4 Forvaltning av hjelpemiddelområdet – og utviklingen frem til i dag

4.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over hovedtrekkene i utviklingen av hjelpemiddelområdet og formidlingssystemet frem til i dag.

Beskrivelsene fokuserer på formidlingssystemet og de områder som ligger innenfor hjelpemiddelsentralenes ansvarsområde, samt deres rolle og ansvar i formidlingsprosessen i relasjon til andre aktører, fortrinnsvis kommunene.

Under 4.1 beskrives bakgrunn, historikk og viktige utviklingstrekk for det som i dag er en del av hjelpemiddelsentralenes ansvarsområde. Utviklingen av kommunenes ansvar på området omtales også.

Under 4.2 gis en oversikt over hvordan hjelpemiddelområdet fremstår i dag. I denne delen beskrives også tilliggende hjelpemiddelområder som organisatorisk er plassert i andre enheter i Arbeids- og velferdsetaten. Det redegjøres for ansvarsfordeling og finansiering av tjenester og oppgaver mellom Arbeids- og velferdsetaten, kommuner og de regionale helseforetakene. Det gis tilslutt en oversikt over tilliggende områder som påvirker hjelpemiddelområdet.

4.1.1 Generelt om utviklingen

Mens det fra gammelt av var familiens, fattighusene og legdordningenes ansvar å ta seg av personer med funksjonsnedsettelse, har dette i stadig større grad blitt et offentlig ansvar. Det har også skjedd en gradvis utvikling fra bruk av institusjoner, spesialskoler og lignende til integrering av personer med funksjonsnedsettelse i ordinært samfunnsliv. Dette krever tilrettelegging og ressurser i form av både tjenester og hjelpemidler.

Vi fikk etterhvert flere lover som innebar en stadig større rettsliggjøring av sosial- og helsepolitikken. Myndighetene tok i bruk styringsvirkemidler for å oppnå nasjonale mål som likhet, likeverd, kvalitet og effektiv bruk av ressurser.

Synet på mennesker med funksjonsnedsettelser endret seg gradvis fra å se på funksjonshemning som en egenskap ved individet, til å se funksjonshemning som et relasjonelt forhold mellom individ og omgivelser. Politikken fokuserte på likeverd for den enkelte, noe som innebar at det offentlige fikk ansvaret for å tilrettelegge for alle, ut fra deres forutsetninger. Likeverd innebærer at alle medlemmer skal ha mulighet for å skaffe seg gode, like levekår i form av livskvalitet, deltagelse og like muligheter, samt å kunne ivareta sine rettigheter og plikter som samfunnsborgere.

Siden FNs internasjonale år for funksjonshemmede i 1981 har det overordnede mål for politikken vært full deltakelse og likestilling i samfunnet. Tanken er at alle skal ha rett til å delta i samfunnslivet på egne premisser. Til grunn for dette ligger erkjennelsen av alle menneskers iboende menneskeverd.

Et tilgjengelig samfunn ble valgt som ett av fire satsingsområder i St.meld. nr. 8 (1998 – 99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998 – 2001. Det ble gjort til et overordnet mål å redusere funksjonshemmende forhold som hindrer deltakelse, slik at alle skal ha lik mulighet til å delta på alle samfunnets områder. Et samfunn som er godt tilrettelagt for alle vil redusere behovet for spesialløsninger. Ut fra denne tankegangen er prinsippene om universell utforming blitt utviklet. Universell utforming er en formgivnings- og planleggingsstrategi som introduserer likestilling som et viktig element i fysisk utforming av samfunnet. Strategien angir at produkter, bygninger, utemiljøer og kommunikasjonsmidler skal være utformet slik at løsningene er anvendelige og brukbare for alle.

På tross av større fokus på universell utforming vil rettigheten til hjelpemidler oppleves som særdeles viktig, da tilgangen til hjelpemidler er av avgjørende betydning for selvstendighet og deltakelse. Spesielle brukerbehov har frem til i dag ofte blitt løst ved spesialløsninger som kommer i tillegg til de ordinære løsningene. Universell utforming vil aldri kunne fjerne behov for hjelpemidler, men vil kunne redusere behovet for spesialløsninger.

Målet er et mer inkluderende samfunn hvor personer med funksjonsnedsettelse sikres mulighetene til å leve som andre og ha et verdig liv. Regjeringen ønsker å redusere gapet mellom individets forutsetninger og samfunnets krav. Utgangspunktet er regjeringens visjon om at personer med funksjonsnedsettelse skal ha muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere. Det tas sikte på realisering av verdier som likeverd, selvbestemmelse, aktiv deltakelse og personlig og sosialt ansvar.

4.1.2 Utviklingen av de fylkeskommunale hjelpemiddelsentralene

Opprinnelig skulle folketrygden i hovedsak ha som oppgave å gi stønad til hjelpemidler, men det ble likevel tatt eiendomsforbehold i hjelpemidlene. Dette medførte raskt problemer for trygdeetaten da det ikke var etablert noe system for lagring og gjenbruk av hjelpemidler. Opprettelsen av lagre for brukte hjelpemidler tvang seg derfor frem. Rikstrygdeverket besluttet i 1978 at det skulle opprettes lagre i fylkene.

I desember 1975 etablerte Sosialdepartementet Rådet for tekniske tiltak for funksjonshemmede (RTF) «for bedre å kunne følge opp det som skjer innenfor forskjellige fagområder når det gjelder tekniske hjelpemidler og for å dekke behovet for kommunikasjon og samordning ved iverksetting av tiltak»1. En større utredning publisert i 1975 viste at hjelpemiddelformidlingen var ustrukturert og tilfeldig. Alt som var, var noen lagerfunksjoner. Fagkunnskapen var mangelfull og det manglet et faglig totalansvar for området.

I 1979 igangsatte RTF et 3-årig forsøksprosjekt med en egen hjelpemiddelsentral i Telemark. Hensikten var å sikre tilgang på hjelpemidler for alle grupper og for å få en mer effektiv ressursutnyttelse av investerte midler blant annet gjennom mer rasjonelle innkjøp og resirkulering av hjelpemidler. Sentralen skulle også bidra til en bedre koordinering av formidlingssystemet for hjelpemidler til personer med funksjonsnedsettelse. Målet var å sikre at brukerne fikk riktig individuelt tilpassede hjelpemidler. Videre ønsket man å redusere køene og korte ned ventetiden. Prosjektet ble etablert ut fra «én dør prinsippet» og brukerne skulle komme til sentralen for å få utredet behovet og finne frem til rett hjelpemiddel. Hjelpemiddelsentralen var fylkeseid og fylkesdrevet, men med statlig støtte.

I perioden 1979 – 1993 ble det etablert 16 hjelpemiddelsentraler. Hjelpemiddelsentralene var administrativt tilknyttet fylkeskommunene. Driften ble finansiert med 75 prosent dekning fra staten og 25 prosent dekning av fylkeskommunen. Saksbehandlingen av søknader og refusjon av hjelpemidlene lå til trygdekontorene. Hjelpemidlene som sådan ble i sin helhet finansiert av folketrygden. Utgifter til tekniske hjelpemidler finansiert over folketrygden økte i denne perioden fra om lag 150 000 til 1.163 mill. kr. Antall brukere som fikk hjelpemidler i denne perioden økte fra 1385 til 97 826. Etter hvert som hjelpemiddelsentralene kom i drift ble det inngått oppgjørsavtaler mellom den enkelte sentral og Rikstrygdeverket. Avtalene ga sentralene adgang til å kjøpe inn hjelpemidler på lager for folketrygdens regning. Rikstrygdeverket startet opp med prisforhandling og samordning av innkjøp for tekniske hjelpemidler i 1988.

En prosjektrapport om nytt innkjøps- og formidlingssystem for tekniske hjelpemidler ble lagt frem i januar 1988. På bakgrunn av denne ble det i folketrygdloven § 5 – 8 nr. 3 tatt inn en bestemmelse som gir hjemmel for departementet til å fastsette forskrifter om hjelpemiddelsentralenes virksomhet og ansvar i forhold til trygdeetaten. I folketrygdloven § 5 – 8 nr. 2 ble det gitt hjemmel for departementet til å bestemme at utlån av hjelpemidler skulle skje gjennom hjelpemiddelsentral omfattet av fylkeskommunal plan.

For fylkeskommunene var etablering og drift av hjelpemiddelsentralene en frivillig oppgave idet den ikke var lovpålagt. Dette medvirket til at det var store forskjeller sentralene imellom både hva angikk disponible ressurser og prioritering av oppgaver. Ifølge Sosial- og helsedepartementet, St.prp. nr. 1 (1993 – 1994), manglet flere av de 16 sentralene som var i drift eller under oppbygging, kompetanse og personell på områder som det var forventet at hjelpemiddelsentralene skulle dekke.

Sosialdepartementet 2 foreslo etter utredning av hjelpemiddelformidlingen, en modell der staten overtar ansvaret for både drift av hjelpemiddelsentralene og finansiering av hjelpemidler og hvor hjelpemiddelsentralene i tillegg skulle ha formidlingsfaglig kompetanse.

4.1.3 Utviklingen av de statlige hjelpemiddelsentralene

Fra 1. januar 1994 ble ansvaret for hjelpemiddelsentralene overført fra fylkeskommunene til staten og forankret i trygdeetaten. Ved utgangen av 1996 var det opprettet hjelpemiddelsentraler i de tre gjenstående fylkene. Sentralene var administrativt underlagt fylkestrygdekontorene og faglig underlagt Rikstrygdeverket. Fra 1. januar 1998 inngikk hjelpemiddelsentralene som en avdeling på fylkestrygdekontorene, mens Rikstrygdeverket hadde ansvaret for faglig koordinering og utvikling av hjelpemiddelsentralene og det statlige formidlingssystemet.

Nye områder til hjelpemiddelsentralene

Fra 1990 ble det igangsatt prøveprosjekter med tolketjenester, noen i tilknytning til fylkeskommunen eller hjelpemiddelsentralen, andre i tilknytning til kommunen. Da ansvaret for hjelpemiddelsentralene ble overført til trygdeetaten, ble det bestemt at tolketjenesten for døve og døvblinde skulle bli statlig og legges inn under de administrative lederne for hjelpemiddelsentralene 3. Rikstrygdeverket ble samtidig bedt om å påta seg ansvaret for å få i gang tolketjeneste i nye fylker. I 1998 var det etablert tolketjeneste i alle fylker 4. Tolketjenesten har fra 1998 og frem til i dag hatt flere utvidelser i forhold til stønadsområder. Det er i dag ansatt om lag 170 tolker på hjelpemiddelsentralene. I tillegg har sentralene avtaler med ca. 370 frilanstolker 5.

I 1995 ble ansvaret for rådgivning, innkjøp og gjenbruksformidling på bilområdet lagt til hjelpemiddelsentralene, mens vedtaksmyndigheten forble på fylkestrygdekontoret (bilkontoret). Høsten 2008 ble det besluttet å omorganisere bilområdet og samle vedtak og formidling i spesiallinja 6 på fem regionale bilsentre for å sikre bedre likebehandling og sterkere fagmiljøer. Omorganiseringen er påbegynt i 2009 og skal fortsette i 2010.

I 1996 7 ble det foreslått opprettet ni stillinger til fordeling på hjelpemiddelsentralene som skulle få et særskilt ansvar for arbeidsplasstilrettelegging. I 1997 ble det foreslått opprettet ti stillinger for å få en landsdekkende tjeneste på området arbeidsplasstilrettelegging 8.

Fra og med 1. januar 1997 ble finansieringsansvaret for tekniske hjelpemidler til funksjonshemmede skoleelever overført fra kommuner og fylkeskommuner til folketrygden (omfattet ikke tolkehjelp). Formålet var å utnytte de samlede ressursene på en bedre måte og sikre funksjonshemmede skoleelever lik og enklere behandling. Tidligere var ansvaret fordelt på flere forvaltningsnivåer, noe som skapte uheldige gråsoner, lite rasjonell utnyttelse av de samlede ressurser til hjelpemidler og ulik behandling av funksjonshemmede skoleelever, jf. Ot.prp. nr. 4 (1996 – 1997). I Ot.prp. nr. 8 (1996 – 1997) ble det presisert at kommunene og fylkeskommunene fortsatt skulle ha alt ansvar for diagnostisering og tilrettelegging av undervisningen. Overføring av ansvar for skolehjelpemidler medførte ingen tilførsel av ressurser til sentralene.

I løpet av 1997 ble vedtaksmyndighet på hjelpemidler som hjelpemiddelsentralene formidlet overført fra trygdekontorene til sentralene etter en forsøksordning i 2 fylker. Vedtak på hjelpemiddelområder der sentralene ikke hadde et formidlings- og forvaltningsansvar forble på trygdekontorene 9. Overføringen ble stipulert til en arbeidsbesparelse for trygdekontorene tilsvarende 140 stillinger. Hjelpemiddelsentralene fikk overført ressurser tilsvarende 70 stillinger. Ressursene ble beregnet ut fra målet om å oppnå effektivisering ved å samle saksområdet og tilgang til kunnskap i det tverrfaglige miljøet på sentralene.

I 2003 ble vedtaksmyndigheten i saker om tilskudd og lån for tilrettelegging av arbeidsplass lagt til hjelpemiddelsentralene. Ordningen lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte ble overført til hjelpemiddelsentralene. Ordningen funksjonsassistanse ble overført fra Helse- og sosialdirektoratet til Rikstrygdeverket i 2005 og lagt til hjelpemiddelsentralene.

Da ansvaret for sykehusene ble overført til staten, ble behandlingshjelpemidler overført fra folketrygden til de statlige helseforetakene fra 1. januar 2003 (jf. 4.2.7)

2009 ble ansvaret for briller til barn og irislinser overført fra bidragsbestemmelsene i folketrygdloven § 5 – 22 og lagt til kap. 10. Området ble lagt til NAV Hjelpemiddelsentral i Vest-Agder.

Oppbygging av tekniske tjenester og mer effektiv hjelpemiddelforvaltning

På 1990 tallet var utgiftsveksten til hjelpemidler på vel 10 prosent pr. år. Det var store fylkesvise variasjoner i utgiftene, blant annet på grunn av etablering av nye hjelpemiddelsentraler. Hovedårsaken til den store utgiftsveksten var likevel at antall brukere økte. I 1990 var det ca. 64 500 brukere som fikk ett eller flere hjelpemidler, mens i 1997 hadde antallet økt til nesten 130 000. Økningen fortsatte de påfølgende årene. Med et økende antall brukere har også tjenestene rundt hjelpemidlene økt i omfang og kostnader. Stadig flere hjelpemidler skulle transporteres, lagres, installeres, spesialtilpasses, repareres og klargjøres for gjenbruk.

Hjelpemiddelsentralene var ved den statlige overtagelsen i 1994 ikke bemannet for å løse disse oppgavene selv og kjøpte derfor i stor grad disse tjenestene fra eksterne samarbeidspartnere, fortrinnsvis leverandører av hjelpemidler. Alle utgiftene til tjenestekjøp ble belastet stønadsbudsjettet. Det ble ikke skilt mellom utgifter til innkjøp av selve hjelpemidlene, installering, spesialtilpasning, service, reparasjoner og gjenbruk. Noen fylker hadde ansatt teknisk personell som kunne sørge for at noe reparasjoner ble utført på sentralene, mens andre fylker baserte seg på å kjøpe disse tjenestene og belaste utgiftene på stønadsbudsjettet. Kostnader for istandsetting av hjelpemidler i forbindelse med gjenbruk ble også belastet stønadsbudsjettet når tjenestene ble utført av eksterne. På oppdrag fra Finansdepartementet foretok derfor Statskonsult i 1996 en evaluering av hjelpemiddelsentralenes virksomhet i forhold til utgiftsutviklingen for stønad til hjelpemidler 10. Statskonsult anbefalte at det ble gjennomført en prøveordning med overføring av midler fra stønadsbudsjettet til hjelpemiddelsentralenes driftsbudsjett 11. Midlene som ble berørt, var knyttet til kjøp av tjenester til opplæring av bruker 12, transport, installering, service/reparasjon, spesialtilpasning og klargjøring for gjenbruk. Hensikten var at sentralene skulle vurdere kostnadseffektiviteten ved å foreta oppgavene selv eller få dem utført gjennom tjenestekjøp. Sosial- og helsedepartementet 13 foreslo å gjennomføre en prøveordning i 4 fylker i perioden 1998 til 1999. Etter evaluering av forsøksperioden fastholdt Statskonsult anbefalingen. I 2001 ble prosjektet utvidet med ni nye hjelpemiddelsentraler, og i 2002 ble de seks siste sentralene innlemmet i prosjektet. Econ Analysis evaluerte prosjektet høsten 2003. I sin konklusjon skriver Econ at prosjektet har:

«bidratt til å rydde i gråsoner mellom stønadsbudsjettet og administrasjonsbudsjettet, redusere veksten i utgiftene (gitt volumveksten i perioden), til å oppnå en mer effektiv forvaltning av hjelpemidler og til å gjøre systemet mer enhetlig i forhold til forvaltning og formidling av hjelpemidler.»

