2 Mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Mandatet for utvalget

Kapitlet beskriver kort innledningsvis bakgrunnen for opprettelsen av utvalget. Deretter å redegjøres for utvalgets mandat, sammensetning og hva utvalget har lagt til grunn i sitt arbeid. I tillegg foretas en nærmere forklaring av sentrale begrep og definisjoner brukt i meldingen.

Utvalgets mandat

I St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) varslet regjeringen Stoltenberg II at den bl.a. i lys av NAV-reformen og St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering ville sette ned et offentlig utvalg som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av forvaltning, organisering og finansiering på hjelpemiddelområdet.

Utvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 25. april 2008 og fikk følgende mandat:

Det vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) om at regjeringen vil nedsette et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av hjelpemiddelområdet.

Bakgrunn

Dagens ansvarsfordeling og rettighetsbaserte system skal gi sikkerhet for at brukergruppene mottar nødvendige hjelpemidler.

Finansieringen av hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne er delt mellom stat, kommune og arbeidsgivere.

Statens ansvar er primært hjemlet i folketrygdloven. Gjennom ulike virkemidler og tiltak, herunder et landsdekkende system av 19 hjelpemiddelsentraler og en lang rekke stønader til kompensering av merutgifter på grunn av sykdom, skade eller lyte, er det fra samfunnets side lagt til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne inkluderes i skole, utdanning, arbeids- og dagligliv. Hjelpemiddelsentralene skal sørge for en likeverdig og helhetlig problemløsning for brukere med varige funksjonelle hjelpebehov (mer enn 2 år) av teknisk eller ergonomisk art. De skal fungere som en andrelinjetjeneste, med et særskilt veilednings- og rådgivningsansvar overfor kommunene. Det har over tid vært en betydelig vekst i statens utgifter til hjelpemidler, samtidig som det fra ulike hold er reist kritikk når det gjelder tilgjengelighet, organisering og forvaltningspraksis. Staten har i tillegg, gjennom de regionale helseforetakene, ansvaret for behandlingshjelpemidler i og utenfor institusjon etter spesialisthelsetjenesteloven. Likeledes har Husbanken ansvaret for boligpolitiske virkemidler for utbedring og tilpasning av bolig.

Kommunenehar et økonomisk ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2 – 3 år), samt hjelpemidler til brukere som er innlagt i kommunale institusjoner(unntatt forflytningshjelpemidler og syns- og hørselshjelpemidler). Omsorgsboligerdefineres derimot som private hjem og beboerne kommer derfor inn under folketrygdens (statlig) ansvar når det gjelder stønad til hjelpemidler. Videre har kommunene et faglig ansvar som omfatter alle ledd i formidlingsprosessen og skal stille personell til disposisjon som kan avdekke og utrede behovet for hjelpemidler, samt drive opplæring i bruk.

Arbeidsgiverne har et ansvar for tilrettelegging av arbeidsplassen etter arbeidsmiljøloven.

Dagens organisering, ansvarsdeling og samarbeidsflater mellom stat, kommune og andre aktører kan skape uklarheter og gråsoner som resulterer i arbeids- og tidskrevende saksbehandling. Det kan også føre til andre uklarheter for brukerne og forvaltningen. Manglende samordning kan også bidra til forhøyet kostnadsnivå. Uavhengig av den formelle ansvarsdelingen, er det viktig at håndteringen av samarbeidsflatene mellom de ulike aktørene i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til helhetlig og rask saksbehandling. Samtidig er systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler et område som er utsatt for til dels mye kritikk. Problemstillingene synliggjøres særlig innenfor pleie og omsorg, men også innenfor områdene hjelpemidler i arbeid, skole, bolig, fritid og transport. Det bør derfor vurderes om dagens ansvarsdeling gir gode nok insentiver til kostnadseffektive og brukervennlige løsninger i skjæringspunktet mellom forvaltningsnivåene.

Velferdsordningenes legitimitet er avhengig både av at grunnleggende rettigheter sikres, og at individuelle forhold ivaretas. Videre er det viktig at det er en hensiktsmessig balanse mellom overordnet myndighetsstyring og forvaltningens mulighet til å utøve skjønn i enkeltsaker. I dag er området regulert dels gjennom individuelle rettigheter, gjennom til dels detaljert regelverksstyring og gjennom bruk av rammebevilgninger. I tillegg er støtten på hjelpemiddelområdet i en del tilfeller basert på tilskudd, mens det i andre tilfeller er basert på utlån. Dagens system er ikke en konsekvens av en helhetlig vurdering, men av et sett med enkeltbeslutninger. Området samlet sett framstår etter hvert som komplisert og uoversiktlig. Det er behov for å foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av forholdet mellom bruk av tilskuddsordninger og utlån av hjelpemidler, forholdet mellom regelstyring, individuelle rettigheter og skjønnsanvendelse. Videre er det behov for en gjennomgang av finansieringsstrukturen som omfatter forholdet mellom rettighetsstyring (med overslagsbevilgning) og budsjettstyring (gjennom rammer og kvantumsbegrensninger). Dette fordi det har konsekvenser for overordnet myndighetsstyring av hjelpemiddelområdet. Et viktig formål må være å vurdere om dagens system gir en tilstrekkelig god og håndterbar balanse mellom likebehandling, rettighets- og regelverksstyring på den ene siden og skjønnsmessige og individuelt tilpassede løsninger for brukerne på den annen side.

Systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler må også ses i sammenheng med den forsterkede innsatsen for at flere skal kunne forsørge seg selv gjennom eget arbeid, jf. blant annet NAV-reformen, St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering og samarbeidet mellom regjeringen og arbeidslivets parter knyttet til delmål 2 i IA-avtalen. Dette kan også ses i lys av fremtidens omsorgsutfordringer lagt til grunn i bl.a. St.meld. nr. 25 (2005 – 2006). Det bør vurderes om innretningen av ordningene samlet sett har et tilstrekkelig fokus på og bygger opp under arbeids- og aktivitetsrelatert innsats, herunder systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler opp mot Arbeids- og velferdsetatens virkemidler med sikte på å styrke yrkeshemmedes deltakelse i arbeidslivet og arbeidsgivers ansvar etter arbeidsmiljøloven. Skillet mellom hjelpemidler i skole og arbeid og hjelpemidler til bruk i hjem, dagligliv og fritid bør også vurderes.

Dette innebærer at det er behov for en bred gjennomgang av forvaltning, organisering og finansiering av dette området.

Oppdrag

Hovedformålet vil være å få en vurdering av mulige langsiktige grep som kan gi effektive og langvarige kvalitets- og kompetanseforbedringer i systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler. Dette kan gi brukere med behov for hjelpemidler/tilrettelegging økt mestring og livskvalitet og bidra til å øke deltakelsen i samfunns- og arbeidsliv. Valg av framtidig organisering og finansieringsmodell skal ivareta behovet for kostnadskontroll og etablering av kostnadseffektive løsninger. Et viktig formål på hjelpemiddelområdet er å gi brukerne muligheter til personlig utvikling, aktiv deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere, og legge til rette for at den enkelte ut fra sine forutsetninger får like muligheter til å skaffe seg gode levekår. Med dette utgangspunktet skal utvalget gjøre rede for og vurdere hvilke andre sentrale prinsipper som bør legges til grunn for en vurdering av virkemiddelbruken på hjelpemiddelområdet sett i et samfunnsmessig perspektiv. Med hjelpemiddelområdet menes her det samlede sett av kompenserende virkemidler som blir stilt til rådighet fra samfunnets side for å bedre den enkelte brukers funksjonsevne i arbeids- og dagligliv.

Beskrive og vurdere hovedtrekk i dagens organisering, regelverk og finansieringsstruktur for hjelpemiddelområdet, blant annet med utgangspunkt i sektoransvarsprinsippet. Vurderingen av organisering må inkludere:

• Ansvars- og rollefordelingen mellom kommune og stat

• Arbeids- og velferdsetatens og hjelpemiddelsentralenes ansvar og arbeidsmåte

• Spesialisthelsetjenesten og Husbankens ansvar

• Arbeidsgivers ansvar etter arbeidsmiljøloven

Vurderingen av hovedtrekk i regelverket må omfatte forholdet mellom bruk av tilskuddsordninger og utlån av hjelpemidler og forholdet mellom regelstyring, individuelle rettigheter og skjønnsanvendelse. Vurderingen av finansieringsstruktur må omfatte forholdet mellom rettighetsstyring (med overslagsbevilgning) og budsjettstyring (gjennom rammer og kvantumsbegrensninger), blant annet fordi det har konsekvenser for overordnet myndighetsstyring av hjelpemiddelområdet. Vurderingen må legge vekt på å identifisere årsaker til ineffektivitet og kostnadsdrivende faktorer i systemet. Videre skal utvalget:

• Beskrive og vurdere sentrale utviklingstrekk i målgruppene, behov for forskning, innovasjon og teknologisk utvikling på området i lys av tilgjengelig forskning, statistikk og situasjonen i utvalgte land det er naturlig å sammenligne seg med.

• Utrede og komme med tilrådinger om fremtidige organisasjons-, regelverks- og finansieringsmodeller som ivaretar følgende hensyn:

• Sikre et juridisk ramme- og regelverk som ivaretar behovet for nødvendig fleksibilitet og som gir rom for gode, individuelt tilpassede løsninger for brukerne

• Sikre effektive og robuste løsninger som håndterer krav til kvalitet, tilgjengelighet, rettsikkerhet og likebehandling, herunder logistiske ­løsninger som sikrer at innkjøps- og produktstrukturer med tilhørende leverings- og lagerfunksjoner har kortest mulig ventetid

• Sikre nødvendig kostnadskontroll og -effektivitet, herunder unngå kostnadsoverveltning mellom forvaltningsnivåene

• Avstemme brukernes forventninger og opplevelse av nivå, service og kvalitet på ytelser og tjenester med tilgjengelige ressursrammer

Eventuelle endringsforslag må gi en mer hensiktsmessig og brukervennlig funksjonsdeling mellom forvaltningsnivåer og aktører, og legge bedre til rette for helhetlige løsninger som også ivaretar brukernes rettigheter og interesser.

