13 Hjelpemidler og tilrettelegging for barn og unge

13.1 Innledning

For at barn og unge med funksjonsnedsettelser skal gis like muligheter til vekst, læring og utvikling må det legges til rette for deltakelse på flere av samfunnets arenaer. Barnehage og skole spiller en avgjørende rolle for barn og unges muligheter videre i livet, og det er en grunnleggende verdi i den norske velferdsstaten at disse mulighetene blir så likeverdige som mulig.

Retten til grunnskoleopplæring gjelder alle og innebærer tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende skole. I kapittel 11 har utvalget foreslått et sterkere sektoransvar for opplæringshjelpemidler og at dette blir vurdert i sammenheng med oppfølgingen av Midtlyngutvalget. Utvalget har lagt til grunn at hjelpemidler som krever integrering i den praktiske og pedagogiske sammenhengen overføres til opplæringsmyndighetene, og at ansvaret for opplæring etter at hjelpemidlene er mottatt, tydeliggjøres i både barnehage- og opplæringsloven.

Mange ulike offentlige myndigheter har ansvarsområder som er viktige i arbeidet med hjelpemidler og tilrettelegging for barn og unge med funksjonsnedsettelser. God samhandling og koordinering er ofte avgjørende for å få til gode og helhetlige løsninger for den enkelte bruker. Dette er ekstra viktig i barne- og ungdomsårene. Dette fordi barn og unge utvikler seg raskt, og med økende alder kan det oppstå nye og endrede funksjonsvansker og behov for bistand fra det offentlige. Samhandlings- og koordineringsutfordringene er kanskje særlig store ved overganger mellom ulike livsfaser som overgang fra barnehage til grunnskolen, mellom ulike skoler og ved overgang fra utdannelse til arbeid. God planlegging, hjelp og veiledning for elever med funksjonsnedsettelser i overganger mellom grunnskolen og videregående opplæring og fra høyere utdanning og til arbeid ble i St.meld. nr. 40 (2002 – 2003) 1 trukket frem som et sentralt mål for å bygge ned funksjonshemmede barrierer.

For å få til en bedre samordning av offentlige tjenester til utsatte barn og unge, satte regjeringen høsten 2008 ned et utvalg som skulle se nærmere på hvordan barn og unge med behov for bistand fra flere offentlige instanser, skulle kunne oppleve å ha kun «en dør» inn til det offentlige tjenesteapparatet (Flatøutvalget). Utvalget skulle se på samordning av både statlig og kommunale tjenester, og skulle særlig se på hvordan de kommunale tjenestene kan organiseres slik at samarbeidet mellom tjenestene blir mer forpliktende. Utvalget leverte sin innstilling 2 i desember 2009. Midtlyngutvalget som hadde i mandat å gjennomgå og komme med forslag til bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov, ble nedsatt sommeren 2007 og innstillingen 3 ble avgitt sommeren 2009. Forslagene fra utvalgene vil bli nærmere omtalt i den grad de anses relevante for temaet som gjennomgås i dette kapitlet.

I dette kapitlet blir det gjort rede for ansvarsfordelingen mellom ulike myndigheter knyttet til hjelpemidler og tilrettelegging for barn og unge med funksjonsnedsettelser. Formålet med gjennomgangen er å identifisere utfordringer og eventuelle mangler ved dagens hjelpemiddelforvaltning som grunnlag for forslag til forbedringer slik at barn og unge får gode og helhetlige løsninger tilpasset den enkeltes behov.