Som en del av prosjektet fikk hjelpemiddelsentralene tildelt 216 stillinger for at de i større grad kunne løse oppgavene med eget personell. Hjelpemiddelsentralene bygget i den forbindelse opp en hensiktsmessig maskin- og utstyrspark for å utføre reparasjoner, spesialtilpasning og effektiv rengjøring for klargjøring ved gjenbruk. Egnede biler ble også kjøpt inn for å overta deler av transporten, samt drive ambulant virksomhet som service og rådgivning. Denne omleggingen medførte blant annet at sentralene skaffet seg teknisk personell med samtykke utstedt av DSB 14 for å kunne utføre service og reparasjon av elektromedisinsk utstyr. Direktivet for medisinsk utstyr 15som ble innført i 1998, satte også nye krav til hjelpemiddelsentralene når det gjaldt prosedyrer og dokumentasjon ved spesialtilpasninger 16. Når kommersielt tilgjengelige hjelpemidler ikke dekker de faktiske behovene til bruker må det konstrueres individuelle løsninger. Det stilles da krav til hvordan spesialtilpasningen skal utføres for at bruker ikke skal utsettes for annen og større risiko fordi en annen enn den opprinnelige produsenten har endret produktet. Tverrfaglig samarbeid mellom terapeuter og teknikerne er nødvendig for å sikre at spesialtilpasningen er i henhold til de behov som bruker måtte ha, samtidig som de endringene som gjøres i produktet er teknisk forsvarlig i forhold til eventuell risiko.

Den teknologiske utviklingen på hjelpemiddelområdet er som på andre områder i utvikling. Det gjør at sentralens ansatte hele tiden må vurdere hvilke tjenester det er hensiktsmessig å kjøpe kontra det å utvikle egen kompetanse. Det er da flere forhold som må tas i betraktning. På noen områder kan det være nødvendig å bygge opp teknisk kompetanse på sentralene for å kunne gi en mer helhetlig tjeneste i forbindelse med rådgivningen, selv om det sett fra et rent økonomisk perspektiv kan synes å gi lite avkastning fordi sentralen har få saker. På noen lavfrekvente og kompetansekrevende områder kan man se for seg at den økonomiske gevinsten kunne blitt større ved et utvidet regionalt samarbeid mellom sentralene.

Det vil alltid være kompetanseområder og tjenester som ikke anses hensiktsmessig at sentralene har. Installering av trappeheiser, plattformheiser og sjaktheiser er et typisk område i så måte. Et annet område er for eksempel støping av spesialseter som krever spesialistkompetanse. Sentralens ansatte kan imidlertid utføre ettersyn av denne type utstyr hvis de finner det formålstjenlig. Boligtilpasninger som fordrer bruk av håndverkstjenester som snekker, rørlegger og elektriker, er også oppgaver som faller utenfor sentralens virkeområde. Tjenester som kjøpes hos eksterne leverandører, belastes sentralenes driftsbudsjett.

Administrative forenklinger

Overføringen av skolehjelpemidler og vedtaksmyndigheten på hjelpemidler til hjelpemiddelsentralene 1997 førte til stor økning på antall søknader samtidig som færre personer jobbet med vedtaksbehandling (jf. 4.1.3.1). Det var derfor nødvendig å se på forenklingsordninger. Mange hjelpemiddelsentraler gjennomførte differensiert saksbehandling, der rimelige og standardiserte hjelpemidler fikk en enklere og raskere behandling enn de mer komplekse. Mange sentraler integrerte vedtak/ordre- og lagerrutiner i disse sakene for å få rask utlevering. En undersøkelse i 2001 viste at denne typen søknader svært sjelden ble avslått. En arbeidsgruppe foreslo i 2001 17 med bakgrunn i dette å innføre bestillingsordningen for samtidig å kvalitetssikre at kommunale rekvirenter måtte gjennom en opplæring før de kunne godkjennes.

Bestillingsordningenble innført i 2002 og omfatter enkle hjelpemidler til en verdi under 10 prosent av 1 G og som ikke krever individuelle tilpasninger. Ordningen ble utvidet i 2007 til også å gjelde fire produktgrupper med en verdi over 10 prosent av G 18. Det kreves et inngangsvedtak på at brukeren fyller inngangsvilkårene i folketrygden før man kan benytte seg av ordningen. I 2008 benyttet 65 508 brukere seg av bestillingsordningen.

I 2002 19 ble det også innført en ordning der individuell plan kan erstatte søknad om hjelpemidler. Hjelpemidler som en del av en individuell plan ble først prøvd ut i fire fylker med noen utvalgte kommuner i hvert fylke. Målgruppen for denne ordningen er barn og voksne med sammensatte behov der god kjennskap til brukeren og hans/hennes livssituasjon er viktig for god behandling av saken. Særlig aktuell for brukere der behovet for hjelpemidler endrer seg raskt (for eksempel barn som vokser eller personer med progredierende sykdommer).

4.1.4 Utviklingen av den kommunale hjelpemiddelforvaltningen

Kommunene har med hjemmel i lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (kommunehelsetjenesteloven) basisansvaret for medisinsk habilitering og rehabilitering, herunder formidling av hjelpemidler og for å tilrettelegge miljøet rundt den enkelte. Kommunen skal vurdere hjelpemidler som ett av flere alternative tiltak på grunnlag av brukerens samlede behov. Ansvaret på hjelpemiddelområdet er presisert i § 11 i forskrift om habilitering og rehabilitering som trådde i kraft 1. juli 2001. I forskriften er kommunene pålagt et koordinerings- og samhandlingsansvar, blant annet ved at det skal finnes en koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering i kommunen. Videre er kommunehelsetjenesten pålagt å samarbeide med sosialtjenesten og andre samarbeidende enheter. Kommunens ansvar for formidling og tilrettelegging er uavhengig av behovet, og omfatter både hjelpemidler og ergonomiske tiltak som er finansiert av folketrygden ved vesentlige og varige behov (over 2 år), og hjelpemidler ved midlertidige behov (under 2 år) som er et kommunalt ansvar.

Forskrift om individuell plan gir føringer for et planmessig og systematisk arbeid knyttet til den enkelte, og er et virkemiddel for å få til samhandling mellom brukeren, kommunale tjenester og øvrig hjelpeapparat. Kommunen har ansvar for individuell tilrettelegging av opplæringstiltak, jf. bestemmelser i opplæringsloven. Kommunene har dermed ansvar for pedagogiske læremidler til skolebruk, inklusive utstyr som læreren/førskolelæreren bruker i sin undervisning eller opplegg for eleven/førskolebarnet. Ansvaret i kommunen vil derfor ligge innen helse- og omsorgssektoren eller skolesektoren, avhengig av hvilke livsområder hjelpemidler og tilrettelegging skal inngå i.

Ansvarsfordelingen mellom hjelpemiddelsentralen og kommunen er nedfelt i egne samarbeidsavtaler mellom hjelpemiddelsentralen og kommunene i det aktuelle fylket. Av samarbeidsavtalen følger det at kommunene kan ha kontaktpersoner i den kommunale helse- og sosialtjenesten med ansvar for hjelpemidler innenfor områdene bevegelse, syn og hørsel (jf. 4.2.2 og boks 4.1). Kommunene kan også opprette kontaktpersoner på hjelpemiddelområdet innen andre spesielle fagområder eller funksjoner.

Som en del av samarbeidsavtalen med hjelpemiddelsentralene, er det innført forenklet saksbehandling på enkle og rimelige hjelpemidler (bestillingsordningen). For å forenkle forvaltningen har hver kommune utpekt ansatte som etter å ha gått på kurs hos hjelpemiddelsentralene, blir sertifisert til å være hjelpemiddelrekvirenter. De kan i samråd med bruker rekvirere visse hjelpemidler som ikke vedtaksbehandles. Når det er aktuelt med mer avanserte hjelpemidler samarbeider kommunens ansatte med hjelpemiddelsentralene om å få til et godt resultat for brukeren.

Kommunene har ansvar for enklere montering og distribusjon av hjelpemidler som hjelpemiddelsentralene skaffer til veie, og leverer til de kommunale lagrene. Kommunene skal også sørge for retur fra brukerne når hjelpemidlene ikke lenger brukes 20.

4.2 Dagens hjelpemiddelsystem

4.2.1 Hjelpemiddelsentralens ansvar og rolle

I forbindelse med NAV-reformen ble Arbeids- og velferdsetaten opprettet 1. juli 2006. Fra samme dato ble tidligere trygdeetaten og Aetat lagt ned, og Arbeids- og velferdsetaten overtok det ansvar og de oppgaver som de tidligere etatene hadde hatt. Hjelpemiddelsentralene ble samlet, både administrativt og faglig, i èn organisasjon og under èn felles, nasjonal ledelse i NAV Hjelpemidler og tilrettelegging.

Hjelpemiddelsentralene har et overordnet og koordinerende ansvar for hjelpemidler i sitt fylke. Hjelpemiddelsentralen er en andrelinjetjeneste og et ressurs- og kompetansesenter både for brukere og det øvrige fagapparatet i formidlingssystemet. Sentralene har kompetanse om hvordan hjelpemidler, tolk og ergonomiske tiltak kan kompensere eller avhjelpe funksjonstap. Sentralene gir faglig bistand og informasjon til sine samarbeidspartnere.

Hjelpemiddelsentralene har et forvaltningsansvar for de hjelpemidlene som er folketrygdens eiendom og skal påse at disse blir utnyttet mest mulig effektivt og i samsvar med folketrygdloven. De har ansvar for større reparasjoner, akuttreparasjoner og service på utlånte hjelpemidler.

Rådgivning om tilretteleggingsløsninger er således ikke bare knyttet til virkemidler som finansieres via folketrygden. Hjelpemiddelsentralenes kompetanse er også overførbar til hjelpemidler og tilrettelegging der finansieringen ivaretas av andre; for eksempel arbeidsgiver, studiested eller kommunen. Hjelpemiddelsentralenes kompetanse kan også være et viktig bidrag til kommunene når det gjelder planlegging og tilrettelegging av omgivelsene for personer som benytter hjelpemidler jf. prinsipper om tilgjengelighet og universell utforming. Sentralenes kompetanse i forhold til brukerrettede og systemrettede tiltak er beskrevet i nasjonale standarder på området. 21 I praksis vil vektleggingen av individrettede og systemrettede tiltak, rådgivning knyttet til etatens egne finansielle virkemidler eller andre økonomiske kilder, variere mellom hjelpemiddelsentralene. Prioriteringene er avhengig av situasjonen i det enkelte fylke og ressurser og kompetanse ved den enkelte hjelpemiddelsentral og i kommunen. Hjelpemiddelsentralene skal yte tjeneste ved ulike typer funksjonsnedsettelser, i alle aldre og uavhengig av arena og de må derfor i sin grunnbemanning sikre at sentralen disponerer nødvendig fagkompetanse.

4.2.2 Formidlingssystemet

I det følgende beskrives formidlingssystemet på et mer overordnet nivå. En nærmere beskrivelse av enkeltområder gjøres i kapittel 12 Hjelpemidler i dagliglivet, kapittel 13 Hjelpemidler og tilrettelegging for barn og unge, samt kapittel 14 Hjelpemidler og tilrettelegging i arbeid.

Hjelpemiddeltilbudet favner bredt og rommer mange spesialiserte kompetanseområder. Systemet skal være tilpasset brukere i alle aldersgrupper og livsfaser. Systemet skal ivareta både brukere med enklere behov, og brukere med omfattende og komplekse utfordringer. Det er både ønske om og krav til aktiv brukermedvirkning.

Et mer enhetlig formidlingssystem og andrelinjerollen

Med overføring av ansvaret for hjelpemiddelsentralene til staten var det forventet et mer likeverdig tilbud til brukeren og en bedre utnyttelse av ressursene i systemet enn det som hadde vært mulig med fylkeskommunal administrering. Målet med den statlige modellen var blant annet å utvikle et enhetlig formidlingssystem. Dette innebar blant annet å lage et system med hjelpemiddelsentralene som ressurs- og kompetansesenter for alle typer funksjonsnedsettelser. Det var ønskelig å øke tilgangen til bistand og informasjon fra fagfolk for å sikre at brukerne fikk de hjelpemidlene de hadde behov for. Overføringen til staten innebar ikke at hjelpemiddelsentralene nå ble likt organisert. Forskjellig organisering og arbeidsmåte har vært nødvendig fordi sentralene har ulik størrelse og ulike utfordringer knyttet til geografi, befolkning, alderssammensetning m.m.

Sentralt i utviklingen av de statlige hjelpemiddelsentralene var rollen som ressurs- og kompetansesenter. Utvikling av en felles rolleforståelse for hjelpemiddelsentralene og deres samarbeidspartnere sto sentralt i oppbyggingen av formidlingssystemet. En mer rendyrket andrelinjefunksjon for hjelpemiddelsentralene ble vektlagt i denne perioden, der hjelpemiddelsentralene styrket sin veilederrolle og rolle som kompetansebygger innen hjelpemidler og tilrettelegging i kommunen. Brukerne ble i sterkere grad oppfordret til å henvende seg til kommunen. En slik rendyrket andrelinjefunksjon viste seg å være problematisk der kommunen manglet grunnleggende kompetanse eller ressurser, og ble møtt med kritikk fra fagfolk og brukere. 22

Etter hvert ble det utviklet større grad av fleksibilitet i forhold til direkte brukerkontakt med hjelpemiddelsentralene, blant annet gjennom ordningene med individuell plan, kontaktperson, brukerpass, opprettelse av bestillingsordning for sertifiserte medarbeidere i kommunen, mer fleksible henvisningsrutiner og gjennom skulder ved skulder samarbeid med kommunen og andre samarbeidspartnere der dette er hensiktsmessig. Det ble også i større grad tatt hensyn til fleksibilitet i den praktiske oppgavefordelingen, avhengig av kommunens ressurser og kompetanse i forhold til ulike brukerbehov, og det ble satset sterkt på kompetansebygging i kommunen fra hjelpemiddelsentralenes side.

Hjelpemiddelområdet framstår i dag som komplekst. Brukergruppene er svært forskjellige både med hensyn til alder, funksjonsnedsettelse og oppfølgingsbehov, i tillegg til stor bredde i løsningsmuligheter. I dagens system kan hjelpemidler være alt fra enkle produkter som spesialbestikk til en verdi av et par hundre kroner, til avanserte teknologiske produkter eller ombygde kassebiler i millionklassen. I tillegg kommer rene tjenester som tolking, funksjonsassistanse og lese- og sekretærhjelp. Det er et område som har stor bredde i fag- og tilretteleggingskompetanse, med mange involverte fagmiljøer både på kommunalt og statlig nivå. I tillegg er det et område som har stor betydning for brukeren, og et viktig område for brukerorganisasjonene. Rådgivings- og veiledningsoppgavene som utføres av de ansatte ved hjelpemiddelsentralene, er en kompetanserolle som omfatter langt mer enn å gi ytelser etter folketrygden.