Utvalget skal spesielt se nærmere på om ordningene samlet sett har et tilstrekkelig fokus på arbeids- og aktivitetsrelatert innsats, herunder om det er hensiktsmessig å opprettholde dagens skille mellom hjelpemidler i skole og arbeid og hjelpemidler til bruk i hjem, dagligliv og fritid. Utvalget skal også vurdere ev. endringer i forholdet mellom bruk av tilskuddsordninger og utlån av hjelpemiddelapparat

Formålet er å gi en helhetlig vurdering av brukersamhandling og -innflytelse, samfunnsmessig gevinst og måloppnåelse, men utvalget kan også vurdere utvalgte delområder og enkeltordninger innen hjelpemiddelområdet der dette anses som hensiktsmessig

Det forutsettes at tilrådingene i utgangspunktet baserer seg på uendret ressursbruk. I den grad det fremmes forslag med økonomiske konsekvenser, må disse utredes

Gjennom høringer og på andre måter, sørge for en fortløpende og aktiv forankringsprosess og dialog med en bredt, sammensatt referansegruppe og øvrige representanter for brukere og aktører om prinsipielle spørsmål og veivalg.

Utvalgets frist til å sluttføre var opprinnelige satt til 1. desember 2009, men ble i oktober 2009 utvidet til 30. april 2010.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning:

Assisterende generalsekretær Arnt Holte, Oslo, leder

Professor Espen Bratberg, Bergen

Professor Lars-Erik Borge, Trondheim

Førsteamanuensis Alice Kjellevold, Stavanger

Generalsekretær Aud Blankholm, Oslo

Rådmann Toril Lahnstein, Askim

Doktorgradstudent Ashfaq Sadiq, Narvik

Daglig leder Rannveig H. Pedersen,Trondheim

Pensjonist Audun Østerås, Høylandet

HMS-rådgiver ergoterapeut Anita Røraas, ­Kongsberg

Medlemmene Blankholm og Sadiq har måttet fratre utvalget av personlige årsaker i løpet av utvalgsperioden.

Utvalget har hatt en referansegruppe med representanter fra brukerorganisasjoner, organisasjoner i arbeidslivet, bransjeforeninger, direktorat og helseforetak, KS og forsknings- og kompetansemiljøer. Referansegruppen har hatt 7 møter, og hadde ved konstitueringen følgende sammensetning:

Rebecca Tvedt Skarberg og Anne Wigers, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

Lars Ødegård og Toril Heggen Munk, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

Einar Jørstad, Unge funksjonshemmede

Unni Overskeid, Norsk Pensjonistforbund

Rudolph Brynn, Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne(til 1.1. 2009)

Toril Bergerud Buene, Deltasenteret

Hilde Haualand, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

Maja Arnestad, Norges Forskningsråd, IT funk

Sissel Widerøe Bredesen, Frambu senter for sjeldne funksjonshemminger

Guro Lilleås, Norsk Ergoterapeutforbund

Knut Løvdal, Leverandørforeningen for helsesektoren

Odd Ivar Øvregård, Kommunenes Sentralforbund (KS)

Jan Kåre Berglid, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) (fra august 2009: Siri Møllerud)

Sølvi Holmgren, Helsedirektoratet

Torill Bjørnsen, Arbeids- og velferdsdirektoratet

Øystein Nilsen, Landsorganisasjonen (LO)

Inger Marie Tofthagen, Helseforetakene (fra august 2009: Knut Tjeldnes)

Utvalget har i forbindelse med arbeidet mottatt en rekke innspill både fra referansegruppens medlemmer og andre enkeltpersoner og organisasjoner. Det har vært avholdt fire felles møter med utvalget og referansegruppen hvor man har drøftet sentrale problemstillinger og mottatt innspill i forbindelse med arbeidet.

Utvalget har hatt et sekretariat med representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet har følgende deltatt: underdirektør Gunnar Tveiten, seniorrådgiver Marit Helene Mørkved, rådgiver Yngvild Munch Olsen(til juni 2009), seniorrådgiver Siv Svardal (på engasjement fra HOD til 31. desember 2008). Arbeids- og velferdsdirektoratet har vært representert ved seniorrådgiver Ragna Flø. Videre har tidligere avdelingsdirektør Inger Gran, seniorrådgiver Bjørn Dølvik og rådgiver Katrine Røren deltatt i sekretariatet i kortere perioder. Rådgiver Inger Elsa Lømo, konsulent Marit Norevik og førstekonsulent Elin Høifoss har bidratt med teknisk bistand i avslutningsfasen av arbeidet. I tillegg har Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet bidratt med innspill til sekretariatet. Gunnar Tveiten har ledet arbeidet i sekretariatet.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i alt hatt 13 møter i perioden fra mai 2008 til april 2010, hvorav 6 har vært over to dager. En rekke forskere, etater og institusjoner har vært invitert til å holde innlegg på utvalgsmøtene: Følgende tema er tatt opp:

• Arbeids- og velferdsdirektør Tor Saglie; « Mange aktører – delt ansvar» (27.05.2008)

• Avdelingsdirektør NAV Hjelpemiddelsentralene Liv Welde Johansen, « Ny hjelpemiddelorganisering i Oslo og Akershus» (15.10.2008)

• Professor NHH, Victor Norman, « Hjelpemidler og hjelpemiddelforvaltning – Noen samfunnsøkonomiske betraktninger» (15.10.2008)

• Forsker ved FAFO, Inger Lise Skog Hansen « Hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet -utnytter vi mulighetene?»

