17 Økonomiske og administrative konsekvenser
I mandatet er det forutsatt at utvalgets tilrådinger i utgangspunktet baserer seg på uendret ressursbruk, og i den grad det fremmes forslag med økonomiske konsekvenser, må disse utredes. Utvalget vil samtidig påpeke at en utredning av økonomiske og administrative konsekvenser må basere seg på en samfunnsøkonomisk analyse. Utviklingen i årene framover kan tilsi at det rent samfunnsøkonomisk vil være nødvendig og riktig å bruke større ressurser på hjelpemidler, samtidig som det vil være en krevende utfordring å holde kostnadene under kontroll. Utvalget har fått utarbeidet en samfunnsøkonomisk betenkning som underbygger at kostnadene ved alternativene til hjelpemidler – større passivitet for personer med nedsatt funksjonsevne eller flere personer i pleie- og støtteapparat rundt dem – etter alt å dømme er langt høyere enn kostnadene ved hjelpemidlene i seg selv; og alternativkostnadene vil sannsynligvis over tid stige relativt til hjelpemiddelkostnadene. Herunder kommer verdien av å være i arbeid for den enkelte. Arbeid gir i tillegg til lønn og mulighet til å forsørge og bruke seg selv, identitet, deltakelse og sosial tilhørighet.
En helhetlig og effektiv politikk på hjelpemiddelområdet er videre avhengig av at de ulike myndighetene med sektoransvar for hjelpemidler og tilrettelegging evner å se sin innsats i sammenheng. Utvalget har likevel forutsatt at de grep og tiltak som foreslås i utredningen samlet sett forventes å kunne gjennomføres innenfor en kostnadsnøytral ramme, det vil si de til enhver tid gjeldende økonomiske rammene som fastlegges i forbindelse med de årlige vedtak av statsbudsjettet.
På bakgrunn av vurderingene av reformbehov og tilrådinger om justeringer av hjelpemiddelsystemet, har utvalget lagt til grunn både en kortsiktig og en langsiktig planleggingshorisont. Dette har blant annet sammenheng med at utvalget mener at tilveksten når det gjelder antall brukere av hjelpemiddelsystemet, er et viktig inntak for å vurdere om dagens system på sikt er finansielt bærekraftig, og godt nok dimensjonert og organisert. Bare på kort sikt, i perioden 2010 til 2015 vil antallet eldre over 67 år øke med 20 000 personer per år. På noe lengre sikt vil antallet eldre stige langt raskere, noe som tilsier at mer langsiktige behov og ambisjoner må vurderes og justeres fortløpende.
Enkelte av utvalgets tilrådinger har en konkretiseringsgrad som gjør de økonomiske og administrative konsekvensene vanskelige å vurdere, mens for noen av tilrådingene er det behov en videre utredning. Utvalget vil presisere at for de av tilrådingene som medfører at ansvar og oppgaver overføres fra stat til kommune og/eller de regionale helseforetakene, legges det til grunn at dagens samlede ressursramme følger med.
Utvalget mener at følgende tilrådinger trekker i retning av å frigjøre ressurser som samlet sett kan bidra til å innfri kravet om kostnadsnøytralitet:
Forslaget om å overføre finansieringsansvaret for basishjelpemidler til kommunene kan innebære et effektiviseringspotensiale ved at det muliggjør bedre samordning av tiltak og tjenester i kommunene
Forslagene om å overføre ortopedi og hørselsområdet til spesialisthelsetjenesten kan i tillegg til å avlaste Arbeids- og velferdsetaten for oppgaver, innebære et effektiviseringspotensiale ved at èn instans får et helhetlig ansvar både for finansiering og faglige beslutninger
Forslagene om å overføre basishjelpemidler og utstyr til trening, stimulering og lek til kommunene forutsetter en gjennomgang i lys av samfunns- og produktutviklingen av hva som er forbruksgode og hva som er et hjelpemiddel. Det er vanskelig å anslå en eksakt størrelsesorden på en slik frigjøring av ressurser, men utvalget antar at det ligger vesentlige innsparingsmuligheter i en gjennomgang av området, og at innsparingen her kan bidra til å dekke behovet for økte ressurser som følge av forslaget om å oppheve aldersgrensen på 26 år for aktivitetshjelpemidler og utstyr til trening, stimulering og lek
Utvalget vil ikke forskuttere effektiviseringsgevinsten av en utredning av som forslår å overføre hele eller deler av virkemidlene til tilpasning i bolig til Husbanken og kommunene, men vil fremheve at bare kostnadene ved å installere kostbare, midlertidige trappe- og heisløsninger, i stedet for varige funksjonelle løsninger, kan innebære vesentlige innsparinger både på kort og lang sikt. Bare antall utlånte fastmonterte ramper økte med 46 prosent fra 2006 til 2008.
