11 Regelverket på hjelpemiddelområdet

11.1 Innledning

Utvalget viser til kortere omtale av regelverket i kapitlene 4 (dagens system), 12 (dagliglivet), 13 (oppvekst, utdanning og læring) og 14 (arbeidsliv). I kapittel 11.3 – 11.9 har utvalget en mer omfattende gjennomgang av gjeldende rett med hovedvekt på folketrygdlovens ytelser. Innledningsvis redegjøres det for et forskningsoppdrag som utvalget har initiert og det gis en oversikt over internasjonale forpliktelser og en historisk gjennomgang av rettsutviklingen, jf. kapittel 11.1 – 11.2.

Utvalget er bedt om å utrede og komme med tilrådinger om fremtidig regelverk på hjelpemiddelområdet, og det vises til utvalgets vurderinger i kapittel 11.10 og oppsummering av tilrådinger i kapittel 11.11. Utvalget foreslår at det nedsettes et lovutvalg som utreder hjelpemiddelområdet.

11.1.1 Forskningsoppdrag

Arbeids- og inkluderingsdepartementet inngikk 12. november 2008 en forskningskontrakt med Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet, med professor Jan Frithjof Bernt som prosjektleder. Oppdragets tittel var «En juridisk betenkning om rettighetslovgivning, rettigheter og skjønnsanvendelse som virkemidler på hjelpemiddelområdet» med målsetting at prosjektet først og fremst skulle gi en oversikt og drøfting av balansen mellom likebehandling, rettighets- og regelstyring på den ene siden og skjønnsmessige og individuelt tilpassede løsninger for brukerne på den annen. Forsker Beate S. Birkenfeldt har utført oppdraget i samarbeid med prosjektleder. Betenkningen ble levert 24. august 2009. Den tar utgangspunkt i at rettskravet på individuelt tilpasset dekning av behovet for hjelpemidler må ha et omfang og en kvalitet som sikrer at sentrale menneskerettighetsbestemmelser er oppfylt. Menneskerettighetene som rettslig grunnlag vurderes og det gis en presentasjon av sentrale regelverk som skal sikre rettighetene til funksjonshemmede. Betenkningen gjennomgår også dagens norske hjelpemiddelregler og ser nærmere på de mest sentrale i lys av menneskerettighetsforpliktelsene. Betenkningen tar for seg problemstillinger knyttet til regelstyring kontra faglig skjønn, samt organisering av hjelpemiddelområdet. I en avsluttende kommentar tilrås at det settes i gang et videre utredningsarbeid med sikte på en generell lov om hjelpemidler til funksjonshemmede.

11.1.2 Om internasjonale forpliktelser

Som vist til i kapittel 3 om utvalgets verdigrunnlag er den europeiske menneskerettskonvensjonen av 1950 (EMK) inkorporert i norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 nr 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettighetsloven). Norge er bundet av flere internasjonale konvensjoner som forplikter konvensjonspartene til å sikre ikke-diskriminering, blant annet på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter 1(ØSK) ble vedtatt 16. desember 1966 og trådte i kraft 3. januar 1976. Den er blant de sentrale konvensjonene som er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven og gjelder som norsk lov. Det følger av menneskerettsloven § 3 at bestemmelsene i disse konvensjonene ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning, dvs. at konvensjonsbestemmelsene har forrang i tilfelle det blir konstatert at de er i konflikt med annen lovgivning. Artikkel 11 i ØSK forstås som en rett til en minimumsstandard av nødvendige basisgoder og muligheter for deltakelse i hverdagsliv og samfunnsliv, og at enhver skal gis mulighet til å nyte basisnødvendigheter under verdige forhold. Sentrale rettigheter i konvensjonen er retten til helse (artikkel 12), retten til utdanning (artikkel 13 og 14) og retten til arbeid (artikkel 6). Som konvensjonspart har Norge forpliktet seg til å sette alt inn på at rettigheter som er anerkjent i konvensjonen gradvis blir gjennomført fullt ut med alle egnede midler, og da særlig ved lovgivningsvedtak, jf. ØSK artikkel 2 nr 1. Norge som stat er også forpliktet til å garantere at de rettigheter som er anerkjent blir utøvet uten forskjellsbehandling og med lik rett for kvinne og mann. Staten er forpliktet til å respektere og beskytte menneskerettighetene, men også legge til rette for oppfyllelse av rettigheter. Konvensjonen overvåkes av en egen ekspertkomité, ØSK-komiteen. Statene skal rapportere særskilt om hvordan rettighetene er oppfylt i forhold til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) med to tilleggsprotokoller er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven. Den inneholder flere bestemmelser av betydning for vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, men inneholder ikke bestemmelser som spesielt omhandler rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, slik den gjør for kvinner, barn og etniske, religiøse og språklige minoriteter. Mange av rettighetene er imidlertid særlig aktuelle for personer med funksjonsnedsettelse, jf. Artikkel 6 som beskytter retten til liv (relevant ved spørsmål om medisinsk behandling av nyfødte med sterke funksjonsnedsettelser), Artikkel 7 som forbyr tortur og annen nedverdigende eller umenneskelig behandling (spesielt viktig for personer med nedsatt funksjonsevne i institusjon og fanger med psykiske eller fysiske funksjonsnedsettelser) og Artikkel 17 som beskytter privatlivet (viktig bestemmelse for personer som er avhengige av assistanse og spesielt for de som bor i institusjon). Konvensjonen håndheves at FNs menneskerettighetskomité og tilsyn skjer ved behandling av periodiske rapporter.

FNs barnekonvensjon, som også er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven, skiller seg ut ved at den spesifikt angir funksjonsnedsettelse («disability») som diskrimineringsgrunnlag. Konvensjonens artikkel 23 omhandler rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne. Statene er gjennom denne bestemmelsen forpliktet til å anerkjenne at

«et barn som er psykisk eller fysisk utviklingshemmet, bør ha et fullverdig og anstendig liv under forhold som sikrer verdighet, fremmer selvstendighet og bidrar til barnets aktive deltakelse i samfunnet».

Artikkel 23 nr 3 sier at

«Idet det anerkjennes at funksjonshemmede barn har særlige behov, skal hjelp som ytes i samsvar med nr 2 gis gratis når dette er mulig, samtidig som foreldrenes eller andre omsorgspersoners økonomi tas i betraktning, og hjelpen skal innrettes slik at funksjonshemmede barn har effektiv adgang til og mottar undervisning, opplæring, helsetjenester, rehabiliteringstjenester, forberedelse til arbeidslivet og rekreasjonsmuligheter på en måte so best mulig fremmer barnets sosiale integrering og personlige utvikling, herunder dets kulturelle og åndelige utvikling.».

Siden barn med funksjonsnedsettelser er særlig beskyttet etter en spesiell bestemmelse, må statene rapportere særskilt om oppfyllelsen av disse forpliktelsene til FNs barnekomité. Norge rapporterer til FN hvert 5. år om norsk oppfølging og FNs ekspertkomité, barnekomiteen, gir deretter anbefalinger til norske myndigheter om områder den mener bør forbedres

EMK håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). EMDs dommer er juridisk bindende for de statene som har sluttet seg til konvensjonen. Domstolens avgjørelser har stor betydning når innholdet av konvensjonens bestemmelser skal fastlegges.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne ble vedtatt av FNs hovedforsamling 13. desember 2006. Konvensjonen slår fast at de alminnelige menneskerettigheter skal gjelde også for mennesker med nedsatt funksjonsevne. De landene som ratifiserer konvensjonen skal « treffe alle lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak som er nødvendige for å virkeliggjøre de rettigheter som er nedfelt i denne konvensjon», det vil si en folkerettslig forpliktelse til å etterleve konvensjonens bestemmelser. Norge signerte konvensjonen 30. mars i 2007 sammen med 80 andre land og EU-landene. Barne- og likestillingsutvalget utreder om lovgivningsmessige og/eller andre tiltak bør eller må gjøres før ratifisering. Utvalget er kjent med at regjeringen tar sikte på at konvensjonen skal legges fram for Stortinget for ratifikasjon våren 2010.

Det overordnede målet for EUs politikk overfor personer med funksjonsnedsettelse er et samfunn som er åpent og tilgjengelig for alle. Hindringer og barrierer skal identifiseres og fjernes. EUs strategi har tre fokusområder: Samarbeid mellom Kommisjonen og medlemslandene, Full deltakelse for mennesker med funksjonsnedsettelser og Sektoransvarsprinsippet i utarbeidelse av politikken. Det siste betyr at det enkelte Generaldirektorat skal foreslå lover og iverksettelse av politikk på sine respektive områder, og har blant annet gitt seg utslag i sentrale transportdirektiver som også er gjennomført i norsk rett.

EUs politikk for personer med funksjonsnedsettelser skal forhindre diskriminering og legge til rette for selvstendige liv og aktiv samfunnsdeltakelse. Kjernen i EUs strategi er Handlingsplan for personer med nedsatt funksjonsevne (2004 – 2010). Innen 2010 ønsker EU kommisjonen å se forbedringer i utsiktene til arbeid ogtilgjengelighet og muligheten til selvstendig liv. Planen sikter mot å integrere spørsmål som berører funksjonshemmedes levekår i all relevant EU politikk og forbedre tilgjengeligheten av bebyggede omgivelser, transport og IKT. Kommisjonen forbereder en ny strategi for 2010 – 2020.

Amsterdam-traktatens art 13 verner mot diskriminering og gir beskyttelse mot forskjellsbehandling 2. Den er ikke en del av EØS-avtalen, og gjelder derfor ikke som norsk rett. Stortinget har imidlertid samtykket i innlemming i EØS-avtalen av fellesskapshandlingsprogrammet om motkjemping av diskriminering (2001 – 2006) som ble vedtatt av Rådet 27. november 2000. Gjennomføringen av dette i norsk rett gjorde det ikke nødvendig med lov- eller forskriftsendringer. Regjeringen uttalte også i forbindelse med dette samtykket at det uavhengig av programmet er ønskelig at Norge på disse områdene har lovgivning som tilsvarer EU-regelverket og pekte på endringene i arbeidsmiljøloven for å sikre gjennomføring av rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskriminering i arbeidslivet og 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opphav. Man kan si at man gjennom endringer i henholdsvis arbeidsmiljøloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har implementert intensjonene som ligger til grunn for direktivene 3.

Den 2. juli 2008 innførte EU kommisjonen en antidiskrimineringspakke under dens fornyede sosiale agenda. Pakken består at et forslag til et nytt direktiv om likebehandling, som forbyr diskriminering på grunn av alder, funksjonshemming, seksuell orientering, religion, eller overbevisning utenfor ansettelsesforhold og en meddelelse, som er et omfattende tiltak i kampen for antidiskriminering og fremme av like muligheter.

Som en følge av erkjennelsen at lovgivning i seg selv ikke er tilstrekkelig, benytter EU i tillegg til diskrimineringslovgivning også mer «frivillige» konsensuspregede virkemidler. Dette kan for eksempel være informasjonsutveksling, gjensidig læring og kunnskapsbygging, men også mer forpliktende virkemidler der medlemslandene kommer til enighet om felles retningslinjer eller standarder gjennom den åpne koordineringsmetoden (The Open Method of Coordination (OMC)). Her arbeider EU sammen med og støtter medlemslandene i å utvikle sin politikk, innenfor et integrert rammeverk. Det finnes ikke en egen åpen koordineringsmetode for spørsmål relatert til personer med funksjonsnedsettelse, men gjennom OMC innenfor sosialpolitikk, arbeid og utdanning fremmes også spørsmål som berører funksjonshemmedes levekår. Dette er ikke en del av EØS avtalen, men gjennom EØS avtalen er Norge med og finansierer PROGRESS (2007 – 2013) som er et EU program som finansierer aktiviteter som skal understøtte EUs mål innenfor arbeid, sosialpolitikk og like muligheter, herunder forhindre diskriminering. Dette gir Norge mulighet til å delta i de ulike aktivitetene som finansieres gjennom programmet.

