14 Hjelpemidler og tilrettelegging i arbeid

14.1 Innledning

Hjelpemiddelutvalget er bedt spesielt om å se nærmere på om forvaltningen og formidlingen av hjelpemidler er innrettet slik at de bidrar til å styrke personer med funksjonsnedsettelsers deltakelse i arbeidslivet. I mandatet heter det:

«Utvalget skal spesielt se nærmere på om innretningen av ordningene samlet sett har et tilstrekkelig fokus på og bygger opp under arbeids- og aktivitetsrelatert innsats».

Mandatet må ses i sammenheng med NAV-reformen, der målet om flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre som har trygd eller stønad som hovedkilde til forsørgelse, inngår som ett av tre hovedmål 1. NAV-reformen innebærer en ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen 2 og gir nye muligheter til å gi en helhetlig bistand og oppfølging av brukerne. Strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å finne innpass i yrkeslivet eller er i ferd med å falle ut av det, ble lagt frem i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering. Hjelpemiddelområdet ble ikke omhandlet i denne meldingen. Som drøftet i kapittel 11 om regelverket, ser utvalget det som en sentral oppgave å knytte hjelpemiddelområdet tettere til de øvrige virkemidlene med sikte på å inkludere flere med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet.

Som redegjort for i kapittel 7 og kapittel 8 har økt yrkesaktivitet blant personer med funksjonsnedsettelser vært et mål over lang tid og kommet klart til uttrykk i flere stortingsmeldinger 3. Målet har også inngått som et av tre hovedmål i partenes avtale om et inkluderende arbeidsliv i hele avtaleperioden fra 2001. Målet er videreført i den nye IA-avtalen 4 som ble inngått 24. februar 2010 og som gjelder frem til 31. desember 2013.

I arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv i IA-sammenheng er arbeidsplassen vektlagt som den viktigste arenaen for å forebygge sykefravær, hindre utstøting og få flere med funksjonsnedsettelser i arbeid. Arbeidsgivere har et lovpålagt ansvar for individuell tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser. I denne sammenheng er det viktig at offentlige virkemidler utformes slik at de støtter opp om arbeidsgivers ansvar for et mer inkluderende arbeidsliv, og at arbeidsgiver får verken merutgifter eller vesentlig merarbeid ved ansettelser av personer med funksjonsnedsettelser.

Til tross for at målet om økt yrkesaktivitet har vært et uttalt mål over en lengre periode, har sysselsettingsandelen for gruppen ligget stabilt på om lag 45 prosent over flere år 5. Til sammenligning kan det nevnes at for befolkningen totalt i alderen 15 – 66 år har sysselsettingsandelen ligget på i underkant av 80 prosent i de siste årene. Ifølge Statistisk sentralbyrås tilleggsundersøkelse til AKU er det et sysselsettingspotensiale blant personer med funksjonsnedsettelser.

Hjelpemidler og tilrettelegging er bare ett av mange virkemidler for å nå målet om flere i arbeid. Utvalget viser i denne forbindelse til at regjeringen i Prop. 1 S (2009 – 2010) har varslet at den « vurderer å sette i gang et arbeid med å utvikle en strategi for økt sysselsetting av personer med nedsatt funksjonsevne». I en ny sysselsettingsstrategi vil det være naturlig med en helhetlig gjennomgang av alle virkemidlene som trengs for å nå målet om flere med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet.

Temaet for denne utredningen begrenser seg til formidling av hjelpemidler og tilrettelegging rettet mot arbeidslivet. Målgruppen er arbeidstakere/-søkere og arbeidsgivere som trenger bistand knyttet til hjelpemidler og tilrettelegging.

En sentral utfordring for utvalget er å tydeliggjøre ansvaret for tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Konkret foreslår utvalget i kapittel 11.10.3 å overføre flere virkemidler til arbeidsmarkedsloven. Det vil gi Arbeids- og velferdsetaten en ryddig og helhetlig verktøykasse som gjør det enklere å finne frem til egnede tiltak tilpasset hver enkelt brukers behov.

I den nye arbeids- og velferdsforvaltningen er oppgaver knyttet til det enkelte individ som trenger bistand for å skaffe seg eller beholde et arbeidsforhold, lagt til det lokale NAV-kontoret. Det er her brukere skal henvende seg for å få en avklaring av hvilket behov for bistand de trenger fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i arbeid. Dette gjelder også for de som har funksjonsnedsettelser. Kontoret skal kunne utløse de virkemidlene som er nødvendige for å møte den enkelte brukers behov. Nødvendig spesialkompetanse for å ivareta mer komplekse og kompetansekrevende oppgaver hentes inn etter behov fra andre tjenestesteder. I saker som involverer hjelpemidler og tilrettelegging vil samarbeid med hjelpemiddelsentralene være avgjørende for å få til gode løsninger for brukerne.

Sentralt i denne sammenheng blir å innrette hjelpemiddelsentralene slik at de i større grad kan bidra og styrke Arbeids- og velferdsetatens arbeid for et mer inkluderende arbeidsliv for personer med funksjonsnedsettelser.

14.2 Formidling av hjelpemidler rettet mot arbeidslivet

14.2.1 Ulike stønader etter lov om folketrygd til bedring av funksjonsevnen i arbeid

I kapittel 11 er det gitt en samlet fremstilling av stønader til hjelpemidler og tjenester for personer med funksjonsnedsettelser. I dette kapitlet vil vi begrense oss til en omtale av folketrygdens stønader til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet.

Arbeids- og velferdsetaten kan med hjemmel i folketrygdloven gi stønad tilhjelpemidler, ombygging av maskiner og tilrettelegging av det fysiske miljøet på arbeidsplassen, lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte, tolkehjelp for hørselshemmede og tolke- og ledsagerhjelp til døvblinde 6. Det er en forutsetning at mottakeren av stønaden har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket.

Stønad etter lov om folketrygd gis i forbindelse med tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige for at en person skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Stønaden ytes i form av tilskudd, rente– og avdragsfrie lån, utlån av hjelpemidler og tjenester, og gis i all hovedsak til den enkelte bruker. Dekning av utgifter til ombygging av maskiner og tilrettelegging av det fysiske miljøet på arbeidsplassen gis til arbeidsgiver. Retten til ytelser faller bort dersom ytelsene kommer inn under ansvarsområdet i annen lovgiving. I kapittel 11 er det gjort nærmere rede for forholdet mellom den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, arbeidsmiljøloven og folketrygdloven når det gjelder hva som er samfunnets ansvar og hva arbeidsgiver skal finansiere.

I en undersøkelse som FAFO ved Hansen m.fl. 7 gjorde i tilknytning til dette utvalgsarbeidet, går det frem at ansatte i hjelpemiddelsentralene opplever uklarheter med hensyn til hva som skal dekkes over folketrygden, og hva som er arbeidsgivers ansvar. Uklarheten oppstår særlig i tilknytning til fysisk tilrettelegging og ombygging av maskiner. Hovedinntrykket er likevel at mange arbeidsgivere strekker seg langt, og at hjelpemiddelsentralene i samarbeid med arbeidsgiver finner frem til løsninger for den enkelte bruker.

Et annet problem som ble trukket frem i undersøkelsen gjelder mangelfull rett til opplæring i bruk av hjelpemidler. Videre kan det etter dagens regelverk ikke gis stønad til hjelpemidler mv. over folketrygden til personer som mottar blant annet tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon, med mindre det er sannsynlig at stønaden vil føre til at ytelsene faller bort eller blir redusert. En konsekvens er at personer som deltar på arbeidsmarkedstiltaket varig tilrettelagt arbeid, ikke kan få finansiert hjelpemidler og tilrettelegging over folketrygden. Dette fordi det er en forutsetning for å komme inn på tiltaket, at tiltaksdeltaker har eller i nær fremtid forventes å få innvilget varig uførepensjon. Denne problemstillingen er omhandlet i kapittel 11 og vil derfor ikke bli nærmere omtalt i dette kapitlet.