Utvalget kommer på den andre siden med en del forslag som på kort sikt vil utløse behov for avsetning av nye midler i de kommende års statsbudsjetter. Dette gjelder i hovedsak følgende forslag:
Forslag om å utvide ordningen med tilretteleggingstilskuddet
Forslag om en oppfølging av forsøksordningen med funksjonsassistent
Forslag om en oppfølging av forsøksordningen med arbeids- og utdanningsreiser
Forslaget om nasjonal strategisk satsing på kompetanse, forskning og innovasjon
Utvalget erkjenner at det på kort sikt kan knytte seg noe usikkerhet til vurderingen av å imøtekomme mandatets krav om kostnadsnøytralitet, men mener at tilrådingene samlet sett vil ivareta dette hensynet over et lengre tidsrom.
17.1 Særlig om overføring av ansvaret for forvaltning og formidling, herunder finansiering av basishjelpemidler i dagliglivet til kommunene
Utvalget foreslår i kapittel 9 at ansvaret for forvaltning og formidling, herunder finansiering av basishjelpemidler i dagliglivet overføres til kommunene. Forslaget kan innebære et effektiviseringspotensiale ved at det muliggjør bedre samordning av tiltak og tjenester i kommunene ved at midlene til finansieringen av ytelser til såkalte basishjelpemidler som i dag er regulert i folketrygdloven §§ 10 – 6 og 10 – 7, overføres til det samlede rammetilskuddet til kommunene. Med basishjelpemidler mener utvalget enkle, rimelige hjelpemidler som ikke krever tilpasninger eller særlig opplæring. En vesentlig del av hjelpemidlene i denne kategorien inngår i sortimentet i den såkalte bestillingsordningen,som siden 2002 har vært en rekvisisjonsordning der kommunene kunne «rekvirere» slike hjelpemidler fra hjelpemiddelsentralene, på grunnlag av en forenklet saksbehandling der brukeren via kommunene, innenfor visse regler, bestiller hjelpemidler uten å ha måttet søke NAV Hjelpemiddelsentraler på normal måte.
Hjelpemidler som utleveres over bestillingsordningen har i de fleste tilfellene relativt lav innkjøpsverdi, er enkle i bruk, krever lite tilpasning og har et klart definert bruksområde og liten gjenbruksverdi. I 2008 utgjorde antall utlånte hjelpemidler på bestillingsordningen om lag 41 prosent av det totale antall utlånte hjelpemidler. I 2008 var utlånsverdien av hjelpemidler på bestillingsordningen til sammen på 284 734 407 kr, noe som utgjorde 11,6 prosent av den samlede utlånsverdien. Hjelpemiddelsentralene kjøpte i 2008 klargjøringstjenester for om lag 38 mill. kr i forbindelse med gjenbruk av hjelpemidler. Det må ved en ansvarsoverføring til kommunene beregnes hvor stor andel av disse tjenestene som brukes i forhold til klargjøring av hjelpemidler innenfor de produktkategoriene som overføres. For kommunene vil en finansiering over tid være avhengig av i hvor stor grad rammeoverføringen kompenseres for prisstigning og økt forbruk i takt med en økt eldrebefolkning som utgjør en stor brukergruppe.
Utvalget legger til grunn at det vil påløpe en del kostnader de første årene som følge av at systemet legges om, som det må det tas høyde for i de årlige statsbudsjettene. Utover dette, har ikke utvalget foretatt konkrete beregninger verken når det gjelder transaksjonskostnader eller økonomiske langtidsvirkningene av en slik ansvarsoverføring, men basert på økonomisk-administrativ teori og empiri legger utvalget til grunn at et framtidig hjelpemiddelsystem der vedtakskompetansen både for tjeneste- og hjelpemiddeltilbudet for enkle hjelpemidler samles på ett sted, samtidig som finansieringen av begge typer tilbud samles på ett sted (kommunen) på sikt vil gi større samfunnsøkonomisk gevinst og bedre kostnadskontroll.