• Seniorrådgiver i Arbeids- og velferdsdirektoratet Ragna Flø, « Hjelpemidler og tilrettelegging på arbeidsplassen (14.01.2009)

• Seniorrådgiver i Likestillings- og diskrimineringsombudet Ragnar Lie, « Den nye tilgjengelighets- og diskrimineringsloven – tilrettelegging i arbeidslivet»

• Direktør i Telenor Open Mind Ingrid Ihme, « Du trenger ikke gå på jobben, bare du kommer» (14.01.2009) »

• Direktør for Helsetilsynet, Lars E. Hanssen, «Kan kommunene ta et større ansvar for hjelpmidler og tilrettelegging – Statens styring av sosial- og helsetjenestene» (13.10.2009)

På todagersmøter i Trondheim i desember 2008 og i Oslo i mars 2009 var det følgende innledninger:

• Avdelingsdirektør Frode Selbo, NAV Hjelpemiddelsentral Sør-Trøndelag (05.12.2008)

• Arbeidsplasstilrettelegging v/rådgiver på tolkeområdet (05.12.2008)

• Tilrettelegging av bolig v/Eli Nordvik (05.12.2008)

• St. Olavsprosjektet v/Elin Svendsen (05.12.2008)

• « Kommuneperspektivet – Samhandling med hjelpemiddelsentralen» v/Tove Mørkved, leder – enhet for ergoterapitjenesten, Trondheim kommune og Inger Therese Holm, kommuneergoterapeut, Røros kommune (05.12.2008)

• Forsker Beate S. Birkenfeldt og professor dr. juris Jan Fridtjof Bernt ved Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen, « En juridisk betenkning – rettighetslovgivning, rettigheter og skjønnsanvendelse som virkemidler på hjelpemiddelområdet» (11.03. og 16.06.2009)

• Ekspedisjonssjef Vidar Oma Steine, Helse- og omsorgsdepartementet, Samhandlingsreformen (11.03.2009)

• Prosjektleder Åse Kari Haugeto i Teknologirådet, « Hva kan teknologi gjøre for eldreomsorgen? Hvilken politikk trenger vi for å møte fremtidens utfordringer »

• Direktør Espen Opjordsmoen, Price Water­house Coopers (PwC) (11.03.2009)

Utvalget har fått bistand fra konsulentselskapet PricewaterhouseCoopers til å gjøre en organisasjonsanalyse av hjelpemiddelområdet. Videre har forsker Beate S. Birkenfeldt i samarbeid med professor dr. juris Jan Fridtjof Bernt ved Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen levert en juridisk betenkning når det gjelder « En juridisk betenkning – rettighetslovgivning, rettigheter og skjønnsanvendelse som virkemidler på hjelpemiddelområdet». Professor NHH, Victor Norman har på bestilling fra utvalget gjort en samfunnsøkonomisk betenkning om « Hjelpemidler og hjelpemiddelforvaltning – Noen samfunnsøkonomiske betraktninger». I tillegg har forskningsstiftelsen FAFO og SINTEF, samt Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO) levert utredninger på henholdsvis «Hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet», «Kartlegging av FoU på hjelpemiddelområdet» og «Kartlegging av kommunenes og fylkeskommunenes hjelpemiddelforvaltning».

Forsker Christian D. Andersen fra Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF) har levert notat om « Hjelpemidler og egenbetaling».

Arbeids- og velferdsdirektoratet har bistått utvalget med beregninger og analyser, og Statistisk sentralbyrå har gjort spesialkjøringer for utvalget i forbindelse med oppdrag for SNF.

Utvalget og sekretariatet har besøkt Socialdepartementet og aktuelle institusjoner i Sverige og tilsvarende institusjoner i Danmark for å få kunnskap om disse landenes hjelpemiddelsystem, utviklingstrekk og erfaringer. Rådgiver Rudolph Brynn, tidligere Standard Norge, nå Likestillings- og diskrimineringsombudet, har levert bidrag når det gjelder å beskrive hjelpemiddelsystemet i et utvalg andre land, samt i en europeisk kontekst.