Samhandling og praktisk arbeidsdeling mellom kommunene og hjelpemiddelsentralene

For å bidra til styrket samhandling mellom kommunene og hjelpemiddelsentralene, ble det tatt initiativ fra den enkelte hjelpemiddelsentral om å utarbeide samarbeidsavtaler med hver enkelt kommune innen det aktuelle fylket. Disse avtalene ble inngått etter en felles mal på landsbasis 23, og med muligheter for lokale tilpasninger. Alle kommunene har inngått en slik avtale med hjelpemiddelsentralen i sitt fylke. Avtalene omhandler alle deler av formidlingsprosessen, men kan variere noe i forhold til innhold og detaljeringsgrad.

På samme måte som det er en praktisk arbeidsfordeling mellom kommune og hjelpemiddelsentral når det gjelder formidlingsprosessen, så er det en tilsvarende arbeidsfordeling mellom enkle og mer komplekse saker når det gjelder montering, service og reparasjon av hjelpemidler. Enkel montering og demontering som ikke krever særskilt kompetanse gjøres av teknisk personell/vaktmestere i kommunen. At kommunen ivaretar enkle reparasjoner og vedlikehold fører til raskere service til brukerne. Hjelpemiddelsentralens tekniske personell sørger for opplæring og stiller med nødvendig utstyr og reservedeler (kommunale delelagre etter avtale). Hjelpemiddelsentralen har ansvar for montering/demontering, reparasjon og service som krever kompetanse som kommunen ikke har. Hjelpemiddelsentralen har ansvar for spesialtilpasning av hjelpemidler 24. Det vil alltid oppstå situasjoner der de kommersielt tilgjengelige produktene ikke dekker brukerens faktiske behov.

På tross av avtaler, rolleavklaringer og kompetanseutvikling, erfarer hjelpemiddelsentralene at kommunenes ressurser og kompetanse til å kunne ivareta oppgavene innen hjelpemidler og tilrettelegging varierer sterkt. Dette gjelder både mellom kommunene og innad i den enkelte kommune over tid. Bytte av nøkkelpersonale med formidlingsfaglig eller teknisk kompetanse i kommunen er også avgjørende for hvor mye kommunene kan utføre med egne ressurser. Kompetansen innen hjelpemiddelsentralene kan også variere. Det er derfor viktig med et samspill mellom kommunen og hjelpemiddelsentralen som er fleksibelt i forhold til endringer i kompetanse og ressurser.

Hjelpemiddelsentralens samarbeidspartnere i kommunene

Tiltak i kommunen gjennomføres innen ulike tjenesteområder avhengig av blant annet alder og behov til den det gjelder og foregår oftest på de vanlige arenaene hvor brukerne oppholder seg. Kommunenes oppgaver og ansvar er omfattende på området hjelpemiddelformidling. Ansatte i de kommunale tjenestene har ulik fagbakgrunn, funksjoner og erfaring i forhold til hjelpemidler og tilrettelegging, og vil dermed i ulik grad være i samhandling med hjelpemiddelsentralen.

Et sentralt virkemiddel for samhandling og kompetanseutvikling knyttet til kommuneavtalene, er kontaktpersonordningen. Dette er en ordning der kommunene på frivillig basis oppretter kontaktpersoner innen spesielle fagområder, noe som er gjennomført i de fleste kommuner. Kontaktpersoner på fagområdene bevegelse, syn og hørsel er de mest vanlige. Kontaktpersoner i forhold til funksjonsområder som kognisjon og kommunikasjon er sjelden. Kommunene har også kontaktpersoner i forhold til tekniske tjenester som montering, reparasjoner og levering av hjelpemidler.

Ordningen er frivillig for kommunene. De instanser i kommunen som får tildelt denne rollen, får ikke tildelt ekstra ressurser. For noen kan denne funksjonen sies å komme i tillegg til de oppgavene de er ansatt for, mens for andre er kontaktpersonrollen en naturlig del av stillingens ordinære funksjoner. Ansatte innen hjemmetjenestene vil i størst grad kunne oppleve å få tildelt ekstraoppgaver gjennom å formidle hjelpemidler til både brukere og ikke-brukere av hjemmetjenesten. For ansatte innen habilitering og rehabilitering, vil imidlertid hjelpemidler og tilrettelegging inngå som en mer naturlig del av virksomheten 25.

Til tross for at kommunens ansvar for hjelpemidler og ergonomiske tiltak er hjemlet i forskrift, er den konkrete satsningen i varierende grad nedfelt i kommunenes satsninger og prioriteringer. Kontaktpersoner i forhold til hjelpemidler og tilrettelegging er i varierende grad definert i stillingsbeskrivelsene til de kommunalt ansatte og oppleves derfor sårbare i forhold til omprioriteringer av stillinger og funksjoner i kommunen.

Når kommunen ikke har god nok kompetanse, må hjelpemiddelsentralen eller andre kompetansemiljøer ta et større ansvar. Dette kan gjelde for eksempel for personer med kognitive utfall, syns- og/eller hørselsproblematikk. Diagnostikk og utredninger vil i stor grad gjennomføres i spesialisthelsetjenesten. Men på disse områdene må også hjelpemiddelsentralene ofte ta et større ansvar i forhold til utredning av behov. Kontaktpersonene vil da i større grad henvise til andre instanser for utredning når de oppdager et behov. Hjelpemiddelsentralene samhandler ikke bare med kontaktpersonene i kommunen. Relevante samarbeidspartnere både i forhold til brukerrettet arbeid og kompetanseutvikling, kan være fagpersoner fra ulike sektorer i kommunen, pleie- og omsorg, rehabilitering, skolesektor, teknisk etat m.m. Kontaktpersonene er ment å sikre at det finnes definerte kontakter og tydelig adresse i forhold til samhandlingen.

Kompetansestrategier

Ved den statlige overtagelsen av hjelpemiddelsentralene i 1994, manglet mange kommuner kompetanse i å utrede, prøve ut og tilpasse hjelpemidler til brukerne. Som andrelinjetjeneste ble hjelpemiddelsentralene derfor pålagt å bidra til å heve kompetansen om hjelpemidler og tilrettelegging i førstelinjen, men også hos andre samarbeidspartnere. I tillegg til skulder ved skulder-samarbeid i brukerkonsultasjoner, så skulle sentralene drive kompetanseutvikling gjennom kursvirksomhet, etablering av fagnettverk for eksempel for syns- og hørselskontakter m.m., og annet systemrettet veiledningsarbeid. Hensikten var økt kunnskap om hjelpemidler i nettverkene rundt brukerne og dermed bedre tilgjengelighet til gode tilretteleggingsløsninger.

I 1999 ble opplæringsansvaret konkretisert i en nasjonal standard 26som hadde til hensikt å sikre at hjelpemiddelsentralene drev en systematisk og differensiert opplæring av førstelinjen og andre samarbeidspartnere. Mange hjelpemiddelsentraler har differensiert sine kurs i tre nivåer; innføringskurs, grunnkurs og videregående fagkurs 27. På systemnivå er det etablert grunnleggende kurs om formidlingssystemet, og videregående kurs for kommuneansatte som skal godkjennes som rekvirenter innen bestillingsordningen 28. Når det gjelder brukerrettet fagkompetanse, er det etablert grunnleggende og videregående kurs knyttet til kommunenes kontaktpersoner på de ulike fagområdene 29, og det holdes erfarings- og nettverksamlinger på ulike fagfelt. Det er spesielle kurs rettet mot teknisk personell i kommunene som skal vedlikeholde og reparere utstyr, og det er mer produktrettede kurs rettet mot ulike målgrupper.

I en organisasjonsanalyse fra 2009 30 finner PwC at hjelpemiddelsentralene som kompetansebygger og kompetanseoverfører er av vesentlig betydning for (mange) kommuners evne til å utføre sitt førstelinjeansvar. Mange kommuner uttrykker at denne støtten er helt nødvendig for en god brukeroppfølging i mer komplekse saker. Særlig mindre kommuner vil mangle full bredde i kompetanse til å løse sammensatte og komplekse saker. Videre finner PwC at hjelpemiddelsentralenes kompetanseutviklingsprogram i stor grad er basert på lokal erfaring med kommunenes behov, og det varierer derfor fra fylke til fylke. PWC anbefaler derfor at sentralene i større grad tilpasser sine kurs og seminarer til det som er kommunenes problemstillinger og behov på kompetansesiden.

For å understøtte hjelpemiddelsentralenes opplæringsarbeid, utarbeidet Rikstrygdeverket opplæringspakker på ulike fagområder som sentralene kunne ta i bruk og tilpasse lokalt. Videoer, som viste utredningsprosesser i skolen og på arbeidsplassen m.m. og ulike løsninger, ble laget som en del av opplæringspakkene. Det ble laget veiledere og temahefter 31 Det ble dessuten igangsatt faglige utviklingsprogram for utvalgte faggrupper på hjelpemiddelsentralene fra Rikstrygdeverket.

Kompetansestrategien var at hjelpemiddelsentralene skulle ha opplæringsansvaret overfor kommunene og andre samarbeidspartnere innen fylket, mens Rikstrygdeverket skulle understøtte det faglige arbeidet til sentralene gjennom fagsamlinger og ved utarbeidelse av veiledere m.m.

Den samme strategien er i stor grad videreført etter etableringen av Arbeids- og velferdsetaten i 2006. Hovedmålgruppen for kompetansetiltakene fra det nasjonale kompetansemiljøet 32 er fortsatt hjelpemiddelsentralene. Men flere av de landsdekkende kompetansetiltakene rettes nå også mot hjelpemiddelsentralenes samarbeidspartnere. Fra 2009 ble muligheten for prosjektrettet utviklingsarbeid styrket ved at sentralene kan søke sentrale prosjektmidler for å stimulere til konkrete utvik­lingsprosjekt i fylkene. Etter at hjelpemiddelsentralene ble samlet i en felles styringslinje i forbindelse med NAV reformen, arbeides det dessuten med å finne synergieffekter og kompetanseområder som kan styrkes på tvers av fylkene. Dette inkluderer også en vurdering av hvordan kompetansen i de nasjonale kompetansesentrene på hjelpemiddelområdet skal kunne utnyttes mer effektivt og gi større synergieffekter i formidlingsarbeidet ute i fylkene, spesielt på området arbeidsplasstilrettelegging.

Nasjonale kompetansesentre på hjelpemiddelområdet

Det er fire spesialiserte kompetansesentre på hjelpemiddelområdet. Tre av sentrene bistår også i komplekse brukersaker. Disse er Landsdekkende bilsenter, Senter for yrkesrettet attføring (NAV Sya) og Senter for IKT-hjelpemidler (NAV Sikte). Nordnorsk IKT-senter (NAV Nonite) jobber prosjektbasert og bistår ikke i det brukerrettede arbeidet.

Landsdekkende bilsenter

NAV Landsdekkende bilsenter er et ressurs- og kompetansesenter for spesialtilpasning av bil for personer med funksjonsnedsettelse. Senteret skal bistå formidlingsapparatet med spisskompetanse om gode løsninger i komplekse saker. Bilsenteret er lokalisert i Oslo.

Senter for yrkesrettet attføring (NAV Sya)

SYA sitt tilbud er rettet mot yrkeshemmede. Tilbudet er todelt. Det ene tilbudet er til arbeidssøkere som er hørselshemmet, synshemmet eller som har skade eller sykdom som har rammet hjernen. Dette tilbudet ytes til arbeidssøkere hjemmeboende på Sør-Østlandet. Tre spesialiserte arbeidsrådgivningskontor (ARK) i Bergen, Trondheim og Tromsø dekker de resterende fylkene i forhold til synshemmede og hørselshemmede arbeidssøkere. Arbeidsrådgivningskontorene er organisert i Arbeids- og velferdsetatens, fylkeslinja (jf. figur 4.1 Organisasjonskartet). Det andre tilbudet fra SYA gis til yrkeshemmede generelt som er bosatt i Oslo eller Akershus. SYA har i tillegg et landsdekkende ansvar for å initiere og drive forsøks- og utviklingsarbeid innen ansvarsområdet.

Senter for IKT-hjelpemidler (NAV Sikte)

NAV Sikte er et landsdekkende kompetansesenter som (se boks 4.5) har i oppgave å utvikle og formidle kunnskap om IKT hjelpemidler, samt jobbe med tilrettelegging av spesialiserte IKT løsninger. Senteret har et særlig ansvar for tilrettelegging av IKT for personer med; sterkt reduserte bevegelsesfunksjoner, medfødte eller ervervede kommunikasjonsvansker og alvorlig grad av kombinerte sansetap. SIKTE bistår hjelpemiddelsentralene og andre samarbeidspartnere med utredning i saker med behov for komplekse og spesialiserte IKT-løsninger. Ifølge Fafo 33 virker det som at SIKTE i liten grad blir brukt i arbeidsplasssaker.

Nordnorsk IKT-enhet (NAV Nonite)

NAV Nonite er et kompetansesenter (se boks 4.6) som gjennom prosjekter skal bidra til utvikling av nye teknologibaserte løsninger eller arbeidsmetoder. NONITE har en prosjektbasert arbeidsform og forvalter prosjektmidler som kan søkes av brukerorganisasjoner og fagmiljø, som et insitament for å stimulere til kompetanse- og nettverksutvikling fortrinnsvis i de fire nordligste fylkene. Prosjekt som tildeles midler skal bidra til å gjøre teknologibaserte løsninger tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelse, og baseres på brukermedvirkning, behovsanalyse og brukernytte. Enheten med fem stillinger er lokalisert ved Hjelpemiddelsentralen i Nordland.

Etter 1. juli 2006 ble den nasjonale enheten NAV Hjelpemidler og tilrettelegging organisert i en styringsenhet og en fagenhet. Styringsenheten har den nasjonale ledelsen for hele resultatområdet (hjelpemiddelsentralene og kompetansesentrene), mens fagenheten har ansvar for å styrke og koordinere det faglige utviklingsarbeidet. Fagenheten har ansvar for å følge opp den nasjonale kompetansestrategien på hjelpemiddelområdet. De skal blant annet samordne kompetansetiltak, lede utviklingsprosjekter innen resultatområdet og koordinere den norske deltagelsen i det nordiske samarbeidet.

4.2.3 Forvaltning av hjelpemidler

Hjelpemiddelsentralene skal påse at folketrygdens midler blir utnyttet mest mulig effektivt og i samsvar med bestemmelsene i folketrygdloven. Sentralene skal sørge for at de funksjonelle behovene avhjelpes på beste måte for brukeren og på lavest mulige effektive kostnadsnivå. Det krever et tverrfaglig samarbeid mellom de ulike faggruppene innen formidling, teknikk og materialadministrasjon gjennom valg av produkter basert på funksjonelle, tekniske, driftsmessige og prismessige egenskaper. Hensikten her er å sikre bruker rask tilgang på gode, driftssikre hjelpemidler.

I formidlingsprosessen inngår også et økonomisk element ved valg av løsning, noe som setter krav til sentralens rådgivere og teknisk personell, knyttet til kunnskap om ulike hjelpemidler og løsningsalternativer, ofte i tett samarbeid. Innkjøp og distribusjon av hjelpemidlene krever profesjonell kompetanse på innkjøp og logistikk for å ivareta krav til økonomistyring og leveringstider. Samlet er forbruket på hjelpemidler formidlet gjennom hjelpemiddelsentralene om lag 2,8 mrd. kr på lands­plan. Det ble i 2009 opprettet en sentral forsyningsenhet (SFE) for å styrke og effektivisere lager- og logistikkfunksjonen. Hensikten med dette er bedre lagerstyring av lagerførte varer. For å møte Riksrevisjonens krav om bedre styring og kontroll er det blant annet utviklet et nytt IKT-system for lager og logistikk. Sistnevnte har vært viktig for å sikre et godt sammenligningsgrunnlag mellom hjelpemiddelsentralene. I forbindelse med prosjektet Mer effektiv hjelpemiddelforvaltningble det utarbeidet felles logistikkrutiner (leveringstider, krav til reparasjon, gjenbrukskrav) og en registreringsinstruks som hjelpemiddelsentralene er pålagt å følge. Resultatindikatorene, sammen med registreringsinstruksen, skal gi bedre muligheter for sammenligning og oppfølging av sentralene.