Den europeiske sosialpakt tilsvarer langt på vei FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Sosialpakten er den viktigste avtalen på det sosiale området i Europarådet. Den omfatter barns og ungdoms rettigheter, familie- og likestillingsrettigheter, vern av arbeidstakere ved opphør av arbeidsforhold, vern av organisasjonsfrihet og retten til arbeid, sikring mot sosial utestenging og retten til bolig. Norge har ratifisert store deler av den reviderte sosialpakten, som håndheves gjennom rapportering fra statene.

Menneskerettighetsbestemmelsene kan ses på som rettslige grunnverdier, relevant for retten til hjelpemidler 4. De handler om rett til bevegelsesfrihet og handlingsfrihet, om likestilling, som kan knyttes opp til positive rettigheter som rett til arbeid og utdanning, men også forbudet mot diskriminering som gir rett til frihet fra forskjellsbehandling. Sist, men ikke minst, pekes det på retten til verdighet i betydningen av det å kunne bevare sin personlige integritet og være i stand til å utvikle seg og retten til et privatliv.

Utvalget legger til grunn at staten gjennom gjeldende norsk lovgivning ivaretar sine menneskerettighetsforpliktelser.

11.2 Historikk

Mot slutten av 1800-tallet økte oppmerksomheten omkring og arbeidet for uføre. Fattighjelp, som var den forsørgelsen arbeidsudyktige kunne få, var en mager og nedverdigende form for bistand som de aller fleste forsøkte å unngå. Men for å klare seg selv måtte uføre ha et støtteapparat rundt seg. Mye av omsorgen for uføre skjedde på privat initiativ, dels som en del av religiøst fundert sosialarbeid, dels innenfor mer generell filantropi. Flere organisasjoner tok opp arbeidet for funksjonshemmede som døve, blinde og vanføre – som var den tidens begrep for bevegelseshemmede 5.

Et organisert arbeid for vanføre startet først opp i 1892 6 da Arbeidsskolen for vanføre ble åpnet i Oslo. Skolen ble opprettet på initiativ av Agnes og Nanna Fleischer med støtte fra private bidrag. I det andre driftsåret bevilget Stortinget det første statsbidrag. Søstrene Fleischer samarbeidet med kirurgen Bülow-Hansen, som drev en ortopedisk klinikk og her ble det gitt nødvendige operasjoner og tilpasset proteser. I 1893 ble «Foreningen til understøttelse av trengende vanføre» opprettet og i 1902 ble «Sophies Minde» (Arbeidsklinikk for vanføre) med plass til 60 elever, åpnet i Oslo. Klinikken ble oppført ved hjelp av en jubileumsgave som ble samlet inn i anledning av kong Oscar II’s regjeringsjubileum i 1897. I 1931 var Centralanstalten fullført, og det ble gitt undervisning i håndverks- og andre praktiske fag ved klinikkens skole. Klinikken ga blant annet behandling etter poliomyelitt og på poliklinikken kunne alle vanføre bli undersøkt gratis og få legekyndig veiledning i forbindelse med innleggelse, anskaffelser av bandasjer og proteser m.v.

I 1916 oppnevnte Forsvarsdepartementet et Centralstyre for vanføre til å forestå og lede arbeidet med de vanføre i fred og krig. Centralstyret tok blant annet initiativ til at det fra 1917 fantes kommunale vanførenemnder i de fleste kommuner. Forsorgen for de vanføre var et kommunalt ansvar. Centralstyret ble i 1920 overført til Sosialdepartementet, jf. St.prp. nr. 126 (1920) Om bevilgning av Statskassen til Centralstyret for Vanføre. Proposisjonen omhandler også en henstilling frå Centralstyret til statsmyndighetene om å ta opp til behandling spørsmålet om en ordning for å skaffe vanføre hjelp til legebehandling, utdannelse og erverv, så de i størst mulig grad kunne bli selvhjulpne. Det ble foreslått at ordningen burde bygges på lovbestemmelser, slik at stat, fylke og kommunen kunne ta del i utgiftene i et visst forhold.

I april 1924 la et utvalg oppnevnt av Sosialdepartementet frem et utkast til lov om vanføre. Det følger av Ot. prp. nr 41 (1936) om lov om vanføre at behandlingen av saken ble utsatt på grunn av vanskelige økonomiske forhold, og på grunn av at man ønsket å se på erfaringene med Centralanstaltens virksomhet. I 1934 ble saken tatt opp på ny og 31. mars 1936 ble nevnte proposisjon fremmet og loven ble vedtatt 19. juni 1936. Det ble ansett særlig viktig å få inn lovbestemmelser som sikret rett til utdannelse og nødvendig lege- og sykehusbehandling. Vanføreloven bestemte også at det skulle skaffes «nødvendig og hensiktsmessig bandasje (protese)» og utgiftene skulle utredes av kommunen med bidrag fra staten.

Det første skrittet i retning av en uføretrygd (utenom trygd for yrkesskader som ble innført i 1894) kom i 1936 ved lov midlertidig lov om hjelp til blinde og vanføre. 7 Sociallovkomiteen 8 bemerker den omveltningen som har skjedd i forholdet til blinde etter at den første blindeskolen ble opprettet i Paris i 1784. Land etter land opprettet blindeskoler og ordnet etter hvert blindeundervisning gjennom lov. Norge fikk sin første lov på dette området 8. juni 1881, senere avløst av lov 4. juni 1915 med senere tilleggslover.

Vanføreloven av 5. desember 1958 nr 1 avløste vanføreloven av 1936 9, men medførte ikke endringer i midlertidig lov om hjelp til blinde og vanføre av 1936. Loven styrket blant annet retten til undervisning og yrkesopplæring og innførte rett til rullestol og andre tekniske hjelpemidler. Loven medførte at bestemmelsene om økonomisk behovsprøving av utgiftene til proteser, støttebandasjer og lignende ble opphevet og kommunen ble pålagt å dekke utgiftene mot 4/10 refusjon fra staten.

Den midlertidige trygdeloven om hjelp til blinde og vanføre ble opphevet fra 2. januar 1961, da lov 22. januar 1960 nr 2 om attføringshjelp og lov 22. januar 1960 nr 1 om uføretrygd trådte i kraft. Etter attføringsloven kunne det ytes blant annet bidrag til dekning av utgifter ved anskaffelse av spesielle tekniske hjelpemidler, for eksempel for døve og blinde når dette var av vesentlig betydning for ervervsmessig attføring 10. Etter uføretrygdloven kunne det blant annet ytes lån eller bidrag til anskaffelse av tekniske hjelpemidler i ervervsøyemed 11.

I 1966 og 1970 ble trygdelovene samlet i én lov, lov av 17. juni 1966 nr 12 om folketrygd, den første samlingen av stønads- og trygdelover. Loven videreførte bestemmelser om adgang til å gi stønad til hjelpemidler som var nødvendige for å kunne gjennomføre yrkesmessig attføring. I 1971 fikk folketrygdloven bestemmelser som ga rett til hjelpemidler også for de som på grunn av sykdom, skade eller lyte hadde begrenset evne til å kunne greie seg i dagliglivet 12.

Den 28. februar 1997 ble det vedtatt en helt ny folketrygdlov som trådte i kraft 1. mai 1997. Formålet med denne loven var først og fremst forenkling og modernisering.

I lovgivningen har tiltak og tilbud til personer med funksjonsnedsettelser gått fra spesialiserte løsninger knyttet til type og grad av funksjonsnedsettelse, supplert med frivillig innsats og veldedighet til normalisering og sosial integrering. I St.meld. nr. 88 (1966 – 67) Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede het det:

«Et viktig prinsipp i den nye tankegangen er normalisering. Dette vil si at en ikke skal trekke unødvendige skillelinjer mellom funksjonshemmede og andre når det gjelder medisinsk og sosial behandling, oppdragelse, utdanning, sysselsetting og velferd».

Manneråk-utvalget 13 ble oppnevnt for å utrede funksjonshemmedes rettigheter i en større sammenheng og foreslå ulike strategier og virkemidler for å fremme funksjonshemmedes deltakelse og likestilling i samfunnet. Sosialdepartementet la 13. juni 2003 fram en stortingsmelding 14 med Regjeringens forslag til strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Lov 20. juni 2008 nr. 42 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) trådte i kraft 1. januar 2009.

11.3 Gjeldende rett – folketrygdloven

De viktigste bestemmelsene om stønad til hjelpemidler følger av folketrygdloven kapittel 10, men suppleres av bestemmelser i sosialtjenesteloven, kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og arbeidsmiljøloven m.fl.

11.3.1 Formål

Folketrygdloven § 1 – 1 er en overordnet og generelt utformet formålsbestemmelse som ikke gir særlige føringer for tolkingen av bestemmelsene i kapittel 10. Etter innføringen av arbeidsavklaringspenger, arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner i nytt kapittel 11, har kapittel 10 fått overskriften «Stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet». Etter § 10 – 1 presiseres formålet etter lovendringen slik: «Formålet med ytelser etter dette kapitlet er å kompensere for bestemte utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet for medlemmer som har sykdom, skade eller lyte.» Heller ikke denne formålsbestemmelsen er egnet til å gi særlige føringer når det gjelder tolkingen av retten til stønad etter kapittel 10.

Lovers formål (eventuelt det formålet som er kommet til uttrykk i en enkelt lovbestemmelse) har betydning for tolkningen. Bernt-utvalget 15 foreslår følgende formål i utkastet til lov om sosial- og helsetjenester i kommunene:

«Formålet med denne loven er å bidra til å sikre trygge og forsvarlige levekår og fremme folkehelse og gode sosiale og miljømessige forhold ved opplysning og annen forebyggende virksomhet, økonomisk stønad og andre sosial- og helsetjenester. Det skal legges vekt på å utvikle og styrke sosialt fellesskap og solidaritet i nærmiljøet.»

Bernt-utvalget har videre gjennom et forslag til krav til hvordan tjenestene skal gis, foreslått blant annet følgende bestemmelser: «Tjenestetilbudet skal bygge på respekt for mottakerens menneskeverd og personlige integritet. Det skal ta sikte på å styrke mottakerens mestrings- og funksjonsevne, og hans eller hennes evne til en selvstendig og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.»

I den nye loven om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 16 (delvis oppfølging av Bernt-utvalget) har § 1 har fått følgende utforming:

«Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer.»

I lovproposisjonen (forarbeidene) styrkes betydningen av formålsbestemmelsen ved at departementet blant annet sier at bestemmelsen vil være retningsgivende for prioriteringer generelt og for tolkning av den enkelte bestemmelse. Lovens formål er utvidet i forhold til gjeldende sosialtjenestelov (som det flyttes bestemmelser fra) med tanke på å fremme overgang til arbeid, og utvidelsen skal støtte opp under egen forsørgelse ved arbeid, og understreke at økonomisk stønad er ment som en midlertidig ytelse. Bestemmelsen er også ment å understreke at oppfyllelsen av lovens formål krever at kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen samarbeider med blant annet andre deler av kommunen og med Arbeids- og velferdsetaten.