2.4 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget har fått i oppgave å gjennomgå organisering, finansiering og regelverk på hjelpemiddelområdet for å vurdere mulige langsiktige grep som kan gi effektive og langvarige kvalitets- og kompetanseforbedringer i systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler, og komme med anbefalinger og eventuelle forslag til endringer. Utvalget erkjenner fullt at dagens hjelpemiddelsystem er et komplisert system med mange nyanser og mekanismer. Det er utfordrende, både å få full oversikt over hvordan systemet fungerer i dag, hva som er utfordringene framover og ikke minst fullt ut å kunne forutse konsekvensene av eventuelle forslag til endringer av dagens system. Det er et generelt problem, at man sjelden kan forutse alle effekter av et tiltak, før man eventuelt gjør justeringer. Utvalget har imidlertid funnet dette spesielt krevende på grunn av hjelpemiddelområdets kompleksitet. Når utvalget velger å komme med anbefalinger og forslag til endringer har dette sammenheng med flere forhold:

For det første mener utvalget at det er avgjørende for et fremtidig velfungerende og robust hjelpemiddelsystem at man i lys av utfordringene nevnt i kapittel 7, evner å ta med seg det som fungerer bra i dagens system og foretar nødvendige justeringer på et så tidlig tidspunkt som mulig. Utvalget vurderer at passivitet de nærmeste årene vil gi en langt større risiko, enn å foreta endringer for å møte disse utfordringene. Slike endringer bør være trinnvise, basert på oversikt, systematikk og en overordnet forståelse og strategi som har som målsetning at dagens og fremtidige brukere av hjelpemidler får rett hjelpemiddel til rett tid.

For det andre mener utvalget at man har fått tilstrekkelige og viktige innspill fra så vel referansegruppens medlemmer, som fra andre eksterne eksperter, brukere og myndighetspersoner med lang erfaring til å belyse både utfordringene og løsningene. Også den kompetanse og erfaring utvalgets egne medlemmer besitter har i denne sammenheng vært viktig.

Utvalget er innforstått med at det statlige hjelpemiddelsystemet i dag er underlagt Arbeids- og velferdsetatens og Arbeidsdepartementets styringsansvar. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å foreslå eventuelle endringer på dette. Utvalget vil likevel påpeke at hjelpemiddelsystemet kjennetegnes av at flere departementer og etater har overlappende oppgaver og ansvarsområder. Dette gjelder ikke minst i forhold til barn og unges oppvekst og brukere av helse- og omsorgstjenester med behov for hjelpemidler og tilrettelegging for å kunne bo og fungere i sitt normale miljø. Utvalget har derfor hatt et behov for å påpeke andre sektormyndigheters ansvar og oppgaver, ikke minst når det gjelder behovet for en klarere lovmessig forankring av ansvaret for hjelpemidler og tilrettelegging i respektive sektorers regelverk. I likhet med prinsippene lagt til grunn i St.meld nr. 40 (2002 – 2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer legger dette utvalget sektoransvarsprinsippet til grunn. Dette innbærer at statlige, lokale og regionale myndigheter og privat sektor, herunder også private og offentlige arbeidsgivere har selvstendig ansvar for å sørge for å avklare behovet for hjelpemidler og nødvendig tilrettelegging innen sine ansvarsområder.

Utvalget er bedt om å vurdere forslag som skal sikre et juridisk ramme- og regelverk som ivaretar behovet for nødvendig fleksibilitet. Dette er etter utvalgets vurdering et sentralt spørsmål som berører hva som skal være det overordnede formålet med virkemidler og tiltak på hjelpemiddelområdet. I tråd med dette oppfatter utvalget at man står fritt til å vurdere endringer i dagens regelverk, lovtekniske løsninger og hvilke forhold som bør vektlegges og omfattes av et nytt regelsett. Utvalget ser det særlig som sin oppgave å vurdere dagens forankring av retten til hjelpemidler i folketrygden i en bredere kontekst og med bakgrunn i senere års utvikling, herunder vurdere en hensiktsmessig plassering av regelverket. Utvalget er klar over, med bakgrunn i den tiden som er gått siden hjelpemiddelbestemmelsene ble tatt inn i folketrygden, at det kan være behov for en tekstmessig og lovteknisk revisjon av bestemmelsene. Utvalget velger på dette punktet ikke å drøfte spørsmål som det vil være naturlig å behandle i et senere lovarbeid.

Utvalget tar utgangspunkt i det ansvar og de oppgaver kommunene og fylkeskommunene har i dag, i egenskap av å være førstelinje på hjelpemiddelområdet. Det innebærer at kommunens ansvar for hjelpemidler er regulert i sektorlovgivningen, herunder i forskrift om habilitering og rehabilitering (FOR 2001 – 06 – 28 nr 765). Det innebærer at kommunale myndigheter har et selvstendig ansvar for forebygging, herunder å sikre hjelpemidler og tilrettelegging til personer med funksjonsnedsettelser som ikke innfrir folketrygdens krav om vesentlighet og varighet. Utvalget legger til grunn at kompensasjonsprinsippet fortsatt skal gjelde, med hensyn til å definere hva som er samfunnets ansvar for hjelpemidler etter folketrygden, dvs. et ansvar som begrenser seg til virkemidler og tiltak som er innrettet på å redusere følgene av funksjonsnedsettelse for den enkelte.