Teknisk vedlikehold, reparasjon og gjenbruk av hjelpemidler er sentralt i arbeidet med å utnytte folketrygdens midler mest mulig effektivt. Godt vedlikehold er med på å forlenge brukstiden for hjelpemidlene. Sentralenes tekniske kompetanse sammen med det etablerte servicenettverk i kommunene skal bidra til at brukerne får hjelp når feil oppstår. Gjenbruk av brukte hjelpemidler reduserte behovet for nykjøp med om lag 750 mill. kr i 2008. For å få dette til kreves et godt samspill mellom formidlings-, teknisk- og logistikkompetanse. Først ved gjennomgang av tilbakeleverte hjelpemidler hvor teknisk tilstand og økonomisk analyse av utgiftene ved istandsetting vurderes. Selve produksjonsdelen med istandsetting av hjelpemidlene kan betraktes som en ordinær industriproduksjon. Så må de gjenbrukte hjelpemidlene bringes inn i formidlingsprosessen til nye aktuelle brukere, noe som krever et godt samarbeid mellom forvaltning og formidling på sentralen, samt lokale formidlere for å lykkes.

Saksbehandlingstid på hjelpemiddelsentralene

I følge Arbeids- og velferdsetatens interne retningslinjer skal 75 prosent av søknadene bli avgjort innen 3 uker. Maksimal behandlingstid er fire måneder. Dette er krav som gjelder for hele etaten. Saksbehandlingstiden defineres som tidsperioden fra søknaden ankommer etaten til vedtaksdato. Den tiden det tar for bruker å få utredet sitt hjelpemiddelbehov i kommunen kommer i tillegg til sentralens saksbehandlingstid. I tillegg til saksbehandlingstiden kommer den tiden det tar å få levert hjelpemidlet. For å få ned saksbehandlingstiden og forenkle administrasjonen er det innført flere forenklinger der hjelpemiddelbehovene ikke gjennomgår en formell søknadsbehandling. Disse er bestillingsordningen, der kommunene i samråd med bruker rekvirerer enklere hjelpemidler, samt hjelpemidler som bestilles i henhold til individuell planeller brukerpass. Det er vanligvis heller ingen søknadsbehandling når det gjelder fornyelse av hjelpemidler som må skiftes ut. Disse hjelpemiddelbehovene går direkte til effektuering (utlevering eller bestilling fra leverandør) eller til rådgiverne hvis det er behov for utredning eller utprøving for å finne riktig løsning. Det var over 144 000 søknader om hjelpemidler i dagliglivet som ble vedtaksbehandlet på hjelpemiddelsentralen i 2008 (inkluderer hjelpemidler i skole). 93 prosent av sakene ble innvilget, mens 4 prosent fikk avslag. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for 2008 var 1,8 uker. 34

Når det gjelder tilrettelegging av arbeidsplass er saksbehandlingstiden noe lenger. I 2008 ble om lag 3 400 søknader om tilrettelegging av arbeidsplass behandlet ved hjelpemiddelsentralene. Gjennomsnittlig behandlingstid var 5 uker. 69 prosent av søknadene ble innvilget, mens 26 prosent fikk avslag. 63 prosent av søknadene ble behandlet innen 3 uker. Det var tre hjelpemiddelsentraler som hadde gjennomsnittlig saksbehandlingstid under 3 uker. 35 Arbeids- og velfredsdirektoratet oppgir at årsaken til at saksbehandling for tilrettelegging på arbeidsplass tar lengre tid enn andre saker, blant annet er behovet for uttalelser fra andre samarbeidspartnere (fylkesmannens landbruksavdeling eller avdelinger som ivaretar annen næringsvirksomhet, fiskeridirektoratet, arbeidstilsynet m.m.). Dette er særlig aktuelt når det gjelder søknader på moderniserings- og effektiviseringstiltak for selvstendig næringsdrivende. Det kreves også oftere og mer utredning i forhold til behov og løsningsmuligheter fra sentralens side, før avgjørelser kan fattes.

Det var totalt 1717 klage- og ankesaker på hjelpemiddelområdet i 2008. Dette inkluderer både klager til hjelpemiddelsentralene, klager til NAV Klageinstans og anker til Trygderetten. Klage- og ankesaker utgjør en liten andel av den totale saksmengden. En del klagesaker blir omgjort av hjelpemiddelsentralene etter at de får inn ytterligere opplysninger i saken. 866 saker ble i 2008 klaget videre til NAV Klageinstans, 93 av disse sakene ble omgjort.

Leveringstid

Hjelpemiddelsentralen leverer vanligvis hjelpemidlene til kommunalt mottakssted, og kommunen foretar den endelige utlevering og om nødvendig montering og opplæring. Når det gjelder større hjelpemidler fraktes disse ofte direkte hjem til bruker. Det er gjerne hjelpemidler som må installeres av leverandør som for eksempel trappeheiser og løfteplattformer m.m., eller større hjelpemidler som krever spesialbil for å kunne fraktes mellom hjelpemiddelsentral og brukers hjem.

Kravet til sentralene er at hjelpemidlene skal leveres til kommunalt mottakssted i løpet av 3 uker i 75 prosent av tilfellene. Kravet gjelder både lagervarer og varer som må bestilles for den enkelte. En grunn til at kravet ikke er 100 prosent, er at en del hjelpemidler må spesialtilpasses til den enkelte bruker eller bestilles fra utlandet og at dette ofte tar noe lenger tid. Kravet til levering av bestillingsvarer er redusert fra fem til tre uker. Krav til levering fra leverandører med avtale er derfor redusert tilsvarende.

I 2008 ble det utlånt i alt 572 820 hjelpemidler som var 13 prosent økning fra året før. 15 hjelpemiddelsentraler hadde måloppnåelse. 77 prosent av hjelpemidlene ble levert innen 3 uker (90 prosent av lagervarene og 59 prosent av varene som måtte bestilles fra leverandør). Tallene varierte for de ulike hjelpemiddelsentralene på mellom 53 og 88 prosent. Mye av variasjonene skyldes ulikheter i lagerbeholdning og utleveringsrutiner. Gjennomsnittlig leveringstid på bestillingsordningen i 2008 var 5,9 dager. 36

Det ble i alt utlevert 2475 hjelpemidler til tilrettelegging av arbeidsplass til en samlet verdi av om lag 13 mill. kr i 2008. I gjennomsnitt var 47 prosent av alle hjelpemidler til arbeid levert innen 3 uker (mot 60 prosent i 2007). Hjelpemidler til arbeidsplasstilrettelegging inngår oftest ikke i rammeavtalene som Arbeids- og velferdsetaten har med hjelpemiddelleverandørene, og må derfor bestilles i hvert enkelt tilfelle. De fleste sakene innen dette området utbetales forøvrig som tilskudd og rente- og avdragsfrie lån og er derfor ikke med i utleveringsstatistikken.

Service og reparasjoner

Brukere som har fått stønad til hjelpemidler, er selv ansvarlig for vanlig vedlikehold.

På samme måte som det er en praktisk arbeidsfordeling fortrinnsvis mellom kommune og hjelpemiddelsentral når det gjelder formidlingsprosessen, så er det gjort en tilsvarende arbeidsfordeling mellom enkle og mer komplekse saker når det gjelder montering, service og reparasjon av hjelpemidler. Enkel montering og demontering som ikke krever særskilt kompetanse gjøres av teknisk personell/vaktmestere i kommunen. Kommunen ivaretar også enkle reparasjoner og vedlikehold av hjelpemidler. Hjelpemiddelsentralens tekniske personell skal sørge for opplæring og stille med nødvendig utstyr og reservedeler (kommunale delelagre etter avtale). Hjelpemiddelsentralen har ansvar for montering/demontering, reparasjon og service som krever kompetanse som kommunen ikke har.

De fleste reparasjoner som utføres av hjelpemiddelsentralene gjøres i løpet av 2 – 14 dager. Dersom feil ved hjelpemidlet setter bruker i en nødssituasjon, er det opprettet en ordning med akutt reparasjon. Hvert fylke har en egen vakttelefon til dette formålet som er betjent utenom arbeidstid. Ordningen gjelder fra kl. 08.00 – 24.00 alle dager, inklusive helg og høytidsdager.

Kravene for service/reparasjonstider er delt inn i ulike prioriteter:

• Prioritet 1: akutt reparasjon: innen 24 timer (gjelder alle typer hjelpemidler, og det er brukernes situasjon når hjelpemidlet går i stykker som er bestemmende for om det skal utløses en akutt reparasjon)

• Prioritet 2: innen 7 dager (de fleste av hjelpemidlene) i 75 prosent av tilfellene

• Prioritet 3: innen 14 dager i 75 prosent av tilfellene

• Prioritet 4: etter avtale (benyttes i tilfeller der bruker er på ferie, innlagt på sykehus mv.)

I 2008 ble akutte reparasjonstilfeller håndtert fortløpende. Måloppnåelsen i prioritet 2- og prioritet 3- sakene var på henholdsvis 79 prosent og 85 prosent. Om lag 55 prosent av reparasjonsoppdragene ble utført med hjelpemiddelsentralenes egne folk, og om lag 45 prosent av oppdragene ble satt ut til eksterne samarbeidspartnere. Avstand fra hjelpemiddelsentralene er ofte bestemmende for når eksterne samarbeidspartnere benyttes.

Periodisk ettersyn

Som en konsekvens av Forskrift om bruk og vedlikehold av elektromedisinsk utstyr37 er hjelpemiddelsentralene fra 2008 pålagt å gjennomføre periodisk ettersyn av det elektromedisinske utstyret etaten er eier av. Ordningen omfatter elektriske rullestoler, elektriske senger, takmonterte personløftere, mobile personløftere, løfteplattformer, trappe- og sjaktheiser med ulike ettersynsintervaller. Målet med ettersyn er å avdekke feil og mangler ved de utlånte hjelpemidlene slik at unødig bruksfeil, slitasje eller fare for uhell ikke oppstår. Det er ikke bevilget midler til gjennomføring av ettersynet.

Frem til 1. desember 2007 lå ettersynet inne som en del av klargjøringen av hjelpemidlene for gjenbruk. Bortsett fra utgifter til ettersyn av trappeheiser og heiser (egne krav til ettersyn), så var utgiftene til dette små. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som forvalter Forskrift om bruk og vedlikehold av elektromedisinsk utstyr, påpekte imidlertid at ettersyn ved gjenbruk ikke var tilstrekkelig og at periodisk ettersyn måtte innføres også for hjelpemidler utover trappeheis/heis.

Hjelpemiddelsentralene er ikke tilført ekstra ressurser for å utføre periodisk ettersyn. For at gjennomføring av periodisk ettersyn ikke skal gå på bekostning av annen service og reparasjon, har sentralene fortrinnsvis gjennomført ettersyn når de allikevel er i kontakt med hjelpemidlet. Det er i perioden 1. januar 2009 – 31. august 2009 utført til sammen 7420 ettersyn. Det ligger an til at sentralene får utført om lag 1/5 del av de ettersynene som skulle ha vært gjort i 2009.

Gjenbruk av hjelpemidler

Verdi av utlån av hjelpemidler er høyere enn utgifter til innkjøp av hjelpemidler. Det skyldes at mange hjelpemidler gjenbrukes. Verdi av gjenbruk beregnes ut fra verdi av utlån minus verdi av innkjøp i prosent av utlånsverdien. I beregningen av utlånsverdi får gjenbrukte hjelpemidler en verdi tilsvarende nyprisverdi.

Høsten 2007 foretok konsulentselskapet Agenda en gjennomgang av hjelpemiddelsentralene på oppdrag fra styringsenheten ved NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. Hensikten med undersøkelsen var å kartlegge arbeidsprosesser, kompetanse og ressursbruk. Resultatet fra kartleggingen har blitt brukt til å planlegge nødvendig utviklingsarbeid på området.

Et av tiltakene som ble gjennomført var å endre og tydeliggjøre målkravene om gjenbruk. Dette ble gjort etter en gjennomgang av hvilke typer hjelpemidler som det faktisk lønner seg å gjenbruke, dvs. at de ikke skal koste mer å sette i stand for utlevering til nye brukere enn det koster å kjøpe inn nytt hjelpemiddel. Fra 2008 ble det derfor innført en differensiering for å få et mer målrettet og hensiktsmessig gjenbruk ut fra hvilke hjelpemidler det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjenbruke. Tidligere var kravene satt til 40 prosent av alle hjelpemidler. For å spisse gjenbruksaktiviteten ble kravene satt til 50 prosent for de dyrere hjelpemidlene det lånes ut mye av. For de øvrige hjelpemidlene ble kravet satt til 10 prosent.

I 2008 ble 50 prosent av hjelpemidlene innenfor de definerte hovedgruppene gjenbrukt, mens gjenbruksprosenten for de resterende hjelpemidlene var 17 prosent. Gjenbruksverdien var i 2008 på 756 mill. kr (regnet etter nypris på hjelpemidlene). Når det gjelder gjenbruk av hjelpemidler i bestillingsordningen med verdi under 10 prosent av G, så anslås gjenbruket fra hjelpemiddelsentralen som lavt. I stedet for at disse returneres til hjelpemiddelsentralene, så overtas de i stor grad av kommunene som inkluderer disse i sine midlertidige korttidslagre, jf. RO-rapporten 38 som sier at innkjøpskostnadene til kommunenes hjelpemiddellagre var redusert for kommuner som kunne overta hjelpemidler som hjelpemiddelsentralen ikke selv skulle gjenbruke. I tillegg har hjelpemiddelsentralene registrert at i perioden fra 1. juli 2005 til 31. desember 2009 er hjelpemidler til en nyprisverdi av om lag 640 mill. kr gitt til kommuner, institusjoner og frivillige organisasjoner. Kommunene er den største mottaker av brukte hjelpemidler. Det har i 2009 blitt reist kritikk fra bedrifter med avtale om klargjøring for gjenbruk, om at sentralene kjøper færre gjenbruksoppdrag og at brukbare hjelpemidler derfor kastes. På grunn av strammere budsjettsituasjon har hjelpemiddelsentralene i større grad løst disse oppgavene selv fremfor å kjøpe tjenestene. Endringen på tjenestekjøp har ikke ført til økning på stønadsbudsjettet.

4.2.4 Anskaffelser av hjelpemidler

Det er etablert en egen anskaffelsesenhet i Arbeids- og velferdsetaten som har ansvar for å inngå sentrale avtaler med leverandører om hjelpemidler. Av ulike årsaker har etaten valgt å sentralisere dette arbeidet i stedet for å legge oppgaven til hver enkelt hjelpemiddelsentral:

Det har i Norge vært uttalt politikk at det skal være det samme tilbudet til alle brukerne av hjelpemidler på landsbasis. Det sortimentet det inngås avtaler på skal dekke de fleste brukerbehov og være landsdekkende. Dette ivaretas ved at det inngås sentrale rammeavtaler som alle hjelpemiddelsentralene benytter.

Anskaffelse på hjelpemiddelområdet er kompetansekrevende. Sentrale anskaffelser gjør det mulig å opprettholde et anskaffelsesmiljø med høy kompetanse, både på anskaffelsesfag og produktfag. Det er dessuten ressursbesparende og mer effektivt å gjennomføre en anskaffelsesprosess i stedet for anbudskonkurranser på hver enkelt hjelpemiddelsentral.