11.3.2 Særlig om kravet om medlemskap og opphold i Norge

Kravet om medlemskap og opphold i Norge

Det er et vilkår etter folketrygdloven § 10 – 2 at brukeren har vært medlem av trygden i tre år før han eller hun setter fram krav om en ytelse, eller at vedkommende har vært medlem i trygden i minst ett år umiddelbart før han eller hun setter fram krav om en ytelse, og i denne tiden har vært fysisk og psykisk i stand til å utføre et normalt inntektsgivende arbeid. Inngangsvilkårene kan oppfylles ved sammenlegging av norsk tid og tid i andre EØS-land, jf. rådsforordning (EØF) nr. 1408 art. 18. Det kreves ikke rent faktisk at vedkommende har vært i arbeid. Oppholdskravet lå i folketrygdloven fra 1967 og ble i hovedtrekk videreført i 1997-loven. Trygdelovutvalget (NOU 1990:20 Forenklet folketrygdlov) fant det hensiktsmessig at et generelt vilkår om opphold i Norge for attføringsstønadene ble opprettholdt fordi det handler om stønader tilpasset norske forhold, og stønader som er avhengig av nær oppfølging fra myndighetenes side. Det ble pekt på at ordningene med gjenbruk av tekniske hjelpemidler også forutsetter opphold i Norge. Utvalget foreslo imidlertid en innstramming i forhold til gjeldende praksis gjennom vilkår om medlemskap under utenlandsopphold. Utvalget mente at personer som ikke er medlem av trygden vanligvis har så liten tilknytning til Norge at det ikke foreligger noen grunn til å yte de aktuelle stønadene. Forslagene ble fulgt opp av departementet i Ot. prp. nr. 29 (1995 – 96) Om ny lov om folketrygd. Etter folketrygdloven § 10 – 3 første ledd er det et vilkår for rett til hjelpemidler at medlemmet oppholder seg i Norge. Det følger imidlertid av § 10 – 3 annet ledd (slik det lyder etter endringslov 19. desember 2008 nr 106 om arbeidsavklaringspenger m.m.) at medlem med rett til helsetjenester i utlandet etter § 5 – 24 får dekket utgifter til høreapparat og ortopediske hjelpemidler m.m. under opphold i utlandet og at det for andre stønader etter § 10 – 7 kan gjøres unntak fra oppholdskravet når særlige grunner gjør det rimelig. Arbeids- og velferdsetaten legger i sin praksis knyttet til unntakshjemmelen vekt på varigheten og formålet med utenlandsoppholdet.

Adgangen til å ta med hjelpemidler fra Norge til utlandet er avhengig av flere forhold, blant annet av om flyttingen er midlertidig eller mer permanent og om flyttingen skjer til land innenfor eller utenfor EØS-området. Det eksisterer ikke noen felles EU- eller EØS-trygdeordning, og det er derfor opp til hvert enkelt land å bestemme hvilke trygdeordninger som skal etableres. Det er imidlertid fastsatt fellesskapsbestemmelser om koordinering av trygd i rådsforordning (EØF) nr. 1408/71 og i den såkalte gjennomføringsforordningen, rådsforordning (EØF) nr. 574/72. Formålet er å sikre at en person som har flyttet til eller oppholder seg i et annet medlemsland, ikke kommer dårligere ut enn en person som alltid har bodd og arbeidet i ett enkelt medlemsland. Spørsmålet om å ta med hjelpemidler under opphold i utlandet er komplisert: Når en person flytter til et land innenfor EØS-området mer permanent, skal hjelpemidler som hovedregel ytes fra det landet hvor personen tar bopel. Hvis personen fortsatt er trygdet i sitt hjemland, mottar for eksempel full alderspensjon, kan myndighetene i det landet vedkommende flytter til, kreve utgiftene betalt av vedkommendes hjemland. Det gjelder likevel unntak for en del kroppsnære hjelpemidler, for eksempel proteser, som kan medtas ved flytting.

Etter utvalgets syn er det behov for en vurdering av adgangen til å ta med hjelpemidler til utlandet, både i forbindelse med midlertidig og mer permanent opphold. Muligheten for å bringe med seg hjelpemidler til utlandet er et viktig spørsmål for personer under utdanning. Dersom personer med funksjonsnedsettelse skal ha samme muligheter som andre til å gjennomføre studier i utlandet, er det avgjørende å kunne bringe med seg hjelpemidler. Adgangen til å ta med hjelpemidler til utlandet reiser omfattende spørsmål, blant annet fordi det handler om et bredt stønadstilbud etter ulik lovgivning og avhengig av om det handler om midlertidig eller permanent flytting. Det har også betydning om medlemskapstilknytning til folketrygden opprettholdes og det handler om ulike ordninger og handlingsrom for nasjonale regler avhengig av om flyttingen skjer innenfor eller utenfor EØS-området. Utvalget konstaterer at regjeringen er klar over at økt mobilitet i befolkningen påvirker bruken av trygde- og velferdsordningene og at det er behov for å vurdere konsekvensene av at det er blitt enklere å flytte mellom land, både midlertidig og permanent og at studenter, arbeidstakere og pensjonister tilbringer i stadig utstrekning perioder av sitt liv i utlandet. Dette er noe av bakgrunnen for at Regjeringen den 5. mai 2009 oppnevnte et utvalg med professor Grete Brochmann som leder, som skal se nærmere på hvordan globaliseringen påvirker våre velferdsordninger og gi mer kunnskap om hvordan den norske velferdsmodellen fungerer i en tid med økt inn- og utvandring. Utvalget skal legge fram sin utredning innen 6. mai 2011. Gjennomgangen av velferdsordningene vil også fange opp folketrygdens kapittel om hjelpemidler.

Utvalget går derfor ikke nærmere inn på en vurdering av vilkårene for å ta med stønader på hjelpemiddelområdet til utlandet, men forutsetter at dette vil bli fulgt opp og sett i sammenheng med oppfølgingen av en NOU om velferd og migrasjon.

11.3.3 Nærmere om inngangsvilkårene

Sykdom, skade, lyte

Etter bestemmelsene i §§ 10 – 5 og 10 – 6 forutsettes det årsakssammenheng mellom sykdom, skade eller lyte og nedsatt inntektsevne eller vesentlig innskrenkede muligheter for å velge yrke eller arbeidsplass (§ 10 – 5 første ledd bokstavene a og b) og nedsatt funksjonsevne i dagliglivet (§ 10 – 6 første ledd).

De helserelaterte ytelsene i folketrygdloven har alltid hatt et medisinsk inngangsvilkår, dokumentert gjennom erklæring fra lege, og redusert arbeidsevne av andre årsaker har ikke gitt rett til ytelser. Hvilken betydning vilkåret har hatt, har imidlertid variert noe og i flere sammenhenger er det pekt på at sykdom er et problematisk tildelingskriterium. Det vises til NOU 2007:4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre, se særlig kapittel 5.3 Uføreordningen i folketrygden og kapittel 11.4 Det medisinske inngangsvilkåret. Dette utvalget mente at det fortsatt bør være et medisinsk inngangsvilkår til uføreordningen, men pekte samtidig på at det kan være hensiktsmessig å nedtone det medisinske inngangsvilkåret i uføresaker, i betydningen av å legge til rette for prosesser som i større grad retter oppmerksomheten mot de mulighetene som finnes i arbeidslivet. Utvalget mente også at arbeidsevnevurderinger må være det sentrale verktøyet for å avklare den enkelte arbeids- og inntektsevne og dermed også avklare behovet for inntektssikring. Det mente videre at arbeidsevnevurderingene som verktøy i Arbeids- og velferdsetaten foreløpig ikke har en kvalitet som gjør det aktuelt å vurdere å sløyfe det medisinske inngangsvilkåret.

I folketrygdlovens nye kapittel 11 om arbeidsavklaringspenger opprettholdes kravet om årsakssammenheng mellom nedsatt arbeidsevne og sykdom, skade eller lyte. Departementet mener at det i dette fortsatt skal ligge at det ikke kreves at helseproblemene skal være en hovedårsak til redusert arbeidsevne, men de må være en vesentlig medvirkende årsak og det skal fortsatt handle om en rent medisinsk vurdering av årsakssammenheng.

Varig- og vesentlighetskrav

Både i forhold til stønad til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet og i dagliglivet er det et varighetskrav knyttet til funksjonsnedsettelsen som i praksis tolkes til 2 – 3 år. I forhold til § 10 – 5 første ledd bokstav b er det ikke stilt krav om varighet, men sett i sammenheng med vilkårene i bestemmelsen må det forutsettes at rent forbigående problemer ikke gir rett til stønad, jf. vilkåret om at mulighetene til å velge yrke eller arbeidsplass må være vesentlig innskrenket og kriteriene i bestemmelsens annet ledd (alder, utdanning, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemstedet m.m.).

Etter § 10 – 5 bokstav a må sykdom, skade eller lyte ha medført nedsatt evne til å utføre inntektsgivende arbeid, og i denne sammenheng skal det også legges vekt på kriteriene i bestemmelsens annet ledd. Etter § 10 – 6 er det et vilkår at sykdom, skade eller lyte har medført at funksjonsevnen i dagliglivet er vesentlig nedsatt.

Tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige

Det er også et inngangsvilkår for rett til stønad etter folketrygdloven at tiltak vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for at medlemmet skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid eller for å bedre funksjonsevnen i dagliglivet eller for at vedkommende skal kunne bli pleid i hjemmet. Det handler her om en konkret vurdering av det individuelle behovet, hvor det særlig blir lagt vekt på formål og nytteverdi. Som Birkenfeldt 17 peker på, er nytteverdien et sentralt vurderingstema både i forhold til vilkårene i §§ 10 – 5 og 10 – 6 om varighet og vesentlighet og i forhold til om tiltak vurderes som nødvendig og hensiktsmessig. Vurderingen bygger på et behovsprinsipp i forhold til hvilke hjelpemidler som vil bedre funksjonsevnen i arbeidslivet. Når det gjelder dagliglivet, er selve muligheten til fungering det viktigste vurderingstemaet.

11.3.4 Stønadsformene

Stønadstilbudet reguleres i § 10 – 7, som bestemmer at et medlem som fyller vilkårene for stønad til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet eller i dagliglivet kan få stønad i form av utlån av, tilskudd til eller lån til ulike former for «hjelpemidler». Folketrygdloven bruker «kan»-formen i forhold til stønader til hjelpemidler, det vil si at det i utgangspunktet er opp til etatens frie skjønn og med utgangspunkt i stønadstilbudet, å avgjøre hvilken stønad som kan gis når inngangsvilkårene er oppfylt. I relevante NOU-er er «retten» til stønad framstilt forskjellig: I NOU 2001:22 Fra bruker til borger omtales stønadene i folketrygdloven som en rettighet når vilkårene er oppfylt uten at rettighetsproblematikken drøftes. I NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet pekes det på at bestemmelsen etter ordlyden ikke er utformet som et rettskrav, men at det er gitt retningslinjer for å sikre ensartet rettsanvendelse.

Stønadstilbudet er svært omfattende. Det handler i § 10 – 7 første ledd bokstav a) om tekniske og praktiske hjelpemidler av enhver art, mens bokstavene b) til i) handler om konkrete hjelpemidler eller tjenester (til å dekke behov både i dagligliv og arbeidsliv). Etter § 10 – 7 annet ledd kan det gis særskilt stønad til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet og etter tredje ledd til opplæringstiltak i dagliglivet. Det er et betydelig rom for faglig skjønn med hensyn til hvilke former for stønad som kan gis: Med hjemmel i § 10 – 7 fjerde ledd har Arbeidsdepartementet gitt et omfattende og detaljert forskriftsverk:

Forskrift av 25. mars 1997 nr 264 om inngåelse av pris- og leveringsavtaler for førerhunder til synshemmede.

Forskrift av 15. april 1997 nr 318 om stønad til hjelpemidler mv. til bedring av funksjonsevne i arbeidslivet og i dagliglivet og til ombygging av maskiner på arbeidsplassen.

Forskrift av15. april 1997 nr 319 om stønad til lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte.

Forskrift av 15. mai 1997 nr. 320 om stønad til tolkehjelp for hørselshemmede.

Forskrift av15.april 1997 nr. 321 om stønad til tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde.

