15 Kompetanse, forskning og innovasjon

Dette kapitlet omhandler kompetanse, forskning og innovasjon, som vil være sentrale komponenter i et fremtidig system for tilrettelegging og hjelpemiddelformidling.

Hjelpemiddelområdet har siden oppstarten av den første hjelpemiddelsentralen i 1979 vært i en utviklingsprosess. Hjelpemiddelsentralene har vært og er sentrale i utviklingen av kompetanse på feltet. I takt med at behovene har endret seg har ulike forhold knyttet til kompetanse vært vektlagt i løpet av disse 30 årene. Kapitlet redegjør kort for historien og beskriver videre arbeidet med kompetanse innenfor Arbeids- og velferdsetaten og i førstelinjetjenesten. Hensikten er å vise hva som er igangsatt av ulike kompetansetiltak, hvor de enkelte aktørene har rettet innsatsen, samt de områdene hvor det fortsatt er kompetanseutfordringer.

Kompetanseutfordringene som retter seg mot det mer tilretteleggingsfaglige i formidlingen, omtales spesielt. Dette skyldes at det gjennom ulike undersøkelser og igangsatte tiltak meldes tilbake at det er på dette feltet det er behov for en styrket innsats i årene som kommer. Et større innslag av spesialisering og samordning av hjelpemiddelsystemet på tvers av fylkesgrenser og på nasjonalt nivå drøftes som en mulighet for å møte fremtidige utfordringer.

Kapitlet beskriver videre de mange aktørene som bedriver forskning og utvikling på feltet. En SINTEF rapport 1 viser at den FoU-virksomhet som bedrives er fragmentert, spredt og av varierende kvalitet. Utvalget kommer med forslag til videre satsning på feltet.

Innovasjon og utvikling av hjelpemidler er viktige momenter å omtale i et fremtidsperspektiv. I løpet av de senere årene har det kommet mange nye hjelpemidler på markedet, spesielt har mangfoldet blitt mye større blant barn og unge. Økt globalisering og med stort fokus på teknologiutvikling i mange land setter også krav til et fremtidig hjelpemiddelsystem. Kompetanse er også et område med relativt omfattende nordisk samarbeid.

Kapitlet organiseres rundt tre hovedtema, kompetanseutvikling, forskning og innovasjon. Utvalget gjør en oppsummering og anbefaling etter hvert delkapittel. Helt tilslutt gjøres en oppsummering av hovedkomponentene i utvalgets anbefalinger om en samlet nasjonal strategi for kompetanseutvikling, forsking og innovasjon på tilretteleggings og hjelpemiddelområdet.

Det vil i dette kapitlet også være relevant å adressere noen problemstillinger til det offentlige utvalget som skal se på innovasjon og omsorg (Hagenutvalget).

15.1 Innledning

I mandatet for utredningen er kompetanse fremhevet som viktig for å utvikle kvalitativt gode tjenester, gjennom et tilgjengelig og godt fundert tilretteleggingsfaglig system på alle forvaltningsnivåer. I dette ligger det en fremtidig forventning om et kvalitativt godt faglig og profesjonelt system, også på forvaltnings- og driftssiden. Kompetanse er fremhevet både som et reformbehov, som krav og som strategi i utredningen.

En målrettet og systematisk kunnskapsoppbygging vil kreve økt innsats fra alle aktører. Utvalget har i kapittel 8 pekt på behovet for en langsiktig og strategisk innrettet kunnskapsoppbygging, som omfatter satsing på kompetanse, forskning og innovasjon. I kapittel 11 tas det til orde for et økt innslag av faglig skjønn i forvaltningen av hjelpemidler, noe som forsterker behovet for at faglig personell på feltet innehar riktig og nødvendig kompetanse.

Utvalget drøfter i det følgende behovet for en nasjonal strategi for kompetanse, forskning og innovasjon som et strategisk styringsvirkemiddel for å nå mål og ambisjoner i politikken ovenfor personer med funksjonsnedsettelser. Det samlede omfanget av kompetanserettede tiltak vil bidra til at ansatte i kommunal og statlig hjelpemiddelforvaltning har de kunnskaper, ferdigheter og holdninger som er nødvendig for at de skal løse oppgavene de er tillagt. I en slik satsning bør det vektlegges å sørge for tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å omsette og sammenstille den praktiske erfaringen til forskning.

15.1.1 Historikk

Rådet for tekniske tiltak for funksjonshemmede (RTF) var et fagorgan for «tekniske og ergonomiske tiltak» som ble opprettet av Sosialdepartementet i 1975/76. Sekretariatet ble lagt til Sentralinstituttet for industriell forskning (SI). Rådet ble gjennom budsjettproposisjonene gitt en generell funksjon for å kunne iversette tiltak som kunne løse praktiske problemer for personer med funksjonsnedsettelser og eldre i hjem/fritid, skole og arbeid. Om oppgavene hete det at:

«RTF veileder fylker og sentrale myndigheter i forbindelse med oppbygging av hjelpemiddelsentraler. Hjelpemidler testes som bakgrunn for prisforhandlinger og for å informere fagapparatet i landet om mulige løsninger. Spesiell vekt er lagt på ny teknologi. RFT gjennomfører også utredninger, forsknings- og utviklingsoppgaver.» 2

Rådets sekretariat var i 1990 underlagt Helsedirektoratet, men fysisk fortsatt ved Senter for industriforskning. I forbindelse med at de fylkeskommunale hjelpemiddelsentralene ble overført til Rikstrygdeverket i 1994, ble RFT nedlagt i 1995. I forbindelse med denne overføringen fikk Rikstrygdeverket ansvaret for faglig koordinering og utvikling av hjelpemiddelsentralene og det statlige formidlingssystemet. Det ble forutsatt at Rikstrygdeverket kjøpte tjenester som testing og standardisering av hjelpemidler av egnede teknologiske miljøer som Sintef Rehab. I forbindelse med NAV-reformen ble Arbeids- og velferdsetaten opprettet 1. juli 2006. Fra samme dato ble tidligere trygdeetat og Aetat lagt ned, og Arbeids- og velferdsetaten overtok det ansvar og de oppgaver som de hadde hatt. Dette førte til at hjelpemiddelsentralene ble samlet, både administrativt og faglig, i én organisasjon og under én felles, nasjonal ledelse (jf. kapittel 4).

I forbindelse med nedleggelse av RFT ble det vedtatt å opprette et statlig senter for tekniske hjelpemidler og tilrettelegging for funksjonshemmede fra 1996. Sentret ble gitt navnet Deltasentret (deltagelse og tilgjengelighet for alle). Senteret skulle være en sentral kunnskapsbase og drive utviklingsarbeid, men ikke forskning. Forskning skulle ivaretas av eksisterende forskningsinstitusjoner og koordineres av Norges Forskningsråd. Sosial- og helsedepartementet utarbeidet i 1995 følgende prosjektbeskrivelse av senterets målsetning:

«Være pådriver og bidra til tilrettelegging av miljøet for funksjonshemmede. Bidra til at tekniske hjelpemidler ses i et helhetlig rehabiliteringsperspektiv som omfatter hjem, skole, arbeid og fritid. Ha oversikt over og fremme utviklingen av kunnskap om tekniske og ergonomiske tiltak for funksjonshemmede med spesiell vekt på hjelpemidler.»

Senteret valgte fra oppstart å prioritere følgende innsatsområder 3: Tilrettelegging av miljø med vekt på områdene: Samferdsel, herunder transport og kommunikasjon, fysisk tilrettelegging av eksisterende bygninger og anlegg, informasjonsteknologi for funksjonshemmede, tilrettelegging av opplærings- og arbeidsplasser blant annet ved hjelp av tekniske og ergonomiske tiltak og faglig nettverksbygging. Deltasenteret ble etablert som et prosjekt under Rikstrygdeverket, for så å bli et statlig kompetansesenter under Etat for rådssekretariater i Sosial- og helsedepartementet i 2001. I 2002 kom Deltasenteret inn i det nyetablerte Sosial- og helsedirektoratet. I 2009 ble det besluttet at Deltasenteret skulle flyttes til Barne- og likestillingsdepartementets ansvarsområde og organisatorisk samlokaliseres med BUF-dir. i løpet av 2010.

I prosjektplanen poengteres det at inn under disse områdene ligger primært tilrettelegging av miljøet, men sekundært at en også tar hensyn til at tekniske hjelpemidler tas i bruk og at disse må ses i et helhetlig habiliterings- og rehabiliteringsperspektiv. I følge denne planen er tekniske hjelpemidler således en del av Deltasenterets naturlige ansvarsområde. Det var fra starten av strid om utformingen av senteret og videre hvem som skulle ha det faglige ansvaret for kompetansesenteret 4. I en evaluering 5 fra 2000 fremkommer det at de sentrale dilemmaene kan kobles til overordnede spørsmål, som hva som skal være Deltasenterets oppgaveprofil. Skal det være et kompetansesenter på tilgjengelighet og tilrettelegging av omgivelsene til funksjonshemmede i mer generell forstand – der hjelpemidler er ett av flere aspekt? Eller skal det være et kompetansesenter innen tekniske hjelpemidler og tekniske tiltak – der miljøproblemstillinger kan inngå som ett av flere tiltak? I Sintefs rapport 6 framkommer det i et intervju med Norges Handikapforbund at har det vært for stor konsentrasjon omkring universell utforming, mens hjelpemiddelformidlingen, ikke har fått samme oppmerksomhet. I jubileumsboken Fra plan til handling viser senterets leder til at det har vært økt innsats for nedbygging av samfunnsskapte barrierer og mindre fokus på hvordan hjelpemiddelutviklingen påvirker krav til teknologi og miljø og hvordan lite tilgjengelig miljø og uhensiktsmessige produkter fremtvinger spesialløsninger. Strategien universell utforming skal, ifølge senterets leder, sikre at en får full nytte av nødvendige individuelle hjelpemidler.

15.2 Kompetanse som et ledd i kvalitets- og tjenesteutviklingen

I en kunnskapsvirksomhet er personellet den største innsatsfaktoren, noe som krever økende oppmerksomhet og krav til hvordan man skal styre og utvikle denne ressursen både på lokalt, regionalt og på nasjonalt nivå. Utvalget vil i denne sammenhengen presisere at hjelpemiddel- og tilretteleggingsfeltet er et tverrfaglig område som henter kunnskap fra en rekke ulike fagfelt. Kunnskap om deltakelse på ulike samfunnsområder knyttes helst til samfunnsfag som sosiologi, psykologi og pedagogikk, mens kunnskap om aktivitet finnes innen enkelte helsefag som ergoterapi og fysioterapi, samt innen pedagogikk. Kunnskap om grensesnittet mellom mennesket og det fysiske miljø, hentes fra ergonomi, mens teknologiske løsninger krever kunnskap innen ulike teknologifag. Kunnskap om samspillet mellom individets forutsetninger og miljøets krav, hentes ofte fra medisinsk rehabilitering. Kunnskap om funksjonstap, prognose og utvikling finnes innen medisin, psykologi og pedagogikk.

I kompetanse og kvalitet ligger det et krav om faglighet. Tjenester og produkter som tilbys skal være godt funderte tilretteleggingsfaglig. Hjelpemiddelformidling og tilrettelegging er et eget praksisfelt, som har til hensikt å redusere funksjonsproblemer gjennom tilrettelegging av forhold, oppgaver eller omgivelser når sykdom eller skade er oppstått.

I kravet om kvalitet og kompetanse ligger også et krav om profesjonalitet. Systemet skal ha både bredde- og spesialkompetanse ikke bare på behovsavklaring, tilpasning og gjennomføring, men også på forhold som innkjøp dvs. offentlige anskaffelser, materialadministrasjon, reparasjon/service og spesialtilpassing er viktige komponenter for å få til en helhetlig tjeneste.