14.2.2 Utgifter til hjelpemidler og tilrettelegging etter lov om folketrygd

Hjelpemiddelsentralene overtok vedtaksmyndigheten for tilskudd og lån for tilrettelegging av arbeidsplass fra og med 1. januar 2003.

Som det fremgår av tabellen ovenfor, ble utgiftene til tilretteleggingstiltak over folketrygden fordoblet fra 2002 til 2005. I årene etter 2005 falt utgiftene slik at de i 2007 og 2008 var på om lag samme nivå som i 2002. Utgiftene til renter og avdragsfrie lån utgjør en stor andel av de samlede utgiftene til hjelpemidler m.m. til tilpasning i arbeidslivet. Størstedelen av utgiftene til renter- og avdragsfrie lån går til primærnæringene og da fortrinnsvis til landbruket. Omstrukturering i landbruket og innføring av egenandel for næringsdrivende med en eier har hatt betydning for antallet søkere fra landbruket og for den nedgangen som gjenspeiles i utgiftsutviklingen siste årene.

Ifølge Internrevisjonen i Arbeids- og velferdsdirektoratet henger nedgangen i utgiftene til tilskudd og lån først og fremst sammen med mer ansvarsbevisste arbeidsgivere som på grunn av økt fokus på arbeidsgivers ansvar for individuell tilrettelegging gjennom lovgiving, avtaleverk og trygdepraksis, tar et mer helhetlig ansvar 8. I tillegg har flere tidligere stønadsbaserte hjelpemidler blitt ordinært utstyr som arbeidsgiver etter hvert i større grad finansierer selv. Internrevisjonen legger også vekt på at IA-satsingen, etablering av arbeidslivssentrene i 2002 og overføring av vedtaksmyndigheten for hjelpemidler mv. etter folketrygdloven til hjelpemiddelsentralene i 2003, førte til stor aktivitet og bidro til flere søknader og økte utgifter. Regjeringen la også vekt på å stimulere til økt bruk av hjelpemidler i arbeidslivet, jf. forslag i Sosialdepartementets budsjettfremlegg høsten 2002 (St.prp. nr. 1 (2002 – 2003)).

Rapporten trekker også frem bruk av tilretteleggingstilskuddet som en årsak til reduserte utgifter til arbeidshjelpemidler over folketrygdloven, og at denne sammenhengen antas å være særlig sterk etter at det fra 1. april 2007 ble gitt adgang til å benytte tilretteleggingstilskuddet til kjøp av gjenstander/arbeidshjelpemidler.

I 2008 ble det i tillegg lånt ut 2475 hjelpemidler knyttet til arbeidsplass til en samlet verdi av 13,1 mill. kr. Det reelle tallet på utlån av hjelpemidler til arbeidsplass er ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet sannsynligvis større.

Utgifter til tolk for døve og døvblinde og lese- og sekretærhjelp på arbeidsplassen inngår heller ikke i tallene ovenfor. Utgifter til disse tjenestene har hatt en jevn økning de siste årene, og det forventes at utgiftene vil fortsette å øke fordi etterspørselen er større enn kapasiteten innenfor dagens rammer. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet var dekningsgraden for tolk på 78 prosent i 2008.

14.2.3 Hjelpemiddelsentralene

Hjelpemiddelsentralenes virksomhet og ansvar er nærmere omtalt i kapittel 4. I dette kapitlet vil vi derfor begrense omtalen til hjelpemiddelsentralenes arbeid mot arbeidslivet.

Andrelinjetjeneste

Historisk sett har hovedvekten av formidlingsarbeidet ved hjelpemiddelsentralene vært knyttet til hjelpemidler og tilrettelegging i dagliglivet, eller mer arenauavhengige hjelpemidler (som for eksempel mobilitets- og kommunikasjonshjelpemidler). Når det gjelder hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet, er dette et innsatsområde som har kommet sterkere i fokus i de senere år, spesielt i forbindelse med IA-avtalen. Det er derfor i mindre grad utviklet samarbeidsformer når det gjelder arbeidslivet som arena, sammenlignet med det å bo og leve i eget hjem eller for barn i barnehage og grunnskole. I motsetning til kommunenes hjelpeapparat, er førstelinjetjenesten knyttet til hjelpemidler og tilrettelegging for arbeidslivet ikke klart definert.

Behovet for en klarere førstelinje i saker om hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet fremgår også tydelig av undersøkelsen til Hansen m.fl. 9. Ifølge denne undersøkelsen er manglende førstelinje et særlig stort problem for mindre bedrifter og bedrifter som verken er tilknyttet en bedriftshelsetjeneste eller har inngått en IA-avtale. Brukere med funksjonsnedsettelser særlig knyttet til syn og hørsel vil kunne ha behov for en klarere definert førstelinje. Det blir også etterlyst en klarere førstelinje med ansvar for bistand til personer som ikke har et arbeidsforhold.

Selv om hjelpemiddelsentralen er definert som en andrelinjetjeneste, fungerer de som en førstelinje i mange saker. Dette gjelder særlig for brukere i komplekse saker og for brukere som har hatt behov for tilrettelegging i dagliglivet før de kom i en arbeidssituasjon. Hjelpemiddelsentralene fungerer også i stor grad som førstelinje for brukere på sansetapområdet (syns- og hørselstap), og i tilknytning til tolketjenesten og funksjonsassistentordningen.

Saksbehandlingstid

Tidsaspektet, dvs. tiden det tar fra behovet oppstår til en løsning er på plass, har i mange år vært et tilbakevendende tema i hjelpemiddelforvaltningen. Dersom en person med funksjonsnedsettelser er i en ansettelsesfase, er det viktig at hjelpemidlene er på plass når vedkommende begynner i jobben, og ikke lenge etterpå. Det er også viktig at hjelpemidlet og tilretteleggingen kommer raskt på plass for personer som er i et arbeidsforhold slik at arbeidstakeren kan fortsette i arbeidsforholdet uten unødig sykefravær.

Det er stor variasjon i saksbehandlingstid, og det tar særlig lang tid fra hjelpemiddelsentralene mottar søknad til løsningen er på plass i saker som involverer tilrettelegging av fysiske omgivelser. Dette fremkommer av undersøkelsen som Hansen m.fl. har gjennomført om hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet. Lang saksbehandlingstid kan i noen saker henge sammen med uklarheter knyttet til hva som er arbeidsgivers, og hva er statens ansvar i det enkelte tilfellet. Søknader om rente – og avdragsfrie lån til effektiviserings- og moderniseringsutstyr fra primærnæringene, jordbruk, fiske og skogbruk er de sakene som i følge Arbeids- og velferdsetaten, tar lengst tid. I slike saker må det innhentes uttalelser fra andre instanser om både utstyret og søker. Disse instansene (fylkesmannens landbruksavdeling eller avdelinger som ivaretar annen næringsvirksomhet, fiskeridirektoratet, arbeidstilsynet mv.) bruker ofte lang tid på sin saksbehandling som igjen påvirker sentralenes saksbehandlingstid.