Forskrift av 18. april 1997 nr 336 om stønad til dekning av utgifter til ortopediske hjelpemidler, brystprotese, ansiktsdefektprotese, øyeprotese og parykk.

Forskrift av 18. april 1997 nr 337 om stønad til høreapparat og tinnitusmaskerere.

Forskrift av 15. desember 2000 nr 1303 om stønad til kjøp av bil til funksjonshemmede – prisgrense.

Forskrift 8. mars 2003 nr 290 om stønad til motorkjøretøy eller annet transportmiddel.

Med hjemmel i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 12 er det i tillegg gitt forskrift av 15. april 1997 nr 322 om faglig utvalg for førerhundspørsmål og forskrift av 15. april 1997 nr 323 om hjelpemiddelsentralenes virksomhet og ansvar.

Etter folketrygdloven § 10 – 17 faller retten til ytelser etter kapittel 10 bort i den utstrekning ytelsene faller inn under ytelsene i annen lovgivning.

11.4 Arbeidsmarkedsloven

Arbeidsmarkedslovens formål er å bidra til å oppnå et inkluderende arbeidsliv gjennom et velfungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet, jf. § 1 i loven. Departementet kan etter § 12 gi nærmere regler om arbeidsmarkedstiltakene og fastsette nærmere formål, innhold, personkrets og organisering av tiltakene (uten å definere tiltak nærmere). Forskrift av 11. desember 2008 nr 1320 om arbeidsrettede tiltak mv. har som formål å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å få eller beholde arbeid ved å fastsette hvordan ulike arbeidsrettede tiltak eller andre tjenester skal være utformet. Det er en forutsetning for deltakelse i tiltak at det vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid.

11.5 Kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven

Helsetjenestens formål er å fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold, og å søke å forebygge og behandle sykdom, skade eller lyte. Den skal spre opplysning om og øke interessen for hva den enkelte selv og allmennheten kan gjøre for å fremme sin egen trivsel og sunnhet og folkehelsen.

Kommunene har med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven blant annet ansvaret for medisinsk habilitering og rehabilitering, herunder formidling av hjelpemidler.

Forskrift av 28. juni 2001 nr 765 om habilitering og rehabilitering er gitt med hjemmel i både kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven og gjelder habiliterings- rehabiliteringstjenester etter begge lover. Formålet med forskriften er å sikre nødvendig tilbud av tjenester som kan bidra til stimulering av egen læring, motivasjon, økt funksjons- og mestringsevne, likeverd og deltakelse. Forskriften skal sikre at tjenestene tilbys og ytes ut fra et brukerperspektiv, samordnet, tverrfaglig og planmessig, i eller nærmest brukerens vante miljø og i en for brukeren meningsfylt sammenheng. Forskriften fastslår at tjenestetilbudet (etter begge lover) skal omfatte alle personer som har behov for habilitering og rehabilitering på grunn av medfødt eller ervervet funksjonshemning eller kronisk sykdom og det skal også omfatte personer som står i fare for å utvikle varig funksjonshemning eller kronisk sykdom.

Kommunens ansvar i forhold til hjelpemidler og ergonomiske tiltak er presisert i § 11, som fastslår at kommunen skal sørge for formidling av nødvendige hjelpemidler og for å tilrettelegge miljøet rundt den enkelte. Kommunen skal vurdere hjelpemidler som ett av flere alternative tiltak på grunnlag av brukerens samlede behov, og om nødvendig skal kommunen be om bistand fra Arbeids- og velferdsetaten eller fra andre relevante instanser. Kommunens ansvar omfatter hjelpemidler og ergonomiske tiltak ved midlertidige behov (under 2 år) og statlig finansierte hjelpemidler etter folketrygdloven kapittel 10 ved varige behov (over 2 år).

Etter kommunehelsetjenesteloven § 2 – 1 første avsnitt har enhver rett til nødvendig helsehjelp i den kommune der han eller hun bor eller midlertidig oppholder seg. Den som oppfyller lovens vilkår har et rettskrav på nødvendig hjelp fra kommunen, jf. pasientrettighetsloven § 2 – 1, men det innebærer ikke at vedkommende har et ubetinget rettskrav på en bestemt tjeneste. Det er i utgangspunktet forvaltningen som ut fra opplysningene i saken fatter beslutning om hvilke tjenester som skal tilbys, men likevel slik at det skal tas hensyn til søkerens ønsker.

Kommunens ansvar omfatter hele formidlingsprosessen, det vil si avdekking og utredning av behovet, nødvendig utprøving, bistand i forbindelse med søknad om hjelpemidler, tilpassing, montering og enklere service og reparasjon, samt motivasjon og opplæring av bruker i hjelpemidlets funksjon.

For hjelpemidler ved midlertidig behov, kan kommunen følge opp ansvaret for enkelte deler av prosessen ved å inngå samarbeid med andre instanser, for eksempel andre kommuner, private leverandører eller produsenter av hjelpemidler. Kommunens ansvar for formidling av hjelpemidler og tilrettelegging gjelder uavhengig av om hjelpemiddelbehovet er knyttet til hjem/nærmiljø, skole, fritid m.v.

Det følger videre av felles habiliterings- og rehabiliteringsforskrift at kommunen og det regionale helseforetaket skal sørge for at den enkelte bruker kan medvirke ved gjennomføringen av eget habiliterings- og rehabiliteringstilbud og at man med gjennomføring mener planlegging, utforming, utøving og evaluering. Kommunen og det regionale helseforetaket bør dessuten legge til rette for at brukerrepresentanter deltar i planlegging, utvikling og evaluering av denne virksomheten, jf. § 5 i forskriften. Videre pålegges kommunen å samarbeide med sosialtjenesten ved behov og skal også vurdere å henvise til spesialisthelsetjenesten. Tilsvarende skal det regionale helseforetaket sørge for blant annet samarbeid med kommunen og andre etater når det er nødvendig.

Staten ved de regionale helseforetakene har ansvaret for at det tilbysspesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, jf. § 2 – 1a i spesialisthelsetjenesteloven.Dette ansvaret omfatter behandlingshjelpemidler, det vil si hjelpemidler som er egnet til opprettholdelse eller helbredelse av helsetilstand og funksjon. Lovens formål er etter § 1 – 1 særlig å fremme folkehelsen og motvirke sykdom, skade, lidelse og funksjonshemning, bidra til å sikre tjenestetilbudets kvalitet, til et likeverdig tjenestetilbud, til at ressursene utnyttes best mulig, til at det tilpasses pasientenes behov og at det blir tilgjengelig. Det har vært en diskusjon om pleie, omsorg og forebygging er oppgaver for spesialisthelsetjenesten. Pleie, omsorg og forebygging er ikke primæroppgaver for spesialisthelsetjenesten, men det skal likevel ytes pleie og omsorg i forbindelse med behandling av den enkelte pasient. Det er dessuten en forutsetning at spesialisthelsetjenesten skal bruke sin kompetanse til forebyggingsarbeid både individuelt overfor den enkelte pasient og generelt gjennom veiledning av kommunehelsetjenesten, jf. Ot. prp. nr. 10 (1998 – 99) om lov om spesialisthelsetjenesten m.m.

Den som oppfyller lovens vilkår har et rettskrav på nødvendig hjelp fra spesialisthelsetjenesten, jf. pasientrettighetsloven § 2 – 1, men det innebærer ikke at vedkommende har et ubetinget rettskrav på en bestemt tjeneste. Det er i utgangspunktet forvaltningen som ut fra opplysningene i saken fatter beslutning om hvilke tjenester som skal tilbys, men likevel slik at det skal tas hensyn til søkerens ønsker. § 2 – 1 tredje ledd hjemler forskrift av 1. desember 2000 nr 1208 om prioritering av helsetjenester og rett til helsehjelp.

Forskrift av 28. juni 2001 nr 765 om habilitering og rehabilitering er gitt med hjemmel i både kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Gjennom en felles forskrift knyttes et bredt habiliterings- og rehabiliteringsansvar sammen, basert på samarbeid. Se kapittel 11.8.1 om individuell plan.

11.6 Sosialtjenesteloven

Formålet med sosialtjenesteloven er å fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. Loven skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. Mens kommunehelsetjenesteloven bestemmer at kommunens helsetjeneste skal omfatte pleie og omsorg knyttet til helsefaglige oppgaver, er andre typer omsorg (for eksempel hjemmehjelp, omsorgsboliger og hjelpemidler) hjemlet i sosialtjenesteloven.

Sosialtjenesteloven § 4 – 2 pålegger kommunen å ha bestemte sosiale tjenester, men etablerer ikke rett for brukerne til disse tjenestene. § 4 – 3 bestemmer imidlertid at de som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har rettskrav på hjelp etter § 4 – 2 bokstav a – d. Sosiale tjenester etter § 4 – 2 bokstav a handler om praktisk bistand og opplæring (herunder hjelpemidler) og nevner særlig brukerstyrt personlig assistanse (BPA) til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Det er kommunen som avgjør hvilke tjenester som skal tilbys, men kommunen skal etter sosialtjenesteloven § 8 – 4 rådføre seg med brukeren og legge stor vekt på brukerens synspunkter.

Helse- og omsorgsdepartementet la i høringsnotat 29. juni 2007 fram forslag om sterkere rettighetsfesting av ordningen med BPA. Forslaget innebærer blant annet en rett for bruker med omfattende tjenestebehov, som oppfyller vilkårene etter sosialtjenesteloven §§ 4 – 3 og 4 – 2 a, til å kreve at tiltakene og tjenester skal organiseres som BPA.

11.7 Arbeidsmiljøloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

11.7.1 Arbeidsmiljøloven

Etter arbeidsmiljøloven har arbeidsgiver et tredelt ansvar for organisering og tilrettelegging: Arbeidsgiver har en generell plikt til å drive et systematisk arbeid med forebygging og tilrettelegging for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle arbeidstakere (§ 4 – 1), en generell plikt til å organisere og tilrettelegge arbeidet for den enkelte ut fra alder, kyndighet og øvrige forutsetninger (§ 4 – 2) og endelig en plikt til individuell tilrettelegging av arbeid for arbeidstakere med redusert arbeidsevne på grunn av sykdom eller andre helsemessige forhold (§ 4 – 6).

Etter § 4 – 6 skal arbeidsgiver blant annet, så langt det er mulig, iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker skal kunne beholde eller få et passende arbeid ved redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende. Arbeidsgivers plikter gjelder både ved varig redusert arbeidsevne og ved kortere sykefravær. Bestemmelsen tar særlig sikte på tilbakeføring av sykmeldte arbeidstakere. Tilretteleggingskravet er vidtrekkende, men ikke absolutt; det skal legges til rette «så langt det er mulig». Det betyr at det skal foretas en konkret helhetsvurdering, der virksomhetens art, størrelse, økonomi og arbeidstakers forhold må veies opp mot hverandre.

Med hjemmel i folketrygdloven er gitt en forskrift om tilretteleggingstilskudd 18. Formålet med tilskuddet er å legge til rette for at arbeidstakere som på grunn av sykdom, skade eller lyte har redusert arbeidsevne kan opprettholde arbeidsforholdet. Dette tilskuddet kan gis i forhold til en rekke tilretteleggingstiltak, herunder hjelpemidler (forutsatt at stønad ikke ytes etter § 10 – 7). Det handler om en ordning som kan være et viktig supplement til arbeidsmiljølovens, diskriminerings- og tilgjengelighetslovens og folketrygdens tiltak (hjelpemidler), men den forskjellsbehandler virksomhetene, for så vidt som den kun omfatter virksomheter som har inngått IA-avtale. Rammen for ordningen var i 2009 på om lag 330 mill. kr.