For å utvikle kompetanse innen tilrettelegging og hjelpemidler kreves det praksiserfaring på området, slik at ferdigheter og holdninger kompletterer fagkunnskapen hos den enkelte medarbeider. Dette starter først etter den enkeltes formelle utdannelse. Kompetanseutviklingen innen feltet bygger derfor i stor grad på praksisorientert læring.

Arbeidet i formidlingssystemet må forankres i god kunnskap om hva som gir gode resultater og høy brukertilfredshet. Kunnskap og kompetanse i tjenesteutøvelsen er viktig, ikke minst er faglige begrunnelser for hvorfor man gjør som man gjør, svært viktig i et ressursforvaltningsperspektiv. Kunnskapsbasert praksis bygger på kombinasjonen av forskningsbasert, erfaringsbasert og brukerbasert kunnskap. Det er nødvendig at denne kunnskapen i større grad systematiseres og legges til grunn i tjenesteytingen. Opplæring og kompetanseutvikling må da inngå som viktige forutsetninger. Hjelpemiddelområdet har vært preget av at mange av resultatindikatorene hvor den aktiviteten måles er av kvantitativ art og i stor grad rettet mot forvaltningsoppgaver. Det er behov for å utvikle en mer helhetlig kvalitetsstrategi for formidlingsområdet.

15.2.1 Arbeids- og velferdsetaten

Innen hjelpemiddelområdet har både Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet et faglig ansvar. Det statlige pedagogiske støttesystemet er i tillegg en viktig samarbeidspartner.

Den praksisorienterte kunnskapen vil ofte være direktoratenes store fortrinn i forhold til departementene og FoU-miljøer. Dette kan tydeliggjøres gjennom faglige årsrapporter, mindre fokus på styringsdialog om økonomi og administrative saker 7. Departementene kan bidra til dette ved å spille en mer aktiv rolle for å ivareta og sikre direktoratenes faglige rolle.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for gjennomføringen av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Generelt kan det sies at direktoratene har en iverksettende rolle som kan deles i følgende deler 8:

• myndighetsutøvelse

• løpende iverksetting av vedtatt politikk

• tjenesteytende rolle overfor innbyggere mv.

Videre har direktoratene en faglig rolle som kan deles i følgende:

• faglig rådgiver for departementet

• kompetanseorgan utad overfor sektoren, andre offentlige organer og allmennheten

Arbeids- og velferdsdirektoratet skal være faglig rådgiver for departementet, være faglig uavhengig og styrt av krav om faglig kvalitet. Når det gjelder den faglige rollen som kompetanseorgan utad, handler dette om utvikling og formidling av fakta og kunnskap til sektoren, til annen statlig og kommunal virksomhet og til mediene og allmennheten generelt. Ansvaret for kunnskapsproduksjon er plassert i ulike enheter i etaten. Det største miljøene for kunnskapsproduksjon er i direktoratet, organisert i en egen statistikk og utredningsenhet. Enheten produserer og utvikler offisiell statistikk innenfor arbeids- og velferdsområdet, og gjennomfører analyser basert på etatens registerdata og utvalgsundersøkelser. Som en del av fagdirektoratsrollen er det imidlertid behov for en spissing av direktoratets kunnskapsutvikling ut fra en mer strategisk tilnærming til kunnskapsutvikling.

Departementet har i sin styringsdialog med Arbeids- og velferdsdirektoratet / etaten utarbeidet retningslinjer. Formålet er å ha en planmessig og forutsigbar styringsdialog mellom departementet og direktoratet. Styringen av Arbeids- og velferdsdirektoratet er basert på mål- og resultatstyring. Direktoratet gis frihet i oppgaveutførelsen, men det stilles krav til rapportering om måloppnåelse. Det som har blitt rapportert til departementet har i stor grad vært knyttet til saksbehandlingstider og leveringstider, samt rapportering i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Det er Arbeids- og velferdsdirektoratet/etaten som har utviklet og satset på kompetanse knyttet til tilrettelegging og hjelpemiddelområdet.

Direktoratet har valgt å organisere hjelpemiddelsentralene og de nasjonale kompetansesentrene på hjelpemiddelområdet 9 i spesialenhetslinjen. Alle sentralene ble ved etableringen av Arbeids- og velferdsetaten samlet både administrativt og faglig, i en organisasjon og under en felles, nasjonal ledelse i NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging er organisert i en styringsenhet og en fagenhet. Styringsenheten har ansvaret for styring og oppfølging av hele resultatområdet (hjelpemiddelsentralene og kompetanseenhetene), mens fagenheten har det operative ansvaret for å styrke og koordinere det faglige utviklingsarbeidet. Fagenheten koordinerer et nettverk av utviklingskoordinatorer mellom sentralene og kompetanseenhetene som utarbeider den årlige kompetanseplanen. Fagenheten samordner de nasjonale kompetansetiltakene i tråd med prioriterte utviklingsområder (jf. kapittel 4), leder utviklingsprosjekter og koordinerer det nordiske samarbeidet. De utarbeider informasjonsmateriell, faglige veiledere og driver nettverksarbeid. Fagenheten systematiserer erfaringer og resultater fra brukerundersøkelser og forsk­ning som blant annet benyttes i opplæringsvirksomheten overfor sentralene. Det satses i tillegg på elektronisk informasjonsmateriell med blant annet e-læringsprogram. Kompetanseutvikling gjennom tverretatlig prosjektarbeid basert på brukermedvirkning, er en metode blant annet på IKT-området. Satsningen initieres og følges opp gjennom prosjektmidler og prosjektstøtte av NONITE. SIKTE bidrar med kompetanseutvikling knyttet til personer med sammensatte problemstillinger og behov for IKT-hjelpemidler. Det har siste årene også vært arrangert innovasjonskonferanser i samarbeid med produsenter, utviklere og andre aktuelle samarbeidspartnere. Det vises til kapittel 4 for beskrivelse av etatens kompetansestrategier på hjelpemiddelområdet.

Etaten har hatt fokus på at de skal ha kunnskapsbaserte tjenester og ser kompetanseutvikling som del av en helhetlig kvalitetsstrategi. Etaten ser det som viktig å hente inn tilbakemeldinger fra brukere slik at brukererfaringene kan brukes til kvalitetsforbedringer. Tilbakemeldinger fra brukere gjennom brukerutvalg, brukerundersøkelser, arbeidsgrupper og prosjektsamarbeid, er viktige virkemidler for kompetanseutvikling lokalt i fylkene og sentralt. Det er i denne forbindelsen gjennomført flere brukerundersøkelser blant brukere av hjelpemidler blant annet i 2008 og 2009 (jf. kapitel 5).

Hjelpemiddelsentralene

Hjelpemiddelsentralen er et ressurs- og kompetansesenter for brukere og det øvrige tjenesteapparatet jf. kapittel 4. Sentralene har kompetanse om hvordan hjelpemidler, tolk og ergonomiske tiltak kan kompensere eller avhjelpe funksjonstap. Rådgivning om tilretteleggingsløsninger er således ikke bare knyttet til virkemidler som finansieres via folketrygden. Sentralenes kompetanse er også overførbar til hjelpemidler og tilrettelegging der finansieringen ivaretas av andre; for eksempel arbeidsgiver, studiested eller kommunen. Sentralenes kompetanse kan også være et viktig bidrag ved planlegging og tilrettelegging av omgivelsene for personer som benytter hjelpemidler.

Oppsummert kan en si at hjelpemiddelsentralenes kompetanseområder dekker hovedsakelig:

• Funksjonsnedsettelser og konsekvenser av dem

• Mulige løsninger

• Produkter som finnes på markedet

• Produktenes bruksområde og tilpasningsmuligheter

• Muligheter for reparasjon, spesialtilpasninger, vedlikehold og gjenbruk

• Tilrettelegging av det fysisk miljøet som hjelpemidlet skal brukes i

• Oversikt over andres kompetanse på området og tilstøtende områder

Hjelpemiddelsentralene gjennomfører kompetansetiltak overfor ansatte i kommunene. Sentralenes andrelinjefunksjon overfor kommunene, innebærer at de har et løpende ansvar for oppdatering og vedlikehold av informasjon og kunnskap, kompetanseheving, veiledning og støtte. I en organisasjonsanalyse fra 2009 10 vises det til at kommunene opplever at sentralene som kompetansebygger og kompetanseoverfører er av vesentlig betydning for (mange) kommuners evne til å utøve sitt ansvar og at denne støtten er helt nødvendig for en god brukeroppfølging i mer komplekse saker. Samarbeidsavtalen 11 med kommunene regulerer samarbeidsområdene knyttet til kompetanse.

Som en følge av utvalgets anbefalinger om å overføre ansvaret for basishjelpemidler til kommunene, vil sentralenes tjenester dreies mer over mot brukerne med de mest omfattende og sammensatte behovene. Dette vil kreve en videreutvikling av sentralenes spisskompetanse på utvalgte områder. Kompleksiteten på enkelte områder kan være så sammensatt og omfattende at den enkelte hjelpemiddelsentral vanskelig kan holde seg fullstendig oppdatert på alle områder til enhver tid. Dette gjelder ikke minst på områder der det er få saker som vanskeliggjør det å bygge opp kompetanse eller områder der det kan være vanskelig å rekruttere spesialister. En måte å imøtekomme behov for spesialistkompetanse, kan være at sentralene fordeler noen utvalgte spesialområder der en eller flere sentraler får et spesielt ansvar for faglig oppdatering og utvikling. NAV-reformen samlet hjelpemiddelsentralen i én felles organisasjon under én felles ledelse som gir nye muligheter for videreutvikling av spesialkompetanse på tvers av fylkesgrensene. Forskjeller og likheter hjelpemiddelsentralene imellom bør utnyttes til læring og kvalitetsforbedring på tvers av fylkene. Å forutse det fremtidige behovet for spesialisttjenester, er en særlig utfordring. Utgangspunktet for en slik spesialisering bør være brukerbehovene, teknologiutviklingen og behovet for kompetansespredning – og endringene i disse.

I kapitel 14 vises det til at hjelpemiddelsentralene bør spille en mer sentral rolle i arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv. Utvalget foreslår i den sammenheng at sentralene styrkes ressursmessig for å øke og spisse innsatsen mot arbeidslivet. Behovet for styrket innsats er todelt. For det første dreier det seg om å bistå i å finne gode tilretteleggingsløsninger på arbeidsplassen uavhengig av hvem som har finansieringsansvaret. For det andre er det behov for økt innsats på det systemrettede arbeidet, som informasjon og opplæringsvirksomhet overfor blant annet virksomheter og bedriftshelsetjenester for å øke den generelle tilretteleggingskompetansen. Begge innsatsområdene fordrer økt samhandling og koordinering internt i Arbeids- og velferdsetaten. Dette understøttes av Fafo-rapporten 12som viser til et entydig behov for mer samarbeid og bedre koordinering internt i etaten. En ergonomisk tilrettelegging må ses i sammenheng med andre tilretteleggingsbehov på arbeidsplassen. Dette setter krav til NAV-kontorenes koordinerende funksjon og deres ansvar for å se etatens samlede virkemidler i en sammenheng. Større grad av ambulante tjenester og virksomhetsnær jobbing fra hjelpemiddelsentralene vil kreve økt satsning på kunnskaps- og metodeutvikling. Det siste må også ses i sammenheng med ansvar og oppgaver til det nasjonale kompetansemiljøet (jf. 1.5.2.1.4).