Den største konsekvensen for kommunene mht. organisering og kompetanse vil være knyttet til innkjøp, lager, service og logistikk. Utvalget har i kapittel anbefalt en modell der ansvaret for lager, service og logistikk blir et kommunalt ansvar, mens innkjøpsprosessen knyttet til basishjelpemidler fortsatt skal håndteres av Arbeids- og velferdsetaten gjennom et innkjøpssamarbeid med kommunene. Samlet sett vil dette føre til noe økning i kommunenes administrative utgifter til lagerhold, vedlikehold og eventuell resirkulering, og som i stor grad vil være knyttet til økt personellressurser, økt produkt- og anskaffelseskompetanse samt noe behov for større lagerlokaliteter. Et noe høyere utgiftsnivå vil særlig være knyttet til redusert effektivitet i lager og logistikk dersom hver enkelt kommune skal gjennomføre dette på egenhånd. Her er det imidlertid mulig over tid å se for seg ulike løsninger med interkommunalt samarbeid og/eller tettere samarbeid med leverandører i lager/logistikk-kjeden. Utvalget legger til grunn at et noe høyere utgiftsnivå til disse oppgavene vil i noen grad kunne oppveies av at kommunene vil ha et sterkere insentiv til å gjenbruke hjelpemidler, enn det som er tilfelle i dagens system.
I rapporten fra PwC pekes det på at en overføring av ansvar og oppgaver i en størrelsesorden som foreslått, vil utløse et behov for nye stillinger i kommunene på mellom 860 – 1290 årsverk, i tillegg til investering i infrastruktur som skissert over. Utvalget mener at dette behovet for arbeidskraft og fagpersonell på hjelpemiddelområdet ikke kan ses isolert fra arbeidskraft- og kompetansebehovet på i helse- og omsorgsektoren for øvrig. Beregninger fra SSB tilsier at det vil være behov 130 000 årsverk i denne sektoren frem mot 2050. Som påpekt i samfunnsøkonomisk betenkning fra professor Victor Norman må en vesentlig del av dette arbeidskraftbehovet de neste ti-årene, erstattes ved i større grad å ta i bruk hjelpemidler og ulike former for omsorgsteknologi.
17.2 Konsekvensene for Arbeids- og velferdsetaten av overføring av ansvar til kommunene
Utvalget legger til grunn at tilrådingene om at kommunene får et større ansvar for forvaltning og formidling av hjelpemidler vil kunne frigjøre ressurser i Arbeids- og velferdsetaten til å ta et utvidet ansvar for oppfølging for brukere av hjelpemidler med sammensatte og komplekse behov. Utvalget tar ikke stilling til den interne organiseringen av Arbeids- og velferdsetaten, herunder antall hjelpemiddelsentraler og organisering av dem, men vil likevel i lys av utfordringer og reformbehov peke på at det statlige hjelpemiddelsystemet, på linje med det kommunale, må bygge inn insentiver til kostnadskontroll og effektivisering i den løpende virksomheten. Dette er et ansvar som er tillagt arbeids- og velferdsdirektøren.
17.3 Konsekvensene for Arbeids- og velferdsetaten av økt satsing på hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet
Utvalget har ikke foretatt beregninger om en økt satsing på hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet vil utløse merbehov for utgiftsdekning samlet sett, men en eventuell styrking av hjelpemiddelsentralene på dette området må ses i sammenheng med andre endringer i Arbeids- og velferdsetaten. Professor Normans betenkning viser at økt satsing på hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet vil kunne forsvares ut fra den ekstra produksjonsevne samfunnet får om flere blir i stand til å delta i arbeidslivet, og at dette gjelder selv for personer med svært begrenset arbeidsevne og få mulige arbeidsår 1. Utvalget mener at økt bruk at hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet som gir økt sysselsetting av personer med funksjonsnedsettelser, ikke bare har en samfunnsøkonomisk lønnsom effekt, men vil også føre til reduserte utgifter totalt sett over statsbudsjettet. Dette fordi økt sysselsetting vil føre til reduserte utgifter til livsoppholdsytelser over folketrygden. Ifølge SSB er avhengigheten av livsoppholdsytelser fra det offentlige mindre for personer med funksjonsnedsettelser som er sysselsatt, og at det er et uunyttet sysselsettingspotensiale blant personer med funksjonsnedsettelser 2.