Kompetanse og kapasitet

Arbeidet med hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet er en liten andel av den virksomheten som utøves ved hjelpemiddelsentralene. I undersøkelsen fra Hansen m.fl. ble arbeidsplassaker anslått til å utgjøre om lag 2,6 prosent av sakene som hjelpemiddelsentralene arbeidet med i 2008. Av undersøkelsen fremgår det videre at arbeidsgivere har behov for bistand som hjelpemiddelsentralene ikke har kapasitet til å gi. Kapasitetsproblemene er størst i tilknytning til identifisering av behov, rådgiving om tilretteleggingsløsninger, implementering av hjelpemidler og opplæring i bruk av hjelpemidlet. Hjelpemiddelsentralene opplever at det i mindre grad er udekket behov knyttet til service og vedlikehold.

Det finnes ikke en oversikt som viser hvor mye personellressurser som brukes samlet sett til området arbeidslivet i hjelpemiddelsystemet. Ikke alle sentralene har egne fagpersoner på området arbeid. Dette gjelder særlig for de mindre sentralene. På disse er det slik at hvert fagområde (syn, hørsel, bevegelse, tolk m.m.) har ansvaret for sine saker på tvers av ulike arenaer som hjem, skole og arbeid. Alle hjelpemiddelsentralene har tverrfaglige team i arbeidslivssaker, de fleste har en fast koordinator med kompetanse om arbeidslivssaker. Ulike fagpersoner trekkes inn ved behov.

Hansen m.fl. viser at hjelpemiddelsentralene i relativt stor grad er ute på arbeidsplassen for å gi opplæring i bruk av hjelpemidler i tilknytning til syn, hørsel og kommunikasjon 10. De bidrar i mindre grad i opplæring knyttet til IKT-hjelpemidler. Når det gjelder området bevegelse viser FAFO- undersøkelsen at halvparten av sentralene bidrar av og til, men mest i saker hvor det er behov for ombygging og store fysiske tilrettelegginger.

Det samlede inntrykket er ifølge Hansen m.fl. at hjelpemiddelsentralene i liten grad er virksomhetsnære i sitt arbeid, og at de deltar i liten grad i lokale planprosesser og arbeid knyttet til inkluderende arbeidsliv. Undersøkelsen konkluderer med at den lave andelen arbeidsplassaker som hjelpemiddelsentralene har og plasseringen deres som en forholdsvis lite synlig andrelinjetjeneste, kan føre til at de ikke fullt ut framstår som et kompetanse- og ressurssenter innenfor området tilrettelegging i arbeidslivet.

14.2.4 Landsdekkende tjenester

Det er etablert ulike tjenester på hjelpemiddel- og tilretteleggingsområdet som skal bistå hjelpemiddelsentralene og NAV-kontorene i komplekse saker. Enhetene skal utvikle spisskompetanse på sine områder og bidra til at personer med funksjonsnedsettelser får økt mulighet til deltagelse i samfunnet. Det er i all hovedsak NAV Senter for yrkesrettet attføring (SYA) og NAV Arbeidsrådgivingskontorene (ARK) i Troms, Sør Trøndelag og Hordaland som yter tjenester rettet mot arbeid. NAV Senter for IKT (SIKTE) er en spesialenhet på IKT-hjelpemidler for personer med funksjonsnedsettelser. SIKTE jobber spesielt mot personer med alvorlig grad av kombinerte syns- og hørselsskader og døvblinde, personer med sterkt reduserte bevegelsesfunksjoner og personer med fysiske skader som hindrer muligheten for kommunikasjon. Hansen m.fl. finner i sin undersøkelse 11 at SIKTE i liten grad blir brukt i arbeidsplassaker. Hjelpemiddelsentralene kjenner til dem, men det ser ikke ut til at kompetansen deres blir utnyttet, eller at de anses som en viktig samarbeidspartner knyttet til tilrettelegging i arbeidslivet. Det er en vesentlig utfordring å knytte hjelpemiddelkompetansen i SIKTE og arbeidsarenakompetansen i SYA tettere sammen slik at en får et mer slagkraftig kompetansemiljø innen IKT og arbeid. I tillegg har NAV Nordnorsk IKT-senter (NONITE) hatt flere prosjekter for utvikling av kompetanse knyttet til IKT og arbeidsliv. Det er viktig at kompetansen gjøres tilgjengelig for hjelpemiddelsentralene, NAV-kontorene og andre relevante samarbeidspartnere.

14.3 Arbeidsgivers plikt til tilrettelegging

14.3.1 Arbeidsmiljø- og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Som omtalt i kap. 11, er arbeidsgiver gitt tilretteleggingsplikter overfor arbeidstaker etter både arbeidsmiljøloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Etter arbeidsmiljøloven har arbeidsgiver en generell plikt til å drive et systematisk arbeid for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten, forebygge og følge opp sykefravær og legge til rette arbeidssituasjonen for arbeidstakere. Loven har også en særskilt bestemmelse om tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Det er i løpet av de siste årene gjort endringer i arbeidsmiljøloven for å tydeliggjøre, presisere og til dels utvide arbeidsgivers ansvar for å følge opp tilretteleggingsplikten for arbeidstakere som har fått redusert arbeidsevne.

Arbeidsgivers plikt til å sørge for individuell tilrettelegging for arbeidstakere med funksjonsnedsettelser ble med virkning fra 1. januar 2009 overført fra arbeidsmiljøloven til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Plikten til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er en videreføring av bestemmelsen i arbeidsmiljøloven.

Arbeidsmiljølovens tilretteleggingsbestemmelse overfor personer med funksjonsnedsettelser var ikke absolutt. Arbeidsgiver skulle « så langt som mulig» iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker med funksjonsnedsettelser skulle kunne få eller beholde et arbeid. Tilsvarende begrensning er oppstilt i arbeidsmiljølovens gjeldende bestemmelse om arbeidsgivers tilretteleggingsplikt overfor arbeidstakere som har fått redusert arbeidsevne. Arbeidsgivers plikt til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gjelder bare så langt tilretteleggingen ikke medfører « en uforholdsmessig byrde». Ved vurderingen av om tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det legges særlig vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser .Loven er utformet slik at det er stort rom for skjønn ved vurderinger av arbeidsgivers ansvar. Det skal foretas en helhetlig vurdering der flere hensyn veies mot hverandre. Arbeidsgivers ansvar er vidtrekkende, men hvilke tiltak det er rimelig at arbeidsgiver må kunne iverksette, vil måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle og vil kunne variere. En stor og ressurssterk virksomhet må kunne pålegges et større tiltetteleggingstiltak enn en mindre med dårlig økonomi. Dersom offentlige støtteordninger dekker hele eller deler av utgiften ved tilretteleggingen, skal det selvsagt mer til for at tilretteleggingen blir ansett som en uforholdsmessig byrde.

I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fremgår det at plikten til individuell tilrettelegging også gjelder i forhold til arbeidssøkere. Plikten betyr i praksis at et behov for rimelig individuell tilrettelegging ikke er en legitim grunn til å avvise en arbeidssøker med funksjonsnedsettelser.

Dersom en arbeidstaker har et tilretteleggingsbehov, men ikke kan sies å ha en funksjonsnedsettelse i diskriminerings- og tilgjengelighetslovens forstand, vil arbeidsgiver likevel kunne være forpliktet til tilretteleggingstiltak etter arbeidsmiljøloven, som også omfatter tilretteleggingsplikter ved redusert arbeidsevne.

14.4 Bedriftshelsetjenesten

Bruk av hjelpemidler vil alltid være et resultat av en prosess der en først avklarer og utreder behovet for hjelpemidlet, dernest vil det i mange tilfeller være behov for å prøve ut hjelpemidlet, og i noen tilfeller vil det også være behov for oppfølging etter at hjelpemidlet er tatt i bruk. Oppfølging kan være nødvendig for å finne ut om hjelpemidlet fungerer som det skal.