På hjelpemiddelsentralene har utviklingen gått i retning av en stadig større integrering av vedtaksprosessen i det tverrfaglige miljøet. Vurdering av behov skal balansere mellom individualisert og funksjonsfremmende «skreddersøm» på den ene siden og likebehandling gjennom universelle regler på den andre siden. Balansegang mellom løsning basert på funksjonsvurdering og muligheter innenfor lovverket, krever en sammensatt kompetanse for å finne løsninger som både er til det beste for brukeren og riktig i forhold til lik tilgang til fellesgoder. Det er også en ønsket utvikling å bevege seg bort fra mange enkeltvedtak til større grad av inngangsvedtak basert på gode funksjonsvurderinger jf. ordningen med å få hjelpemidler i henhold til individuell plan.

Effektiv saksbehandling krever derfor et tett samarbeid mellom de miljøer som representerer de ulike kompetansefaktorene. Jo mer komplisert og sammensatt en sak er, jo større behov for dialog og samhandling. Dette gjelder spesielt i saker der det er nødvendig med både rehabiliteringsfaglig kompetanse, teknisk rådgivning eller i saker med juridisk komplekse problemstillinger som er hjemlet i flere lovverk.

Et større innslag av faglig skjønn kan innebære en rettslig regulering som i mindre grad fastsetter regler om hvilke former for hjelp og stønad som skal gis 13. Et økt innslag av faglig skjønn i et fremtidig hjelpemiddelsystem vil kreve en oppdatering og videreutvikling av faglige veiledere og fortsatt satsing på tverrfaglige fagutviklingsprogram for hjelpemiddelsentralene. Det vil være behov for en oppdatering og veiledning av skjønnsutøvelse i rundskriv/metodeportal. Det vil også være behov for en økt satsing på kvalitetsundersøkelser på ulike fagområder.

Det tverrfaglige miljøet ved hjelpemiddelsentralene danner en god plattform for en slik videreutvikling.

Nasjonale kompetansemiljø

I resultatområdet NAV Hjelpemidler og tilrettlegging er det flere kompetansemiljøer; SYA, SIKTE, NONITE og Fagenheten (jf. kapittel 4). SYA og SIKTE bistår i komplekse brukersaker. NONITE jobber prosjektbasert og bistår mer indirekte i det brukerrettede arbeidet. Fagenheten jobber mer systemrettet og med kunnskapsutvikling.

I Sintefs rapport 14 beskrives den sentrale og nasjonale kompetansen på hjelpemiddelfeltet som liten og fragmentert. Forskning og utvikling på området foregår dessuten spredt og med liten samordning. Rapporten viser videre til at Norge i motsetning til de andre nordiske landene ikke har et eget nasjonalt institutt som kan koordinere forsk­ning og utvikling på området. I Fafo-rapporten 15vises det til at SIKTEs kompetanse i liten grad brukes i arbeidsplassaker, og at de ikke anses som en viktig samarbeidspartner knyttet til arbeid og tilrettelegging i arbeidslivet. Det er dessuten behov for å gjøre bedre nytte av SYAs kompetanse tidligere i attføringsløpet for å øke muligheten til å komme i arbeid. SYAs tjenester bør også innrettes slik at de kan hindre at arbeidstakere støtes ut av arbeidslivet.

Ny IA-avtale med økt fokus på tilrettelegging i arbeidslivet og samtidig innføring av arbeidsevnevurderinger, øker behovet for at den spesialiserte kompetansen i NAV Hjelpemidler og tilrettelegging blir mer synlig og tilgjengelig i Arbeids- og velferdsetaten og på arbeidsplassene. En samordning av kompetansemiljøene med økt fokus på tilrettelegging i arbeid og utdanning vil kunne understøtte etatens samlede ansvar og oppgaver på feltet.

15.2.2 Den kommunale førstelinjen

Kommunen skal sørge for at alle som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og sosialtjenester. Kommunen har blant annet ansvaret for formidling av nødvendige hjelpemidler og for å tilrettelegge miljøet rundt den enkelte.

Rehabilitering

Ofte vil tjenesteapparatet stå overfor personer med behov for en mer systematisk sammenstilling av både kommunale helse- og sosialtjenester og andre instansers innsats. Det er dette som oftest benevnes som rehabilitering. Målet med individuelle rehabiliteringsprosesser er å oppnå økt deltakelse ved å gjenvinne funksjon, bevare eksisterende funksjon, eller å bremse funksjonsnedsettelsen. Følgende definisjonen av rehabilitering er hentet fra St.meld. nr. 21 (1998 – 99) Ansvar og mestring, mot en heilskapleg rehabiliteringspolitikk»:

«Tidsavgrensa, planlagde prosessar med klare mål og verkemiddel, der fleire aktørar samarbeider om å gi nødvendig assistanse til brukaren sin eigen innsats for å oppnå best mogeleg funksjons- og meistringsevne, sjølvstende og deltaking sosialt og i samfunnet.»

En stor andel av rehabilitering vil imidlertid skje utenfor institusjon og i kommunene. Forskrift om habilitering- og rehabilitering fastslår at det skal finnes en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen. Tilsvarende skal det finnes en koordinerende enhet i spesialisthelsetjenesten som skal ha en generell oversikt over habiliterings- og rehabiliteringstiltak i helseregionen. Enheten skal også ha oversikt over og nødvendig kontakt med habiliterings- og rehabiliteringstjenesten i kommunehelsetjenesten. En kartlegging av synskontaktordningen i kommunene utført av Synovate på oppdrag for Helsedirektoratet 16 viste blant annet at det i flere tilfeller var meget vanskelig å finne frem til både de personene/enhetene med ansvar for koordinering av habilitering og rehabilitering i kommunene og synskontaktene. Et klart flertall av de koordinerende enhetene i de kommunene som hadde synskontakter mener imidlertid at ordningen fungerer meget eller ganske godt.

Regjeringen la fram en nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering i helse- og omsorgstjenesten 17. Formålet er å sikre den enkeltes rett til nødvendig habilitering og rehabilitering, og å utvikle disse tjenestene. Strategien legger vekt på at dens tiltak er rettet inn mot å bidra til å styrke posisjon og prestisjen til rehabiliteringen for å gjennom dette kunne oppnå de overordende målene i helse- og velferdspolitikken.

Forslag til samhandlingsreform legger vekt på behovet for rehabilitering og at de fleste kommunene vil i større grad enn i dag, måtte satse mer systematisk på rehabilitering.

Kommunens ressurser

Det er ingen data/statistikk knyttet til hjelpemiddelformidling på kommunalt nivå. Med bakgrunn i dette ble det i forbindelse med utvalgets arbeid gjort beregninger av RO ressurssentret for omstilling i kommunene 18 vedrørende kommunale ressursene som benyttes til tilrettelegging og hjelpmiddelformidling. Ressurser i den forbindelse menes i hovedsak personalressursene og de oppgavene kommunene har ansvaret for, samt forhold og situasjoner hos bruker som krever en mer systematisk sammenstilling av både kommunale helse- og sosialtjenester og andre instansers innsats, dvs. rehabilitering. I følge rapporten fra PwC varierer kommunenes prioritering/ressurser knyttet til habilitering og rehabilitering. Mange kommuner etterlyser en sterkere satsing/prioritering av dette feltet i kommunene.

RO har estimert at kommunene benytter 1,6 mrd. kr årlig på hjelpemiddel og hjelpemiddelformidling i den kommunale sektoren, 90 prosent av utgiftene knyttes til lønnsutgifter. Dette viser at kommunene har et betydelig ansvar innen hjelpemiddelformidling. Ved en overføring av basishjelpemidler (jf. kapitel 12) vil det i følge PwC 19 være behov for nye stillinger i formidlingsapparatet og teknisk service på kommunalt nivå. PwC mener det eksakte behovet er vanskelig å anslå, men at det kan bety 2 – 3 årsverk i gjennomsnitt for kommunene 20. Ut fra PwC ressursanslag vil en ansvarsoverføring over tid kunne innebære behov for 860–1290 årsverk på landsbasis, i tillegg til investering i lagerlokaliteter og IKT-løsninger. En slik satsing må ses i sammenheng det øvrige kompetanse- og arbeidskraftbehovet i helse- og omsorgssektoren i årene framover, men uten en viss ressursforsterkning er det en risiko for at kommunens prioriteringer/ressurser dreies over på forvaltningsoppgaver på bekostning av habiliterings- og rehabiliteringsoppgavene.

En overføring av basishjelpemidler til kommunene kan innebære økt behov for produkt- og anskaffelseskompetanse. Offentlig anskaffelse 21 på hjelpemiddelområdet er et kompetansekrevende felt. Det bør i den sammenheng vurderes et innkjøpssamarbeid mellom kommunene og Arbeids- og velferdsetaten der kommunene kan velge å stå som oppdragsgiver for en avtaleinngåelse med leverandørene jf. kapittel 12. Ressurs- og kompetansemessig vil det være en fordel at denne oppgaven kan forbli sentralisert. I følge PwC anser de fleste kommunene at Arbeids- og velferdsetatens rolle innen anskaffelser, lager og logistikk, å være kostnadseffektivt for det offentlige og kommunene ser det som lite hensiktsmessig å endre dette i betydelig grad.

Arbeidskraft, fagpersonell og kompetanse

Som følge av de demografiske endringene blir det en utfordring å møte behovet for arbeidskraft og fagpersonell i helse- og omsorgssektoren. Behovet vil øke samtidig som det forventes et fall i den årlige veksten i arbeidsstyrken fra 17 000 personer ved utgangen av 2005 til om lag 5000 personer i 2030 22. Beregninger fra SSB viser at arbeidskraftbehovet i helse- og omsorgssektoren kan øke med om lag 54 000 årsverk frem mot 2030, og om lag 130 000 årsverk frem mot 2050. Dette gir en vekst på 120 prosent frem mot 2050. Beregningen forutsetter at omfanget av funksjonsnedsettelser på slutten av livet forblir uendret, konstant standard på tjenestene og konstant familieomsorg. Knapphet på omsorgsytere vil fremover være en av de største utfordringene for sektoren.

Behov for ny teknologi

St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) 23 omtaler også ny omsorgsteknologi som viktig og skriver følgende:

«Framtidas omsorgstjenester vil i stadig sterkere grad gis der brukerne bor, og i samarbeid med brukerne. Dette stiller økte krav til mobilitet i informasjonssystemene. Ny omsorgsteknologi, som nettbaserte tjenester, telemedisin og smarthusløsninger, vil inngå som en integrert del av tjenestene og kan bidra til å styrke både utøveren, brukeren og pårørende. Teknologien kan også bidra til å utsette institusjonalisering av brukerne, gjøre dem mer selvhjulpne og gi dem et bedre lokalt medisinsk tilbud.»

Teknologirådet i Norge leverte en rapport om fremtidens alderdom og ny teknologi i 2009 24. Rapporten anbefaler en politikk på området omsorgsteknologi. Utvidet bruk av teknologiske løsninger innen omsorgssektoren er ønsket, men vil også være en utfordring. Dette vil bety behov for kompetanseutvikling, der hjelpemiddelsystemet er en viktig samarbeidspartner for omsorgssektoren.

Regjeringen har med bakgrunn i dette oppnevnt et offentlig utvalg 25 som har til oppgave å utrede behovet for teknologi i lys av de demografiske endringene vi står ovenfor, samt det arbeidskraftbehovet som dette medfører.

Rett kombinasjon av fagpersoner og teknologi blir en måte i fremtiden å sikre at de utfordringene samfunnet står ovenfor kan bli møtt. Hjelpemiddelinstituttet i Sverige utarbeidet en rapport i 2007 hvor spørsmål om IT-hjelpemiddel og IT-baserte hjelpemiddel i kombinasjon med bostedstilpasning kan være et alternativ og et komplement til personlig assistanse 26. Rapporten viser at IT-hjelpemiddel kan forbedre livskvaliteten inklusiv personer med personlig assistanse. Bruken av IT-hjelpemiddel kan også påvirke behovet for assistanse. Et hjelpemiddel kan avlaste assistentens arbeidsoppgaver, men kan også gjøre brukeren mer aktiv og slik øke behovet for assistanse.