Mange oppgaver på hjelpemiddelområdet ligger i grenselandet mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og de statlige hjelpemiddelsentralene. Mange av disse oppgavene må løses ut i fra lokale forhold, hvor nødvendig faglig kompetanse, fleksibilitet og løsningsorientering er noen av hovednøklene. Utvalget er kjent med at det i St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) Samhandlingsreformen foreslås en fornyet og forsterket kommunerolle med større vekt på forebygging og helhetlig behandling lokalt, gjennom blant annet økt interkommunalt samarbeid. Avhengig av utfallet av Stortingets behandling av saken, vil dette også kunne ha konsekvenser for samarbeidet kommune – stat på hjelpemiddelområdet. Utvalget mener det er vanskelig å forskuttere Stortingets behandling av saken og velger å ta utgangspunkt i dagens ansvarsdeling og organisering. På enkelte punkter vil det imidlertid være naturlig å diskutere hvordan Samhandlingsreformen vil kunne påvirke konklusjonene.

Utvalget skal spesielt se nærmere på om ordningene samlet sett har et tilstrekkelig fokus på arbeids- og aktivitetsrelatert innsats og vil i sitt arbeid ha et særlig fokus på insentiver og virkemidler som støtter opp arbeidsgivers ansvar for tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser. Utvalget mener at NAV-reformens intensjoner og mål om flere i arbeid og aktiv virksomhet og en mer brukerrettet og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning også må legges til grunn for utformingen av det framtidige hjelpemiddelsystemet.

Sist, men ikke minst er det i mandatet forutsatt at tilrådingene i utgangspunktet baserer seg på uendret ressursbruk. Utvalget har lagt til grunn en relativt lang planleggingshorisont og det vil ta noe tid før den enkelte bruker og selve systemet vil dra nytte av endringene som foreslås. Gitt tidshorisonten for utredningen vil flere av de økonomiske konsekvensene av utvalgets tilrådinger være knyttet til langsiktige behov og ambisjoner, som må vurderes og tas stilling til i senere budsjettprosesser. I den grad det fremmes forslag med mer kortsiktige økonomiske konsekvenser, må disse utredes nærmere. Samtidig vil utvalget påpeke at en utredning av økonomiske konsekvenser må basere seg på en samfunnsøkonomisk analyse. En helhetlig og effektiv politikk på hjelpemiddelområdet er avhengig av at de ulike myndighetene med sektoransvar for hjelpemidler og tilrettelegging evner å se sin innsats i sammenheng. Målene for utvikling av hjelpemiddelområdet er ikke overordnet andre politiske målsettinger i velferdspolitikken, men innsatsen på ulike områder bør så langt det er mulig innrettes slik at alle aktører trekker i samme retning.

2.5 Sentrale begrep og definisjoner i utredningen

I det følgende gis en oversikt som forklarer nærmere innholdet av en del ord og begreper som er sentrale i utredningen:

Bestillingsordningen

En ordning som innebærer at utvalgt fagpersonell i kommunene kan rekvirere hjelpemidler fra hjelpemiddelsentralen i samsvar med brukers behov uten å sende søknad. Denne ordningen omfatter vel 40 prosent av alle hjelpemidler, men bare 11,6 prosent av den samlede utlånsverdien av alle hjelpemidler.

Brukere – med enkle behov og med komplekse behov

Mange brukere har behov for enkle hjelpemidler for å kompensere for funksjonstap både på kort og lengre sikt. For andre brukere handler det om bistand til å dekke mer komplekse behov og som krever oppfølging over tid.

Brukermedvirkning- å ivareta hensynet til bruker

Brukermedvirkning handler om å sette brukerens behov i fokus. Det innebærer aktivt å etterspørre og inkludere brukerens erfaringer og synspunkter gjennom alle trinn i formidlingsprosessen av hjelpemidler med sikte på at bruker skal bli hørt og for å oppnå treffsikkerhet og kvalitet når hjelpemidlet skal tilpasses den enkelte.

Brukerpass

Ordningen er en form for tjenestegaranti fra hjelpemiddelsentralen, men er ikke en rettighet. Et brukerpass erstatter vedtak for de områdene passet gjelder for og gir den enkelte en fullmakt med økt innflytelse på valget av hjelpemiddel, ved at den det gjelder får enklere tilgang til utprøving, utskifting og reparasjon, og behandlingstiden blir kortere.

Diskrimineringsgrunnlag

I NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern drøftes hvilke diskrimineringsgrunnlag som skal gjelde etter diskrimineringsloven. Dvs. på hva slags grunnlag eller hvilke former for diskriminering det skal være mulig å påberope seg etter å ha blitt utsatt for forskjellsbehandling.

Ergonomisk tiltak

Et ergonomisk tiltak er enhver tilrettelegging av det fysiske miljø som kan bidra til å redusere avstanden mellom personens forutsetning og miljøets funksjonskrav.

Finansieringsstruktur

Handler i denne sammenhengen om hvilke typer elementer som inngår i en samlet bevilgning til en offentlig virksomhet. De vanligste formene for finansiering som inngår i finansieringsstrukturen på hjelpemiddelområdet er rammefinansiering (kommune) og overslagbevilgning med åpen ramme (stat).