13.2 Formidling av hjelpemidler til barn og unge i Arbeids- og velferdsetaten

13.2.1 Ulike stønader etter lov om folketrygd til bedring av funksjonsevnen for barn og unge

I kapittel 11 er det gitt en samlet fremstilling av stønader til hjelpemidler og tjenester for personer med funksjonsnedsettelser. I dette kapitlet vil vi begrense fremstillingen til stønader til hjelpemidler og tjenester etter folketrygdloven til barn og unge. Hjelpemidler til barn gis etter folketrygdlovens § 10 – 6 Stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet.Begrepet dagligliv er nærmere definert i forskrift 4 og omfatter hjelpemidler til bruk barnehagen, grunnskolen, den videregående skolen og lærlingeordningen i tillegg til i dagliglivet. Utdanning utover grunn- og videregående skole faller utenfor begrepet dagligliv og reguleres av folketrygdlovens § 10 – 5 Stønad til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet.Hvilke hjelpemidler som det kan gis stønad til, reguleres av folketrygdlovens § 10 – 7 Stønadsformer. Etter denne bestemmelsen kan det gis stønad til hjelpemidler, herunder også skolehjelpemidler. Læremidler er skolens ansvar. I tillegg kan det gis stønad til diverse tjenester som lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte, tolkehjelp for hørselshemmede og tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde. Det kan også gis stønad til opplæring ved tilpasningskurs for hørselshemmede, synshemmede og døvblinde. Formålet med opplæringen skal være å styrke evnen til å klare seg i dagligliv eller i arbeidsliv. Videre kan det gis stønad til opphold ved folkehøgskole dersom oppholdet er nødvendig og hensiktsmessige som et ledd i utvikling av personlig selvstendiggjøring for å klare dagliglivets gjøremål.

Stønadene ytes i form av utlån, tilskudd eller lån, gis i forbindelse med tiltak som er nødvendig og hensiktsmessig for å bedre brukerens funksjonsevne. Retten til ytelser etter folketrygdloven faller bort dersom ytelsene kommer inn under ansvarsområdet i annen lovgiving.

Det foreligger ikke sikker kunnskap om i hvilken grad gråsonene mellom ulike regelverk fører til at barn og unge ikke får de hjelpemidlene eller den tilretteleggingen de har behov for. Det er grunn til å tro at ansvarsforholdene er relativt avklarte i de tilfeller hjelpemidlene har en tydelig kompensatorisk funksjon i forhold til funksjonsnedsettelsen og når hjelpemidlene åpenbart er å anse som læremidler eller et behandlingshjelpemiddel. Dette kommer også til uttrykk i en undersøkelse som PWC har gjennomført 5 i tilknytning til dette utvalgsarbeidet. Ifølge PWC oppleves ikke gråsonene i forhold til hjelpemiddelområdet som særlig vanskelige, selv om man ikke er enig i alle grensedragninger som er gjort. Eksempler på områder der det har vært uklarheter, nevnes enkelte hjelpemidler knyttet til barnehage/skole og utstyr og hjelpemidler til aktivisering, stimulering og trening.

13.2.2 Hjelpemiddelsentralene

Innledning

Hjelpemiddelsentralenes virksomhet og ansvar er omhandlet i kap. 4. I dette kapitlet vil vi derfor begrense omtalen til hjelpemiddelsentralenes arbeid for barn og unge.

Hjelpemiddelsentralenes kapasitet og tilgjengelighet

Barn og unge er prioritert på hjelpemiddelområdet. Som det fremgår av kap. 5, utgjør barn og unge en forholdsvis liten del av hjelpemiddelsentralenes brukere. Ved inngangen til 2009 var om lag 10 prosent av antallet registrerte aktive hjelpemiddelbrukere i aldersgruppen 0 – 17 år. Tar man med brukere opptil 25 år, utgjør gruppen omlag 16 prosent. Men selv om denne gruppen utgjør en liten andel, legger arbeidet med tilrettelegging for barn og unge beslag på forholdsvis store ressurser. Sakene er ofte ressurskrevende fordi de er komplekse og krever ofte flere konsultasjoner for hver bruker. Mens om lag 30 prosent av de yngste brukerne (0 – 18 år) har komplekse hjelpemidler, har bare om lag 13 prosent i alderen 67 år og oppover komplekse hjelpemidler 9. Kompleksiteten i sakene til de yngste aldersgruppene forsterkes av at mange brukere har behov for bistand fra flere instanser for å finne gode tilretteleggingsløsninger. Ifølge NAVs brukerundersøkelse fra 2008 hadde 40 prosent av brukerne under 18 år vært i kontakt med mer enn 3 instanser.