11.7.2 Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven trådte i kraft 1. januar 2009. Den har som formål å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle, uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Loven skal også bidra til nedbygging av samfunnsskapte, funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Loven gjelder på alle samfunnsområder, men omfatter ikke familieliv og andre forhold av personlig karakter. Det betyr at den gjelder for både offentlig og privat sektor og den regulerer også arbeidslivet og boligsektoren (se nedenfor om § 12 i loven).

Etter lovens § 4 første ledd er diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne forbudt. Begrepet nedsatt funksjonsevne er ikke definert i loven, men det fremgår av forarbeidene at det favner vidt. Diskrimineringsgrunnlaget omfatter både fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser. Det er ikke oppstilt krav til varighet eller alvorlighetsgrad, men det forutsettes en avgrensning mot rent forbigående eller bagatellmessige forhold som ikke påvirker funksjonsevnen i nevneverdig grad 19.

Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har etter § 9 en plikt til generell tilrettelegging (universell utforming). Slik virksomhet skal arbeide aktivt og målrettet for en utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i fysiske forhold slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig og slik at det etableres en likeverdig og ikke-stigmatiserende tilgjengelighet for flest mulig. Universell utforming innenfor offentlig virksomhet og privat virksomhet rettet mot allmennheten er viktig for å sikre en likeverdig samfunns- og yrkesdeltakelse uavhengig av funksjonsevne. Offentlig virksomhet forvalter felles ressurser og har en rekke tilbud rettet mot allmennheten, blant annet skoler, barnehager, sykehus, NAV-kontorer, fritidsklubber, idrettsanlegg og kulturbygg. Private virksomheter som henvender seg til allmennheten med tilbud og tjenester, som butikker, restauranter og transportmidler pålegges også en aktivitetsplikt.

Av særlig interesse for hjelpemiddelområdet er § 12 om plikt til individuell tilrettelegging av arbeidsplass og arbeidsoppgaver. Bestemmelsens første ledd viderefører arbeidsmiljøloven § 13 – 5 om vern mot diskriminering. Etter § 12 har arbeidsgiver en plikt til å foreta rimelig individuell tilrettelegging av arbeidsplass og arbeidsoppgaver for å sikre at arbeidstaker eller arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne kan få eller beholde arbeid, ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling samt utføre og ha mulighet til fremgang i arbeidet på linje med andre. Plikten gjelder så langt det er rimelig, men ordlyden er ikke ment som noen begrensing i forhold til tidligere bestemmelse i arbeidsmiljøloven. Plikten må også ses i sammenheng med § 12 femte ledd som unntar tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde. Det følger av forarbeidende til loven at denne begrensningen må ses som en sikkerhetsventil og at den ikke må tolkes for vidt. Det legges likevel ikke opp til at det skal foretas en tradisjonell «kost/nytte vurdering». I utgangspunktet må man akseptere at individuell tilrettelegging medfører økte kostnader i forhold til personer uten nedsatt funksjonsevne. Ved vurderingen av om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde skal det også legges vekt på virksomhetens ressurser. Det betyr at det må stilles strengere krav til en stor og ressurssterk bedrift enn til en mindre med dårlig økonomi. Det samme må gjelde i forhold til kommuner med ulik størrelse og økonomisk situasjon. Kostnadene vil alltid være et grunnleggende moment i vurderingen av om tiltaket må anses som en «uforholdsmessig byrde». Kostnadene må likevel ikke ses isolert i forhold til virksomhetens ressurser, men også ses i forhold til den enkelte som nyter godt av tilretteleggingen. Det må også tas med i vurderingen om andre kan ha nytte av tiltakene i form av bedret tilgjengelighet. Offentlige støtteordninger må også vektlegges. Om offentlige støtteordninger dekker deler av, eller hele utgiften ved individuell tilrettelegging, skal det selvsagt mer til for at slik tilrettelegging blir ansett som en uforholdsmessig byrde. Dette gjelder særlig på arbeidslivets område 20. Etter § 12 sjette ledd regnes brudd på plikten til individuell tilrettelegging som diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsombudet skal håndheve brudd på plikten, og kan blant annet pålegge retting, jf. § 16 første ledd. I noen tilfeller kan brudd på plikten utløse krav på oppreising, jf. § 17 første ledd.

11.7.3 Forholdet mellom tilrettelegging på arbeidsplassen etter arbeidsmiljøloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og folketrygdloven

Arbeidsmiljøloven § 4 – 6 tar særlig sikte på tilbakeføring av sykmeldte arbeidstakere og gir arbeidsgiver en tilretteleggingsplikt når arbeidstaker underveis i et arbeidsforhold får redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje eller liknende.

Diskrimineringsloven § 12 omfatter ikke bare de som har en funksjonsnedsettelser og er i arbeid, men også de som har nedsatt funksjonsevne når de søker arbeid, f eks personer med medfødt funksjonsevne. Behovet for tilrettelegging må være av en viss styrke og varighet for å begrunne krav om individuell tilrettelegging. Tilretteleggingsplikten i denne loven har ikke som formål å gi særlige rettigheter, men å sikre like muligheter for blant annet funksjonshemmede arbeidstakere. Likebehandlingskravet kan kreve at arbeidsgiver iverksetter tiltak. Plikten til individuell tilrettelegging er plassert i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven for å synliggjøre det menneskerettslige perspektivet ved manglende individuell tilrettelegging.

Tilretteleggingsplikten etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og etter arbeidsmiljøloven er delvis overlappende. Midlertidig redusert arbeidsevne reguleres etter arbeidsmiljøloven som er ment å ha et vidt nedslagsfelt, men hvor formålet er å motvirke sykefravær og uførhet. Arbeidsgivers plikter etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er mer omfattende, f eks i forhold til tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling.

Folketrygdlovens bestemmelserom stønad til hjelpemidler, ombygging av maskiner og tilrettelegging av fysisk miljø på arbeidsplassen kommer til anvendelse når tilretteleggingsplikten etter arbeidsmiljøloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er oppfylt, jf. folketrygdloven § 10 – 17 om at retten til ytelser etter kapittel 10 faller bort når ytelsene kommer inn under ansvarsområdet i annen lovgivning. Tilretteleggingstilskuddetetter folketrygdloven (til IA-virksomheter) kommer til anvendelse når tilretteleggingsplikten etter arbeidsmiljøloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og folketrygdloven § 10 – 7 er oppfylt.

11.8 Rett til individuell plan og arbeidsevnevurdering

11.8.1 Individuell plan

Det følger av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 tredje ledd at alle som har behov for langvarige og koordinerte helse- og sosialtjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Denne retten må ses i sammenheng med bestemmelsene i første og annet ledd om at enhver som henvender seg til NAV-kontoret har rett til informasjon om forvaltningens tjenester og ytelser, at kontoret tidligst mulig skal avklare brukerens helhetlige behov og at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utarbeides i samarbeid med brukeren.

Den individuelle planen skal utarbeides i samarbeid med bruker og NAV-kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Det vises til tilsvarende bestemmelser om individuell plan i kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, psykisk helsevernlov og sosialtjenesteloven. Etter forskrift 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven har den delen av tjenesteapparatet som brukeren henvender seg til, en selvstendig plikt til å sørge for at arbeidet igangsettes uavhengig av om bruker mottar eller har mottatt bistand fra andre. Arbeidsdepartementet er i gang med å utarbeide utkast til forskrift som knytter arbeids- og velferdsforvaltningslovens bestemmelse om individuell plan til helse- og sosiallovgivningen.

Med virkning fra 1. januar 2010 har barneverntjenesten i kommunen plikt til å utarbeide og følge opp individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester når det er nødvendig for å skape et helhetlig tilbud for barnet. Kommunens plikt gjelder de tilfellene hvor barn med behov for langvarige barneverntiltak også trenger langvarige tiltak fra andre tjenester. Barne- og likestillingsdepartementet har varslet at det vil utarbeide forskrift om når individuell plan skal utarbeides og om planens nærmere innhold og utforming.

11.8.2 Arbeidsevnevurdering som redskap og metode og aktivitetsplan

Stortinget har vedtatt en bestemmelse om rett til vurdering av behov for bistand for å beholde eller skaffe seg arbeid og rett til aktivitetsplan, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven ny § 14 a, som trådte i kraft 1. mars 2010. Det handler her om rettigheter som supplerer § 15 om samarbeid med bruker og individuell plan. Alle som henvender seg til NAV-kontoret har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov, og brukere med behov for mer omfattende vurdering av dette, skal få en skriftlig vurdering av blant annet bistandsbehovet, for eksempel når arbeidsevnen av ulike årsaker er nedsatt. I disse tilfellene kan bistand for å komme i arbeid være vesentlig, og hensiktsmessige og målrettede virkemidler bør iverksettes snarest mulig. I de tilfellene hvor NAV-kontoret ikke har kompetanse til å vurdere det konkrete fysiske eller ergonomiske tilretteleggingsbehovet, vil det henvende seg til nærmeste hjelpemiddelsentral. Ved mer sammensatte arbeidsevnevurderinger og avklaring av tilretteleggingsbehov vil også Arbeidsrådgivningskontorene (ARK) og Senter for yrkesrettet attføring være viktige samarbeidspartnere for NAV-kontoret. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for at aktivitetsplan blir utarbeidet og bruker har rett til å delta i utarbeidelsen av planen. Hvis bruker samtidig har krav på individuell plan, skal forvaltningen legge til rette for at planene blir samordnet.

11.9 Rettssikkerhet

11.9.1 Innledning

I forvaltningsretten er begrepet rettssikkerhet tradisjonelt benyttet om et sett med virkemidler som skal sikre at den enkelte borger får oppfylt sine rettigheter i forhold til det offentlige. Rettssikkerhet innebærer blant annet at den offentlige myndighetsutøvelsen skal være forankret i på forhånd gitte rettsregler, slik at borgerne på den måten kan forutberegne sin rettsstilling og innrette seg i tillit til dette. Begrepet rettssikkerhetskrav benyttes om fordringer til rettssystemet (materielle regler), mens rettssikkerhetsgarantier benyttes om normer for hvordan kravene oppfylles, så som saksbehandlingsregler, tilsyn og kontroll (prosessuelle regler). Rettssikkerhetskrav er således de innholdsmessige krav til eller skranker for den offentlige myndighetsutøving som følger av grunnleggende krav til rettsordenen ut fra rettsstatlige og velferdsstatlige idealer. Med rettssikkerhetsgarantier siktes det til normer som sikrer gode og rette avgjørelser i forvaltningen og i domstolene. Dette kan være saksbehandlingsregler som tjenesteyterne skal følge, eller at mottakerne skal ha anledning til å klage på tjenestene dersom de mener tjenesteyteren har gjort feil. Eksistensen av et overordnet system for tilsyn og kontroll, uavhengig av om den enkelte mottaker fremmer en formell klage, er også en del av dette 21.

11.9.2 Klageorganer

Vedtak i klagesaker etter folketrygdloven og sosialtjenesteloven følger i utgangspunktet forvaltningsloven, med mindre annet er bestemt i den enkelte lov.

Klage på enkeltvedtak etter folketrygdloven (hjelpemiddelområdet) går etter fornyet behandling i den instansen i etaten som har fattet vedtaket, til NAV Klageinstans Øst. En sentralisering av klagebehandlingen fra 1. januar 2008 var først og fremst begrunnet i behovet for å sikre likebehandling og ensartet praksis i hjelpemiddelsentralene og forvaltningsenhetene.

Avslag på klage til NAV Klageinstans kan påklages til Trygderetten. Både ved klage til NAV Klageinstans og anke til Trygderetten kan alle sider av saken prøves, inkludert skjønnutøvelsen. Trygderetten kan ikke omgjøre et vedtak til ugunst for den som har anket saken. En anke over Trygderetten avgjørelse går direkte til lagmannsretten.