15.2.3 Øvrige samarbeidspartnere, Helsedirektoratet, det statlige pedagogiske støttesystemet mv.

Helsedirektoratet er tillagt et faglig ansvar på direktoratsnivå for habilitering, rehabilitering, helse- og omsorgstjenester på sine fagområder. Et viktig organ under Helsedirektoratet er Deltasenteret, som er statens kompetansesenter for deltakelse og tilgjengelighet. Sentrale oppgaver er råd og veiledning om universell utforming, utviklingsarbeid og samarbeider med en rekke fagmiljøer i prosjekter og nettverk. Tilsvarende har Kunnskapsdirektoratet (utdanning, skole, barnehage) og Husbanken (boligtilpasning) et faglig ansvar på sine respektive fagområder.

Helsedirektoratet har på oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet satt i gang et arbeid med å følge opp enkelte tiltak knyttet til rehabilitering, inkl. hjelpemiddelformidling ved synshemning. Dette gjelder særlig tiltak som kan bedre kompetansen i kommunene, bedre samarbeidet mellom kommunen og spesialisttjenesten, samt bedre samarbeidet mellom kommunen og det statlige spesialpedagogiske støttesystemet. Det blir spesielt vurdert hvorledes kompetanseoppbygging hos de kommunale synskontaktene til hjelpemiddelsentralene kan styrkes gjennom en tverretatlig innsats. I dag er det hjelpemiddelsentralene som står for hoveddelen av kompetanseutviklingen hos de kommunale synskontaktene når det gjelder spesialopplæring om syn og konsekvensene av synshemming 27. På hørselsområdet er det også inngått en avtale om samarbeid mellom de regionale helseforetakene og Arbeids- og velferdsdirektoratet om formidling av høreapparater og høretekniske hjelpemidler. Koordinert og felles kompetanseutvikling av de kommunale hørselskontaktene inngår som en av samarbeidsoppgavene i avtalen.

Det statlig pedagogiske støttesystemet (Statped) er et nasjonalt nettverk av spesialpedagogiske kompetansesentre som skal bistå kommuner/fylkeskommuner med å legge til rette for opplæring av barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Statped består av blant annet 11 ulike kompetansesentra som arbeider på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade, læringsmiljø/problematferd og sammensatte lærevansker. Enkelte sentra har fått landsdekkende eller regionale oppgaver. De skal yte spesialpedagogiske tjenester av god kvalitet til rett tid på individ- og systemnivå, særlig på områder der en ikke kan vente at kommunen har kompetanse. De skal blant annet sikre skole- og miljøtilbud for hørselshemmede elever i grunnskole og videregående opplæring. Kompetansesentrene har hjelpemidler og tilrettelegging som en del av sitt ansvarsområde. Det er inngått en intensjonsavtale mellom statlig spesialpedagogisk støttesystem og hjelpemiddelsentralene om samarbeid.

15.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at kompetanse er et strategisk styringsvirkemiddel for å nå mål i velferdspolitikken, og vil understreke at det systematiske opplæringsarbeidet som har pågått det siste tiåret har bidratt til å heve kunnskapsnivået i kommunene. Etaten har i sin kvalitetsstrategi på området vært opptatt av å skaffe seg mer systematisk erfarings- og brukerbasert kunnskap som grunnlag for utvikling av området. Brukerundersøkelser er et av tiltakene som har vært benyttet. Utvalget er enig i at kunnskap fra bruker er avgjørende for å få til en kvalitetsutvikling på området, og at dette fortsatt må være en viktig premissleverandør til virksomhetens kompetanseutvikling. Kompetanse er og blir den viktigste ressursen og det kreves at det må rettes økende oppmerksomhet og krav til hvordan denne skal styrkes og utvikles på alle nivå. Opplæring og oppfølging vil være et felles kommunalt og statlig forbedringsområde, herunder å sikre at det over tid skjer en etterprøving av om hjelpemidlet fungerer slik det var forutsatt. Utvalget mener derfor at det er behov for å utforme en langsiktig og strategisk innrettet kunnskapsoppbygging på alle nivå på området. En sentral del vil være å styrke kunnskapsbasen som vil gi grunnlag for god faglig praksis. Dette innebærer blant annet å samle, systematisere og dokumentere erfaring og utvikle metodikk i forhold til den brukerrettede virksomheten i formidlingsarbeidet.

Utvalget har registrert at Arbeids- og velferdsetaten har flere kompetansesentre på hjelpemiddel- og tilretteleggingsområdet og at disse framstår som fragmenterte og lite tydelige for omgivelsene. Utvalget anbefaler derfor at etaten samordner disse for å få et mer synlig og tilgjengelig kunnskapsmiljø. Kompetansemiljøets viktigste funksjon vil være å bistå blant annet hjelpemiddelsentralene/NAV kontorene i komplekse brukersaker og slik understøtte etatens samlede ansvar for og oppgaver på feltet. I tillegg bør kompetansemiljøet få et tydeligere ansvar for systemrettede oppgaver som metodeutvikling, forsøks- og utviklingsarbeid m.m. innen fagfeltet. Opplæring og utvikling av faglige veiledere bør også være en del av kompetansemiljøets oppgaver.

Utvalgets anbefalinger om å overføre ansvaret for basishjelpemidler til kommunene vil kunne frigjøre ressurser slik at sentralenes tjenester dreies mer over mot brukerne med de mest omfattende og sammensatte behovene. Dette vil sette krav til et tilpasset kompetansetilbud ved hjelpemiddelsentralene slik at førstelinjen ytterligere kan dyktiggjøres til å ta de enklere sakene. Det bør videre vurderes å videreutvikle sentralenes kompetanse på utvalgte områder. Utvalget har merket seg at NAV-reformen som samlet hjelpemiddelsentralen i én felles organisasjon gir nye muligheter for videreutvikling av spesialkompetanse på tvers av fylkesgrensene. Det bør vurderes om kompetanse på komplekse områder eller der forekomsten er sjelden, bør styrkes gjennom økt spesialisering på tvers av sentralene.

Utvalget anbefaler i kapittel 14 å styrke etatens innsats rettet mot hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet og at hjelpemiddelsentralenes kompetanse i større grad blir benyttet i arbeidet med et inkluderende arbeidsliv. Hjelpemiddelsentralene bør styrkes både ressurs- og kompetansemessig i forhold til arbeidslivet, slik at de blir mer fleksible, mer utadrettet og virksomhetsnære. Dette vil kreve økt satsning på kunnskaps- og metodeutvikling innen arbeidsliv.

En rettighetsregulering med sterkere innslag av faglig skjønn, kan reise behov for vurdering av kravene til kompetanse i tjenestene, faglig veiledning og rettslig kontroll 28. Hovedinnsatsen fra etaten vil i denne sammenheng være knyttet til utarbeidelsen av faglige retningslinjer og veileding, økt vekt på opplæring og kompetansetiltak. Utvalget mener at økt faglig skjønn krever kompetente medarbeidere på alle nivå i tjenestene.

Utvalgets anbefalinger om å overføre basishjelpemidler til kommunene vil kreve økt satsing og kompetansebygging innen habilitering/rehabilitering på kommunalt nivå og forankring hos ansvarlige myndigheter på direktorats- og departementsnivå (HOD/Helsedirektorat). Kommunale aktører vil få et større faglig ansvar i forhold til styrking av sin kunnskapsbase og faglige praksis innen hjelpemiddelformidlingen. Avhengig av omfanget av en slik overføring vil det kunne medføre behov for ansettelse av flere med rehabiliteringsbakgrunn/personer med forvaltnings-, logistikk- og teknisk bakgrunn. Det vil kreve utvikling av kommunale registreringssystem og indikatorer på også kommunalt nivå. Utvalget mener at en god kompetanseoverføring fra det statlige hjelpemiddelsystemet til kommunene vil være av vesentlig betydning for at det skal kunne gjennomføres på slik måte at det ikke går utover brukernes tjenestetilbud.

God statistikk er grunnlaget for behovstilpassede og målrettede tjenester med god styringsinformasjon til myndigheter og tjenesteytere. Gode data gir også brukerne, pårørende og brukerorganisasjonene bedre informasjon om tilbudet. Som påpekt flere steder i utredningen er det ingen data/statistikk knyttet til tilrettelegging og hjelpemiddelformidling på kommunalt nivå. Mangel på styringsinformasjon gjør den kommunale ressursinnsatsen lite synlig. Ved at det nå foreslås at kommunene skal overta finansieringsansvar for basishjelpemidler, er det behov for å utvikle registreringssystemer på kommunalt nivå.

15.3 Forskning og utvikling

Når det gjelder offentlig finansiering av forskning, bygger dette på sektoransvarsprinsippet. Dette innebærer at hvert enkelt departement har et overordnet ansvar for forskning på og for sin sektor/ sine ansvarsområder. Sektoransvaret strekker seg utover statlig sektor og kan omfatte forskning for kommunal og privat sektor 29. Dette prinsippet skal bidra til at forskningen er en integrert del av politikkutformingen i de forskjellige sektorene. Dette betyr at når det gjelder forskning og utvikling av hjelpemidler, hjelpemiddelformidling og det tilretteleggingsfaglige er det Arbeidsdepartementet (AD) som har det overordnede ansvaret. AD har sterke insentiver til sektorovergripende forskning fordi graden av måloppnåelse i andre sektorer vil få konsekvenser for store deler av deres ansvarsområder 30.

Hvorvidt der er grunnlag for å si at hjelpemidler og tilrettelegging utgjør et eget forskningsområde, er noe usikkert. Forskningsbasert kunnskap hentes i stor grad fra andre fagfelt. Eksempler på relevante forskningssatsinger er velferdsforsk­ning, arbeidslivsforskning, forskning om oppvekst og aldring, levekårsundersøkelser, rehabiliteringsforskning og forskning om funksjonshemming. Forskning innen produktutvikling er også et relevant område.

AD skriver i sin forskningsstrategi at det lenge har vært en utfordring å få til gode kunnskapsoversikter på deres sektor. Utvalget har i forbindelse med sitt arbeid fått utarbeidet en oppsummering av forskning og utvikling om hjelpemiddelformidling 31. Rapporten viser at det er lite forskning om hjelpemiddelformidling, og at det som finnes er spredt og av varierende kvalitet. Det anbefales å styrke innsatsen på FoU-området innen hjelpemiddelområdet. Rapporten viser også at det som foreligger av FoU i hovedsak knytter seg til hjelpemidler og rehabilitering, det er lite som dreier seg som selve hjelpemiddelformidlingen.

15.3.1 Norges forskningsråd

Norges forskningsråd (NFR) har flere forskningsprogram som vil være relevant for tilretteleggings- og hjelpemiddelområdet. Et slikt er det nå avsluttede Velferdsprogrammet. Det er et program som har gitt verdifull kunnskap om samfunnsendringer med innvirkning på velferden i vårt samfunn. Velferdsprogrammet har også hatt en egen satsning på forskning rettet mot personer med funksjonsnedsettelser. Helsetjenesteprogrammet vil også inneholde elementer som kan gi kunnskap om hjelpmiddelområdet. Et tredje område av interesse vil være de fem regionale sentrene for omsorgsforskning. Disse sentrene er ment å være viktige for utvikling og forskning rettet mot førstelinjen dvs. de kommunale helse- og sosialtjenestene. Det fjerde er det programmet som er mest spisset mot hjelpemidler og tilrettelegging mer generelt nemlig IT-funk.