Når det gjelder hjelpemidler og tilrettelegging for å bedre funksjonsevnen for personer som har et ansettelsesforhold, vil det være arbeidsgiver som i utgangspunktet har ansvar for å sørge for avklaring, utprøving og oppfølging.

En del virksomheter vil gjennom tilknytning til en bedriftshelsetjeneste kunne skaffe seg nødvendig bistand ved tilrettelegging. Mange virksomheter er imidlertid ikke tilknyttet en bedriftshelsetjeneste og dekningsgraden avtar med bedriftstørrelse målt i antall ansatte 12. Små virksomheter vil også ofte også være de som i størst grad mangler kompetanse i bedriften til å foreta avklaring og behovskartlegging, utprøving og oppfølging. Manglende kompetanse i bedriftene vil sannsynligvis også øke i forhold til hvor spesialisert og kompleks behovet for tilrettelegging er.

Hvilke virksomheter som er pålagt en plikt til å knytte seg til en bedriftshelsetjeneste er regulert i den såkalte bransjeforskriften 13. Dekningsområdet for obligatorisk plikt til å ha bedriftshelsetjeneste ble utvidet til åtte nye bransjer gjennom ny bransjeforskrift som trådte i kraft 1. januar 2010. De åtte nye bransjene er: Helse- og sosialsektoren, undervisningssektoren, fiskeoppdrett og klekkerier, gjenvinning, vakttjenester, frisørbransjen, kraft- og vannforsyning og produksjon av tekstiler. Til grunn for utvidelsen ligger Arbeidstilsynets faglige anbefalinger og kunnskap om hvilke bransjer som har størst belastning, og hvor utstøtingen fra arbeidslivet er størst. Etter 1. januar 2010 vil ifølge Arbeidstilsynet 42 prosent av alle virksomhetene i Norge og 53 prosent av alle ansatte være omfattet av plikten til være tilknyttet en bedriftshelsetjeneste. Medregnet de virksomheter som har knyttet til seg en bedriftshelsetjeneste på frivillig grunnlag er om lag 70 prosent av arbeidstakerne tilknyttet en bedriftshelsetjeneste.

For å sikre fagligheten og kompetansen i ordningene, ble det med virkning fra 1. januar 2010 innført en obligatorisk godkjenningsordning for bedriftshelsetjenesten 14. Etter dette må alle virksomheter som har plikt til å ha bedriftshelsetjeneste, knytte seg til en godkjent ordning. For å bli godkjent, må bedriftshelsetjenestene minst ha den tverrfaglige kompetanse og det volum som anses nødvendig for å bistå virksomhetene i arbeidet med god forebygging og inkludering.

Bedriftshelsetjenestens hovedoppgave er forebyggende arbeidsmiljøarbeid. Arbeidsgiver skal sørge for at bedriftshelsetjenesten bistår ved individuell tilrettelegging, herunder deltakelse i dialogmøter og bistå ledere i utarbeidelse av oppfølgingsplan etter arbeidsmiljølovens særlige bestemmelser om tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Formålet med en ny godkjenningsordning er å sørge for at den enkelte bedriftshelsetjenesten har den kvaliteten og kompetansen som er nødvendig for å bidra til et godt helse, miljø og sikkerhetsarbeid og å forebygge utstøting fra virksomhetene. For å bli godkjent må bedriftshelsetjenesten ha et faglig personale som er i stand til å gi råd innen følgende kompetanseområder: arbeidsmedisin/arbeidshelse, yrkeshygiene, ergonomi, psykososialt og organisatorisk arbeidsmiljø, og systematisk HMS-arbeid.

Arbeidslivssentrene og hjelpemiddelsentralene gir i undersøkelsen til Hansen m.fl. 15 uttrykk for at bedriftshelsetjenesten spiller en viktig rolle i arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv. Dette gjelder særlig i tilknytning til utredningsarbeid i forkant av søknad om hjelpemidler og oppfølging etter at tilretteleggingen er på plass.

14.5 Andre deler av Arbeids- og velferdsetaten som har betydning for hjelpemidler og tilrettelegging i arbeid

I kapittel 14.2 ble formidlingssystemet for hjelpemidler mv. gjennomgått. I dette kapitlet vil vi se nærmere på andre deler av NAV-systemet, herunder tiltak, tjenester, organisatoriske og faglige virkemidler, som har betydning for arbeidet med hjelpemidler og tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser. Arbeids- og velferdsforvaltningen spiller en viktig rolle i arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv, og ulike enheter og virkemidler må arbeide sammen for at flere kan komme og forbli i arbeidslivet.

14.5.1 Arbeids- og velferdsetaten

Det overordede ansvarsområdet til den nye Arbeids- og velferdsetaten er regulert i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Av loven fremgår det at Arbeids- og velferdsetaten har

«ansvaret for gjennomføringen av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, med unntak av kapittel 5, og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. Etaten skal stimulere den enkelte stønadsmottakeren til arbeidsaktivitet der dette er mulig, og gi råd og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere for å hindre sykefravær og utstøting fra arbeidslivet.»

Som det fremgår av organisasjonskartet i kapittel 4, er det etablert to ulike styringslinjer innad i Arbeids- og velferdsetaten. Hjelpemiddelsentralene, SYA, SIKTE, NONITE og landsdekkende bilsenter er organisert i styringslinjen NAV Spesialenheter. Arbeidslivssentrene, arbeidsrådsgivingskontorene, forvaltningsenhetene og NAV-kontorene er organisert i styringslinjen NAV Fylke.

NAV-kontorene

Det lokale NAV-kontoret er førstelinjen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er her brukerene skal henvende seg og få en avklaring av hvilket behov de har for bistand fra forvaltningen. NAV-kontoret er også inngangsdøren til de ulike tjenester og ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen. NAV-kontoret skal være brukernes fysiske lokale kontaktsted.

Av arbeids- og velferdsforvaltningsloven fremgår det at det skal være minimum ett lokalt NAV-kontor i alle kommuner. Kontoret skal opprettes ved en avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og den aktuelle kommunen. Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret, og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud.

De lokale NAV-kontorene spiller en sentral rolle i Arbeids- og velferdsetatens arbeid for « å oppnå et inkluderende arbeidsliv gjennom et velfungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse og lav ledighet» 16. Sentrale oppgaver for NAV-kontoret er å bistå arbeidsgivere med å skaffe arbeidskraft og gi veiledning og rådgiving til personer som trenger bistand for å skaffe seg eller beholde et arbeidsforhold.

I en evaluering av IA-avtalen (2001 – 2009) som SINTEF Teknologi og samfunn har gjort på oppdrag for Arbeids- og inkluderingsdepartementet, blir NAV-kontorene trukket frem som spesielt viktige i arbeidet med delmål 2 i IA-avtalen om å øke yrkesdeltakelsen for personer med funksjonsnedsettelser 17.

En hver som henvender seg til NAV-kontoret, har rett til informasjon om arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester og ytelser. Kontoret skal så tidlig som mulig avklare brukernes helhetlige behov, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren. Kontoret skal kunne utløse de virkemidlene som er nødvendige for å møte den enkelte brukers situasjon. De ressurser som skal stå til disposisjon for den enkelte bruker, skal ikke være avhengig av den faktiske bemanning i hans ellers hennes lokalkontor. Nødvendige ressurser for å ivareta de mer komplekse og kompetansekrevende oppgavene skal kunne hentes inn fra andre tjenestesteder ut fra hver enkelt brukers behov. Forvaltningen skal ellers være tilgjengelig over internett, telefon eller post. Samtidig skal brukere som ønsker å motta tjenester ved personlig frammøte, få anledning til det.