Sentrale anskaffelser bidrar til at etatens innkjøpsstyrke i markedet kan utnyttes når det gjelder priser og betingelser for øvrig. Sentrale anskaffelser gjør det også enklere for etaten å jobbe med leverandørutvikling og være en pådriver ovenfor leverandørmarkedet i forhold til innovasjon og produktutvikling. Dette gjøres ved å stille konkrete kjøpskrav til produktgrupper som påvirker og forbedrer kvaliteten og/eller sikkerheten på hjelpemidlene.

Regelverk om offentlige anskaffelser

Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge visse fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over fastsatte terskelverdier. Disse fremgangsmåtene fremgår av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det vil si at alle offentlige anskaffelser må følge disse bestemmelsene, og eventuelle brudd eller avvik kan klages inn til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Ved overtredelser av regelverket kan også leverandører og andre med rettslig interesse reise sak for tingretten. Alle anskaffelser av hjelpemidler skal skje gjennom konkurranse, og konkurranseutsettes dersom de overskrider nasjonal terskelverdi eller EØS-terskelverdier. Per dags dato utgjør den nasjonale terskelverdien 500 000 kr ekskl. mva. 39. Regelverket for offentlige anskaffelser gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for det er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når det tar sine avgjørelser. Regelverket skal derfor sikre at det offentlige velger leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene blir behandlet likt.

For over 25 produktkategorier innen hjelpemiddelområdet overstiges EØS-terskelverdiene, og det foretas anbudsutlysning i hele EØS-området. Dette gjelder både hjelpemidler med svært høye stykkpriser, som for eksempel biler og trappeheiser, og hjelpemidler med forholdsvis lav stykkpris men der etaten kjøper inn så store kvanta. Eksempler på dette er rullatorer og hygienehjelpemidler. For mindre hjelpemiddelgrupper inngås det ikke sentrale avtaler.

Ny forskrift om offentlige anskaffelser og konsekvenser for hjelpemiddelområdet

Den 1. januar 2007 trådte ny forskrift om offentlige anskaffelser i kraft. Den nye forskriften inneholder nye reguleringer om inngåelse av rammeavtaler og om prosedyrer for tildeling av kontrakt innenfor rammeavtaler, som ikke var regulert i den gamle forskriften.

Anskaffelsesprosedyre i Arbeids- og velferdsetaten før nåværende regelverk trådte i kraft, var å spesifisere produkter på et overordnet nivå, for deretter å inngå et større antall avtaler innen den gitte produktkategorien. Denne praksisen ble vurdert til ikke å oppfylle lov og forskrift om offentlige anskaffelsers krav til konkurranse og forutberegnelighet for leverandørene. Den nye forskriften fra 2007 førte derfor til at Arbeids- og velferdsetaten måtte gjøre endringer i sin innkjøpspraksis. I den grad etaten inngår rammeavtaler med flere leverandører (parallelle rammeavtaler), er fordelingsmekanisme og dokumentasjonskrav fastsatt i avtalen.

Tre forskjellige typer rammeavtaler kan benyttes i henhold til forskrift om offentlige anskaffelser.

1. Rammeavtale med en leverandør.

   • Leverandøren tildeles kontrakt på grunnlag av vilkårene fastlagt i rammeavtalen.

2. Rammeavtale med flere leverandører (parallelle avtaler) om den samme ytelsen der alle vilkårene er fastlagt i rammeavtalen.

   • Leverandørene tildeles kontrakt på grunnlag av vilkårene fastlagt i rammeavtalen. Rammeavtalen gir anvisning på en eller annen fordelingsnøkkel mellom leverandørene, ettersom det er krav om forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet for at det skal anses at det er gjennomført en sluttført konkurranse.

3. Rammeavtale med flere leverandører (parallelle avtaler) om den samme ytelsen der ikke alle vilkårene er fastsatt i rammeavtalen.

   • Leverandørene tildeles kontrakt etter avholdt «minikonkurranse». Vilkårene for minikonkurranse må fremgå av konkurransegrunnlaget.

Arbeids- og velferdsetaten benytter i dag rammeavtalene beskrevet under de to første punktene ovenfor på hjelpemiddelområdet. Etaten har foreløpig ansett det lite hensiktsmessig av praktiske årsaker å inngå parallelle rammeavtaler med tildeling av kontrakt etter minikonkurranse (bortsett fra innen tilpasning av bil), fordi dette anses som svært arbeidskrevende og vanskelig å gjennomføre i praksis med de store mengder avrop dette ville innebære på hjelpemiddelområdet. For de fleste produktområdene er avtaleperiodene 2 år, med mulighet for ett pluss ett års forlengelse. Dette i henhold til rammene i regelverket om offentlige anskaffer.

Ved inngåelse av rammeavtaler konkurreres det både på produktenes kvalitet og pris. I tillegg stilles det bestemte krav til leverandørforhold som må være oppfylt for å kunne delta i konkurransen. Avtaleinngåelse skjer som oftest på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige 40. Dette innebærer at man vurderer både pris og kvalitet for å finne fram til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Funksjonalitet og brukervennlighet er ofte brukte parametre for å vurdere kvaliteten. God design kan i noen tilfeller vektlegges under funksjonalitet.

Mer om praktisering av offentlig anskaffelse på hjelpemiddelområdet

Det er en målsetting at de nasjonale rammeavtalene skal innholde produkter som dekker en majoritet av brukerbehovene. For å sikre et tilstrekkelig utvalg av produkter på avtale deles hver konkurranse innenfor en hovedproduktgruppe opp i mange produktposter, og det tildeles en avtale pr. produktpost eller flere parallelle avtaler pr. produktpost. Når parallelle rammeavtaler benyttes inngås avtaler med minimum tre leverandører der produktene blir rangert. Brukers behov skal legges til grunn for valg av produkt og behovet må begrunnes dersom det høyest rangerte produktet ikke velges. Slik fremmes også konkurransen i markedet fordi det er mulig for flere leverandører å få tildelt kontrakt innenfor en hovedproduktgruppe, i stedet for å tildele én stor kontrakt til én leverandør.

I konkurranseutlysningen krever dette at det utarbeides produktspesifikasjoner med svært konkrete krav, inndeling i underkonkurranser og klare tildelingskriterier. Innleverte tilbud må være i henhold til disse produktspesifikasjonene. Den nye forskriften krever at det utarbeides en vektingsmodell som kan vekte de oppsatte tildelingskriteriene. Tildelingskriteriene er for eksempel pris, funksjonalitet og brukervennlighet. Følgende vektingsmodell er hittil den mest benyttede ved anskaffelser av hjelpemidler: pris (35 prosent), funksjonalitet (30 prosent) og brukervennlighet (35 prosent). Det innebærer at hjelpemidler med god kvalitet kan vinne konkurranser selv om de har høyere pris enn konkurrerende produkter.

Det har vist seg forenlig å konkurranseutsette hjelpemidler i henhold til loven og forskriften og likevel opprettholde en bredde på sortimentet som dekker ulike brukerbehov.

For noen hjelpemiddelgrupper er det ikke mulig å skille funksjonalitet i mer spesifikke underkonkurranser. For disse inngås det parallelle avtaler med flere leverandører for slik å sikre produktbredden. Vilkårene fastsettes i henhold til en rangordning eller en fordelingsnøkkel, og hjelpemiddelsentralene er i utgangspunktet forpliktet til å kjøpe hjelpemidlet som er rangert som førstevalg. Sentralene kan kun avvike fra førstevalget når det ikke dekker brukerens behov.

Drøfting av konsekvenser for hjelpemiddelområdet

De fleste rammeavtalene inngås med en varighet på to år med opsjon på forlengelse av avtalene i ett år to ganger. Det vil si at avtalene maksimalt skal ha en varighet på fire år. På den ene siden vil det å unnlate å bruke opsjonene gjøre at leverandørene oftere får mulighet til å forbedre sin konkurranseposisjon. På den andre siden vil hyppige produktskifter gjøre at hjelpmiddelsentralene og deres samarbeidspartnere (fortrinnsvis kommuner) i mindre grad greier å bygge opp kompetanse på produktene før nye kommer inn. Hyppige utskiftninger av sortiment vil også være et kostnads- og ressursspørsmål med påfølgende opplæring av samarbeidspartnere i kommunen og etablering av nye delelagre. Det er også en utfordring at anbudskonkurransene på hjelpemiddelområdet er ressurskrevende, noe som gjør det vanskelig å gjennomføre konkurransene hvert annet år.

Ved anskaffelser av hjelpemidler skal etaten sikre effektiv ressursbruk av offentlige midler og rettferdig konkurranse i markedet. Arbeids- og velferdsetaten er ofte i en monopolsituasjon når det gjelder innkjøp av hjelpemidler, mindre leverandører som ikke når opp i konkurransen kan risikere å måtte omstille eller nedbemanne virksomheten sin.

Fra leverandørhold er det blitt hevdet at anbudskonkurransene på hjelpemiddelområdet med svært detaljerte underkonkurranser er kompliserte og uoversiktlige, og at dette på sikt kan gå ut over konkurransen på markedet. Fra leverandørhold hevdes det også at det er en utfordring at underkonkurransene ikke alltid passer overens med leverandørenes produktspekter. Før et hjelpemiddelområde konkurranseutsettes, definerer Arbeids- og velferdsetaten hvilket omfang konkurransen må ha for at brukernes behov for de aktuelle hjelpemidlene skal være dekket i avtaleperioden. Omfanget defineres ved at det undersøkes hva som er brukt i inneværende periode. I tillegg gjøres det avklaringer med referansegruppen (jf. kapittel 5) om det er behov som ikke dekkes. Det omfanget som er nødvendig for å dekke de kjente brukerbehovene, blir konkurransens omfang. Dette behøver ikke alltid å passe den enkelte leverandørs produktspekter. Produktspesifikasjonene blir laget ut fra kunnskapen om kjente brukerbehov og produkter som finnes i markedet. Det kan derfor være en utfordring at man ved utarbeidelse av kravspesifikasjonene ikke kan forutse nye produkter som utvikles.

Brukerorganisasjonene har også uttrykt skepsis til at nye anskaffelsesprosedyrer kan føre til en smalere produktbredde for brukerne. Dette skyldes blant annet at det innen visse produktkategorier er færre produkter å velge mellom. Samtidig opplever Arbeids- og velferdsetaten ingen økning på dispensasjonssøknader på hjelpemidler som ikke er omfattet av avtalen, noe som kan tyde på at brukerbehovene i all hovedsak ivaretas gjennom inngåtte avtaler. Arbeids- og velferdsdirektoratet er av den mening at dagens regime tilbyr et tilfredsstillende produktspekter slik at brukerne får tilgang til nødvendige og hensiktsmessige hjelpemidler.

4.2.5 Arbeids- og velferdsetaten

Det er Arbeids- og velferdsdirektoratet som har det overordnede ansvaret for forvaltningen av hjelpemidler. Avgjørelser i enkeltsaker er lagt til Arbeids- og velferdsetaten i to ulike styringslinjer, NAV Fylke og NAV Spesialenheter (jf. figur 4.1).

På hjelpemiddelområder der etaten har en formidlingsfaglig og rådgivende rolle, er ansvaret lagt til hjelpemiddelsentralene. På disse områdene kreves det tverrfaglig tilretteleggingskompetanse og utstrakt grad av samhandling med andre aktører. Hjelpemiddelsentralene og de nasjonale kompetansesentrene på hjelpemiddelområdet er organisert som et eget resultatområde i NAV Hjelpemidler og tilrettelegging under styringslinjen i NAV Spesialenheter.

Ansvaret for de andre hjelpemiddelområdene ligger i styringslinjen i NAV Fylke 41 jf. figur 4.1. Etaten har i mindre grad en formidlingsfaglig og rådgivende rolle på disse områdene. Ansvaret på disse områdene er i hovedsak knyttet til å gjøre gode vedtak basert på sakkyndig uttalelse og refusjon av utgifter. Søknad på disse hjelpemidlene/tiltakene sendes NAV-kontoret, mens selve saksbehandlingen og refusjon/oppgjør er sentralisert til de fylkesvise forvaltningsenhetene eller i nasjonale oppgjørsenheter. Områdene som er organisert i fylkeslinja er: ortopediske hjelpemidler, høreapparater, grunnmønster til søm av klær, førerhund, tilpassingskurs for synshemmede, hørselshemmede og døvblinde, samt opphold på folkehøyskole for å bedre funksjonsevnen i dagliglivet.

Organisasjonskartet gir ikke et fullstendig bilde av Arbeids- og velferdsetaten.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

For seksualtekniske hjelpemidler er det etablert en egen rekvisisjonsordning som er sentralisert til et forvaltningskontor på landsbasis.

For noen av områdene i fylkeslinja er oppgave og ansvarsfordeling delt mellom Arbeids- og velferdsetaten og de regionale helseforetakene (jf. kapittel 11).

Det gis i dette kapittelet en kort gjennomgang og beskrivelse av Arbeids- og velferdsetatens totale ansvar på hjelpemiddelområdet.

4.2.6 Ansvar, oppgaver og finansiering

Finansieringsstruktur

Finansieringsstrukturen på hjelpemiddelområdet i Arbeids- og velferdsetaten, er preget av en blanding av rettighetsbaserte ytelser i form av rammebevilgninger som praktiseres som overslagsbevilgninger og rammefinansiert budsjettstyring. For rammebevilgninger følger utgiftsbehovet av regelverk som Stortinget har fastsatt, i dette tilfellet folketrygdlovens § 10 – 7 jf. §§ 10 – 5 og 10 – 6. Ytelsene utløses dermed av objektivt bestemte faktorer, og kan ikke uten videre styres av forvaltningen. For mange tilskuddsordninger har imidlertid Stortinget vedtatt generelle regler, men overlatt til departementene å gi utfyllende bestemmelser. Departementene har i slike tilfeller visse muligheter til å påvirke utgiftsnivået. Rammefinansierte ordninger har et gitt beløp til årlig disposisjon, og kan i prinsippet ikke overskrides. Ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste budsjettår med inntil fem prosent av bevilgningen.

Mange av postene på hjelpemiddelbudsjettet befinner seg i en mellomstilling mellom overslagsbevilgning og rammestyrt ordning. Budsjettanslagene på postene baserer seg ikke på rammer, men prognoser for utgiftene fra en beregningsgruppe. Dette gjør at Arbeids- og velferdsetaten likevel kan fortsette med refusjonsutbetalinger i henhold til folketrygdloven selv om bevilgningene overskrides. Eventuelle nye stønadsområder på hjelpemiddelområdet må vurderes i de samlede budsjettfremlegg til Stortinget. Kostnadskontroll utøves indirekte gjennom endringer i i forhold til hvilke hjelpemiddelgrupper det gis stønad til.

Folketrygdens samlede utgifter til hjelpemidler og tilliggende områder

Med folketrygdens samlede utgifter til hjelpemidler og tilliggende områder, menes et stort spekter av ytelser, materielle og tjenestebaserte, som er beregnet på personer med varig funksjonsnedsettelse. Det største formålet er hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen, dvs. det utvalget av hjelpemidler som hjelpemiddelsentralene kjøper inn og formidler. I tillegg kommer stønad til bil og utstyr til bil, ortopediske hjelpemidler og høreapparater. Det er laget en egen tabell over utgifter gitt som tjenester, tabell 4.2 som inneholder utgifter til tolkehjelp for døve og døvblinde, lese- og sekretærhjelp for synshemmede, førerhunder, tilpasningskurs mv.

Folketrygdens samlede utgifter til hjelpemidler og tilskudd som formidles via Arbeids- og velferdsetaten var i 2008 på 5,2 mrd. kr. Om lag 2,8 mrd. kr av disse er hjelpemidler formidlet gjennom hjelpemiddelsentralene.