Formålseffektivitet

Evnen til å oppnå de faktiske målene som er satt for ressursinnsatsen

Funksjonsnedsettelse

Funksjonsnedsettelse er å oppfatte som et gap mellom personens funksjonsnedsettelse og det krav til funksjon som personens omgivelser stiller. En funksjonsnedsettelse er både et resultat av hvordan den enkeltes miljø og omliggende samfunn er utformet og personens funksjonsnedsettelse. Gapet eller misforholdet som kan oppstå mellom individets forutsetninger og nærmiljøets og samfunnets tilrettelegging og krav, fører til funksjonsnedsettelse og kan beskrives grafisk innenfor en «gap-modell». Gapet viser avstanden (funksjonstapet) mellom individets personlige forutsetninger på den ene siden og omgivelsenes krav og tilgjengelighet på den andre siden. Ved hjelp av tilrettelegging av miljøet og individuelle tiltak i form av hjelpemidler kan gapet reduseres.

Modellen foran er ment som en dynamisk modell, i betydningen av at funksjonsnedsettelser ikke er statiske, men dreier seg om funksjoner og faktorer som ved hjelp av ulike virkemidler, herunder hjelpemidler, samvirker og endrer seg over tid. Det innebærer at det skjer en utvikling med gjensidig påvirkning og tilpasning mellom individ og miljø over tid, slik at miljøet endrer individet og individet endrer miljøet. En kritikk mot denne modellen er at samfunnets krav beskrives som noe konstant, dessuten at den ikke sier noe om hvor ansvaret ligger for at ikke alle kan delta aktivt i samfunnet. Noen kan hevde at manglende deltagelse i all hovedsak skyldes at samfunnet ikke tar hensyn til funksjonshemmedes behov, mens andre kan hevde det skyldes enkeltindividers manglende evne og motivasjon. Utvalget legger til grunn følgende definisjon (Jf. Ot.prp. nr. 44 (2007 – 2008) punkt 9.4.8 side 91 – 92 og kapittel 18 side 251, St.meld. nr. 40 (2002 – 2003) punkt 1.5 side 8 og NOU 2001:22 «Fra bruker til borger» s. 17.

«Nedsatt funksjonsevne omfatter fysiske, psykiske og kognitive funksjoner. Fysiske funksjoner er for eksempel bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon. Med nedsatt psykisk funksjonsevne menes sykdommer og tilstander som regnes som psykiske lidelser. Nedsatt kognitiv funksjonsevne innebærer redusert evne til mentale prosesser som hukommelse, språk, informasjonsbearbeidelse, problemløsing og ervervelse av kunnskap og erfaring. Det må i hvert tilfelle gjøres en vurdering av om diskriminering har funnet sted på grunn av nedsatt funksjonsevne. Til grunn for vurderingen må en ta hensyn til den aktuelle funksjonsnedsettelsen. Det er ikke oppstilt krav til varighet eller alvorlighetsgrad, men det forutsettes en avgrensning mot forbigående og/eller bagatellmessige forhold som ikke påvirker funksjonsevnen i nevneverdig grad.»

I noen sammenhenger begrepet funksjonshemningtil å beskrive misforholdet eller avstanden mellom personens nedsatte arbeids- eller funksjonsevne på grunn av psykiske, fysiske eller sosiale årsaker (skader, sykdommer, ulemper, mangler) og omgivelsene. Funksjonsvanskene kan ha sin årsak i individets forutsetninger (individnivå) og kalles da gjerne funksjonsnedsettelse, eller i omgivelsenes manglende evne eller vilje til tilpasning (samfunnsnivå).

Individuell plan

Retten til å få utarbeidet en individuell plan er regulert i arbeids- og velferdsforvaltningsloven, helse- og sosiallovgivningen og barnevernloven. Formålet med en individuell plan er å etablere et systematisk samarbeid mellom bruker og hjelpeapparat med det for øye å forbedre livskvalitet og realisere ressurser. En slik plan er basert på prinsippet om brukermedvirkning, og det er avgjørende at innholdet utformes på brukerens premisser. Alle med behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til å få iverksatt en individuell plan. Den enkelte deltjeneste skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. I NOU 2010: 22 Flatøutvalget foreslås det at individuell plan også skal forankres i opplærings- og barnehagelovene. Alle mottakere av en individuell plan skal videre ha rett til en personlig koordinator. Det framgår ikke av gjeldende regelverk.

Hjelpemiddel

En gjenstand som reduserer et praktisk problem. I Norge kan det i tillegg til gjenstander også være tjenester som døvetolking, førerhund m.m. Tiltakene skal inngå som en del av en helhetlig plan.

Hjelpemiddelformidling

En metode for å løse praktiske problemer for personer med nedsatt funksjonsevne ved hjelp av gjenstander eller ergonomiske tiltak.

Hjelpemiddelformidling må gjøres ut fra en helhetsvurdering av brukerens situasjon og den må foregå ut fra brukerens forutsetninger og behov.

Hjelpemiddelsentral

En instans for formidling og forvaltning av hjelpemidler til personer med funksjonsnedsettelse i alle fylker. En del av Arbeids- og velferdsetaten.