Arbeids- og velferdsetaten er organisert slik at oppgaver som krever brukernærhet er lagt til NAV-kontorene, mens forvaltningsoppgaver som i mindre grad krever nærhet til brukerne, ivaretas gjennom fylkesvise forvaltningsenheter, eller håndteres regionalt eller av landsdekkende enheter. Hensikten med denne organiseringen er å styrke arbeids- og velferdsforvaltningens arbeid direkte mot bruker. En styrket førstelinjetjeneste omfatter ikke bare tjenester som ligger i front eller i et mottak, men også tjenester som er knyttet til hele den brukerrettede prosessen med behovsavklaring, veiledning, planlegging, vedtak om tjenester og oppfølging. Førstelinjen skal ha et kompetansenivå og et beslutningsansvar som gjør disse kontorene til et sted der folk reelt opplever å få den veiledning og bistand de har behov for i størst mulig grad uten å måtte henvises til andre kontorer, instanser og «dører». Gjennom førstelinjen skal brukerne sikres helhetlig avklaring og et samordnet tjenestetilbud.

Det er stilt en rekke virkemidler til disposisjon for NAV-kontorene. De mest sentrale virkemidlene vil bli gjennomgått nedenfor.

Av undersøkelsen til Hansen m.fl. 18 fremgår det at NAV-kontorene savner mer informasjon om hjelpemidler og tilretteleggingsmuligheter for å kunne dra nytte av dette i arbeidet med oppfølging av sykemeldte. I rapporten konkluderes det med at det kan være behov for en klarere definering av førstelinjen i henvendelser som gjelder tilrettelegging og hjelpemidler på arbeidsplassene.

Arbeidslivssentrene

Arbeidslivssentrene ble etablert i 2002 og er et virkemiddel for å nå målene i IA-avtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Sentrene forvalter tilretteleggingstilskuddet og tilskudd til bedriftshelsetjeneste, men er ellers gitt stor frihet til å utforme innholdet i tjenestetilbudet. Det er ett arbeidslivssenter i hvert fylke, og organisatorisk inngår de i fylkeslinjen. Virksomheter som har inngått IA-avtale får en egen kontaktperson på arbeidslivs­senteret i sitt fylke.

Arbeidslivssentrene jobber fortrinnsvis på systemnivå, men enkelte sentre bistår også med rådgivning i enkeltsaker. En evaluering av IA-avtalen som er gjennomført av Sintef, viser at hele 63 prosent av hovedaktiviteten er rettet mot store virksomheter med mer enn 100 ansatte 19. Fordi små virksomheter krever like store ressurser som de store, blir det mer effektivt å fokusere på store virksomheter. Av undersøkelsen fremgår det at små virksomheter retter sine forespørsler i større grad direkte mot NAV-kontorene i stedet for gjennom rådgiveren ved arbeidslivssenteret. 44 prosent av virksomheten er rettet mot kommunale virksomheter, mens 15 prosent av aktiviteten er rettet mot private virksomheter. Undersøkelsen viser at virksomhetene har jobbet mer målrettet med å inkludere egne ansatte med funksjonsnedsettelser enn de har for å rekruttere personer med funksjonsnedsettelser. I den nye IA-avtalen som ble inngått 24. februar 2010, har myndighetene forpliktet seg til å etablere en nasjonal koordineringsenhet for arbeidslivssentrene. Enheten skal arbeide med utvikling av oppgaveporteføljen i arbeidslivssentrene, utveksle informasjon og spre effektiv praksis.

14.5.2 Virkemidler og arbeidsmåter i arbeids- og velferdsforvatningen som er relevant for hjelpemidler og tilrettelegging i arbeid

Arbeidsevnevurderinger, aktivitets- og individuelle planer

Alle som henvender seg til det lokale NAV-kontoret, og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Fra og med 1. februar 2010 har alle som har behov for mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, rett til å få en arbeidsevnevurdering. Gjennom en arbeidsevnevurdering skal brukeren få en skriftlig vurdering av:

• sine muligheter for å komme i arbeid,

• hva slags arbeid som skal være målet,

• behovet for bistand for å komme i arbeid,

• om, og eventuelt hvor mye, arbeidsevnen er nedsatt og

• hvilken type bistand som kan være aktuell for brukeren.

Brukere som har fått fastslått at de har et bistandsbehov, har rett til å delta i utarbeidelsen av en konkret plan for hvordan de skal komme i arbeid (aktivitetsplan). Ansvaret for å gjennomføre arbeidsevnevurderinger er lagt til NAV-kontorene. For brukere som samtidig har krav på en individuell plan etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven, skal NAV-kontoret legge til rette for at aktivitetsplanen og den individuelle planen så langt som mulig blir samordnet.

Behovs- og arbeidsevnevurderingene skal bidra til en målrettet og entydig avklaring av brukers ressurser og barrierer og peke mot de virkemidler som er nødvendige for at brukeren skal kunne komme i arbeid. Vurderingene må gi et grunnlag for å prioritere hvem som skal få tilbud om tiltak og tjenester i regi av arbeids- og velferdsforvaltningen, og angi hovedretningen på den bistanden som skal gis.

Arbeidsevnevurderingen er en behovsavklaring og skal være ressursrettet og mulighetsorientert. Arbeidsevnevurderingen gir ingen rettigheter til tiltak og tjenester. Ved tildeling av en tjeneste må det uavhengig av arbeidsevnevurderingen fattes selvstendige vurderinger av om vilkårene knyttet til de enkelte ordningene er oppfylt. Retten til en arbeidsevnevurdering gjelder også brukere som har et ansettelsesforhold, og som trenger bistand for å beholde arbeidet.

Tilretteleggingsgaranti

NAV – kontorene har ansvar for ordningen med tilretteleggingsgaranti. Dette er en ordning som skal sikre arbeidssøker, arbeidstaker og arbeidsgiver trygghet for at personer med funksjonsnedsettelser får nødvendige hjelpemidler, tilrettelegging og oppfølging. Både enkeltpersoner og bedrifter kan benytte ordningen, som består av en forhåndsgaranti for bistand til tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplass. Tilretteleggingsgarantien omfatter alle virkemidler og tiltak, og er en skriftlig servicegaranti som forplikter alle enheter i Arbeids- og velferdsetaten til å gi rask og koordinert saksbehandling og tilpasset oppfølging til deltakere og arbeidsgiver. Brukeren skal ha en kontaktperson i Arbeids- og velferdsetaten og denne skal koordinere arbeidet. Alle enheter som skal gi service eller bistand, er forpliktet av garantien. Garantien gir imidlertid ingen rettigheter til tiltak og ytelser. Dette må vurderes i forhold til de særskilte vilkårene som gjelder for de ulike virkemidlene.

Ordningen har ført til at en del arbeidstakere som stod i fare for å falle ut av arbeidslivet på grunn av funksjonsnedsettelser, er blitt værende i arbeid. Likeledes har en del arbeidssøkere som har hatt vansker med å komme i arbeid på grunn av funksjonsnedsettelser, kommet i arbeid. Dette fremgår av en evalueringsrapport som Rambøll Management har gjennomført på oppdrag fra NAV Drift og utvikling 20. Av rapporten fremgår det videre at resultatene er beskjedne i forhold til det totale antallet utstedte tilretteleggingsgarantier. Evalueringen viser at for å lykkes med god tilrettelegging for den enkelte, er det viktig med et godt samarbeid innad i Arbeids- og velferdsetaten. Evalueringen viser også at mange enheter i Arbeids- og velferdsetaten kjenner for lite til hjelpemiddelsentralene og den mulighet som ligger for tilrettelegging ved bruk av hjelpemidler. Evaluatorene påpeker at det er behov for å styrke samarbeidet med hjelpemiddelsentralene i den videre implementeringen av tilretteleggingsgarantien.