IT-funk

IT-funk er et forskningsprogram i regi av Norges forskningsråd. Programmet har en varighet fra 2007 – 2012 med ca. 7 mill. kr årlig. Formålet er å øke tilgjengeligheten til informasjons- og kommunikasjonsteknologi og derigjennom til samfunnet, for mennesker med funksjonsnedsettelser. Målet er at IKT-baserte produkter og tjenester som utvikles og introduseres i det allmenne markedet kan brukes av alle. Hvilket betyr at IKT-produkter og løsninger må håndtere variasjonsbredden i brukernes krav til funksjonalitet, slik at alle kan ha nytte og glede av dem – uansett brukssituasjon og funksjonsevne. Det bør også være slik at der tilleggsløsninger er nødvendig, skal disse fungere som en helhet sammen med hovedløsningen.

IT for alle i et samfunn for alle, er målet. Det bør være universelle løsninger eventuelt supplert med samspillende tilleggsløsninger etter behov. Med andre ord ønskes IKT-løsninger med stort nedslagsfelt og som fremmer samfunnsdeltakelse på bred basis. Dette fordrer to ting der det ene er en god inkluderingspolitikk. Tilgjengelighet for alle som premiss ved utvikling og utforming av IKT-infrastruktur, varer og tjenester. Det andre en god innovasjonspolitikk. De mest krevende kundene er de som ikke kan bruke dagens løsninger, de kan gi bidra til innovasjoner som kommer alle til gode.

De fem sentrene for omsorgsforskning

Utgangspunktet for sentrene er St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening der Helse- og omsorgsdepartementet lanserte en plan om å etablere fem forsknings- og utviklingssentra for omsorgsforskning. I 2006 ble Senter for omsorgsforskning Østlandet ved Høgskolen i Gjøvik utpekt av departementet som det første. Deretter fikk Program for helse- og omsorgsforskning i oppdrag av HOD å utarbeide en tilråding til hvilke høgskoler som burde være vertssted for de neste fire sentrene, og i februar 2008 ble alle private og statlige høgskoler med helse- og sosialfagutdanning invitert til å søke om midler. På bakgrunn av programstyrets vurdering ble følgende senter etablert i juni 2008: Senter for omsorgsforskning Midt-Norge (Høgskolen i Nord-Trøndelag), Vestlandet (Høgskolen i Bergen) og Sør (Universitetet i Agder/Høgskolen i Telemark). Senter for omsorgsforskning Nord-Norge (Universitetet i Tromsø) ble etablert i januar 2009. Midlene forvaltes nå gjennom Program for helse- og omsorgsforskning.

Mandatet til sentrene er å styrke praksisnær forskning og utvikling, drive forskningsformidling overfor kommunene og utdanningssektoren og bidra til kompetanseheving i omsorgssektoren. Sentrene har satt i gang en rekke prosjekter som spenner fra demens blant sørsamer til menn i omsorgsyrker, eldre og underernæring, ledelse i sykehjem og fallskader blant demente på sykehjem. Målet er at praksisnære forskningsresultater skal komme til nytte i kommunene. Undervisningssykehjemmene som er en viktig del av sentrene, er trukket fram som en nøkkel for å sette forskningsresultatene ut i praksis.

15.3.2 Øvrige kompetansesentre

Dette leder over til at det er en rekke kompetansesentre som vil kunne ha betydning for hjelpemiddelområdet, og som i noen grad er involvert i arbeid rettet mot tilrettelegging og hjelpemidler. De ulike kompetansesentrene har ulik organisering. Under redegjøres det for noen av de mest sentrale kompetansesentrene knyttet til feltet.

Deltasentret

Deltasentret er allerede omtalt tidligere i kapitlet. Selv om de ikke har hatt hjelpemidler som sitt hovedområde de senere årene, så har de likevel gjennomført prosjekter der de har sett på bruk av hjelpemidler i relasjon til det miljøet de skal brukes 32. To prosjekter er av spesiell interesse for tilretteleggings- og hjelpemiddelområdet. Det første er prosjektet «Hjelpemidler eller mainstreaming? Ja takk begge deler!»33, hvor Deltasentret har rettet oppmerksomheten mot universell utforming, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og hjelpemidler. Formålet med prosjektet var å bidra til økt forståelse for og kunnskap om hvordan IKT kan utformes slik at IKT fremmer mulighetene for aktivitet og samfunnsdeltagelse for personer med redusert funksjonsevne.

Et annet prosjekt er « Elektriske rullestoler og fysiske omgivelser» hvor det vurderes i hvilke grad utformingen av de fysiske omgivelsene tar hensyn til de mange typene elektriske rullestoler som finnes. Hensikten er å sammenstille lover og regler på ulike samfunns- og myndighetsområder som har betydning for hvordan brukeren opplever å kunne ta seg frem med elektrisk rullestol i det offentlige rom. Rapporten tydeliggjør at det legges for liten vekt på sammenhengen mellom miljøkrav gitt for eksempel gjennom teknisk forskrift og krav til rullestoler som skal brukes i det offentlige rom. Det er tradisjonelt ingen samhandlingsarena for de som driver miljøutvikling og de som utvikler standarder for eksempel rullestoler, anskaffer og formidler disse.

Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne ble opprettet for å kunne bidra til langsiktig og målrettet kunnskapsoppbygging som grunnlag for politikkutforming og forvaltning. Formålet var å øke kunnskapsgrunnlaget knyttet til samfunnsutviklingen for personer med funksjonsnedsettelser. Senteret har i både 2007 og 2008 gitt ut statusrapporter. Fra 1. januar 2009 er sentret blitt innlemmet i Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet skal videreføre dokumentasjonssentrets arbeid og vil fortsette å utgi årlige statusrapporter.

Kompetansesentre i spesialisthelsetjenesten

Det er en rekke kompetansesentre som også i noen grad har oppgaver og virksomhet som er relevant for tilrettelegging og hjelpemidler. Disse sentrene er organisatorisk tilknyttet spesialisthelsetjenesten.

Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse

Senteret har for tiden tre pågående prosjekter som omhandler hjelpemidler og tilrettelegging. Det første prosjektet er utprøving av lokaliseringshjelpemidler ved demens (GPS). Det andre prosjektet har fokus på yngre med demens i yrkesaktiv alder, der hjelpemidler og tilrettelegging kan være en utprøvingsleilighet lokalisert til den nye hjelpemiddelsentralen som skal bygges i Oslo/Akershus.

Nasjonalt Senter for Telemedisin (NST)

NST og NONITE har generelt et nært samarbeid om ulike prosjekter relatert til hjelpemiddelområdet. De har et pågående felles prosjekt i Troms om bruk av bærbart kamera og billedkontakt mellom hjelpemiddelsentralen og kommunalt ansatte. De skal prøve ut om denne typen utstyr gir mulighet for samarbeid rundt formidlingsprosessen uten at hjelpemiddelsentralen må reise ut.

Nasjonalt revmatologisk rehabiliterings kompetansesenter

Senteret har prosjekter hvor de utreder og beskriver de funksjonelle konsekvensene av ulike revmatiske sykdommer. Noen av disse kan reduseres (kompenseres for) ved bruk av hjelpemidler. Det er kunnskap som er nyttig for å avdekke områder hvor det er behov for utvikling av nye eller forbedring av eksisterende hjelpemidler.

NRRK er nå i gang med et større prosjekt der de undersøker effekt av hjelpemidler. En annen oppgave er oppsummering av kunnskap om hjelpemidler innen revmatologi med anbefalinger for hvordan fremtidige studier bør designes og gjennomføres. Det jobbes også med kvalitetssikring av metoder/instrumenter som brukes for å vurdere funksjonsproblemer og eventuelle behov for hjelpemidler, og for å evaluere effekt av hjelpemidler.

15.3.3 Universitets- og høgskolesektoren

Universitets- og høgskolesektoren er sentral i utdanningen av profesjonene som er knyttet til hjelpemiddelformidlingen. Agenda gjorde en organisasjonsanalyse 34 som viser at det er en rekke yrkesgrupper som arbeider på hjelpemiddelsentralene. Foruten døvetolkene, utgjør ergo- og fysioterapeuter den største enkeltgruppen på sentralene hvor den samlede andelen av bemanningen varierer mellom 6 – 20 prosent av alle årsverkene. På omtrent samme nivå er medarbeidere med ulike former for teknisk utdanning og medarbeidere med uspesifisert videregående utdanning. Samlet utgjør ifølge rapporten ansatte med helse- og sosialfaglig eller pedagogisk høgskolekompetanse ca. 25 prosent av antallet årsverk ved hjelpemiddelsentralene.

Dette gjør at den faglige tilretteleggingskompetansen ofte i hovedsak ivaretas av profesjoner utdannet ved høgskolene. Det er derfor relevant å se nærere på den forskningen som foregår innenfor høgskolesektoren.

Høgskolesektoren

Kvalitetsreformen i høgere utdanning har åpnet for at høgskoler kan oppnå universitetsstatus ved å oppfylle gitte kriterier med basis i forskningskompetanse og doktorgradsarbeid. Kunnskapsdepartementet har hatt som politikk at de statlige høgskolene har et ansvar for praksisrettet forskning og utviklingsarbeid på fagområdene sine 35. Praksisrettet forsknings- og utviklingsarbeid kan både beskrives som noe som inkluderer forskningsaktiviteter om profesjonspraksis, faglig utviklingsarbeid for å bedre profesjonsutøvelsen og å gi denne et forskningsbasert grunnlag.

En undersøkelse NIFU STEP gjorde i 2006 36 kartla forsknings- og utviklingsarbeid rettet mot praktiske formål, blant annet omfang, innretning, organisering, finansiering, og formidling av denne typen FoU. Undersøkelsen rettet mot helse- og sosialfagutdanningene peker i retning av at en stor del av fagpersonalet har nær kontakt med praksisfeltet. Prosjektene utvikles gjerne i samarbeid med praksisfeltets aktører, det er heller ikke uvanlig at FoU-arbeid har kommet i stand etter initiativ fra praksisfeltet. Formålet med denne typen FoU-arbeid er at den skal bidra til bedrer praksis blant profesjonsutøverne og bevisstgjøre praksisfeltets aktører.

Statlige myndigheters politikk hvor målet har vært å styrke den praksisorienterte FoU i profesjonsutdanningene viser at dette skjer ulikt innenfor de utdanningene som er undersøkt. Denne typen FoU er mest vanlig i lærerutdanningene og i helse- og sosialutdanningen hvor drøyt halvparten er engasjert i FoU rettet mot praktiske formål. Drøyt en tredjedel er engasjert i denne typen FoU i ingeniørutdanningene. Undersøkelsen viser videre at Helse- og sosialfagutdanningene har relativt liten FoU-aktivitet sett i forhold til antallet faglige ansatte. Dette skyldes ifølge rapporten at den formelle FoU-kompetansen er svakt utviklet og den tiden personalet bruker på FoU-arbeid resulterer i et lavt omfang av publikasjoner. FoU-arbeidet i disse utdanningene finansieres i hovedsak gjennom høgskolenes grunnbevilgning (egen forsk­ningstid) eller høgskolenes strategimidler. Bare en mindre andel har prosjektfinansiering fra eksterne kilder. Rapporten sammenligner resultatene fra en undersøkelse gjort ca. ti år før og viser til at det har vært en overraskende liten utvikling på feltet.

Effektforskning og relasjonen til øvrige forskningstemaer

Universitets- og høgskolesektoren har et krav om at all undervisning skal være forskningsbasert. Dette kan være en spesiell utfordring for profesjonsutdanningene. Dette ble også spesielt tydelig da NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga) foretok en revidering av akkrediteringen av sykepleier utdanningen i Norge og kun 3 av 33 studietilbud tilfredsstilte kravene i 2005.