Håndhevingsapparat

Et frittstående forvaltningsorgan som skal overvåke og sørge for at gjeldende regelverk etterleves og håndheves.

Individuell tilrettelegging

En tilnærmingsmåte som har som mål at behovet for hjelpmidler skal tilpasses den enkeltes livsstuasjon, evner og forutsetninger med sikte på oppnå likestilling, inkludering og deltakelse

Ikke-diskrimineringsprinsippet

Ikke-diskriminering er et alminnelig menneskerettslig prinsipp som er nedfelt i en rekke menneskerettighetskonvensjoner. Prinsippet legger til grunn at handlinger som har som formål eller virkning at noen på grunn av et eller flere diskrimineringsgrunnlag blir behandlet dårligere enn andre i en tilsvarende situasjon er lovstridige. Slike konvensjoner er FNs konvensjon om sosiale og politiske rettigheter artikkel 26, FNs barnekonvensjon, FNs kvinnekonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs konvensjon om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne og ILO-konvensjon nr. 111 om diskriminering i arbeidsforhold. På europeisk nivå er det Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 14. Norske myndigheter har så langt ikke ratifisert FNs konvensjon om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne.

Kompensasjonsprinsippet

Utvalget legger til grunn en forståelse av begrepet som er i samsvar med NOU 2001: 22 – Fra bruker til borger. Det innebærer at samfunnet skal gjøre det som er mulig for å redusere følgene av funk­sjonsnedsettelsen for den enkelte.

Kompensatorisk innretning

Målretting av virkemidler, herunder hjelpemidler med sikte på å redusere gapet mellom individets forutsetninger for likestilling og deltakelse og samfunnets utforming.

Likebehandling

En grunnleggende verdi i den norske velferdsmodellen og diskriminerings- og tilgjengelighetsregelverket om at alle, uansett funksjonsnedsettelse, kjønn, bakgrunn, eller etnisitet, skal ha samme muligheter og behandles likt.

Likestilling

En grunnleggende og overordnet verdi i diskrimineringsregelverket som handler om like rettigheter, plikter og muligheter på alle samfunnsområder, uavhengig av blant annet funksjonsnedsettelse, kjønn, rase, religion, og seksuell orientering

Overslagsbevilgning

Utgiftsbevilgninger med åpen ramme som bygger på foreløpige kalkyler, og som kan overskrides om nødvendig.

Rammebudsjettering

Prinsippet som innebærer at den enkelte bedrift/ organ/etat (budsjettansvarlige) som utgangspunkt fritt kan fordele de fastsatte budsjettrammene til ulike formål innenfor de enkelte programområder. Videre kan den enkelte bedrift/organ/etat (budsjettansvarlige) som har flere programområder, i utgangspunktet fritt omdisponere mellom dem.

Rehabilitering og habilitering

«Habilitering og rehabilitering er tidsavgrensende, planlagte prosesser med klare mål, virkemidler, hvor flere aktører samarbeider om å gi nødvendig bistand til brukernes egen innsats for å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet.», jf. forskrift om habilitering og rehabilitering. Rehabiliteringsbegrepet benyttes gjerne i forbindelse med tiltak for å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltakelse sosialt og i samfunnet etter sykdom eller skade, mens habiliteringsbegrepet benyttes gjerne ved omtale av tiltak hvor ulike typer tjenester og tilbud gis/formidles til personer med medfødt eller tidlig ervervet sykdom, skade eller funksjonsnedsettelse.

Sektoransvarsprisinppet

Innebærer at hver enkelt sektor i samfunnet tar ansvar for tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne innenfor sitt virkefelt, jfr. at den enkelte sektormyndighet har ansvar for at prinsippet om universell utforming skal legges til grunn for all samfunnsplanlegging på sitt ansvarsområde. Sektoransvarsprinsippet står ikke i motsetning til at noen oppgaver og funksjoner i sin natur har en sektorovergripende utforming

NAV Spesialenheter

Nasjonal styringslinje i Arbeids- og velferdsdirektoratet der NAV Hjelpemidler og tilrettelegging inngår. I denne styringslinje inngår også hjelpemiddelsentralene og de nasjonale kompetanseenhetene innenfor hjelpemidler og tilrettelegging Området har totalt ca. 1250 medarbeidere.

Spesialtilpasning

Spesialtilpasning er konstruksjon av nye, individuelle løsninger når standardløsninger med tilpasning/tilbehørsprogram ikke er tilstrekkelig

Tilgjengelighet

Tilrettelegging med sikte på tilgjengelighet for mennesker med funksjonsnedsettelse, og berører blant annet områdene informasjon- og kommunikasjonsteknologi, samferdsel og transport, byggverk og uteområder, og tilgang til tjenester og produkter.

Universell utforming

Universell utforming betyr at IKT produkter, byggverk og uteområder som er i alminnelig bruk skal utformes slik at alle mennesker skal kunne bruke dem på en likestilt måte så langt det er mulig, uten spesielle tilpasninger eller hjelpemidler.

Øremerking

Finansieringsmåte som sikrer at tildelte midler/ressurser kun kan brukes til ett bestemt formål