Ifølge undersøkelsen til Hansen m.fl. 21 er ikke tilretteleggingsgarantien særlig utbredt i arbeidsplassaker. Bare syv hjelpemiddelsentraler rapporterer at det er gitt slik garanti. Samtidig kommer det klart frem at tilretteleggingsgarantien oppfattes som et sentralt virkemiddel for bedre samordning og koordinering av tilretteleggingsprosessen, tydeliggjøre ansvarsfordeling og tidsfrister. Betydningen av å ha en fast person som koordinerer arbeidet, ble fremhevet.

Arbeidsrettede tiltak

De lokale NAV- kontorene forvalter en rekke arbeidsrettede tiltak. Tiltakene er regulert i forskrift 22 som er hjemlet i arbeidsmarkedsloven. Omfanget bestemmes av årlige bevilgninger i statsbudsjettet. Tildeling av tiltak i hvert enkelt tilfelle skjer på bakgrunn av vurderinger om deltakelse på tiltaket anses å være nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid .Det er med andre ord behovene til hver enkelt bruker som skal legges til grunn ved tildeling av arbeidsrettede tiltak.

Gjennom forskriften stilles følgende arbeidsrettede tiltak til disposisjon for Arbeids- og velferds­etaten:

• Avklaring

• Arbeidsrettet rehabilitering

• Arbeidspraksis

• Opplæring

• Arbeid med bistand

• Oppfølging

• Bedriftsintern opplæring

• Tidsbegrenset lønnstilskudd

• Tiltak i arbeidsmarkedsbedrift

• Varig tilrettelagt arbeid

• Tilskudd til tiltaksarrangør

• Behandlingstilbud for personer med psykiske og sammensatte lidelser

I tillegg er Arbeids- og velferdsetaten gitt mulighet til å gi tidsubestemt lønnstilskudd til personer i eller utenfor arbeidslivet som har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne og hvor alternativet kan være overgang til uførepensjon 23.

Under tiltaket « Tilskudd til tiltaksarrangør» kan det

«gis tilskudd til teknisk tilrettelegging for tiltaksdeltakere som har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid 24».

Tilskuddet gis til tiltaksarrangør og skal dekke utgifter til utstyr som er nødvendig for at tiltaksdeltaker skal kunne gjennomføre tiltaket. Tilskuddet gis i forbindelse med oppstart i tiltaket og inkluderer nødvendig opplæring i bruk av utstyret. Tilsuddet gis etter regning inntil en fastsatt maksimalsats som i 2010 var på 109 500 kr per år. Fordi tilskuddet gis til tiltaksarrangør, blir tilretteleggingen i virksomhetens eie slik at den enkelte tiltaksdeltaker ikke kan ta med seg tilretteleggingen ved overgang til arbeid eller til et annet tiltak.

Flere av tiltakene som nevnt over, anskaffes ved kjøp i markedet etter regleverk fastsatt i eller i medhold av lov om offentlige anskaffelser. Andre anskaffes gjennom avtaler med ulike tiltaksarrangører. For å bli godkjent som tiltaksarrangør må virksomhetene oppfylle en rekke krav fastsatt i forskrift om arbeidsrettede tiltak. De fleste av disse tiltaksarrangørene er såkalte skjermede virksomheter som i det alt vesentligste er organisert i to interesseorganisasjoner: Attføringsbedriftene og Vekstbedriftene. Todelingen gjenspeiler at de historisk har hatt ansvaret for hver sine tiltak. Ifølge en evaluering fra Telemarkforskning i 2009 var det ved inngangen av 2009 108 bedrifter tilsluttet Attføringsbedriftene og 234 bedrifter tilsluttet Vekstbedriftene 25

Tilretteleggingstilskudd

Arbeidsgivere som yter merinnsats eller har merutgifter i forbindelse med et konkret tilretteleggingstiltak, kan få økonomisk tilskudd fra Arbeids- og velferdsetaten 26. Tilskuddet er regulert i forskrift 27, og er forbeholdt virksomheter som har inngått samarbeidsavtale med et arbeidslivssenter om et inkluderende arbeidsliv. Det kan gis tilretteleggingstilskudd i tilknytning til et konkret og tidsbegrenset tilretteleggingstiltak som er nødvendig og hensiktsmessig med sikte på at arbeidstaker skal opprettholde arbeidsforholdet.

Formålet med tilretteleggingstilskuddet er å forebygge og redusere sykefravær og hindre at arbeidstakere faller ut av arbeidslivet. Tilretteleggingstilskuddet kan gis til arbeidsgivere som tilrettelegger arbeidet for arbeidstakere som mottar sykepenger, rehabiliteringspenger, eller som står i fare for å bli sykemeldt. Tilretteleggingstilskuddet skal bidra til å stimulere inkluderende arbeidslivsvirksomheter i privat og offentlig sektor til å legge til rette for at arbeidstakere som har redusert arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, kan opprettholde arbeidsforholdet. Tilskuddet kan ytes ved igangsetting og gjennomføring av tiltak i form av utprøving, tilrettelegging, opplæring eller arbeidstrening. Det kan ytes tilskudd til opplæring i nye arbeidsoppgaver eller annen form for tilrettelegging, herunder tilskudd til kurs og kortere opplæringstiltak, og til utgifter knyttet til arbeidsutprøving. Fra mars 2007 kan det også ytes tilskudd til kjøp av gjenstander/hjelpemidler, men ikke til kjøp av hjelpemidler som kan dekkes etter folketrygdloven. Maksimalt beløp til gjenstander/arbeidshjelpemidler er 34 800 kr.

En undersøkelse viser at tilretteleggingstilskuddet er det mest etterspurte og brukte virkemidlet av alle virkemidlene som tilbys gjennom IA-avtalen 28. Tilskuddet blir brukt ikke bare for å tilrettelegge for medarbeidere som allerede er blitt syke, men også for de som står i fare for å bli syke.

Som det fremgår av figuren nedenfor, har utgiftene til tilretteleggingstilskudd økt kraftig fra 2006 til 2008. Ev vesentlig del av økningen i 2008 skyldes utgifter til hjelpemidler.

Tilretteleggingstilskuddet budsjetteres over en rammestyrt post over statsbudsjettet. Tilskuddet forvaltes av arbeidslivssentrene, men er også stilt til disposisjon for NAV-kontorene.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Tilskudd til bedriftshelsetjeneste

For IA-virksomheter er det etablert en ordning med tilskudd til bedriftshelsetjeneste, dvs. at IA-virksomheter kan få refundert utgifter ved bruk av bedriftshelsetjenesten. Tilskudd til bedriftshelsetjenesten gis til IA-virksomheter som har utgifter til bedriftshelsetjeneste i tilknytning til

• oppfølging av eller tilrettelegging for arbeidstakere som står i fare for å bli eller allerede er sykmeldte

• tilbakeføring av personer med funksjonsnedsettelse

Det er viktig at bedriftshelsetjenesten har helse- og attføringsfaglig kompetanse.

Ordningen forvaltes av arbeidslivssentrene og NAV-kontorene.

Arbeidsplassvurdering

Arbeids- og velferdsetaten kan tilby å dekke utgiftene til godkjent ekstern fysioterapeut/ergoterapeut som foretar arbeidsplassvurdering for sykmeldte arbeidstakere og arbeidstakere som står i fare for å bli sykemeldt.

Hensikten med ordningen er å bringe kvalifisert personell inn i arbeidet med å forebygge sykefravær og få sykmeldte tilbake i arbeid. Ordningen består av en funksjonsundersøkelse og et besøk på arbeidsplassen for å vurdere mulige tilretteleggingstiltak som kan føre til at arbeidet kan gjenopptas helt eller delvis, eller at sykefravær kan forebygges.