Diskusjonen knyttet til den praksisnære forsk­ningen/effektforskningen og øvrige forskningstema dreier seg om flere forhold. Et dilemma er knyttet til praksisrettet FoU versus akademisk forskning 37. Koblingen mellom erfaringskunnskap og vitenskaplig kunnskap og metode er en utfordring. Ikke minst er det en frykt for at all forsk­ningsaktivitet kanaliseres inn i klinisk forskning og knyttet til at profesjonene mister sitt fortrinn og særegenhet knyttet til praksis. Praksisnær FoU er i første rekke ment å være nytteorientert. Et økt krav om forskning kan føre til en akademisering av utdanningene som hverken er ønskelig eller forenlig med deres særpreg og historie.

Utdanning av personell

De utdanningsgruppene som i første rekke er mest involvert i tilrettelegging og hjelpemiddelformidlingen i kommunene er fysioterapeuter og ergoterapeuter. Ikke alle kommuner har ergoterapeuter, mens alle kommuner skal ha fysioterapeut. Disse jobber i hovedsak med motoriske og fysiske funksjonsnedsettelser. De som er kommunale kontaktpersoner på hjelpemiddelområdet kan ha noe varierende yrkesbakgrunn selv om hovedandelen er terapeuter, sykepleiere eller hjelpepleiere.

Knapphet på omsorgsytere i fremtiden vil være en av de største utfordringene for helse- og sosialsektoren. Beregninger gjort av SSB, med forutsetning om lik sykdomsutvikling på slutten av livet, samt kontant standard på tjenestene og familieomsorgen vil kunne gi et behov for vekst på 120 prosent frem mot 2050. Dette sammenfaller med at det forventes et fall i den årlige veksten i arbeidsstyrken 38.

Dimensjonering av helse- og sosialpersonellet er og vil være et viktig arbeid for å kunne møte fremtidens utfordringer. Personellgruppene som har mest betydning for tilretteleggingen og hjelpemiddelformidlingen vil også i fremtiden, i tillegg til pedagogene, være fysioterapeuter og ergoterapeuter. Dimensjonering av de ulike utdanningsgruppene foregår i samarbeid mellom sektordepartementene og Kunnskapsdepartementet.

Arbeidsdepartementet igangsatte i 2008 en utredning 39 som skal se på kompetansebehovet i arbeids- og velferdsforvaltningen. Prosjektet skal blant annet skissere aktuelle modeller for fremtidig samarbeid med arbeids- og velferdsforvaltningen og universitets- og høgskolesektoren for utvikling av kompetanse på fagfeltet. Utredningen er utført av Rambøll Management 40. En måte å styrke utdanningenes praksisnærhet på, er som nevnt gjennom en tettere kobling mellom forskning, utdanning og praksis. Et krav som har fått stadig større gjennomslag er at praksis må være forsk­nings-/kunnskapsbasert, noe som innebærer at også undervisningen som gis må være basert på forskning og den kunnskapen som forskningen genererer. Universitets- og høgskoleloven påpeker at all undervisning skal være forskningsbasert, noe som også fremheves i St.meld. nr. 30 (2008 – 2009) Klima for forskning.

St.meld. nr. 30 (2008 – 2009) fremhever at «en del av de kortere profesjonsutdanningene [fortsatt har] utfordringer når det gjelder koblingen mellom utdanning, praksis og FoU». Utfordringen er således å jobbe mot mer forsknings- eller kunnskapsbasert praksis på den ene siden, og på den andre siden jobbe mot mer praksisnær forskning – forsk­ning som direkte omhandler praksisfeltet. Å jobbe mot dette krever både et fokus på forskningssiden, ved utdanningsinstitusjoner, og i praksisfeltet. Ikke minst kreves et godt samarbeidsklima mellom disse instansene. Videre må det stimuleres økonomisk til at slik forskningsvirksomhet forekommer.

Det er i følge rapporten flere fordeler med å fokusere på praksisnær forskning. Det vil på sikt føre til at kunnskapen tilegnet gjennom denne forsk­ningen kan innarbeides i grunnutdanningene. Bedre kunnskaper om praksisfeltet vil også bidra til at tjenestene som ytes av Arbeids- og velferdsetaten, blir mer kunnskapsbaserte. Det fremheves i utredningen at praksisnær forsk­ning er et område som det er behov for å styrke.

Av igangsatte kompetansetiltak på hjelpemiddelområdet som er knyttet til høgskolesektoren kan tre nevnes. Det ene er en oppstart på utvikling av en norsk lærebok i hjelpemiddelformidling til bruk i høgskoleutdanningen. Det andre er at det er etablert et samarbeid med de helsefaglige høgskoleutdanningene knyttet til undervisning om tilrettelegging og hjelpemiddelformidling. Det tredje er at høgskolen i Vestfold i samarbeid med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har opprettet et eget etterutdanningstilbud om alternativ og supplerende kommunikasjon (inklusive kommunikasjonshjelpemidler).

15.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at det er behov for å styrke forskning og utvikling av hjelpemiddelområdet, og at dette krever en målretting av virkemidlene. Gjennomgangen viser at det er et stort potensial i profesjonsutdanningenes forskningsinnsats i høgskolesektoren knyttet til praksisnær forskning. Riktig dimensjonering av profesjonsutdanningene vil ha betydning for praksisfeltet i fremtiden.

Utvalget anbefaler å opprette et eget forsk­ningsprogram i regi av Norges forskningsråd rettet mot hjelpemiddelformidling, tilrettelegging og rehabilitering. Deler av forskningsprogrammet bør avsettes til å bygge opp kompetansesentre regionalt/nasjonalt for tilrettelegging og hjelpemiddelformidling.

Utvalget mener at forskningen ved universitets- og høgskolesektoren bør styrkes. Utvalget foreslår at deler av satsningen på økt forskning og utvikling bør målrettes mot profesjonsutdanningenes praksisnære forskningsinnsats på området.

Tilretteleggings- og hjelpemiddelområdet er et tverrfaglig fagfelt. Med denne erkjennelsen er det viktig at tjenesteforskningen innenfor hele helse, omsorgs, sosial og tilretteleggingsfeltet styrkes. Helsetjeneste programmet i regi av NFR vil inneholde elementer som vil være av betydning for hjelpmiddelområdet. Utvalget mener det er behov for å styrke tjenesteforskningen.

15.4 Innovasjon, standarder og produktutvikling

Regjeringen sier at innovasjon og omstilling vil være en nøkkel for å få til et samfunn der velferdsordningene er blant de beste i verden. 41 Visjonen for innovasjonspolitikken er; et nyskapende og bærekraftig Norge.

Videre i regjeringens stortingsmelding om innovasjon er et av tiltakene under innovasjon i offentlig sektor at Helse- og omsorgssektoren skal prioriteres. Regjeringen har i den forbindelse oppnevnt et offentlig utvalg som skal utrede innovasjon i omsorgssektoren (Hagenutvalget). Dette utvalget er omtalt en rekke ganger da utvalget har klare grenseflater opp til denne utredningen. Spesielt innenfor området innovasjon, standarder og produktutvikling vil det være spørsmål og problemstillinger som Hagenutvalget vil drøfte mer inngående.

Et annet område som stortingsmeldingen om innovasjon nevner, og som også er relevant for tilretteleggings og hjelpemiddelområdet, er at offentlig sektor skal gå foran som krevende kunde. Regjeringen ønsker å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser. Det vises til at forskings- og utviklingskontrakter har vist seg å være et godt egnet virkemiddel for å fremme innovasjon knyttet til anskaffelsesprosesser. Dette er et virkemiddel som er styrket.

Standarder og utviklingen av standarder blir av noen pekt på som en fundamental form for styring og koordinering i samfunnet og som i mange hensenner er blitt undervurdert 42. Standarder er en form for regulering. Det finnes standarder innenfor en rekke områder som for eksempel for administrative prosesser som ISO 9000 serien som blant annet etaten legger til grunn i sine dataregistre av hjelpemidler. Standarder omgir oss i hverdagen og bidrar til å effektivisere og forenkle 43. Standarder blir av mange sett på som en stadig viktigere måte å styre på.

Dette delkapitlet tar for seg det ansvaret og de ordningene som finnes på område samt den kritikken som har fremkommet fra både brukere og leverandører.

15.4.1 Innovasjon og teknologisk uvikling på området i Norden

Nordisk Ministerråd på initiativ fra Norge, utarbeidet en kartlegging i 2008 av innovasjon og teknologisk utvikling på hjelpemiddelområdet i Norden 44. I kartleggingen ble det lagt vekt på forholdet mellom utvikling av hjelpemidler og utvikling av mer universelt utformede produkter. I tillegg ønsket man å stimulere til økt nordisk samarbeid innen innovasjon og teknologi, slik at man i større grad kunne dra nytte av hverandres erfaringer.

Kartleggingen viste at ingen av landene har egne, overordnede strategier for innovasjon og teknologisk utvikling på hjelpemiddelområdet. Alle landene rapporterer imidlertid at hjelpemiddelområdet ansees relevant i forhold til nasjonale strategier for innovasjon og/eller teknologiutvikling og IKT, men hjelpemiddelområdet er i ulik grad nevnt i disse strategier. Alle landene har også egne bevilgninger til støtte for innovasjon og teknologisk utvikling.

Alle landene rapporterer, i varierende grad, om en tendens til at grensen mellom en del hjelpemidler og såkalte mainstreamprodukter blir mindre tydelig, og at dette kan ha en positiv effekt på videreutvikling av produkter, tilgjengelighet og prisnivå. Likeså er bruk av ny teknologi innen kommunikasjon og informasjonshåndtering en generell tendens. I forhold til forvaltning og tildeling av hjelpemidler synes det å være en tendens til at økonomiske vurderinger i form av prisnivå har fått en mer fremtredende plass i forhold til generelle krav til funksjonalitet. Diskusjoner rundt fritt brukervalg er også fremme i alle landene, men i ulik grad.

Når det gjelder kunnskapsgrunnlag, finnes det i liten grad systematisert og samlet kunnskap om forskning, utvikling og erfaringer med hjelpemidler. Det rapporteres om mye god kunnskap på noen felter hos enkelte aktører, men ingen samlet oversikt. Det er etablert gode fagmiljøer innenfor utvalgte områder, for eksempel robotteknologi, omgivelseskontroll, velferdsteknologi og bruk av kommunikasjonsteknologi. Alle land nevner at næringslivet i ulik grad utgjør eller deltar i miljøer for innovasjon og teknologisk utvikling på området.

Alle landene deltar i hjelpemiddelprosjekter på europeisk nivå gjennom EUs programmer. Det trekkes frem at Norden i europeisk sammenheng ofte ses på som en samlet region, og at det nordiske samarbeidet oppleves som aktivt og effektivt.

Rapporten kom med anbefalinger om videre arbeid. Det ble pekt på at det eksisterer mye relevant samarbeid på hjelpemiddelområdet i Norden, og at landene uttrykker ønske og behov for at dette samarbeidet fortsetter, og utvides. Det ble avdekket behov for en sterkere koordinering på nordisk nivå for å sikre at dobbeltarbeid unngås og at aktuelle miljøer koples til hverandre. Den nye nordiske institusjonen Nordisk Velferds Center (NVC) anses som en viktig aktør i dette arbeidet. Det ble også anbefalt at NVC og Nordiska Högskolan för Folkhälsovetenskap (NHV) inngår et aktivt samarbeid rundt Design for alle og hjelpemiddelområdet.

Svenske myndigheter har en satsing knyttet til teknikk for eldre 45. Den svenske satsningen går over tre år med mål om å utvikle produkter og tjenester for eldre og deres pårørende som letter deres hverdag.

