hanssen, rådgiver Signe Haakanes og statsautorisert revisor Siv-Anett Kreutz.

Advokatfullmektig Per Arne Dæhli var utvalgssekretær til utredningens del I ble overlevert 24. august 2007, og seniorrådgiver Per Christian Bærøe var utvalgssekretær til 21. desember 2007.

Utvalgets mandat er todelt. Etter mandatets del I skal utvalget avgi utredning om tiltak mot hvitvasking av penger og terrorfinansiering innen 1. juni 2007. Ved brev av 28. juni 2007 ga Finansdepartementet utsatt frist som anmodet til 22. august 2007. Utredningens del I om tiltak mot hvitvasking av penger og terrorfinansiering, med forslag til ny hvitvaskingslov og ny hvitvaskingsforskrift ble overlevert Finansdepartementet 24. august 2007, og er publisert i serien Norges offentlige utredninger som NOU 2007: 10 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.

Etter mandatets del II skal utvalget avgi utredning om tiltak for å forhindre manipulering av regnskaper og annen finansiell informasjon innen 1. mars 2008. Ved brev 28. mai 2008 ga Finansdepartementet utsatt frist som anmodet til 13. august 2008. Utvalgets mandat del II lyder:

«I de senere år har det vært flere tilfeller hvor selskaper har gitt uriktig eller ufullstendig finansiell informasjon, inkludert uriktig eller ufullstendig regnskapsinformasjon, som har vært egnet til å villede investorer, kreditorer og andre. Dette har igjen påført selskaper og enkeltpersoner til dels store tap. Disse hendelsene har også svekket tilliten til regnskapsinformasjon. Slik tillit har betydning bl.a. for tilgangen og prisen på egenkapital og lånekapital til næringsvirksomhet.

Noen sentrale kjennetegn er felles for mange av disse sakene: Regnskapsinformasjonen er misvisende eller direkte uriktig (for eksempel i form av over- eller underrapporterte resultat- og balanseposter, og/eller at noteopplysningene i regnskapet er vage, ufullstendige eller misvisende), selskapsstrukturen er uoversiktlig og preget av hyppige omdannelser og med virksomheter i mange land – gjerne i kombinasjon med bruk av flere revisorer som har liten eller ingen kontakt med hverandre. Videre er det ofte gjennomført mange og kompliserte transaksjoner mellom nærstående selskaper i inn- og utland. Det er også eksempler på at ledelsen aktivt har forhindret eller motarbeidet direkte kontakt mellom styremedlemmene og selskapets valgte revisor.

I mange av disse sakene er det foretatt handlinger som er klart lovstridige. Samtidig kan det være god grunn til å utrede nærmere om og i hvilken grad gjeldende lovgivning muliggjør lovbrudd ved illojal utnyttelse av uklarhet og skjønnsmessige begreper i regelverket.

Flere tiltak er foreslått og gjennomført både internasjonalt og i Norge som svar på regnskapsskandalene og de antatte årsakene til at disse har fått utvikle seg. I USA fastsetter den såkalte Sarbanes-Oxley-loven bl.a. krav om godkjenning av revisorer, krav om dokumentasjon og revisjon av internkontrollsystemer, og krav om at ledelsen i børsnoterte foretak skal bekrefte riktigheten av regnskapene overfor børsmyndighetene. I EU er det fastsatt et nytt direktiv om revisjon og revisorer, hvor det blant annet er bestemt at “public-interest entities” skal ha en revisjonskomité som skal overvåke foretakets rutiner for finansiell rapportering. Revisor er pålagt å informere revisjonskomitéen om “key matters arising from the statutory audit». Dette direktivet forventes tatt inn i EØS-avtalen.

På bakgrunn særlig av innspill fra ØKOKRIM, mener Finansdepartementet det er nødvendig med en gjennomgang av lovgivningen med sikte på å foreslå tiltak som kan motvirke manipulering av regnskaper og annen finansiell informasjon. Utvalget bør søke å kartlegge erfaringer og vurdere behovet for tiltak særlig innenfor selskaps-, regnskaps- og revisorlovgivningen som kan bidra til dette. Utvalget bør både vurdere tiltak som gjelder innhold og åpenhet om finansiell informasjon og tiltak som gjelder innretningen av rammene for foretaksstyring, slik at disse kan bidra til at det blir gitt korrekt og dekkende informasjon.