Ordningen gjelder arbeidstakere som mottar sykepenger, rehabiliteringspenger eller uføreytelser. Ordningen gjelder også arbeidstakere som står i fare for å bli sykmeldte. Alle parter kan ta initiativ til en arbeidsplassvurdering, det vil si den sykmeldte selv, arbeidsgiver, behandlende lege eller NAV-kontoret. Det er NAV-kontorene som rekvirerer arbeidsplassvurdering etter avtale med den sykmeldte. Etter arbeidsplassvurderingen vil arbeidsgiver få tilbakemelding fra det lokale NAV-kontoret slik at forslag og anbefalinger kan følges opp i bedriften. Ordningen gjelder ikke virksomheter som har egen bedriftshelsetjeneste eller er tilknyttet en fellesordning. Ordningen er avtalebasert.

Funksjonsassistent i arbeidslivet

Funksjonsassistent i arbeidslivet skal gjøre det lettere for personer med sterk nedsatt fysisk funksjonsevne å være i arbeid. En funksjonsassistent skal bistå den enkelte bruker med hjelp til praktiske formål i arbeidshverdagen. Dette kan være hjelp i tilknytning til kopiering, påkledning, toalettbesøk, lunsj, forretningsreiser med mer, men ikke til å utføre ordinære arbeidsoppgaver. Arbeidsplassen må tilrettelegges med nødvendige hjelpemidler og andre ergonomiske tiltak så langt det er mulig før arbeidstakeren kan få funksjonsassistent.

Funksjonsassistentordningen forvaltes av hjelpemiddelsentralene. Det har vært en vekst i bruken av ordningen fra 50 brukere i 2002 til om lag 150 i 2009.

En evaluering utført av Econ Pöyry i 2008 29 viser at ordningen har bidratt til at personer med sterke funksjonsnedsettelser både kommer i og blir værende i arbeid. For nærmere omtale av ordningen vises det til kapittel 11.

Arbeids- og utdanningsreiser

Personer med funksjonsnedsettelser kan få transport til og fra arbeid eller skole til en egenandel tilsvarende den rimeligste transporten med offentlig kommunikasjon. Ordningen har vært en forsøksordning siden 2001. Administrasjonen av ordningen har tidligere vært fordelt mellom Samferdselsdepartementet (fylkene Finnmark, Nordland, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Akershus, Buskerud, Østfold og Hordaland) og Arbeids- og velferdsetaten, men er i sin helhet lagt til Arbeids- og velferdsetaten fra 1. januar 2008. Ordningen er rammefinansiert.

Oversikt over virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen og hvilke enheter som har forvaltningsansvar

Som det fremgår av teksten ovenfor, forvalter Arbeids- og velferdsetaten mange virkemidler som kan ha betydning for arbeidet med bedre tilrettelegging av både hjelpemidler og tjenester for at flere med funksjonsnedsettelser skal kunne komme og forbli i arbeid. I tabell 14.2 er det gitt en oversikt over hvilke organisatoriske enheter i etaten som forvalter de ulike virkemidlene.

14.6 Utvalgets vurdering og tilråding

For å nå målet om økt sysselsetting for personer med funksjonsnedsettelser, mener utvalget det er nødvendig med en sterkere satsing på hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet. Utvalget legger vekt på at hjelpemiddelområdet, både virkemidlene og arbeidet ved hjelpemiddelsentralene og på NAV-kontorene, må innrettes slik at innsatsen i sum på en bedre måte enn i dag understøtter det overordnede målet om flere i arbeid.

Behovet for endringer må ses i sammenheng med NAV-reformen og ny organisering av Arbeids- og velferdsetaten som gir nye muligheter til en mer helhetlig bistand og oppfølging av brukerne.

For å styrke arbeids- og velferdsforvaltningens arbeid med å inkludere flere med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet, har utvalget i kapittel 11 foreslått å overføre stønader til hjelpemidler mv. etter folketrygdloven til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet, tilretteleggingstilskuddet og funksjonsassistentordningen for arbeidslivet til arbeidsmarkedsloven under forutsetning av at det utarbeides en «ny» arbeidsmarkedslov, og at retten til arbeidshjelpemidler ikke svekkes i forhold til dagens regelverk. Dette vil gi Arbeids- og velferdsetaten en ryddigere og mer helhetlig innrettet verktøykasse som gjør det enklere å finne frem til egnede tiltak tilpasset hver enkelt brukers behov. Utvalget legger til grunn at hjelpemidler og tilrettelegging må ses i sammenheng med de øvrige arbeidsrettede virkemidlene for å bistå brukere med å skaffe seg eller beholde et inntektsgivende arbeid. For nærmere omtale av forslagene vises det til kapittel 11.

I kapittel 11 har utvalget også foreslått at ordningen med arbeids- og utdanningsreiser bør gjøres permanent og eventuelt lovfestes. Etter utvalgets vurdering må ordningen innrettes slik at transport ikke begrensninger mulighetene for arbeid eller utdanning for personer med funksjonsnedsettelser.

Spørsmålet om personer med uførepensjon som deltar på det arbeidsrettede tiltaket «Varig tilrettelagt arbeid» kan få hjelpemidler over folketrygden, overlater hjelpemiddelutvalget til utvalg for arbeidsrettede tiltak 30, jf. omtale i kapittel 11. Dette fordi hjelpemidler bør ses og vurderes i sammenheng med andre tiltak som tilbys både deltakere og tiltaksarrangører. Tiltaksarrangør mottar i dag støtte fra både stat og kommune.

I dette kapitlet vil utvalget komme med forslag til innretning av hjelpemiddelsentralene slik at de får en langt tydeligere innretning mot Arbeids- og velferdsetatens arbeid for å inkludere flere med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Utvalget anser det også viktig å foreslå bedre økonomiske tilskuddsordninger til arbeidsgivere. Dette er nødvendig for å gi Arbeids- og velferdsetaten bedre virkemidler i arbeidet med å øke yrkesaktiviteten blant personer med funksjonsnedsettelser.

Utvalget vil understreke betydningen av at brukerne som har rett til en arbeidsevnevurdering, blir trukket inn i arbeidet med å avklare bistandsbehovet. En viktig forutsetning for å lykkes er at brukerne deltar aktivt i prosessen, og at deres kompetanse om egen situasjon inngår i vurderingene.

14.6.1 Sterkere og mer tilgjengelige kompetansemiljøer

Det er behov for å styrke hjelpemiddelsentralenes innsats rettet mot arbeidslivet slik at de blir en aktiv aktør i Arbeids- og velferdsetatens arbeid med å øke sysselsettingen for personer med funksjonsnedsettelser.

En klarere førstelinje

Utvalget merker seg at oppgaver som krever direkte samhandling med brukere for å få til gode løsninger, skal ligge på NAV-kontorene. NAV-kontorene skal avklare brukernes behov og utløse nødvendige virkemidler for å få til gode løsninger for den enkelte, og om nødvendig samarbeide med andre enheter i etaten for å løse mer komplekse og kompetansekrevende oppgaver. Førstelinjetjenesten skal gi brukerne en helhetlig avklaring og et samordnet tjenestetilbud, og utvalget legger til grunn at dette også må gjelde for personer med funksjonsnedsettelser som trenger bistand for å få eller forbli i et inntektsgivende arbeidsforhold. Utvalget viser her til at evalueringen av IA-avtalen viste at NAV-kontorene ble trukket frem som spesielt viktige i arbeidet med delmål 2 om å øke yrkesdeltakelsen for personer med funksjonsnedsettelser 31.