15.4.2 Det norske leverandørmarkedet

Leverandører av hjelpemidler er en sammensatt gruppe av bedrifter. Bransjen består av små og store aktører målt etter omsetning og antall ansatte. For noen bedrifter vil all aktivitet være knyttet til hjelpemidler, mens andre har et bredere produktspekter. Hos noen leverandører vil hjelpemidler utgjøre en liten andel av bedriftens omsetning. Noen leverandører er mer tjenesteleverandører enn tradisjonelle hjelpemiddelleverandører eller en kombinasjon av disse. Dette gjelder for eksempel for bedrifter som jobber med bilombygging, som støper spesielle sitteløsninger og ortopediske verksteder.

De fleste hjelpemiddelleverandørene har en nordisk, europeisk eller internasjonal tilknytning. Noen har sin hovedbase i Norge eller et annet nordisk land, andre er en del av et større konsern med hovedbase i Europa eller USA. Det har vært en generell utvikling i det siste tiåret der også norske og nordiske hjelpemiddelleverandører har fått et stadig større internasjonalt fokus. Flere leverandører er importører av andres produkter, andre leverer egenproduserte hjelpemidler i kombinasjon med importerte og noen få leverer kun egenproduserte hjelpemidler. Det har også vært en generell utvikling i det siste tiåret at mindre bedrifter har blitt kjøpt opp av større leverandører og det har blitt færre leverandører innen smale nisjeområder.

Et viktig trekk ved leverandørmarkedet er at store innkjøpere kjøper inn på vegne av mange brukere, og at det i svært liten grad er et privatmarked for denne typen produkter. For en del hjelpemidler vil Arbeids- og velferdsetaten være eneste kunde. For andre hjelpemidler vil også kommunene og helseforetakene være vesentlige kunder.

Leverandører av hjelpemidler innehar en viktig produktfaglig kompetanse i hjelpemiddelsystemet både overfor brukerne, hjelpemiddelsentralene og de kommunale aktørene. Hjelpemiddelsentralene kjøper tjenester av leverandørene både i forbindelse med utprøving av hjelpemidler, spesialtilpasninger, installasjoner og i forbindelse med service og reparasjoner m.m.

Leverandører og produsenter av hjelpemidler har en viktig rolle når det gjelder produktutvikling og innovasjon. Det har i den forbindelse fremkommet kritikk fra leverandører knyttet til at systemet med offentlige anskaffelser ikke i god nok grad bidrar til innovasjon. I en rapport 46 hevdes det at incentivene til å drive forskning og utvikling kan svekkes blant etablerte aktører med store beskyttede markedsposisjoner. Samtidig vises det til at sentralisering av anskaffelsesprosessen også kan gi grunnlag for større samarbeidsprosjekter mellom leverandører og representanter for brukerne. Det hevdes i rapporten at anskaffelsessystemet gjør at det kan være vanskelig å få nye produktvarianter inn i avtalen, og at dette kan føre til at innovasjon og produktutvikling nedprioriteres.

15.4.3 Arbeids- og velferdsetaten arbeid med innovasjon

Arbeids- og velferdsetaten forvalter en tilskuddsordning på ca. 2 mill. kr årlig for produktutvikling og innovasjon på hjelpemiddelområdet. De samarbeider med Innovasjon Norge. Arbeids- og velferdsetaten skal bidra til hensiktsmessig utvikling på teknologiområdet blant annet ved å stimulere til innovasjon på områder der etaten opplever at eksisterende produkter ikke dekker behovet hos brukerne.

Et strategisk virkemiddel i dette arbeidet blir blant annet å opprette OFU- kontrakter (offentlige forsknings- og utviklingskontrakter) på områder der det er behov for nye produktløsninger eller systemer. Ordningen er et tilbud til næringslivet og det offentlige som arbeider med forskning og produktutvikling. Ordningen gir tilskudd til i hovedsak norske små og mellomstore leverandørbedrifter med kompetanse, evner og kapasitet til å løse et utviklingsbehov. Prosjektene har stor bredde og dekker hele spekteret av produktområder innenfor hjelpemidler og tilrettelegging. Det kan også søkes støtte til forprosjekter for at utvikler skal kunne sjekke markedsbehovet for produktideen. Det er et generelt krav at prosjekter som får økonomisk støtte skal være økonomisk bærekraftige. Det kan også søkes om støtte til å utvikle mer universelt utformede produkter eller teknologiske løsninger som kan løse et behov for personer med funksjonsnedsettelser. Leverandørene etterspør ofte hjelpemiddelsentralenes erfaringer inn i disse utviklingsprosjektene.

Det nasjonale nettverket for innovasjon i helsesektoren, InnoMed 47, støtter også prosjekter innen hjelpemiddelområdet. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging er medlem i styringsgruppen til InnoMed. Nettverket InnoMed skal etablere møteplasser mellom helsepersonell, bedrifter, forskningsinstitusjoner og virkemiddelapparatet og på den måten spre gode erfaringer. InnoMed skal også i en tidlig utviklingsfase, bistå med å kartlegge behov og finne riktige partnere for prosjektutvikling i en tidlig utviklingsfase 48. Utviklingsprosjektene innen hjelpemiddelområdet i regi av InnoMed er i stor grad overlappende med OFU-kontraktene i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Det er imidlertid ingen garanti for at nyutviklede produkter kommer med i avtalen med leverandørene i forbindelse med relevante anskaffelsesprosesser. Det kan være en risiko forbundet med å ta inn nye produkter som en ikke har erfaring med, på bekostning av produkter som fungerer og som er godt kjent i markedet. Hjelpemiddelsystemet etterlyser derfor mer fleksible ordninger for å kjøpe inn nyutviklede produkter. Dette for å kunne gjøre prosjektbaserte og mer systematiske utprøvinger med brukere og dokumentere erfaring med bruken og nytten av nyutviklede hjelpemidler/produkter/teknologi.

Hjelpemiddelsentralene bidrar også til forbedringer av eksisterende produkter gjennom sin samhandling med leverandørene. Hjelpemiddelsentralene foretar ofte spesialtilpasninger og produserer mange enkeltløsninger for å tilpasse den enkelte brukers behov der man ikke kommer i mål med de kommersielt produserte løsningene. Slike tilpasninger kan føre til forbedringer på eksisterende produkter som leverandøren av produktet kan melde tilbake til produsenten. På denne måten kan hjelpemiddelsentralene bidra til at standardproduktet og dets tilpasningsmuligheter oppgraderes. Teknisk innsikt, kompetanse og «innkjøpsmakt» gir sentralene mulighet til å øve press på produsentene i forhold til produktforbedringer.

På samme måten kan Arbeids- og velferdsetaten påvirke produktforbedringer gjennom anskaffelsesprosessen ved å stille spesifikke kjøpskrav som for eksempel forbedrer hjelpemidlets utforming og sikkerhet. Dette gjøres for eksempel innenfor området barnehjelpemidler der det er utviklet få produktstandarder.

15.4.4 Bruk av standarder på tilretteleggings og hjelpemiddelområdet

Fra 1998 ble området tekniske hjelpemidler omfattet av 93/42/EØF – Direktivet for medisinsk utstyr. Det ble krav til produsenter av hjelpemidler om CE-merking av produktene. Ansvaret for prøving av produktene ble også produsentens ansvar. Nordiske og europeiske institutt søker om akkreditering for prøving av produktstandarder på hjelpemidler. Produsentene velger selv hvilket prøvingsinstitutt de ønsker å bruke. Dette endret fullstendig forutsetningene for det nordiske samarbeidet rundt kravspesifikasjoner og prøving av hjelpemidler.

Nordiske kravspesifikasjoner

Før kravene om CE-merking kom og før produktstandarder på hjelpmidler var utviklet som NS-EN standarder, samarbeidet de nordiske landene 49 om å utarbeide nordiske kravspesifikasjoner for mange typer hjelpemidler. Det nordiske samarbeidet rundt kravspesifikasjoner og prøving av hjelpemidler ble etablert som prosjekt under Nordiska Nämden i 1978, men etter hvert overtatt av de nasjonale institusjonene. Sverige utarbeidet så prøvingsmetoder for manuelle og elektriske rullestoler, Danmark for elektriske senger og personløftere, Finland for omgivelseskontroll og Norge for ulike ganghjelpemidler og forstørrende videosystemer. Hensikten var å sikre trygge og funksjonelle hjelpemidler. Da tekniske hjelpemidler ble omfattet av Direktivet for medisinsk utstyr, innrettet de nordiske landene sitt arbeid mot deltagelse i utviklingen av produktstandarder.

De nordiske kravspesifikasjonene la et viktig grunnlag for den videre utviklingen av EU standarder og ISO standarder på hjelpemiddelområdet. De nordiske landene har fortsatt et samarbeid i forhold til å koordinere sine bidrag inn i standardiseringsarbeidet.

Innholdet i de nordiske kravspesifikasjonene er i svært mange tilfeller nå implementert i NS-EN standardene. I flere tilfeller der de nordiske kravspesifikasjonene har stilt andre eller strenger krav til produktene har enkelt av disse kravene fortsatt blitt stilt som spesifikke krav til produktene i anbudskonkurranser i regi av Arbeids- og velferdsetaten. For andre hjelpemidler som for eksempel høreapparater blir den nordiske kravspesifikasjonen brukt som erstatning for manglene produktstandard på området.

CE- merking av hjelpemidler

CE-merking er et synlig bevis på at produktene oppfyller sikkerhetskravene som er satt i ett eller flere EU direktiv. Hjelpemidler CE-merkes i henhold til 93/42/EØF – Direktiv om medisinsk utstyr. CE- merkingen er myndighetspålagt og CE- merkingen viser at produktet ikke skal være til skade for menneskers sikkerhet og helse og/eller for miljøet. CE-merket viser at produsenten garanterer for at alle sikkerhetskrav som stilles til produktet er oppfylt. CE- merket er også et signal til tilsynsmyndighetene om at produktet oppfyller alle sikkerhetskrav til produktet som gjelder i hele EU/EØS- området.

Produktstandarder for tekniske hjelpemidler

Det er utarbeidet produktstandarder for en rekke typer hjelpemidler som for eksempel rullestoler, personløftere, senger. Disse er harmoniserte med 93/42/EØF – Direktiv om medisinsk utstyr slik at ved å oppfylle kravene i standarden oppfyller produktet også kravene i direktivet og dermed for CE-merking. Bruk av harmoniserte standarder er frivillig, men det innebærer en enkel og rimelig måte å oppfylle direktivets krav på. I tillegg finnes det en overordnet standard for hjelpemidler. Denne er ikke produkt spesifikk og kan anvendes der det mangler produktstandard for den aktuelle hjelpemiddeltypen.

Norge er gjennom sitt EØS samarbeidet forpliktet til å implementere en europeisk standard (EN-standard) som en norsk standard (NS-standard) innen seks måneder etter at den er blitt vedtatt som en europeisk standard. Bruken av standarder som et krav i offentlige anskaffelser er imidlertid frivillig.

Bruk av produktstandarder som krav ved anskaffelser av hjelpemidler

Arbeids- og velferdsetaten stiller krav om at hjelpemidlene skal oppfylle alle krav i produktstandarden som er aktuell for hjelpemiddeltypen ved anskaffelse av hjelpemidler. Oppfyllelse av produktstandarden er stilt som et kvalifikasjonskrav til produktene. Det vil si at leverandørene må fremlegge dokumentasjon på at kravene i produktstandarden er oppfylt for å delta videre i konkurransen. Årsakene til at Arbeids- og velferdsetaten stiller krav om oppfyllelse av produktstandarder er:

• Det sikrer brukerne sikre og gode hjelpemidler.

• Det utgjør et felles minstekrav til hjelpemidlene både på utforming, utholdenhet og sikkerhet.