Klage på enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven som gjelder hjelpemidler, og som er fattet av NAV-kontoret eller annen enhet i kommunen, går etter fornyet behandling til fylkesmannen som klageinstans. Fylkesmannen kan prøve alle sider ved vedtaket, men kommunens frie skjønn kan bare overprøves dersom fylkesmannen finner at skjønnet er åpenbart urimelig. Vedtaket kan ikke endres til skade for klager, med mindre dennes interesser må vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. Fylkesmannens vedtak kan bringes inn for de ordinære domstolene. En klagesak kan også bringes direkte inn for domstolene, det vil si at det ikke er noe vilkår at saken er prøvd for fylkesmannen først.

Klage på enkeltvedtak etter arbeidsmarkedsloven går til NAV Klageinstans, og kan deretter bringes inn for de ordinære domstolene. Arbeidsmarkedsloven har flere unntak og begrensninger i forhold til forvaltningsloven, blant annet kan avslag på søknad om et konkret arbeidsmarkedstiltak ikke påklages 22.

Etter kommunehelsetjenesteloven skal forvaltningslovens regler om klage gjelde med de særreglene som følger av §§ 2 – 1 og 2 – 4. Etter kommunehelsetjenesteloven gjelder klageadgangen «avgjørelsen» om rett til helsehjelp, slik at det er adgang til å klage både der det treffes formelle enkeltvedtak og der det tas uformelle avgjørelser om helsehjelp.

Kommunehelsetjenesteloven har en «to-trinns» klageordning. Den som søker helsehjelp, kan først påklage avgjørelsen til det organet kommunestyret bestemmer. Går avgjørelsen klager imot eller avvises klagen, kan det klages videre til Helsetilsynet i fylket. I kommunehelsetjenesteloven er det ikke gitt særregler om klageinstansens kompetanse. Dette betyr at reglene i forvaltningsloven skal gjelde. En klagesak etter kommunehelsetjenesten kan bringes inn for domstolene når klageadgangen er uttømt.

Etter kommuneloven er det et obligatorisk krav at det gjennomføres forvaltningsrevisjon i kommunene.

Klage på enkeltvedtak som gjelder behandlingshjelpemidler etter spesialisthelsetjenesteloven kan påklages til Helse- og omsorgsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet utreder imidlertid klagesystemet, jf. omtale av rapport fra Helsedirektoratet om behandlingshjelpemidler fra juli 2008 nedenfor.

Denne gjennomgangen viser at det er betydelige forskjeller både med hensyn til klageorgan, organets kompetanse i klagesaker og selve klageordningen (fram mot eventuell domstolsbehandling) når det gjelder tiltak og tjenester som faller inn under «hjelpemidler». Reguleringen av hjelpemiddeltilbudet i ulik lovgivning under stat og kommune, med ulike klageordninger, skaper en uoversiktlig situasjon for brukerne og myndighetene, og ordningene ivaretar ikke hensynet til at hjelpemiddelbehovet bør vurderes i sammenheng med andre tjenester i et helhetlig perspektiv.

11.9.3 Hovedtrekk andre rettssikkerhetstiltak

Tilsyn og internkontroll

Begrepet tilsynbrukes i ulike betydninger. I St.meld. nr. 17 (2001 – 2002) Om statlig tilsyn er det definert slik:

«Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av virksomhetenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.»

Formålet med tilsyn er å styrke tjenestene og dermed også rettsikkerheten for brukerne.

Det statlige tilsynet på sosial- oghelseområdet er hjemlet i sosialtjenesteloven § 2 – 7, i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9 og i § 2 i lov 30. mars 1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten. Fylkesmannen fører tilsyn med sosiale tjenester og Helsetilsynet i fylket med helsetjenester.

Statlig tilsyn er ett av flere virkemidler for å følge opp intensjonene i lovverket. Tilsyn og rådgivning basert på erfaringer fra tilsyn skal medvirke til at befolkningens behov for tjenester blir ivaretatt, at tjenestene blir drevet på en faglig forsvarlig måte, at svikt i tjenesteytingen forebygges og at ressursene i tjenestene blir brukt på en forsvarlig og effektiv måte. Sosialtjenesten og helsetjenesten er regulert av lovgivning som forplikter alle som yter tjenester. Regelverket har krav om hvilke tjenester som skal være på plass, hva som er forsvarlige tjenester, om saksbehandling, rettigheter osv. Tjenesteyterne, både private og offentlige, har ansvar for å overholde kravene i regelverket. Som sikkerhet fører myndighetene tilsyn med at dette skjer, og med at alle som yter tjenester selv kontrollerer at virksomheten er i tråd med kravene (internkontroll – se nedenfor). Tilsynet retter seg mot virksomheter og på helseområdet også mot helsepersonell, som er forpliktet etter helsepersonelloven. Tilsyn kan foregå som en planlagt aktivitet (planlagt tilsyn), som en reaksjon på hendelser (hendelsesbasert tilsyn) og med et overordnet perspektiv (områdeovervåkning).

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med kommunale sosial- og helsetjenester. Dette innebærer ansvar for den overordnede styringen av tilsynet og kommer blant annet til uttrykk gjennom styring av prioritering av områder og tema for tilsyn, metode- og policyutvikling og harmonisering av tilsynsutøvelsen 23. Statens helsetilsyns ansvar er hjemlet i lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten, i sosialtjenesteloven § 2 – 7 og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 10. I praksis betyr dette at Statens helsetilsyn er overordnet myndighet for fylkesmannen og Helsetilsynet i fylkene hva gjelder tilsyn.

Regjeringen la 11. desember 2009 fram Meld. St. 7 (2009 – 2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene. Meldingen har sin bakgrunn i Innst. O. nr 19 (2006 – 2007) hvor regjeringen ble gitt i oppdrag å foreta en samordnet og helhetlig gjennomgang av alle reglene i sektorlovgivningen som gir hjemmel for statlig tilsyn med kommunene. Det vises også til Ot. prp. nr 97 (2005 – 2006) om innføring av et nytt kapittel 10 A i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren. Kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene har som mål å gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart. Det nye kapitlet 10 A legger opp til at det er særlovene som skal angi hvilke områder det skal føres tilsyn med og kommuneloven fastsetter hvordan tilsyn skal gjennomføres (rammer og myndighet for tilsyn, saksbehandlingsregler, klage og virkemiddelbruk). Tilsynsreglene i kommuneloven er gitt en utforming som forutsetter at det er fylkesmennene som skal føre alt statlig tilsyn med at kommunene oppfyller sine lovpålagte kommuneplikter. Helse- og omsorgsdepartementet redegjør i meldingens kapittel 12.1 om forholdet til blant annet kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Det understrekes at gjeldende tilsyn med helse- og sosialtjenesten foregår i tråd med de hovedprinsippene som er lagt til grunn i kommuneloven kapittel 10 A. Av hensyn til sammenhengen med aktørpliktene i helsetjenesten og forholdet mellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten, vil departementet videreføre dagens ordning med et helsetilsyn i hvert fylke som egen tilsynsmyndighet for helsetjenesten og direkte underlagt Statens helsetilsyn. Helse- og omsorgsdepartementet viser imidlertid også til det pågående arbeid med helse- og sosiallovgivningen (oppfølgingen av Bernt-utvalget 24) og oppfølgingen av St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) Samhandlingsreformen. Det arbeides ut fra en intensjon om at forslag til lovendringer kan fremmes overfor Stortinget i 2010, og det opplyses at dette blant annet gjelder endringer i lovgivningen som skal tydeliggjøre de kommunale oppgavene, slik som vurdering av ny helse- og omsorgslov. Helse- og omsorgsdepartementet vil i denne sammenhengen fremme forslag til endringer i tilsynsbestemmelsene med sikte på å harmonisere helse- og sosiallovgivningen med kommuneloven kapittel 10 A.

Internkontroll er den enkelte virksomhetens eget kontrollsystem. Slik kontroll er hjemlet i sosialtjenestens § 2 – 1 annet ledd om plikt til å føre internkontroll på de lovområder som omfattes av fylkesmannens tilsyn. På helsetjenesteområdet er internkontroll hjemlet i lov om statlig tilsyn § 3. Det er gitt en felles forskrift 20. desember 2002 nr 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Formålet er

«å bidra til faglig forsvarlige sosial- og helsetjenester og at sosial- og helselovgivningen oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene.»

Med internkontroll forstås systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Hensikten med internkontroll er å oppnå kvalitetsforbedring.

Tilsyn og internkontroll i Arbeids- og velferdsetaten

Tilsynsansvaret for den statlige delen, Arbeids- og velferdsetaten, reguleres av Arbeidsdepartementets alminnelige ansvar for kontroll av underliggende virksomhet, jf. Reglement for økonomistyring i staten (fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon) og Bestemmelser om økonomistyring i staten (gitt av Finansdepartementet) 12. desember 2003. Økonomireglementet gir i § 15 bestemmelser om kontroll med at underliggende virksomheter utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til § 14. I § 14 pålegges alle virksomheter å etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll. Ordningen med fylkesmannstilsyn og kommunal plikt til å føre internkontroll i ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, etablerer ulike tilsyns- og internkontrollordninger for kommunal og statlig del av NAV-kontoret.

Pasient- og brukerombudet

Ordningen med et pasient- og brukerombud i hvert fylke er hjemlet i pasientrettighetslovens kapittel 8. Ombudets arbeidsområde omfatter statlige spesialisthelsetjenester, kommunale helsetjenester (med unntak av privat virksomhet som del av helsetjenesten i kommunene, jf. kommunehelsetjenesteloven kapittel 4) og sosiale tjenester etter sosialhelsetjenesteloven. Pasient- og brukerombudet skal arbeide selvstendig og uavhengig for å ivareta pasientens og brukeres behov, interesser og rettssikkerhet overfor helsetjenesten og sosialtjenesten, og for å bedre kvaliteten i tjenestene. Det kan gi informasjon om rettigheter til pasienter, brukere og pårørende og kan bistå med å formulere og videreformidle spørsmål eller klage til rette instans.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og nemnda

Diskrimineringsombudsloven, som gir regler om organiseringen av og virksomheten til ombudet og nemnda, bestemmer at de skal føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av regelverket etter lov 20. juni 2008 nr 42 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Ombudet tar opp saker av eget initiativ eller etter henvendelse fra andre, men skal ikke behandle en sak dersom den er avgjort av en domstol eller brakt inn for en domstol til avgjørelse. Nemnda får saker til behandling enten ved at en av partene klager på Ombudets uttalelser eller hastevedtak, eller ved at ombudet bringer saken inn for nemnda.

Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen skal arbeide for at det i den offentlige forvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelte borger og at embets- og tjenestemenn og andre som virker i forvaltningens tjeneste ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter, jf. lov 22. juni 1962 nr 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Kontrollen utøves på grunnla av innkomne klager, men Sivilombudsmannen kan også ta opp saker av eget tiltak. Hvis det klages over en avgjørelse som det er adgang til å få overprøvd av et høyere forvaltningsorgan, skal Ombudsmannen ikke behandle klagen med mindre han finner særlig grunn til å ta saken opp straks. Kontrollen omfatter ikke domstolenes virksomhet, det vil si heller ikke avgjørelser som ved klage, anke eller annet rettsmiddel kan bringes inn for en domstol.

11.10 Utvalgets vurderinger av regelverket

11.10.1 Innledning

I mandatet er det presisert at dagens organisering, ansvarsdeling og samarbeidsflater mellom stat, kommune og andre aktører kan skape uklarheter og gråsoner som resulterer i arbeids- og tidskrevende saksbehandling, som igjen kan føre til andre uklarheter for brukerne og forvaltningen. Det pekes også på at manglende samordning kan bidra til at kostnadene blir høyere enn nødvendig.