Tabell 4.2 viser at utgiftene samlet sett har en relativt sterk økning. Økning fra 2007 til 2008 er på 5,8 prosent. Økning fra 2001 til 2008 er totalt på 28,8 prosent. Det ble brukt om lag 913 mill. kr til tilskudd til biler i 2008. Trygdebiler utgjør dermed den nest største budsjettposten etter Hjelpemidler for bedring av funksjonsevnen. Ortopediske hjelpemidler og høreapparater har også hatt en jevn økning. Utgifter til utstyr og tjenester mv. i arbeid og utdanning hadde en økning i første del av 2000-tallet med en påfølgende nedgang de senere årene, fra 118 mill. kr i 2006 til 107 mill. kr i 2008. Siste årene har det vært færre saker og en viss økning i avslagsprosenten på tilskudd og lån for tilrettelegging av arbeidsplassen. Tidligere stønadsbaserte hjelpemidler er dessuten blitt ordinært utstyr (for eksempel pc og heve/senkebord m.m.) Denne posten inkluderer også døvetolking og lese- og sekretærhjelp på arbeidsplassen. Tolkehjelp under arbeid og utdanning har økt fra ca. 9 mill. kr i 1996 til ca. 50 mill. kr i 2008.

Den følgende tabellen er en oversikt over utgifter til stønadsområder for funksjonshemmede som gis i form av ulike tjenester og tiltak jf. tabell 4.3, Bedring av funksjonsevnen (tjenester). Det skilles mellom det som gis av tilskudd og lån for tilrettelegging av arbeidsplass/høyere utdanning og det som gis av tjenester i form av tolkehjelp for døve, tolkehjelp for døvblinde og lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte. Tabellen viser også utgifter til tilpasningskurs, førerhund og utgifter til å få laget grunnmønster.

Det vises til kapittel 14 for en nærmere beskrivelse av utgiftsutviklingen til tilskudd mv. til tilpasning av arbeidsplass/høyere utdanning. Utgifter til tolkehjelp og lese-og sekretærhjelp viser de samlede utgiftene på stønadsbudsjettet i arbeid, utdanning og dagligliv. Utgifter til tolking for hørselshemmede/døve og tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde viser en relativt jevn og sterk økning (utgiftstabellen viser utgifter til frilanstolking, i tillegg kommer tolking i regi av hjelpemiddelsentralene som belastes sentralenes driftsbudsjett). Utgifter til tilpasningskurs for personer med nedsatt syn, hørsel og døvblinde viser også en relativt sterk vekst.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Hjelpemiddelsentralene

Hjelpemiddelsentralenes drift finansieres over Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett, og inkluderer utgifter til lokaler, biler, ambulant virksomhet, fast ansatte, tolketjeneste med videre 42. Fordelingen av midler gjøres internt i etaten. Hjelpemiddelsentralene fikk tildelt et driftsbudsjett på om lag 832 mill. kr i 2008. 311 mill. kr av disse midlene gikk med til kjøp av tjenester i forbindelse med installasjon av hjelpemidler hos bruker, opplæring 43, spesialtilpasning, transport, service og reparasjon av utlånte hjelpemidler, samt kjøp av tjenester i forbindelse med gjenbruk. For 2009 ble hjelpemiddelsentralene tildelt om lag 816 mill. kr. Utgifter til kjøp av tjenester har vært relativt stabile på de fleste områdene siden 2003, unntakene er kjøp av tjenester i forbindelse med installering av hjelpemidler og spesialtilpasning som har økt siste årene. Ifølge hjelpemiddelsentralene handler økningen fortrinnsvis om økt timepris på tjenester fra leverandører og andre håndverkere. Økningen skyldes først og fremst behovet for tilrettelegging av bolig med installering av heiser, løfteplattformer, ramper og omgivelseskontroll. Det er også en økning i antall rullestoler som må spesialtilpasses og skreddersys fordi brukerne har skjevheter i rygg og bekken mv. Det har i tillegg vært en vekst i antall brukere som får låne avanserte teknologiske løsninger der det er behov for å kjøpe tjeneste av leverandør i forbindelse med opplæring av bruker. En fortsatt utvikling med dyrere tjenester, sammen med at hjelpemiddelsentralene er pålagt nye og mer omfattende oppgaver i forbindelse med periodisk ettersyn av hjelpemidler, utfordrer hjelpemiddelsentralene i forhold til å kunne opprettholde dagens krav og servicenivå.

Antall brukere som pr 1. januar 2009 har hjelpemidler på utlån fra hjelpemiddelsentralene er 386 248 personer. Dette antallet inkluderer ikke brukere som får utbetalt tilskudd til datamaskin eller tilskudd og lån til tilpasning av arbeidsplass. Det inkluderer heller ikke brukere som får bistand ved hjelpemiddelsentralen i form av rådgivning, som ikke fører til utlån av hjelpemidler.

Den største brukergruppen er de over 67 år, som utgjør 53 prosent av brukerne. Aldersgruppen 0 – 24 år utgjør 15,8 prosent, mens mellomgruppen fra 25 – 66 år utgjør i overkant av 31 prosent.

I figur 4.3 spesifiseres utgifter til hjelpemidler som hjelpemiddelsentralene kjøper inn. Føring av utgifter i regnskapsregisteret er gruppert etter samme prinsipp som sentralenes utlånsregister 44. Tabellen gjelder hovedsaklig hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen, men også hjelpemidler som kjøpes inn og lånes ut av sentralene til bruk i utdanning og arbeid er med i denne tabellen. Tabellen inneholder imidlertid ikke utgifter som utbetales som tilskudd (tilskudd til datautstyr og tilskudd/lån for tilrettelegging av arbeidsplassen). Tabellen omfatter innkjøp av hjelpemidler (regnskapsregisteret), ikke verdien av utlån til brukerne. Verdien av gjenbrukte hjelpemidler kommer i tillegg til innkjøpene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 4.3 viser at utgifter til hjelpemidler som kjøpes inn av hjelpemiddelsentralene hadde en forholdsvis stor økning fra 1996 til 2001. Deretter har den totale veksten flatet ut de siste årene. Utgiftene frem til 2001 skyldes for en stor del økningen i antall brukere. Men også andre utviklingstrekk har betydning for utgiftsutviklingen. Endringer i regelverk og rutiner i perioden gjør at noen av kategoriene ikke omfatter de samme stønadene. Utstyr til trening og stimulering, aktivitetshjelpemidler og behandlingshjelpemidler registreres i samme hovedkategori. Behandlingshjelpemidler ble i 2003 overført til helseforetakene, noe som medførte en nedgang på innkjøp til dette formålet ved hjelpemiddelsentralene. Posten øker igjen som en følge av utvidelse av aldersgrensen fra 18 til 26 år for utstyr til trening/stimulering og aktivitetshjelpemidler. Når det gjelder datautstyr, så var det en kraftig økning fra 1998 etter at hjelpemiddelsentralene fikk ansvar for skolehjelpemidler. De senere årene har utgiftene gått noe ned, på grunn av reduksjon av satsene til standard datautstyr. Utgifter til tilbehør og reservedeler har en tilsynelatende sterk nedgang. Det skyldes at disse fra 2005 ikke lenger føres på egne konti, men sammen med hovedhjelpemidlet. Tilbehør og reservedeler framkommer dermed ikke som egen utgiftspost men som en del av økningen på andre poster som manuelle og elektriske rullestoler m.m. Når det gjelder kjøp av tjenester, så er hoveddelen av disse overført til sentralenes driftsbudsjett. Det gjelder utgifter til opplæring 45, installering, spesialtilpasning, reparasjoner, service og gjenbruk av hjelpemidler. De hjelpemiddelgruppene som har økt mest siste årene er elektrisk rullestol (økningen skyldes til dels at tilbehør og reservedeler nå føres på hovedposten), kommunikasjonshjelpemidler og utstyr til trening- og stimulering, men det har også vært en økning for hjelpemidler til tilrettelegging av bolig.

Fra 2002 føres seksualtekniske hjelpemidler på regnskapstallene for hjelpemiddelsentralene (under Andre hjelpemidler).

Tabell 4.4 viser gjennomsnittlig utlånsverdi pr. bruker fordelt på kjønn og alder. Utgangspunktet er antall brukere som pr. 1. januar 2009 hadde hjelpemidler på utlån (386 248 personer) fra hjelpemiddelsentralen og totalverdien av utlånte hjelpemidler på samme tidspunkt. Tabellen viser at gjennomsnittlig utlånsverdi er høyest for de yngste aldersgruppene og lavest for de to eldste aldersgruppene. Det sier noe om at de yngre aldersgruppene har et langt mer omfattende hjelpemiddelbehov enn de eldre aldersgruppene (jf. 5.1.2 for ytterligere beskrivelse).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I tillegg til hjelpemidler forvalter hjelpemiddelsentralene tolketjenesten, lese- og sekretærhjelp og ordningen med funksjonsassistanse. Når det gjelder beskrivelse av ordningen med funksjonsassistanse vises det til kapittel 14.

Tolketjenesten

Tolking gis til personer med hørselsnedsettelse eller med kombinert syns- og hørselsnedsettelse i sitasjoner der to eller flere parter ikke kan kommunisere med hverandre. Tolketilbudet omfatter i prinsippet alle tolkeformer: tegnspråktolking, stemmetolking, skrivetolking og tegn som støtte til munnavlesning, tolk-ledsagertjeneste for døvblinde m.m. De fleste rettigheter er hjemlet i lov om folketrygd; tolk til høyere utdanning og på arbeidsplassen, ved helsetjenester, rehabilitering og til daglige gjøremål. 46 Tolketjenesten er en del av hjelpemiddelsentralens tjenestetilbud. Tolketjenesten består av om lag 170 ansatte tolker, samt at sentralene har avtale med om lag 370 frilanstolker.

I prinsippet skal retten til tolking være den samme over hele landet. I praksis varierer tolketilbudet mye, først og fremst avhengig av hvor langt unna tolketjenesten tolkebrukeren bor. Kostnadssystemet for fordeling av utgifter i forbindelse med tolkeoppdrag er to-delt. Tolkeoppdrag for fast ansatte tolker, belastes sentralenes driftsbudsjett og setter økonomiske rammer for hvilke tolkeoppdrag de kan påta seg mens utgifter i forbindelse med tolkeoppdrag for frilanstolkene i sin helhet føres på stønadsbudsjettet. Finansieringsordningen innebærer at tolketjenesten fungerer dårligst for brukere som bor lengst fra sentralene. For ytterligere beskrivelse av tolketjenesten vises til Tolkeutredningen 2008 47.

Tolkehjelp under arbeid og utdanning har økt fra ca. 9 mill. kr i 1996 til ca. 50 mill. kr i 2008. Til sammenligning har tilsvarende vekst for tolkning i dagligliv og andre arenaer økt fra 6,7 mill. kr i 1996 til ca. 36 mill. kr i 2008. Tolking som gis av sentralens ansatte kommer i tillegg (belastes driftsbudsjett). På tross av en jevn økning på tolketilbudet, er det underkapasitet i forhold til behovet for tolking. I 2008 var dekningsgraden generelt for tolking på 78 prosent dvs at hver femte bruker som melder inn et tolkebehov ikke fikk dekket dette. I statsbudsjettet for 2010 ble det foreslått at alle utgifter i forbindelse med tolking for døve og tolke-og ledsagerhjelp for døvblinde, skulle overføres fra stønadsbudsjettet til Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett. Forslaget ble ikke vedtatt i Stortingets budsjettbehandling (jf. kapittel 12).

Lese- og sekretærhjelp

Blinde og/eller svaksynte kan ha rett til lese- og sekretærhjelp 48 til arbeidstrening, skaffe eller beholde arbeid. Til disse formålene kan det søkes om ubegrenset antall timer. I tilegg kan det søkes om inntil 30 timer i måneden for å delta i organisasjonsarbeid, politisk eller sosialt arbeid. Lese- og sekretærhjelp trenger ingen spesiell utdanning. Ordningen har hatt en økning fra 2.4 mill. kr i 1996 til om lag 12.6 mill. kr i 2008. Om lag 9 mill. kr av disse midlene gis til lese- og sekretærhjelp i arbeid og utdanning.

Hjelpemiddelområder i fylkeslinja

Arbeids- og velferdsetatens ansvar for hjelpemiddelområder i fylkeslinja (jf. figur 4.1 Organisasjonskart) er i hovedsak knyttet til å fatte vedtak basert på sakkyndig uttalelse eller begrunnelse, samt refusjon av utgifter. Etaten har i mindre grad en formidlingsfaglig og rådgivende rolle på disse områdene. Søknad på disse hjelpemidlene/tiltakene sendes NAV-kontoret, mens saksbehandling og refusjon/oppgjør er sentralisert til de fylkesvise forvaltningsenhetene eller i nasjonale oppgjørsenheter. I det følgende beskrives de hjelpemiddelområdene/tiltakene som ligger i fylkeslinja.

Ortopediske hjelpemidler

Ortopediske hjelpemidler omfatter proteser, ortoser og ortopedisk fottøy og lages etter rekvisisjon fra legespesialist. Godkjente spesialister, innen ortopedisk kirurgi og fysikalsk medisin og rehabilitering, kan rekvirere alle typer ortopediske hjelpe­midler. Spesialister i nevrologi og revmatologi kan rekvirere ortoser og ortopediske fottøy ved funksjonsforstyrrelser av nevrologisk/revmatologisk art. I tillegg har en rekke sykehusavdelinger rett til å rekvirere ortopediske hjelpemidler. Rekvirentene kan gi brukerne fullmakt for maksimalt ti år slik at brukeren selv kan søke om forhåndstilsagn ved behov for fornyelse. Søknad om forhåndstilsagn sendes NAV lokalt. Folketrygden dekker utgiftene til anskaffelse, tilpasning, reparasjon og fornyelse av ortopediske hjelpemidler.

Fram til 1980-årene fastsatte det enkelte ortopediske verksted selv timeprisen de benyttet i sine kalkyler. Etableringen av nye verksted og filialer på begynnelsen av 80-tallet gav økt etterspørsel og høyere priser. Rikstrygdeverket etablerte i 1986 en enhet som skulle prisforhandle ortopediske hjelpemidler for å få kontroll på kostnadsutviklingen. Proteser og ortoser utgjør en stor andel av kostnadene og anskaffelsesprosedyren er konkurranse med forhandling 49. Konkurranse med forhandling benyttes fordi anskaffelsen gjelder individuelt tilvirkede og kroppsnære hjelpemidler hvor det er vanskelig å lage objektive spesifikasjoner som gjør det mulig å velge beste tilbud etter reglene for åpne anbudskonkurranser. Tilvirkningen skjer i nær kontakt med brukeren, og tilgjengelighet i brukerens relative nærområde er viktig. Arbeids- og velferdsetaten har avtale med 22 verksteder (2009) som dekker ulike geografiske områder 50.

Kvaliteten på ortopediske hjelpemidler er høy og leveringstiden er kort. Blant brukerne er det økende forventning til å få høyteknologiske produkter med kostbar kosmetisk finish. Det er i verkstedenes egeninteresse å yte god service overfor brukere, rekvirerende legespesialister og helsepersonell som arbeider med rehabilitering av pasienter med bevegelsesproblemer. Gjennom denne kontakten skapes nye behov og oppdrag. Arbeids- og velferdsetaten har liten mulighet til å vurdere hva som er «nødvendig» nivå på kvalitet og teknologi av hjelpemidlene som lages eller hvor ofte de bør fornyes. Utgiftene til ortopediske hjelpemidler 51 var i 2008 på om lag 799 mill. kr, dvs. en økning på 8,3 prosent fra 2007. Utgiftsvekst har vært innen alle produktgruppene på området. De største produktgruppene det ble gitt støtte til i 2008 var ortoser og fotsenger (279,9 mill. kr), proteser (255,7 mill. kr) og fottøy (194 mill. kr). 52

Høreapparater

Helseforetakene har ansvar for utredning av hørselstap og formidling av høreapparat. Formidling av høreapparat foregår på hørselssentraler og hos privatpraktiserende øre-nese-hals-leger med avtale med helseforetaket. Hørselssentralene er en enhet innenfor øre-nese-hals-avdelingene i helseforetakene. Utprøving og tilpassing av høreapparat for barn, psykisk utviklingshemmede og ungdom/voksne med særskilte problemer, skal utføres av hørselssentralene. Helseforetakene ved hørselssentralene har ansvar for nødvendig undervisning, etterutdanning og samarbeidsrutiner for dem som arbeider med rekvirering og levering av høreapparater i sitt geografiske område. I tillegg kommer ansvaret for opplæring av brukere på Lærings- og mestringssentrene ved helseforetakene.

Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for anskaffelsesprosessen og inngår avtaler med leverandørene om levering av høreapparater og tinnitusmaskerer, tilbehør og reparasjon av høreapparater. Utvelgelsen av produktene skjer på basis av anbudsutlysning i henhold til Lov om offentlige anskaffelser mv., og i samråd med en referansegruppe blant annet med deltagelse fra hørselssentralene og fagmiljøet.

Arbeids- og velferdsetaten fatter vedtak og utbetaler tilskudd, på bakgrunn av sakkyndig uttalelse fra hørselssentralene eller privatpraktiserende øre-nese-hals-spesialist. Det utbetales i tillegg refusjon av reparasjon på høreapparat. Det ble i 2008 kjøpt inn 76 528 høreapparater. Utgiftene på høreapparater var på om lag 452 mill. kr, dette inkluderer også reparasjonskostnadene. Allerede i Stortingsmelding nr. 8 (1998 – 99) omtales hørselsomsorgen som fragmentert, og ansvars- og oppgavefordelingen mellom etater fremstilles som uklar og til dels uryddig. I en rapport fra februar 2003 fra tidligere Helsedepartementet, Sosialdepartementet og Rikstrygdeverket ble det pekt på flere utfordringer innen høreapparatformildingen:

• uklarhet i ansvars- og oppgavefordelingen mellom aktører

• ventetid

• mangelfull samhandling mellom ulike tilbud og etater

• forskjeller i tilbudet avhengig av bosted

• svakheter i økonomistyring og ineffektivitet

Tidligere Sosial- og helsedirektoratet utarbeidet i 2007 en rapport 53 med forslag om forbedringer av høreapparatformidlingen. I oppfølgingen av rapporten har de ansvarlige departementene 54 valgt å opprettholde den delte ansvars- og oppgavefordelingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og de regionale helseforetakene. Forbedringstiltakene dreier seg i stor grad om bedre samhandling og koordinering mellom aktørene 55. Eierskapet til høreapparatene endres imidlertid, og bruker blir eier av høreapparatet i stedet for Arbeids- og velferdsetaten. Selv om bruker blir eier av høreapparatet, opprettholdes ordningen med at folketrygden dekker reparasjoner av høreapparatene. Riksrevisjonen har foretatt en ny revisjon av høreapparatområdet. De konstaterer at høreapparatområdet har en kompleks organisering som stiller store krav til samhandling. Det framkommer også at Arbeids- og velferdsetatens kontrollmulighet når det gjelder refusjon av høreapparater er begrenset innenfor dagens system.

Førerhund

Det er leverandørene (førerhundskolene) og Førerhundutvalget 56 som er de viktige aktørene i formidlingsprosessen, som foregår i flere faser. Søker er først på et 3 dagers kurs på førerhundskolen for utredning. En godkjent søker må ha 3 ukers samtreningskurs (bruker og hund) på skolen. Deretter følger en ukes samtrening på hjemstedet. Søker får dekket utgifter til førerhund og reise til/fra førerhundskolen. Bruker får ved tildeling av førerhund rett til grunnstønad sats 3 til hold av førerhund.

Førerhundutvalget ble oppnevnt av Sosialdepartementet i 1978 som et rådgivende organ. Utvalget skal ha kyndighet i kynologi 57, bruk av tjenestehund/førerhund og mobility (orienteringsfaget for synshemmede). Førerhundutvalgets oppgaver er å foreta godkjenningsprøve av hund, vurdering av den synshemmede og godkjenningsprøve av bruker og hund sammen (ekvipasjen). Arbeids- og velferdsetaten skal ikke fatte vedtak før Førerhundutvalget har gitt sin tilrådning, først i forhold til søkeren og deretter ekvipasjen.

Arbeids- og velferdsetaten har avtaler med 3 leverandører/førerhundskoler for levering av førerhunder, inntil 53 pr. år (herunder gjenanskaffelser). Skolene har ansvar for utvelgelse av hund til den enkelte bruker og opplæring av hund og bruker sammen. De har også et oppfølgingsansvar overfor brukere de har levert førerhund til.

Leverandørene/skolene er av forskjellig størrelse og har også noe forskjellig pris pr. hund (ca. 350 000 kr). Prisen omfatter selve hunden, samt opplæring av bruker og hund. Samtreningen som foregår på skolen ligger også i hundeprisen. Førerhundutvalget har et generelt oppfølgingsansvar i forhold til førerhunder i bruk. Det er skolene som utfører ettervern (tilsyn med ekvipasjene). Behovet for ettervern blir tatt opp i førerhundutvalget, som gir tillatelse. Utgifter som skolene har i forbindelse med ettervern dekkes i sin helhet over folketrygden.

Behovet for nye førerhunder pr. år har ligget jevnt på +/– 45 de siste 10 årene. Totalt antall brukere har også holdt seg jevnt på ca. 300. Utgiftene til førerhund har økt fra om lag 9 mill. kr i 1996 til om lag 14 mill. kr i 2008.

Tilpasningskurs/opplæring for synshemmede, hørselshemmede og døvblinde og opphold på folkehøyskole

Synshemmede, hørselshemmede, kombinert syns-/hørselshemmede og døvblinde kan søke om støtte til tilpasningskurs gjennom NAV lokalt. Som hovedregel får søker dekket utgifter for inntil tre tilpasningskurs med tilhørende suppleringskurs. Utgifter til tilpasningskurs for pårørende (familie, slektninger og andre nærstående personer) kan også dekkes. Det kan gis sykepenger til den som må være borte fra arbeidet for å delta på tilpasningskurs. Det kan også gis opplæringspenger ved tilpasningskurs for den som har omsorgen for barn med funksjonsnedsettelse. Syns- og mestringssentrene tilbyr også aktivitetsopphold som det kan søkes støtte til gjennom NAV lokalt.

Kursene holdes ved syns- og mestringssentra i Hurdal (Østlandet), Solvik (Vestlandet) og Evenes (Nord-Norge) 58, Briskeby skole og kompetansesenter 59, Ål folkehøgskole og kurssenter for døve 60, Møller kompetansesenter 61 og Eikholt senter for døvblinde 62. Syns- og mestringssentrene eies og drives av Norges Blindeforbund. Briskeby skole- og kompetansesenter i Buskerud eies av Hørselshemmedes Landsforbund og er en likeverdig og inkludert del av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet for hørselshemmede. Møller kompetansesenter i Trondheim er en del av det statlige spesialpedagogiske systemet. Eikholt ressurssenter for døvblinde i Tønsberg eies av Stiftelsen Eikholt i Drammen og har inngått driftsavtale med det regionale helseforetaket Helse Sør-Øst RHF.

Det kan også søkes om opphold på folkehøgskole for å bli mer selvhjulpen og fungere bedre i dagliglivet. Folketrygden kan dekke ekstrautgifter for inntil to skoleår på folkehøgskole til den som trenger et slikt opphold for å fungere bedre i dagliglivet.

Det har vært en jevn økning på tilpasningskurs/opphold på folkehøyskole fra 11,4 mill. kr i 1996 til 37,3 mill. kr i 2008. Tilpasningskurs utgjør hovedandelen av utgiftene.

4.2.7 Kommunene

Kommunenes ansvar og oppgaver

Kommunens ansvar omfatter alle ledd av formidlingsprosessen. Ansvaret omfatter avdekking og utredning av behovet for hjelpemidler, nødvendig utprøving av hjelpemidler, bistand til brukerens søknad om hjelpemidler, tilpassing, montering og enklere service og reparasjon, samt motivasjon og opplæring av bruker i hjelpemiddelets funksjon.

Kommunen skal legge brukerens samlede behov til grunn for formidlingen, og se hjelpemidler som ett av flere alternative tiltak. En vurdering/utredning av hjelpemiddelbehov bør inngå i en mer omfattende utredning av brukerens behov, eventuelt i en individuell plan om rett til dette foreligger. Kommunen kan ved behov be om bistand fra hjelpemiddelsentralen eller andre relevante instanser.

Kommunen har ansvar for evalueringen av brukernytte og nødvendig justering i forhold til dette. Kommunen skal melde fra til hjelpemiddelsentralen om hjelpemidler som ikke lenger dekker brukerens behov. Kommunen er ikke ansvarlig for kostnader i forbindelse med større reparasjoner og service av folketrygdfinansierte hjelpemidler.

Kommunene har finansieringsansvaret for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov, det vil si behov av en varighet på under to år. For hjelpemidler ved midlertidig behov kan kommunen følge opp ansvaret for enkelte deler av prosessen ved å inngå samarbeid med andre instanser, for eksempel andre kommuner, private leverandører eller produsenter av hjelpemidler.

Kommunens ansvar for formidling av hjelpemidler og tilrettelegging gjelder uavhengig av livsarena, dvs. om hjelpemiddelbehovet er i hjemmet/nærmiljø, skole, fritid m.m. Når det gjelder formidling av hjelpemidler for å legge arbeidsplassen til rette er imidlertid dette noe annerledes (jf. kapittel 14). Kommunene har likevel en viktig funksjon i forhold til brukere som har behov for utredning på flere arenaer enn bare arbeidsplass. Kommunen har en viktig rolle i forhold til å koordinere og legge til rette for at tjenesten henger sammen, og at de andre arenaene er tilrettelagt for at personen kan fungere i et arbeidsforhold.

Kommunen har finansieringsansvar for pedagogiske hjelpemidler (læremidler) i barnehage og grunnskole. I tillegg har de ansvar for utredning, formidling, opplæring og oppfølging av hjelpemidler i undervisningen. Finansieringsansvaret for hjelpemidler i videregående skoler er lagt til fylkeskommunen. Det er imidlertid folketrygden som har ansvar for å bidra med hjelpemidler og tilrettelegging som kan redusere praktiske problemer knyttet til skole og opplæringsinstitusjonen. Det kan oppstå gråsoner i forhold til hva som først og fremst defineres som et pedagogisk hjelpemiddel og hva som defineres som et hjelpemiddel som løser praktiske problem for personer med funksjonsnedsettelse (jf. kapittel 13).

Ifølge en rapport er kommuners prioritering/ressurser knyttet til habilitering og rehabilitering et (varierende) problem mht saksbehandlingstid og kompetanse når det gjelder behovskartlegging og løsninger innen hjelpemiddelområdet 63. Mange kommuner savner en satsing/prioritering av dette feltet i kommunene. Ikke minst gjelder det de kommunene som ikke har tilstrekkelig kompetanse innen ergoterapi 64.

Finansiering på kommunalt nivå

Helse- og omsorgstjenestene i kommunene (og fylkeskommunene) finansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter, øremerkede tilskudd, trygderefusjoner og brukerbetaling. Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. De frie inntektene utgjør i underkant av 70 prosent av sektorens samlede inntekter. Kommunene disponerer sine frie inntekter innenfor gjeldende lover og forskrifter. Det gjelder også for det kommunale hjelpemiddelansvaret. Det er imidlertid et todelt system for de kommunale helse- og omsorgstjenestene avhengig av om brukeren bor i eget hjem eller i institusjon. I eget hjem delfinansierer staten via folketrygden legetjenester, legemidler og hjelpemidler. Videre kan Husbanken gi bostøtte til personer med lav inntekt. Kommunen har ansvaret for å finansiere drift av institusjoner, samt kommunale helse- og omsorgstjenester til beboerne. Adgang til å ta betalt for omsorgstjenester reguleres gjennom to ulike regelverk, et for hjemmeboende og ett for beboere i institusjon.

Kommunenes utgifter til helse- og omsorgsformål var om lag 80 mrd. kr i 2008. Omsorgstjenesten alene utgjør vel 70 mrd. kr. Kommunenes utgifter til rusmiddeltiltak og psykisk helse inngår for en stor del i kommunenes utgifter til helse- og omsorgstjenester. Utgifter til helse- og omsorgsformål utgjør om lag en tredel av kommunenes totale utgifter. I 2008 mottok i alt i overkant av 260 000 personer pleie- og omsorgstjenester. Av disse fikk 16 prosent opphold i institusjon, 65 prosent hjemmesykepleie og praktisk bistand og 20 prosent andre tjenester (avlastning, omsorgslønn, støttekontakt mv.). Det er grunn til å anta at en vesentlig andel av disse brukerne også har behov for hjelpemidler. Innenfor pleie- og omsorgstjenesten ble det i 2008 utført om lag 121 000 årsverk.

Innkjøp av hjelpemidler som kommunene har ansvar for (under 2 års behov) samt hjelpemidler til beboere i institusjon foretas av kommunene selv. Det satses også på gjenbruk av materiell fra hjelpemiddelsentralene. Kommunene rapporterer ikke på ressurser benyttet til hjelpemidler og tilrettelegging og hjelpemiddelformidling i KOSTRA. Det finnes derfor ingen samlet oversikt over hjelpemidler finansiert av kommunene og fylkeskommunene. En rapport fra 2006 65 anslo disse til å være mellom 200 – 400 mill. kr årlig. Anslått verdi av lagerbeholdning var mellom 500 mill. kr og 1 mrd. kr. I en rapport fra Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO) estimeres utgiftene til hjelpemidler i kommuner og fylkeskommuner til totalt 1,8 mrd. kr, hvor 10 prosent er utgifter til innkjøp av hjelpemidler og 90 prosent er lønnsutgifter. 66

Kommunenes utgifter til hjelpemidler omfatter:

• Hjelpemidler av midlertidig varighet, herunder boligtilpasning

• Skolehjelpemidler i grunnskole og barnehage til bruk i læringssituasjoner.

• Skolehjelpemidler i videregående skole

• Utgifter til tekniske hjelpemidler i alders- og sykehjem og andre kommunale institusjoner (unntak for forflytningshjelpemidler og kroppsnære hjelpemidler som for eksempel høreapparat som finansieres over folketrygden)

Hvorvidt hjelpemidler skal finansieres av kommunene eller over folketrygden har vært til vurdering og behandlet i flere runder. Det ble i 1995 nedsatt et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å vurdere finansierings- og brukerbetalingsordninger i pleie- og omsorgstjenesten. De skulle komme med forslag til mer hensiktsmessige finansieringsordinger i og utenfor institusjonene. Utvalget avga NOU 1997:17 Finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester, som redegjorde for en rekke svakheter ved ordningen. Utredningen presenterte en løsning der institusjonsbetalingen ble erstattet med betaling for botilbud, daglige utgifter og egenandeler for tjenester. Med andre ord en harmonisering av finansieringsordningen for hjemmeboende hvor folketrygden skulle finansiere tjenester, herunder hjelpemidler også for beboerne i institusjon. Utredningen viste også til at en slik omlegging ville gi vanskelige fordelingsvirkninger og vesentlig mindre inntekter for kommunen. Utvalgets medlemmer var delt når det kom til å anbefale løsninger. Som en oppfølging av dette sendte Sosialdepartementet på høring et notat om Brukerbetalingen for pleie og omsorgssektoren i 2004. Høringsnotatet fra 2004 foreslo ikke en konkret modell fordi man anså det som avgjørende å høre høringsinstansenes vurderinger før forslag ble fremlagt for Stortinget. I St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening, framtidas omsorgsutfordringer, konkluderes det med at samlet sett finner en at ulempene ved dagens organisering ikke forsvarer å gjennomføre en omfattende reform. De skriver videre at hensynet til at brukerne ikke skal komme svekket ut etter en omlegging, tilsier at dagens ordninger inntil videre bør opprettholdes. De vil imidlertid følge utviklingen i kommunene og løpende vurdere behovet for tiltak.