Utvalget vil i denne sammenheng understreke betydningen av gode samordnings- og samhandlingsformer innad i arbeids- og velferdsforvaltningen slik at hjelpemiddelsentralenes kompetanse om hjelpemidler og tilrettelegging inngår i de brukerrettede prosessene for å få flere med funksjonsnedsettelser over i ordinære arbeidsforhold.

Selv om kompetansen om hjelpemidler og tilrettelegging knyttet til arbeidsliv ligger på hjelpemiddelsentralene, mener utvalget likevel at både NAV-kontorene og arbeidslivssentrene må ha noe basiskompetanse på området. Utvalget viser til at ifølge Hansen m.fl. savner NAV-kontorene mer informasjon om hjelpemidler og tilrettelegging for å kunne dra nytte av dette i sitt brukerrettede arbeid 32.

Utvalget merker seg at dagens tilretteleggingsgaranti er lite brukt i arbeidsplassaker, og vil oppfordre til økt bruk av dette virkemidlet. Utvalget vil særlig fremheve betydningen av at Arbeids- og velferdsetaten som en del av tilretteleggingsgarantien tilbyr en fast kontaktperson med ansvar for koordinering og oppfølging. Utvalget mener tilretteleggingsgarantien vil kunne være et viktig virkemiddel for å øke forutsigbarheten knyttet til nødvendig bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å få til gode og raske løsninger for den enkelte bruker.

Hjelpemiddelsentralenes andrelinjetjeneste

For at hjelpemiddelsentralene skal få en mer aktiv rolle, mener utvalget at hjelpemiddelsentralenes andrelinjetjeneste i tilknytning til arbeid med enkeltsaker må være fleksibel og tilgjengelig. Hjelpemiddelsentralenes arbeid for økt sysselsetting for personer med funksjonsnedsettelser må tilpasses både arbeidsgivers og arbeidstakers/-søkers behov for bistand.

Selv om kompetansen om hjelpemidler og tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser ligger i de fylkesvise hjelpemiddelsentralene, anser utvalget det likevel som viktig at bistanden fra hjelpemiddelsentralene ytes lokalt der hvor behovet oppstår. Det er etter utvalgets vurdering viktig at det utadrettede arbeidet organiseres som en ambulant tjeneste.

I tillegg til at tjenesten må ytes lokalt, vil utvalget fremheve betydningen av at tjenesten innrettes slik at nødvendige hjelpemidler og tilrettelegginger kommer på plass så raskt som overhodet mulig. Usikkerhet med hensyn til om en løsning tilpasset den enkelte bruker lar vente på seg, vil for eksempel kunne være en vesentlig konkurranseulempe i ansettelsesprosesser for personer med funksjonsnedsettelser. Nødvendigheten av å innrette tjenestene slik at det er mulig å få rask hjelp, gjelder også ved behov for reparasjoner og vedlikehold.

For å redusere saksbehandlingstiden i hjelpemiddelforvaltningen, foreslår utvalget økt bruk av «Her og nå formidling» 33 av arbeidshjelpemidler som finnes på lager. Økt mulighet for forenklet formidling må også gjelde ved midlertidige og kortere engasjementer.

Ressurs og kompetansemiljø knyttet til arbeidsliv

Etter utvalgets vurdering bør hjelpemiddelsentralene få en rolle sammen med arbeidslivssentrenes systemrettede arbeid mot virksomheter. En sentral oppgave vil være kompetansefremmende tiltak for både arbeidsgivere og bedriftshelsetjenester. Utvalget viser her til at både arbeidslivssentrene og hjelpemiddelsentralene i undersøkelsen til Hansen m.fl. 34 fremhever bedriftshelsetjenesten som en viktig aktør i arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv, og antar at bedriftshelsetjenesten vil bli en enda viktigere samarbeidspartner etter utvidelsen i den nye bransjeforskriften av antallet bransjer som er pliktig til å være tilknyttet en bedriftshelsetjeneste. Formålet med kompetansefremmende tiltak vil være å sette sentrale aktører i arbeidslivet bedre i stand til å legge til rette for personer med funksjonsnedsettelser. Ved mer komplekse tilrettelegginger må hjelpemiddelsentralene involveres og bidra sammen med både brukere og arbeidsgivere, herunder også tiltaksarrangører for arbeidsrettede tiltak, for å finne gode løsninger.

Utvalget vil også fremheve betydningen av økt satsing på kunnskaps- og metodeutvikling knyttet til arbeidsliv, og mener at arbeidsområdet må bli en sentral oppgave for det nasjonale kompetansemiljøet, jf. forslag under kapittel 15.2.4.

Økte ressurser til økt arbeidsretting av virksomheten i hjelpemiddelsentralene

Skal flere med funksjonsnedsettelser få nødvendig bistand til både å få og forbli i arbeidslivet, må arbeidet med hjelpemidler og tilrettelegging knyttet til arbeid styrkes ressursmessig. Dette mener utvalget er helt avgjørende for at hjelpemiddelsentralene skal kunne spille en mer sentral rolle i Arbeids- og velferdsetatens arbeid for å inkluderende flere personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Utvalget viser til at i 2008 utgjorde i følge Hansen m.fl. arbeidsplassaker kun 2,6 prosent av sakene som hjelpemiddelsentralene arbeidet med. Samtidig opplever hjelpemiddelsentralene at det er et udekket behov hos arbeidsgiver for å få bistand fra sentralene.

14.6.2 Bedre økonomiske tilskuddsordninger til arbeidsgivere

Arbeidsgiver har i dag en lovpålagt plikt til individuell tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser, men denne plikten avhenger av blant annet virksomhetens ressurser. Etter utvalgets vurdering er det urimelig at personer med funksjonsnedsettelser ikke skal kunne få nødvendig tilrettelegging på grunn av økonomiske begrensninger i den enkelte virksomhet. Dette strider etter utvalgets vurderinger mot prinsippet om like muligheter til å delta i arbeidslivet. Utvalget foreslår derfor at det gjøres endringer i dagens tilretteleggingstilskudd slik at det blir et mer egnet virkemiddel i arbeidet med å øke sysselsettingen blant personer med funksjonsnedsettelser. Med bedre offentlige tilskuddsordninger til arbeidsgiver vil begrensningen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om «uforholdsmessig byrde» i mindre grad gjøre seg gjeldende. Arbeidsgiver skal etter utvalgets vurdering ha verken merutgifter eller vesentlig merarbeid ved ansettelser av personer med funksjonsnedsettelser sammenlignet med ansettelser av funksjonsfriske.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å utvide målgruppen for tilretteleggingstilskuddet slik at det kan gis til alle virksomheter uavhengig av om de er IA-virksomheter eller ikke. Utvalget legger også vekt på at det må kunne gis et tilretteleggingstilskudd ved ansettelser av personer med funksjonsnedsettelser. Dette vil gi Arbeids- og velferdsetaten et bedre og etter utvalgets vurdering nødvendig virkemiddel i arbeidet med å øke sysselsettingen blant personer med funksjonsnedsettelser. Tilskuddet må kunne benyttes ikke bare til innkjøp av for eksempel hjelpemidler, men også til anskaffelser av nødvendig kompetanse der dette finnes i markedet. På denne måten kan bedrifter i større grad få tilgang til kompetansen som ulike aktører/leverandører i markedet har om hjelpemidler og tilrettelegging. For eksempel kan attføringsbedriftene gjennom sin kompetanse om blant annet funksjonsvurderinger kunne gi viktige bidrag i arbeidsgivers arbeid for å hindre at personer med funksjonsnedsettelser faller ut av arbeidslivet.