Utvalget er bedt om å utrede og komme med tilrådninger om fremtidig regelverk som ivaretar følgende hensyn:

• Sikre et juridisk ramme- og regelverk som ivaretar behovet for nødvendig fleksibilitet og som gir rom for gode individuelt tilpassede løsninger for brukere

• Sikre effektive og robuste løsninger som håndterer krav til kvalitet og tilgjengelighet, rettssikkerhet og likebehandling

• Sikre nødvendig kostnadskontroll og -effektivitet, herunder unngå kostnadsoverveltning mellom forvaltningsnivåer

• Avstemme brukernes forventninger og opplevelse av nivå, service og kvalitet på ytelser og tjenester med tilgjengelige ressurser

Kjerneverdiene aktiv deltakelse, likeverd og inkludering danner grunnlaget for utvalgets tilrådinger når det gjelder regelverket for hjelpemidler. Det overordnede målet er at mennesker med funksjonsnedsettelser skal ha muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere. Utvalget legger til grunn at regelverket er en viktig del av rammebetingelsene som kan sikre disse mulighetene.

Som mandatet fastslår, er dagens system på hjelpemiddelområdet ikke en konsekvens av en helhetlig vurdering, men av et sett med enkeltbeslutninger. Området samlet sett framstår som komplisert og uoversiktlig og det er behov for en helhetlig gjennomgang. Utvalget mener dette er en dekkende beskrivelse også av regelverket, og viser til sin gjennomgang av noen områder i dette kapittelet. Utvalget ser ikke på seg selv som et lovutvalg, og det har ikke vært mulig å gjennomgå og få en fullstendig oversikt over dagens omfattende regulering og praktiseringen av regelverket. Dette har også sammenheng med at det ikke bare er lover og forskrifter som regulerer området, men også retningslinjer, rundskriv og beslutninger m.m. Utvalget antar dessuten at en gjennomgang av Trygderettens avgjørelser på hjelpemiddelområdet kan gi viktig informasjon om problemområder som det også bør tas hensyn til i et videre utredningsarbeid.

På denne bakgrunnen går utvalget i dette kapitlet gjennom en del områder og tilrår endringer og legger premisser for endringer, samtidig som det forutsetter at det settes ned et lovutvalg som utreder fremtidig lovgivning på hjelpemiddelområdet.

11.10.2 Sterkere sektoransvar

Hjelpemiddelområdet kan ikke skilles ut som et selvstendig politikkområde. Hjelpemidlene inngår som viktige virkemidler i, og henger derfor sammen med, politikken på en rekke områder innenfor ulike sektorer som helse- og omsorg, arbeidsliv, barnehage, utdanning, boligspørsmål m.m.

Utvalget vil trekke fram at dagens regulering av hjelpemiddelområdet i folketrygden er preget av at det er utviklet over lang tid og uten en vurdering av behovet for tilpasninger og integrering i forhold til utviklingen i samfunnet, reformer på ulike områder og behovet for forenkling og modernisering. Den kommunale helse- og sosialtjenesten ble tilført nye store oppgaver gjennom forvaltningsreformer i 1980-og 1990-årene. Kommunehelsetjenesteloven, sykehjemsreformen og reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming har lagt grunnlaget for et omfattende tjenestetilbud på lokalt nivå til alle innbyggerne i kommunen, uavhengig av alder, diagnose, økonomi, sosial status eller andre forhold. Utviklingen av omsorgstilbudet kan nedfelles i viktige trekk som for eksempel desentralisering gjennom at oppgaver er overført til kommunen fra statlig og fylkeskommunalt nivå, integrering og avinstitusjonalisering 25.

Regjeringen har erkjent at samhandlingsutfordringene mellom stat og kommune består: I St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) Samhandlingsreformenpekes det på enigheten om at det offentlige skal ta ansvar for at befolkningen tilbys gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester og at hovedutfordringene er knyttet til at behovet for koordinerte tjenester ikke besvares godt nok, at tjenestene preges av for liten innsats for å begrense og forebygge sykdom og at demografisk utvikling og endring i sykdomsbildet gir utfordringer som vil kunne true samfunnets økonomiske bæreevne. I stortingsmeldingen pekes det på hjelpemidlenes betydning og dagens arbeidsdeling og samarbeidsflater mellom stat, kommune og andre aktører er en sentralt tema. Helse- og omsorgsdepartementet varsler i Prop. 1 S (2009 – 2010) at det vil bli fremmet lovforslag overfor Stortinget i 2010 som følger opp samhandlingsreformen. Det gjelder blant annet endringer i kommunehelsetjenesteloven som skal tydeliggjøre de nye kommunale oppgavene, vurdering av ny felles helse- og sosiallov for kommunene (oppfølging av Bernt-utvalget) og lovgrunnlaget for den nye samarbeidsordningen mellom kommuner og helseforetak. Basert på omtalen av hjelpemidlenes betydning og dagens arbeidsdeling/samarbeidsflater i meldingen, forutsetter utvalget at stønad til hjelpemidler vil være tema i den varslede oppfølgingen av reformen.

Utvalget har i kapittel 9 foreslått at ansvaret for basishjelpemidler i dagliglivet (til å dekke midlertidige og permanente behov) overføres til kommunene. Et tydeligere sektoransvar på dette området vil bety forenkling og sikre et langt mer helhetlig ansvar. Forslaget baserer seg på at ansvaret for hjelpemidler til å dekke mer komplekse og sammensatte behov, fortsatt skal være et statlig ansvar.

Gjennomgangen av enkeltområder i dette kapitlet viser at sektoransvarsprinsippet ikke er gjennomført når det gjelder ansvaret for stønader til hjelpemidler. Til tross for en betydelig utvikling av kommunale helse- og sosialtjenester og et omfattende tjenestetilbud på kommunalt nivå, medfører regulering av rettigheter i folketrygdloven at kommunene ikke har det fulle ansvaret for funksjonshemmede i forhold til helse- og sosialtjenester. Det er etablert spesialordninger i folketrygdloven som enten fungerer som supplement til kommunale tjenester eller overlapper kommunalt ansvar og etablerer gråsoner. Som drøftet i kapitlene 8 (reformbehovene) og 9 (organisasjonsmodeller) vil en finansiering over folketrygden av stønader som kommunen i prinsippet administrerer, gjennomgående gi lav kostnadseffektivitet og dårlige incentiver for eksempel i forhold til gjenbruk. Det er som hovedregel en fordel for brukeren og en forutsetning for god inkludering, at brukerens rett til stønad til hjelpemidler er en integrert del av helse- og sosialtjenestene.

I St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering, jf. kapittel 11 Nye arbeidsrettede tiltak og tjenester, foreslår Regjeringen blant annet å videreutvikle og fornye arbeidsrettede tiltak og tjenester. Det vises til at grenseflaten mellom brukere i ulike målgrupper ofte er flytende, at målgruppetilhørighet kan skifte over tid, og at etableringen av en ny etat innebærer at flere virkemidler samles under samme tak. Det gir økte muligheter for å se virkemidlene i sammenheng og tilpasse tilbudet til den enkelte brukers bistandsbehov. Meldingen legger opp til å sikre lik tilgang til tjenester og arbeidsrettede tiltak basert på arbeidsevne, ressurser og behov. Et bedre og mer individtilpasset tiltakstilbud skal gi Arbeids- og velferdsetaten en mer oversiktlig og ryddig verktøykasse.

Som en oppfølging av meldingen er stønad til arbeidstrening, fadder, skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr, jf. tidligere §§ 11 – 6 og 11 – 8 i folketrygdloven opphevet, og erstattet av bestemmelser om tilskudd i forskrift av 11. desember 2008 nr 1320 om arbeidsrettede tiltak mv., gitt med hjemmel i arbeidsmarkedsloven.

Basert på at folketrygdloven formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter, videreføres bestemmelser som kompenserer for merutgifter som påføres når en person er under utredning eller gjennomføring av et arbeidsrettet tiltak. Dette gjelder blant annet stønad til bøker og undervisningsmateriell og reiseutgifter m.m., jf. forskrift av 10. februar 2010 nr 153 om tilleggsstønader etter folketrygdlovens kapittel 11 (jf. sammenhengen med innføringen av arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010).

Som Regjeringen peker på i meldingen, oppstår behovet for bistand når det er et gap mellom den enkeltes forutsetninger og arbeidslivets krav. Gapet kan reduseres både gjennom tiltak for å styrke individets forutsetninger og gjennom tiltak for å endre arbeidslivets krav. Meldingen omtaler ikke hjelpemidler i arbeidslivet, og utvalget vil derfor trekke fram disse hjelpemidlene som en type tiltak og tjenester som kan fylle gapet mellom den enkeltes forutsetninger og arbeidslivets krav, og følgelig er viktig å ha med i verktøykassa. Retten til arbeidshjelpemidler har størst verdi når den bidrar til at en arbeidsgiver kan inkludere en arbeidstaker med funksjonsnedsettelse og når NAV-kontoret kan bruke arbeidshjelpemidler aktivt, kanskje sammen med annen arbeidsrettet bistand. Arbeidshjelpemidlene må være synlige både for etaten og for brukerne. Det vises til ambisjonen om at det på NAV-kontoret skal være et tilnærmet helhetlig og koordinert tjenestetilbud der tiltak og tjenester kan vurderes samlet.

Folketrygdloven er i hovedsak en inntektssikringslov som i tillegg skal bidra til å utjevne inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer. Stønader til hjelpemidler handler om en type fysisk tilrettelegging og bistand i form av personlig hjelp, tekniske løsninger/gjenstander og ergonomiske tiltak m.m. Vurderingen av det konkrete bistandsbehovet skjer ofte i en helhetlig sammenheng hvor også andre tiltak og tjenester kan ha betydning.

Etter utvalgets vurdering mening tilsier hensynet til å finne gode, individuelt tilpassede løsninger for brukerne at folketrygdens regelverk på hjelpemiddelområdet gjennomgås med utgangspunkt i sektoransvarsprinsippet for å sikre likebehandling av personer med nedsatt funksjonsevne. Et sterkere og klarere sektoransvar vil også bidra til bedre kostnadskontroll og større kostnadseffektivitet.

11.10.3 Områder med overlappende ansvar/gråsoner m.m.

Etter folketrygdloven § 10 – 17 faller retten til ytelser etter kapittel 10 bort i den utstrekning ytelsene faller inn under ytelsene i annen lovgivning. Det er likevel på flere områder spørsmål om overlappende ansvar/gråsoner og uklare ansvarsforhold. Utvalget vil trekke fram noen områder:

11.10.4 Rettigheter og faglig skjønn

Utvalget mener at det, uavhengig av lovhjemling, er behov for en rettighetsregulering på hjelpemiddelområdet som gir stort rom for faglige vurderinger og utøvelse av et faglig skjønn. I denne skjønnsanvendelsen må en sikre brukerens medvirkning og brukerens innsikt og kompetanse skal regnes som del av det faglige skjønnet. Et større innslag av faglig skjønn kan kreve en rettslig regulering som i mindre grad fastsetter detaljerte regler om hvilke former for hjelp og stønad som skal gis og reiser spørsmål om rettigheter kan knyttes til en rettslig standard med økt fokus på resultat. Det sentrale kjennetegnet ved begrepet rettslig standard er behovet for vurderinger av en annen karakter i tillegg til de juridiske, nemlig etiske vurderinger, helsefaglige vurderinger eller politiske vurderinger. Utvalget mener videre at det er behov for en vurdering av kravene til kompetanse i tjenestene og til faglig veiledning.