17.3.1 Konsekvenser av forslaget om å utvide tilretteleggingstilskuddet
Forslaget om å utvide tilretteleggingstilskuddet til også å omfatte virksomheter som ikke har inngått IA-avtale, og til å omfatte arbeidssøkere, kan forutsette at tilskuddet økes. Av IA-avtalens 48 virkemidler er noen få, herunder tilretteleggingstilskuddet, forbeholdt IA-virksomheter. SINTEF har i sin evaluering trukket fram behovet for gjennomgang og forenkling av virkemiddelpakken. Utvalget antar at man i denne gjennomgangen også vil se på bruken av og målretting av tilskuddet. I lys av at IA-avtalen har fungert dårlig i forhold til delmål 2 om å inkludere flere med redusert funksjonsevne og at det årlig budsjetteres med om lag 1,2 mrd. kr. til virkemidler i IA-avtalen, bør det vurderes om en en økt andel av virkemiddelpakkens ressurser kan gå til utvidelse av ordningen med tilretteleggingstilskudd.
17.3.2 Konsekvenser av forslaget om en oppfølging av forsøksordningen med funksjonsassistent i arbeidslivet
Utvalget mener at en oppfølging av prøveordningen med funksjonsassistent i arbeidslivet må prioriteres høyt med tanke på lovfesting av rett til en slik ordning sammen med andre arbeidshjelpemidler i en ny arbeidsmarkedslov. Utvalget mener at man i forbindelse med utredningen av en slik rett til assistanse i arbeidslivet, også må se på innrettingen av tilsvarende ordninger med formål om å styrke tilknytningen i arbeidslivet, jf lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte. Utvalget mener at en målrettet satsing på ordningen kan forsvares ut i fra en samfunnsøkonomisk betraktning, og bør vurderes nærmere innenfor rammen av en samlet sysselsettingsstrategi for personer med funksjonsnedsettelser.
17.3.3 Konsekvenser av forslaget om en oppfølging av forsøksordningen med arbeids- og utdanningsreiser
Utvalget mener at det også er behov for å følge opp forsøksordningen med arbeids- og utdanningsreiser med sikte på en vurdering av om den bør gjøres permanent (lovfestes). Utvalget mener at man i forbindelse med utredningen av om ordningen skal bli permanent, også må se på innrettingen av tilsvarende transportordninger med formål om å styrke tilknytningen i arbeidslivet. Utvalget mener at en økt og målrettet satsing på ordningen kan forsvares ut i fra en samfunnsøkonomisk betraktning, og bør vurderes nærmere innenfor rammen av en samlet sysselsettingsstrategi for personer med funksjonsnedsettelser.
17.4 Konsekvenser av forslaget om strategisk nasjonal satsing på kompetanse, forskning og innovasjon
Utvalget mener at det i lys av fremtidige utfordringer er behov for en styrking av anvendt forskning om hjelpemidler og tilrettelegging. Hjelpemiddelfeltet er tverrfaglig, uten enkeltstående miljøer eller fagfelt som har et spesielt ansvar for forskning og utvikling knyttet til dette fagområdet. For å imøtekomme behovet for en systematisk og målrettet kunnskapsoppbygging tilrår utvalget at det avsettes midler over statsbudsjettet til et forskningsprogram i regi av Norges forskningsråd i to perioder (8 år) som har som hovedmål å styrke det anvendte kunnskapsgrunnlaget på området.
Som et ledd i utviklingen av en overordnet strategi mener utvalget det bør vurderes nærmere om det er aktuelt med en mer kortsiktig, men målrettet innsats for profesjonsutdanningenes praksisnære forskningsinnsats, som eventuelt kan legges til et universitet en høgskole med relevant profesjonsutdanning. Etter utvalgets vurdering må midler til dette formålet ses i sammenheng med fagmyndighetenes øvrige FoU-innsats og innarbeides i forbindelse med behandlingen av de årlige statsbudsjettene.
Utvalget mener videre at det innenfor rammen av en overordnet satsing på kunnskapsoppbygging, er behov for å samordne sterkere det nasjonale kunnskapsmiljøet på området. Som ledd i å styrke Arbeids- og velferdsdirektoratets rolle som kunnskapsorganisasjon mener utvalget at det bør vurderes nærmere om det er behov for å avsette FoU-midler knyttet til bestilling av forskingsprosjekter på hjelpemiddelområdet.
17.5 Øvrige administrative forslag
17.5.1 Forslag om å opprette et bredt, sammensatt ekspertorgan som skal gi innspill til Arbeids- og velferdsetaten når det gjelder nye produkter mm
Det foreliggende forslag har ingen økonomiske konsekvenser utover at det må avsettes midler innenfor gjeldende ramme. Utvalget legger til grunn at sekretariatsfunksjonen for ekspertorganet legges til Arbeids- og velferdsdirektoratet.