Utvalget skal herunder utrede følgende forhold:

• Mulige tiltak for å hindre uriktig regnskaps- eller annen finansiell informasjon som følge av uriktig internprising i konsern eller mellom andre nærstående

• Mulige tiltak som kan klargjøre og forsterke lederes, styremedlemmers og andre tillitspersoners ansvar for regnskaps- og annen finansiell informasjon, herunder om det kan være tjenelig å ansvarliggjøre en større krets av personer. Utvalget skal vurdere krav om at regnskapet før avleggelsen skal gjennomgås av styret sammen med revisor og regnskapsfører og krav til dokumentasjon av gjennomgangen. Utvalget må vurdere om det som et minimum alltid skal være visse forhold som skal gjennomgås, for eksempel vurdering av misligheter, transaksjoner med nærstående parter, bruk av regnskapsprinsipper eller usikre skjønnsmessige vurderinger. Utvalget må vurdere sammenhengen med krav til revisjonskomité for børsnoterte foretak mv. i direktiv 2006/46/EF. Videre må utvalget vurdere om styret bør pålegges å vurdere mislighetsrisikoen og iverksette tiltak for å redusere denne. Det må også vurderes om, og eventuelt rekkevidden av, styret skal ha ansvar for å iverksette gransking ved indikasjoner på misligheter.

• Om det i selskap der eier, styre og eventuelt daglig leder er en eller et fåtall nærstående personer, skal innføres eller presiseres særskilte krav som kan sikre notoritet over de plikter som er beskrevet i asl §§ 6-15 (daglig leders plikter overfor styret) og 6-19 (styrets saksbehandling).

• Om det bør oppstilles særskilte krav til saksbehandlingen i selskapsorganene med hensyn til behandling av saker som gjelder transaksjoner med nærstående.

• Behovet for å endre, utvide eller gjøre mer spesifikk opplysningspliktene om nærståendetransaksjoner i årsregnskapet, eventuelt også i annen rapportering.

• Om enkelte av de opplysningsplikter som kreves om ytelser til ledende personer eller deres nærstående i store foretak (regnskapsloven § 7-31b) også bør gjelde for mindre foretak.

• Opplysningsplikter i årsregnskapet, ev. i annen rapportering, om transaksjoner som styremedlemmer, daglig leder og ev. andre ledende ansatte har med selskaper eller personer som er deres – ikke selskapets – nærstående.

• Krav til regnskapsmessig/finansiell ekspertise blant styremedlemmene, herunder vurdere om mangelfull regnskapsforståelse kan kompenseres ved tiltak. Eksempelvis at regnskapet – post for post – må gjennomgås av styret og revisor i fellesskap. Hovedfokus må rettes mot kritiske, vesentlige eller usikre poster, som revisor må redegjøre for. Det må redegjøres for om informasjonene som fremkommer er forenlig med styrets drøftinger og fokus de siste 12 måneder.

• Om det bør opplyses særskilt om selskapet – direkte eller indirekte – har hatt transaksjoner med skatteparadiser og om innholdet av disse transaksjonene, og om eiere eller noen i ledelsen har eierandeler i selskaper, er benefisienter til truster, eller har bankkonti i skatteparadiser.

• Om minoritetsaksjonærer skal ha større mulighet til å kreve særlig innsyn, eventuelt til å få utført granskninger.

Bestemmelsene i direktiv 2006/46/EF om endringer i regnskapsdirektivene (som forventes tatt inn i EØS-avtalen) har særlig relevans for utredningen. Utvalget skal foreslå regler til gjennomføring av direktivet i norsk rett (med unntak av artikkel 1 nr. 5 som ikke er relevant her). Utvalget skal også ta hensyn til andre relevante EU/EØS-regler og anbefalinger 7 samt andre internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal, der det er hensiktsmessig, foreta sammenligninger med relevant regulering i andre land. Utvalget kan også peke på behov for internasjonale tiltak som kan bidra til å motvirke manipulering av finansiell informasjon.»

Utvalget skal både for del 1 og del 2 utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Utvalget skal arbeide i tråd med retningslinjene i heftet Lovteknikk.»

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalgets arbeid med utredningen del II ble igangsatt i september 2007. Under arbeidet med del II har utvalget hatt 15 møter. Utvalgsleder og sekretariatet har videre hatt skriftlig og muntlig kommunikasjon.

Selv om fristen var satt til 13. august 2008, har Finansdepartementet av praktiske årsaker bedt om at innstillingen avgis 19. september 2008. Utvalget har forholdt seg til dette.