På helse- og sosialtjenesteområdet har brukeren krav på tjenester når inngangsvilkårene er oppfylt, men i utgangspunktet ikke et ubetinget rettskrav på en bestemt tjeneste. Bernt-utvalget peker på at selv om utgangspunktet er valgfrihet innenfor faglige forsvarlighetsrammer når det gjelder hvordan tjenestemottakerens behov skal dekkes, foreligger det enkelte bestemmelser som legger føringer for hvordan kommunene skal løse oppgavene. Kommunehelsetjenesteloven pålegger blant annet kommunen plikt til å sørge for sykehjem eller annen boform for heldøgns omsorg og pleie. Tilsvarende er kommunene i sosialtjenesteloven pålagt å sørge for plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester og brukerstyrt personlig assistanse 26.

Bernt-utvalget har valgt å foreslå en rettighetsmodell 27 for helse- og sosialtjenester fra kommunene som utvalget mener det er nærliggende å vurdere i forhold til rett til hjelpemidler. Etter dette forslaget er grunnvilkåret for et rettslig krav på tjenester at det er tale om «nødvendig hjelp». I dette ligger det to krav: For det første må det være tale om et behov som knytter seg til en minstestandard for helse, funksjonsevne eller sosiale forhold. Denne minstestandarden defineres av et faglig forsvarlighetskrav slik dette har utkrystallisert og utviklet seg i tjenestepraksis, tilsynspraksis og rettspraksis. Dernest må det være tale om et behov som tjenestemottaker ikke med rimelighet kan forventes å være i stand til å oppfylle selv. Dette siste kravet er for hjelpemidlenes vedkommende sammenlignbart med det som er omtalt som «innslagspunktet» nedenfor under overskriften «Offentlig ansvar for hjelpemidler». Bernt-utvalget angir i en rettighetskatalog tjenester som kommunen har rettslig plikt til å gi den som oppfyller lovens vilkår, og den er gjort mest mulig generell og resultatrettet i utformingen. Brukerstyrt personlig assistent er imidlertid omtalt som en selvstendig rettighet.

Bernt-utvalgets forslag til rettighetsmodell ligger tett opp til den rettighetsmodellen som Birkenfeldt presenterer under kapittel 5.5.3 i sin betenkning, se særlig sidene 49 – 50. Hun peker på at konkrete lovfestede rettigheter knyttet til presist angitte situasjoner kan sikre borgerne rettigheter, samtidig som en slik regelstyring i mange sammenhenger vil være lite hensiktsmessig og kan trekke oppmerksomheten bort fra den faglige vurderingen som må ligge til grunn for de tildelingsbeslutninger som tas. Videre vises det til at utviklingen har gått i retning av at man i stedet for detaljerte regler om betingelser og ytelser, knytter det offentliges plikter og borgernes rettigheter til en rettslig standard som refererer seg til de krav man ut fra faglighet og menneskeverd finner å måtte stille til karakteren og omfanget av velferdsstatlige ytelser som borgerne er sterkt avhengig av. Fokus rettes på resultatet, det rettslige kravet er knyttet til det å få den hjelp man trenger for å overvinne et helseproblem, et sosialt problem eller en funksjonshemming. Birkenfeldt viser blant annet til pasientrettighetsloven som gir borgeren krav på «nødvendig helsehjelp» (§ 2 – 1 første og andre ledd), noe som ut fra § 1 – 1 må forstås som et krav på «tilgang på helsehjelp av god kvalitet», sosialtjenesteloven § 4 – 3 som fastsetter et krav på hjelp etter lovens § 4 – 2 for den «som ……. er helt avhengig av praktisk hjelp for å greie dagliglivets gjøremål» og i vår sammenheng folketrygdloven §§ 10 – 5 og 10 – 6, jf. § 10 – 7 første ledd. Denne modellen gir besluttende organer et betydelig rom for faglig skjønn med hensyn til hvilke former for hjelp eller stønad som skal gis, og det vises til katalogen over virkemidler i henholdsvis kommunehelsetjenesteloven § 1 – 3 andre ledd, spesialisthelsetjenesteloven § 2 – 1 a første ledd, sosialtjenesteloven § 4 – 2 og folketrygdloven § 10 – 7 første ledd.

Utvalget tilrår at Bernt-utvalgets rettighetsmodell legges til grunn også for utformingen av rett til stønader til hjelpemidler i ny lovgivning. Dagens rettigheter etter folketrygdloven inneholder imidlertid et bredt spekter av stønadsformer og det vil være nødvendig å foreta en mer konkret vurdering av utformingen av nye regler på enkeltområder. Utvalget vil også understreke betydningen av at brukerens rett til medvirkning blir lovfestet.

11.10.5 Andre føringer i forhold til behovet for lovendringer

11.11 Utvalgets tilrådinger

Dagens regelverk i folketrygden gir omfattende rettigheter til stønad til hjelpemidler i dagligliv og arbeidsliv. Regelverket framstår, både for brukeren og forvaltningen, som komplisert og uoversiktlig gjennom omfattende regulering i lov, forskrifter, rundskriv med mer. Det er preget av at det har vokst fram gjennom enkeltbeslutninger på bekostning av helhets- og sektoransvarstenkning. Det er dessuten problematisk at regelverket suppleres av beslutninger om rett til stønader fattet på departements- og direktoratsnivå. Plasseringen av et særskilt ansvar for hjelpemidler i folketrygdloven skaper uklarheter, gråsoner og fare for kostnadsoverveltning mellom forvaltningsnivåer, og motarbeider det utvalget ser på som kjerneverdiene på området: Aktiv deltakelse, likeverd og inkludering.

Utvalget mener at et sterkere sektoransvar vil kunne bidra til mer helhetlige løsninger og mer rasjonell utnyttelse av dagens ressurser på hjelpemiddelområdet. Ett eksempel er kommunenes ansvar for helse- og omsorgstjenester, hvor målet for kommunene er å tilby helhetlige tjenester som er tilpasset brukernes individuelle behov. Etter utvalgets vurdering kan dette målet best nås ved at hjelpemidler i dagliglivet, uavhengig av om behovet er varig eller ikke, omfattes av kommunens ansvar (se utvalgets forslag nedenfor). Utvalget mener at dagens regulering i folketrygdloven etablerer unødvendige skiller mellom tiltak og tjenester til brukere med funksjonsnedsettelser og andre brukere, og at hensynet til helhet og integrering tilsier statlige spesialordninger kun når sterke grunner krever slik særskilt regulering. Utvalget legger vekt på at lovfesting av ansvar i sektorlovgivningen også på en bedre måte vil synliggjøre ansvar.

På denne bakgrunnen vil utvalget foreslå følgende endringer i forhold til dagens regulering i folketrygdloven:

• Ansvaret for basishjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet overføres til kommunene

• Ansvaret for utstyr til trening, stimulering og lek overføres til kommunene (deler kan også gjelde spesialisthelsetjenesten) og aldersgrensen oppheves

• Ansvaret for tilskott til opplæringstiltak i dagliglivet overføres til henholdsvis kommunen og spesialisthelsetjenesten (avhengig av en vurdering av ansvarsplassering)

• Spesialisthelsetjenestens ansvar for hjelpemidler i og utenfor institusjon tydeliggjøres i spesialisthelsetjenesteloven

• Sterkere sektoransvar for opplæringshjelpemidler (må vurderes i sammenheng med oppfølgingen av Midtlyng-utvalget)

• Flytting av ansvaret for trappeheis og løfteanordninger utredes med tanke på overflytting til Husbankens ansvarsområde

• Hjelpemidler til å bedre funksjonsevnen i arbeidslivet flyttes til en ny arbeidsmarkedslov

Utvalgets flertall(medlemmene Lars-Erik Borge, Espen Bratberg, Alice Kjellevold, Toril Lahnstein, Rannveig H. Pedersen, Anita Røraas og Audun Østerås foreslår at ansvaret for ortopediske hjelpemidler og høreapparater flyttes til spesialisthelsetjenesteloven, mens utvalgets mindretall(lederen Arnt Holte) foreslår at disse ordningene opprettholdes i folketrygdloven.

Utvalget har i kapittel 9 lagt til grunn av ansvaret for mer komplekse og sammensatte behov fortsatt skal være et statlig ansvar. Dette gjelder også spesialtilpasset utstyr for lek og sport (aktivitetshjelpemidler), hvor det også er foreslått at aldersgrensen oppheves.

I forhold til stønader etter folketrygdloven på områder som utvalget ikke har omtalt særskilt, legges det til grunn at det foreslåtte lovutvalget vil gjennomgå disse med utgangspunkt i om særskilte grunner tilsier fortsatt regulering i folketrygdloven eller om hensynet til sterkere sektoransvar tilsier flytting til annen lovgivning.

Utvalget foreslår videre at

• kommunens og fylkeskommunens ansvar for opplæring tydeliggjøres i barnehageloven og opplæringsloven

• retten til bistand fra kommunen (etter sosialtjenesteloven) til de som ikke er i stand til å skaffe seg tilrettelagt bolig selv, styrkes

• en utredning av forsøksordningen med funksjonsassistent prioriteres med sikte på lovfesting av rett til slik ordning i ny arbeidsmarkedslov

• forsøksordningen med arbeids- og utdanningsreiser følges opp med sikte på vurdering av om bør gjøres permanent (lovfestes)

• tilretteleggingstilskuddet målrettes bedre, at det omfatter også arbeidssøkere og gjøres tilgjengelig for alle arbeidsgivere i ny arbeidsmarkedslov

• det i forhold til dagens varighetskrav knyttet til arbeidshjelpemidler åpnes for fleksibilitet

Utvalget ser positivt på at stønad til arbeidshjelpemidler vurderes i forhold til VTA og forutsetter at det utvalget som skal vurdere virkemiddelbruken i skjermede virksomheter også vurderer hjelpemidler.

Utvalget støtter Midtlyng-utvalget og Flatø-utvalgets forslag om individuell plan i lovverkene for barnehage og skole. Det samme gjelder forslaget om personlig koordinator. Utvalget mener, i likhet med Midtlyng-utvalget, at individuell plan bør knyttes til en fellesbestemmelse i alle aktuelle lovverk, ikke minst for å sikre mer aktiv bruk av og samarbeid om dette verktøyet.

Videre foreslår utvalget følgende premisser for ny lovgivning (uavhengig av sektorplassering og lovhjemmel):

• Formålsbestemmelse som bygger opp under likeverd, inkludering, aktiv deltakelse og brukermedvirkning

• Rettskrav på ytelser

• Rettighetsregulering med stort rom for faglige vurderinger og utøvelse av faglig skjønn

• Sterk vekt på brukermedvirkning på system- og individnivå for å sikre individuelt tilpassede løsninger for bruker

• Lovfestet rett til å påklage manglende oppfølging av rett til medvirkning og informasjon

• Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom sykdom, skade og lyte og redusert funksjonsevne som vilkår for rett til stønader

• Lovfesting av krav om forsvarlige tjenester

• Gode tilsyns- og internkontrollordninger

• Effektivt klage- og ankesystem med full overprøving

• Tydeliggjøring av arbeidsgivers ansvar for opplæring (samme krav for statlig og kommunal virksomhet)

• Det offentlige ansvaret for stønad til hjelpemidler begrenses til kompensasjon for de følgene funksjonsnedsettelsen har for den enkelte og som det ikke er rimelig at den enkelte tar ansvar for selv

Det har ikke vært mulig for utvalget å gjennomgå og få en fullstendig oversikt over dagens omfattende regulering og praktiseringen av regelverket i folketrygdloven og annet relevant regelverk. Utvalget mener det er behov for en utredning av framtidig lovgivning som også omfatter en gjennomgang av Arbeids- og velferdsetatens praksis og Trygderettens avgjørelser, og foreslår derfor at det settes ned et lovutvalg. Et lovutvalg bør også se nærmere på betydningen av supplerende stønadsordninger som f eks grunnstønad etter folketrygdloven, som skal kompensere for nødvendige ekstrautgifter knyttet til ulike hjelpemidler, og skattelovens bestemmelser om særfradrag.