4.2.8 Fylkeskommunene

Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring for unge mellom 16 og 19 år. Dette gjelder fagopplæring, livslang læring, voksenopplæring, fagskoleutdanning og pedagogisk-psykologisk tjeneste/oppfølgingstjeneste i fylkene. Opplæringslovens § 1 – 2 gir rammer som sier at opplæringen skal være tilpasset evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. Det innebærer at fylkeskommunene ved de videregående skolene skal finansiere pedagogiske hjelpemidler til skolebruk, inklusive hjelpemidler som pedagogisk personell bruker i sin undervisning av eleven. RO har i sitt estimat kommet fram til at de videregående skolene i Norge bruker 127 mill. kr knyttet til tekniske hjelpemidler til elever med funksjonsnedsettelser. Ca. 10 prosent av dette er utgifter til nyanskaffelser, 90 prosent er lønnskostnader for arbeidsoppgaver 67 Fylkeskommunene har delegert ansvaret til den enkelte videregående skole som igjen gjerne samarbeider med kommunenes personell for uttak og eventuelt tilpasning av en del hjelpemidler. Fra og med 1.august 2007 er fylkeskommunen pålagt å holde elevene med nødvendig trykte og digitale læremidler og utstyr. Mer spesielt og avansert datautstyr håndteres oftest av hjelpemiddelsentralene. For fylkeskommunenes vedkommende er det kun de videregående skolene som er aktuelt å ta med i denne undersøkelsen. 68

4.2.9 De regionale helseforetakene

Behandlingshjelpemidler

Ansvaret for behandlingshjelpemidler med tilhørende forbruksmateriell ble overført fra tidligere Rikstrygdeverket til de regionale helseforetakene med virkning fra og med januar 2003. I St.prp. nr. 1 (2002 – 2003) ble det vist til at formidlings- og finansieringsansvaret for behandlingshjelpemidler og tilhørende forbruksmateriell var delt mellom folketrygden, de regionale helseforetakene og kommunene. Det ble anført at behandlingshjelpemidler er en del av et aktivt medisinsk behandlingsopplegg som tilbys av spesialisthelsetjenesten. Med hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 2 – 1a skal de regionale helseforetakene sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionene tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon. Helseforetakenes ansvar for spesialisthelsetjeneste omfatter også spesialistbehandling som foregår i hjemmet. Dette innebærer at bruker har krav på behandlingshjelpemidler dersom dette er nødvendig i forbindelse med medisinsk behandling. Midlene som ble overført skulle dekke utgifter til innkjøp, resirkulering, vedlikehold, reparasjon, installering, montering, tilpassing, utlevering og administrasjon av behandlingshjelpemidler.

Spesialisthelsetjenesten hadde før 2003 ansvar for behandlingshjelpemidler knyttet til intravenøs ernæring, dialysebehandling og respirasjonsbehandling. Ansvaret for behandlingshjelpemidler med tilhørende utstyr og forbruksmateriell ble ved endringen samlet hos de regionale helseforetakene. De regionale helseforetakene har opprettet særskilte enheter som fatter beslutning om tildeling av behandlingshjelpemidler, og har samarbeidet om å utarbeide retningslinjer for behandlingshjelpemidler av de regionale helseforetakene. Vedtak har blitt påklaget til Helse- og omsorgsdepartementet.

Arbeids- og velferdsetaten og de regionale helseforetakene har rapportert om uklarheter når det gjelder ansvaret for behandlingshjelpemidler og tilhørende utstyr. Med bakgrunn i dette fikk Helsedirektoratet i oppdrag å avklare spørsmål knyttet til behandlingshjelpemidler, og det ble nedsatt en arbeidsgruppe som la frem en rapport i juli 2008. Systemet for klage er også vurdert i rapporten. Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med videre oppfølging.

Som det fremgår av St.prp. nr. 1 (2002 – 2003) er ikke ansvaret til de regionale helseforetakene begrenset til lister over behandlingshjelpemidler som folketrygden tidligere finansierte. De regionale helseforetakene har ansvar for å yte spesialiserte helsetjenester til befolkningen, herunder behandlingshjelpemidler når det er nødvendig for behandlingen. Helsetjenesten er i stadig utvikling og endring. Dette gjelder også behandlingshjelpemidler. Når ansvaret for behandlingshjelpemidler er overført til de regionale helseforetakene, har de regionale helseforetakene ansvaret for dette området, uavhengig av hvilke behandlingshjelpemidler som var oppført i folketrygdens lister ved overføringstidspunktet. Som for andre områder innenfor spesialisthelsetjenesten gjelder ansvaret også der det skjer endringer som følge av den medisinske og teknologiske utviklingen. Den medisinske og teknologiske utvikling innebærer at det tilkommer nye behandlingshjelpemidler. De regionale helseforetakene må vurdere om nye typer behandlingshjelpemidler skal tilbys, og til hvilke pasienter, som for all annen behandling. Enkelte typer forbruksmateriell kan benyttes både i tilknytning til behandlingshjelpemidler og i tilknytning til øvrige hjelpemidler. Igjen er det slik at de regionale helseforetakene har ansvar for forbruksmateriell i forbindelse med bruk av behandlingshjelpemidler.

Det har vært reist spørsmål om behandlingshjelpemidler kan være aktuelle for behandling/undersøkelse som skjer hos fastlegen. Den omtalte rapporten fra Helsedirektoratet har vurdert at alle behandlingshjelpemidler må defineres som spesialisthelsetjenestens ansvar, med mindre de er regulert i folketrygdloven, hvilket de mener er i samsvar med det som var forutsetningen for overføringen. Det ble i overføringen ikke skilt mellom behandlingshjelpemidler som utelukkende brukes i forbindelse med spesialiserte helsetjenester og behandlingshjelpemidler som også erstatter behandling/undersøkelser hos fastlegen, for eksempel måleapparat for egenmåling av INR. Helse- og omsorgsdepartementet har lagt til grunn at alle typer behandlingshjelpemidler er de regionale helseforetakenes ansvar.

Habiliterings- og rehabiliteringstjenesten

Habiliterings- og rehabiliteringstjenestene har sentral kompetanse i forhold til hjelpemidler og tilrettelegging knyttet til de ulike brukergruppene de betjener, og har et veiledningsansvar overfor kommunene. Ulike spesialisthelsetjenester innen syn, hørsel, reumatisme, ortopedi og nevrologi har en sentral rolle også når det gjelder hjelpemiddelformidling. Det samme gjør også sentra for sjeldne diagnosegrupper og opptreningsinstitusjoner.

4.2.10 Andre tilliggende områder

Husbanken

Husbanken er et kompetansesenter for boligpolitikk. Husbankens fremste oppgave er bidra i arbeidet med å forebygge og avskaffe bostedsløshet. Husbanken skal gjennom sin virksomhet sette kommunene og deres samarbeidspartnere best mulig i stand til å gjennomføre en helhetlig og lokalt tilpasset politikk for å sikre boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet, som blant annet personer med funksjonsnedsettelser. Gjennom sine virkemidler skal Husbanken sikre at bolig- og planløsninger i størst mulig grad er tilpasset boligbehovene for personer med funksjonsnedsettelser. Den enkelte skal få individuell bistand til å løse boligproblem som oppstår som følge av funksjonsnedsettelse. Kommunene gir rådgivning om hvilke økonomiske og praktiske muligheter som finnes, og Husbanken gir betydelige lån og tilskudd til kjøp eller bygging av ny bolig, eller til å utbedre eksisterende bolig. Støtte kan også gis til å planlegge større utbedringer.

Personer med funksjonsnedsettelser er særlig ivaretatt i Husbankens bostøtteordning for personer med lav inntekt. Disse får lagt til grunn høyere boutgifter og lavere terskel på hva som er en rimelig boutgift enn andre grupper med tilsvarende inntekter og boutgifter.

Husbanken kan yte stønad til tilrettelegging av bolig, for eksempel ombygginger av hensyn til rullestolbruk eller personløftere. Det finnes visse gråsoner i forhold til finansiering gjennom Husbanken eller folketrygden på områder som gjelder heiser/ombygging, utbedring av kjøkken/løftemekanismer og smarthusløsninger. Det kan være gråsoner og delte finansieringsløsninger der løsningen består av en kombinasjon av tilrettelegging gjennom ombygging av boligen og installering av hjelpemidler.

Det er innført bestemmelser i blant annet borettslagsloven og eierseksjonsloven som tilrettelegger for at personer med funksjonsnedsettelse kan bo i blokk og annen bebyggelse. Personer med funksjonsnedsettelser som bor i boligsammenslutninger kan for egen regning foreta bygningsmessige endringer for å sikre god atkomst til boligen. Boligsammenslutninger skal ha saklig grunn for å nekte slike tiltak. De nevnte lovene har, sammen med husleieloven, også bestemmelser som åpner for dyrehold, for eksempel førerhunder, selv om det i utgangspunktet er nedfelt forbud om det på eiendommen. Det vises til kapittel 12 for ytterligere beskrivelser og drøftinger av området boligtilpasning.

Statlig pedagogisk støttesystem (Statped)

Statped er et nasjonalt nettverk av spesialpedagogiske kompetansesentre som skal bistå kommuner/fylkeskommuner med å legge til rette for opplæring av barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Tjenesten består av blant annet 11 kompetansesentra som arbeider på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade, læringsmiljø/problematferd og sammensatte lærevansker. Enkelte sentra har fått landsdekkende eller regionale oppgaver. De skal yte spesialpedagogiske tjenester av god kvalitet til rett tid på individ- og systemnivå, særlig på områder der en ikke kan vente at kommunen har kompetanse. Blant annet sikre skole- og miljøtilbud for hørselshemmede elever i grunnskole og videregående opplæring. Kompetansesentrene har hjelpemidler og tilrettelegging som en del av sitt ansvarsområde. Lokale samarbeidsavtaler mellom det ­spesialpedagogiske støttesystemet og hjelpemiddelsentralene er inngått på bakgrunn av en sentral intensjonsavtale. Som en del av denne avtalen kan kompetansesentra etablere utprøvingsmiljø med aktuelle hjelpemidler. En av hovedutfordringene på dette feltet er mangel på samordning av tilbudene fra de mange aktørene som yter tjenester til barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov 69. Statpeds ansvar og rolle i hjelpemiddelformidlingen beskrives og drøftes nærmere i kapittel 13.

Arbeidsgivers ansvar for tilrettelegging

Arbeidsgivere har ansvar for å skaffe det utstyr som arbeidstakerne trenger for å utføre arbeidet sitt på en forsvarlig måte i henhold til arbeidsmiljøloven jf. kapittel 11. De har også ansvar for spesiell tilrettelegging slik at arbeidstakere med midlertidig eller varig redusert arbeidsevne kan arbeide i virksomheten. Dette gjelder både adkomst, sanitæranlegg, tekniske innrettinger og utstyr, så langt det er mulig og rimelig. Arbeidsmiljøloven angir her et generelt krav om at arbeidsplassene skal være tilrettelagt slik at funksjonshemmede kan arbeide der. Arbeidsgiver har også ansvar for generell tilrettelegging ved at hjelpemidler stilles til disposisjon for å hindre uheldige fysiske belastninger. I tillegg har det i arbeidsmiljøloven vært en særlig bestemmelse om individuell tilrettelegging for arbeidstakere med funksjonsnedsettelser. Denne bestemmelsen ble fra 1. januar 2009 regulert i lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Plikten til individuell tilrettelegging i den nye loven er en videreføring av rettstilstanden i arbeidsmiljøloven. I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fremgår det klart at plikten til individuell tilrettelegging også gjelder i forhold til arbeidssøkere. Plikten betyr i praksis at behov for rimelig individuell tilrettelegging ikke er en legitim grunn til å avvise en arbeidssøker med funksjonsnedsettelse.

Selvstendig næringsdrivende med redusert arbeidsevne har i begrenset grad rett til tilrettelegging etter arbeidsmiljøloven. Arbeids- og velferdsetaten tar derfor et større ansvar for å finansiere tilrettelegging for denne gruppen, for eksempel ved å gi stønad til utstyr som vanligvis regnes som moderniserings-/effektiviseringstiltak på arbeidsplassen. Stønaden gis ofte som tilskudd eller som rente- og avdragsfritt lån. Området tilrettelegging av arbeidsplassen for personer med funksjonsnedsettelse beskrives og drøftes mer inngående i kapittel 14.

4.2.11 Oppsummering

Hjelpemiddelområdet fremstår i dag som komplekst. Brukergruppene er svært forskjellige både med hensyn til alder, funksjonsnedsettelse og oppfølgingsbehov. I dagens system kan hjelpemidler være alt fra enkle produkter som spesialbestikk til en verdi av et par hundre kroner, til avanserte teknologiske produkter eller ombygde kassebiler i millionklassen. I tillegg kommer rene tjenester som tolking, funksjonsassistanse og lese- og sekretærhjelp. Det er et område som har stor bredde i fag- og tilretteleggingskompetanse, med mange involverte fagmiljøer både på kommunalt og statlig nivå. Hjelpemidler skal medvirke til funksjonsforbedring på alle livsområder og må i stor grad ses på tvers av sektorer.

Kilde: Pricewaterhouse Coopers (PwC)

Funksjonsnedsettelser skaper ulike behov for generelle og funksjonsfremmende tiltak innen alle sektorer. Et hjelpemiddel vil ofte være «sektorovergripende» i den forstand at det bedrer funksjonsevnen på tvers av sektorenes ansvarsområde (for eksempel rullestol). Hjelpemiddelformidlingens hovedoppgave er å bistå den enkelte til å bedre funksjonsevnen på alle livsområder ved å utnytte hjelpemidlers funksjonalitet i sammenheng med annen tilrettelegging og habilitering/rehabilitering.

Arbeids- og velferdsetaten har det overordnede ansvaret for forvaltning av de fleste hjelpemidler for personer med varige funksjonsnedsettelser, unntaket er fortrinnsvis behandlingshjelpemidler som ligger til helseforetakene. Kommunene har delvis finansieringsansvar for hjelpemidler for beboere i institusjoner, samt for personer med midlertidige hjelpemiddelbehov.

Arbeids- og velferdsetaten har organisert hjelpemiddelområdet i to ulike styringslinjer NAV Fylke og NAV Spesialenheter (jf. figur 4.1). På de hjelpemiddelområder hvor etaten har en formidlingsfaglig og rådgivende rolle, samt et forvaltningsmessig ansvar for gjenbruk m.m., er ansvaret lagt til hjelpemiddelsentralene. På disse områdene kreves det tverrfaglig kompetanse og utstrakt grad av samhandling med andre aktører og der kommunens ansvar også er omfattende. Ansvaret for de andre hjelpemiddelområdene ligger i styringslinjen i NAV Fylke. Etaten har i mindre grad en formidlingsfaglig og rådgivende rolle på disse områdene og ansvaret er i hovedsak knyttet til å fatte vedtak basert på sakkyndig uttalelse, samt refusjon av utgifter. For noen av områdene i fylkeslinja er oppgave og ansvarsfordelingen delt mellom de regionale helseforetakene og Arbeids- og velferdsetaten.

• Brukeren skal få rett løsning til rett tid

• Brukeren skal bli møtt av fagfolk med tilfredsstillende kompetanse, og få det samme tilbudet uavhengig av bosted

• Kommunen skal ha hovedansvaret for, og være den viktigste koordinerende aktør i hjelpemiddelformidlingen. Kommunen skal få bistand fra hjelpemiddelsentralene på områder der de ikke har tilstrekkelig kompetanse

• Hjelpemiddelsystemet har både sektorspesifikke og sektorovergripende funksjoner og under­støtter sentrale politiske mål innen ulike sektorer:

• Arbeid: Inkludering, tilrettelegging, aktivisering, selvforsørgelse, egenverd

• Helse, pleie og omsorg: Verdighet, integritet, selvhjelp, egenomsorg, forebygging og kommunalt helhetsansvar

• Bolig/transport: Dagligliv, familieliv, mobilitet, egenomsorg, selvhjelp

• Skole/utdanning/barnehage og fritid: Kompetanse, kvalifisering, inkludering, deltakelse og aktivitet