• Det innebærer en enkel og rimelig måte å bevise at produktet oppfyller alle krav i det medisinske utstyrsdirektivet (93/42/EØF) på.

• Det utgjør et rettferdig minstekrav i konkurransen som er etterprøvbart og ikke kan trekkes i tvil av konkurrerende leverandører.

• Det sikrer samsvar slik at hjelpemiddelet kan brukes sammen med andre hjelpmidler og i omgivelser/bygninger. Eksempler på dette er at rullestoler som oppfyller kravene i standarden for rullestoler vil passere gjennom alle døråpninger av standard bredde.

Utover bruk av produktstandarder som minste krav til produktene, stilles det ofte noen spesifikke krav til hjelpemidlene i konkurransene. Dette kan være krav som er funnet hensiktsmessig å beholde fra de nordiske kravspesifikasjonene. Andre eksempler på slik krav er miljøkrav for eksempel til rengjøring slik at hjelpemidlene kan gjenbrukes. Andre eksempler er igjen krav til spesielle brukervekter eller utforming. Oppfyllelse av produktstandarden ivaretar de fleste behovene for krav til hjelpemidlene slik at det kun er nødvendig med noen få spesifikke krav til produktene som ikke er regulert av standarden.

Klassifisering av hjelpemidler

Tekniske hjelpemidler deles inn etter forskjellige kategorier i henhold til en internasjonal standard, ISO 9999:2007. Tekniske hjelpemidler defineres i henhold til denne standarden som følgende:

«(…) produkter, innretninger eller utstyr, enten det er anskaffet kommersielt, modifisert eller tilpasset, som brukes for å vedlikeholde, øke eller forbedre de funksjonelle kapasiteter hos individer med nedsatt funksjonsevne (…)»

Den internasjonale standarden erstattet den nordiske klassifiseringen av hjelpemidler for funksjonshemmede 50. Utviklingen av hjelpemiddelområde har gjort det nødvendig med flere revisjoner. Alle de nordiske landene deltar aktivt i klassifiseringsarbeidet. Den nordiske arbeidsgruppen møtes to ganger i året og er et supplement til den internasjonale (ISO) gruppen på området. I flere perioder har ISO-gruppen hatt ledere fra ett av de nordiske landene. For tiden har Finland lederskapet. Den nordiske gruppen er premissleverandør og forslagstiller for arbeidet i ISO-gruppen. Mye av arbeidet dreier seg om å fange opp nye hjelpemidler på markedet, utarbeide forslag klassifiseringskoder og innspill ved behov for større revideringer av klassifiseringen. Miljøene som jobber med klassifisering i det enkelte land er små og de nordiske landene har sett det som hensiktsmessig å samordne denne aktiviteten.

Standarden for klassifisering av hjelpemidler ligger til grunn for hvordan Hjelpemiddeldatabasen 51 er bygget opp i de nordiske landene (Danmark, Sverige og Norge). Standarden ligger også til grunn for oppbyggingen av hjelpemiddelsentralenes datasystem i Norge. Standarden er kun et kategoriseringsverktøy hvor man sorterer ulike typer hjelpemidler inn i grupper på mer eller mindre detaljert nivå. Standarden legger ingen premisser i forhold til organisering av formidlingssystemer eller finansieringsordninger.

15.4.5 Utvalgets vurderinger

Det er et ønske å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser. Det vises til at forskings- og utviklingskontrakter kan være et egnet virkemiddel for å fremme innovasjon knyttet til anskaffelsesprosesser. Utvalget mener dette er et virkemiddel som ytterligere bør styrkes på hjelpemiddelområdet. Det bør i fremtiden vurderes å øke innsatsen på FoU-kontrakter. Utvalgte vil påpeke at det samarbeidet som foregår mellom hjelpemiddelsentral, bruker og produsenter knyttet til erfaringer med ombygging av hjelpemidler er en viktig drivkraft i produktutviklingen. Dette er prosesser som ikke er omregnet i kroner, men som har betydning for produktutviklingen. Utvalget anbefaler i den forbindelse at etaten bør forsette blant annet med innovasjonssamlinger hvor brukere, fagfolk og aktuelle utviklingsmiljøer deltar. Utvalget ser at det kan være behov for å øke tilgjengelighet og kunnskap om nyutviklede produkter/hjelpemidler som kommer på markedet. Utvalget foreslår at det etableres en forsøksordning der Arbeids- og velferdsetaten kan kjøpe inn, for systematisk å prøve ut/dokumentere erfaring med/utarbeide informasjon om nyutviklede produkter/hjelpemidler som kommer på markedet. Etter utvalgets mening vil en slik ordning også være en stimulans for ytterligere innovasjon og utvikling innenfor området.

Gjennomgangen viser at utviklingen av standarder og kravspesifikasjoner har vært og er en viktig del av hjelpemiddelområdet. Standarder blir sett på som en «myk» form for styring eller sagt på en annen måte « governance without government». I EU er man i økende grad opptatt av standarder og standardisering som et alternativ til at myndighetene går inn og regulerer et område. Utvalget tror at standarder fortsatt vil bli en viktig del av dette feltet. Utvalget håper at Hagenutvalget vil gå noe dypere inn i dette feltet, enn det dette utvalget har kunnet gjøre.

Det er ønskelig at Hagenutvalget også ser nærmere på betingelser for invasjon og muligheter i utvikling av standarder, både for hjelpemidler og for å sikre universell utforming på vanlige produkter. Dette utvalget vil derfor nøye seg med å påpeke at her er det muligheter for å påvirke den teknologiske utviklingen. Det er i den forbindelse viktig at etaten med sitt ansvar for tilrettelegging og hjelpemidler er aktive på de arenaene hvor dette skjer. Samt at de trekker på de erfaringene som finnes blant fagfolk, brukere og FoU-miljøer.

Den svenske regjeringen har tatt initiativ til en satsing knyttet til teknikk for eldre 52. Satsning går over tre år med mål om å utvikle produkter og tjenester for eldre og deres pårørende som letter deres hverdag. Utvalget mener det bør vurderes om det også i Norge kan være behov for strategiske satsinger av denne typen.

15.5 En nasjonal strategi for kompetanseutvikling, forskning og innovasjon – en oppsummering av hovedpunktene

Utvalget mener at det som ledd i å videreutvikle området er behov for en samlet tilnærming til satsing på kompetanse, forskning og innovasjon. Utvalget tilrår at det utarbeides en nasjonal strategi bestående av følgende hovedkomponenter:

1. Satsing på kompetanse som et sentralt ledd i kvalitets- og tjenesteutviklingen

2. Satsing på forskning og utvikling

3. Satsing på innovasjon og produktutvikling

Etter utvalgets vurdering er det behov for langsiktig og strategisk innrettet kunnskapsoppbygging på alle nivåer innen hjelpemiddelsystemet, som forankres i en partnerskapsavtale mellom de viktigste aktørene. En slik satsing begrunnes ut i fra tre forhold:

• Utvalgets tilråding om å overføre et helhetlig ansvar for basishjelpemidler til kommunene utløser behov for en forsterket satsing på kompetanse på førstelinjenivå. Det innebærer at kommunenes ansvar for opplæring av eget personell, samkjøres og koordineres med hjelpemiddelsentralenes, spesialisthelsetjenesten/statlige pedagogiske tjenester.

• Utvalgets tilråding om styrking av hjelpemiddelsentralenes arbeid med de komplekse sakene vil kunne kreve større grad av spesialisering på mellom hjelpemiddelsentralene og større grad av samordning av Arbeids- og velferdsetatens kompetansemiljøer på nasjonalt nivå. Det nasjonale kompetansemiljøets viktigste funksjon er å bistå i komplekse brukersaker. I tillegg vil de kunne ta et tydeligere ansvar for metodeutvikling, forsøks- og utviklingsarbeid m.m. innenfor fagfeltet.

• Utvalget tilrår å styrke Arbeids- og velferdsetatens innsats rettet mot hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidsliv. Det vil i tillegg til en ressurs- og kompetansemessig styrking, kreve en mer fleksibel, utadrettet og virksomhetsnær organisering med fokus på arbeidslivets og NAV-kontorets behov for kompetanse om hjelpemidler og tilrettelegging. Det er også behov for at arbeidslivssentrene og hjelpemiddelsentralene samarbeider bedre om de systemrettede oppgavene overfor arbeidslivet.

Utvalget har registret at det er mange ulike kompetansesentre også utenfor Arbeids- og velferdsetaten som har betydning for hjelpemiddelområdet. Utvalget anbefaler at det som ledd i utarbeiding av en nasjonal strategi på området vurderes en større grad av samordning av Arbeids- og velferdsetatens kompetansemiljø på nasjonalt nivå med andre kompetansesentermiljøer på hjelpemiddel- og tilretteleggingsområdet for å få et bredere, mer synlig og tilgjengelig nasjonalt kunnskapsmiljø.

Utover målrettet satsing på opplæring og veiledning, vil overføring av basishjelpemidler til kommunen kreve at det ansettes flere med rehabiliterings-, personer med forvaltnings-, materialadministrasjons- og teknisk bakgrunn. Dette krever at ansvarlige fagmyndigheter (HOD/Helsedirektoratet/kommunene) samordner sin satsing på personell og kompetanse innen habilitering/rehabilitering og tilrettelegging/formidling på kommunalt nivå med det øvrige behovet for personell- og kompetansestyrking innen helse og omsorg i årene fremover. Dette vil kreve en dialog med ansvarlige utdanningsmyndigheter om fremtidige personell- og kompetansebehov på området.

Forskning og utvikling

Utvalget mener at det i lys av fremtidige utfordringer er behov for en styrking av anvendt forskning om hjelpemidler og tilrettelegging. Hjelpemiddelfeltet er tverrfaglig, uten enkeltstående miljøer eller fagfelt som har et spesielt ansvar for forskning og utvikling knyttet til dette fagområdet. For å imøtekomme behovet for en systematisk og målrettet kunnskapsoppbygging tilrår utvalget at det avsettes midler til et forskningsprogram i regi av Norges forskningsråd. Utvalget anbefaler at det avsettes midler over to perioder (8 år) som har som hovedmål å styrke det anvendte kunnskapsgrunnlaget på området.

Som et ledd i utviklingen av en overordnet strategi mener utvalget det bør vurderes nærmere om det er aktuelt med en mer kortsiktig, men målrettet innsats for profesjonsutdanningenes praksisnære forskningsinnsats, som legges til universitet- eller høgskole med relevant profesjonsutdanning. Etter utvalgets vurdering må midler til dette formålet ses i sammenheng med fagmyndighetens øvrige FoU-innsats og innarbeides i forbindelse med behandlingen av de årlige statsbudsjettene.

Utvalget anbefaler at Arbeids- og velferdsdirektoratets rolle som kunnskapsorganisasjon styrkes og at det avsettes FoU-midler knyttet til bestilling av forskingsprosjekter på hjelpemiddelområdet.

Innovasjon og produktutvikling

Den globale og teknologiske utviklingen fordrer etter utvalgets mening økt fokus på overordnede strategier på innovasjon innen hjelpemiddelområdet. Etter utvalgets syn bør en slik overordnet og målrettet satsing på innovasjon innholde følgende elementer:

• Videreutvikle bruken av forsknings- og utvik­lingskontrakter.

• Etablere bedre ordninger for å kunne øke tilgjengelighet og kunnskap om nyutviklede produkter og teknologi, herunder en forsøksordning der Arbeids- og velferdsetaten kan kjøpe inn – for systematisk å prøve ut / dokumentere erfaring med / utarbeide informasjon om – nyutviklede produkter/hjelpemidler som kommer på markedet.

• Vurdere behovet for større satsinger på knyttet til bestemte områder, jf. 3-årig programsatsing i Sverige på hjelpemidler for eldre.