De yngste brukerne har spesielt store utfordringer på hjelpemiddelområdet. NAVs brukerundersøkelse viser da også at det er de yngste med behov for komplekse hjelpemidler som var minst fornøyd med hjelpemiddelformidlingen. Grad av fornøydhet kan i noen grad kanskje også tilskrives ulike utfordringer de ulike brukerne har i sin hverdag. De yngste brukerne har større innslag av komplekse hjelpemidler som kan være en indikasjon på mer omfattende funksjonsnedsettelser.

Fordi barn utvikler seg fort, er det viktig at formidlingen skjer raskt. Behovet for hjelpemidler kan endres med årstidene og det er nødvendig at hjelpemidlene kommer til rett tid. Utfordringer knyttet til planlegging slik at hjelpemidlene og tilretteleggingen kommer tidsnok i forhold til barnets utvikling, kan ytterligere forsterkes ved at utviklingen kan være vanskelig å forutsi. Som et resultat av et brukermedvirkningsprosjekt i 2003, ble det opprettet et tilbud om en kontaktpersonordning for barnefamilier på hjelpemiddelsentralen. Hensikten var å sørge for mer kontinuitet og styrke muligheten for fremtidsplanlegging.

En annen utfordring har vært og er til dels fortsatt på noen områder, knyttet til lang leveringstid på hjelpemidler. Flere hjelpemiddelsentraler har igangsatt forsøk for å korte ned leveringstiden, basert på en såkalt «Her og nå formidling». Formålet er å korte ned ventetiden for produktgrupper som er tilgjengelige i sentralene. Metodikken ble først tatt i bruk på barneområdet, spesielt på områdene syn og hørsel. Metoden egner seg best for formidling av enklere hjelpemidler. Metoden er mindre egnet til å korte ned formidlingstiden for en del hjelpemidler til barn og ungdom enn for voksne. I motsetning til en del hjelpemidler for voksne, er det begrenset hvilke hjelpemidler til barn og unge som det er hensiktsmessig å lagerføre på hjelpemiddelsentralene. Det er et bredere produktspekter innenfor ulike hjelpemiddelgrupper på barneområdet, og behovene til barna er forskjellige. Det går også mindre mengder av disse produktene enn for hjelpemidler til voksne.

Det har vært mye innovasjon og utvikling av nye produkter innenfor barneområdet. Eksisterende produkter blir stadig forbedret med nye modeller. Foreldre ønsker det beste for sine barn, noe som gjør at de også vil ha de siste modellene. Dette bidrar også til at lagerføring og gjenbruk er mindre aktuelt for hjelpemidler til barn og unge enn for voksne. Mange hjelpemidler for barn blir importert, og av samme grunn som det ikke er hensiktsmessig å lagerføre hjelpemidler for hjelpemiddelsentralene, er det også dyrt for leverandørene å sitte med lagre på ulike typer hjelpemidler for barn som det er vanskelig å forutse behovene for. Gjennom å inkludere stadig flere hjelpemidler for barn i de sentrale anskaffelsesprosessene er det på flere områder etablert mer forutsigbare leveringsbetingelser fra leverandørene.

Selv om hjelpemiddelsentralene prioriterer de yngste brukergruppene, må sentralene likevel i enkelte saker gi rådgivning via telefon og elektronisk kommunikasjon fordi de ikke har kapasitet til å gjennomføre utredninger i brukernes lokalmiljø. Kapasitetshensyn begrenser også sentralenes mulighet er til i større grad å følge opp enkeltsaker etter at komplekse hjelpemiddelløsninger er levert.

Hjelpemiddelsentralenes kompetanse

De største sentralene har egne rådgivere på området barn og unge, men som oftest jobber fagpersonene på flere arenaer (skole, hjem, fritid, arbeid).

På barneområdet er det ofte behov for spesialtilpassede løsninger som er kostbare og kan være teknisk kompliserte. Prosessen med å finne riktig løsning blir ofte ressurskrevende for både barnet, familien og fagpersonene. Det er nødvendig å ha praktisk erfaring med mange komplekse saker for å kunne bli dyktig på fagfeltet. For å finne frem til en god løsning må tilretteleggingen i mange tilfeller ses i sammenheng med andre medisinske tiltak fra spesialisthelsetjenesten, som for eksempel operativ behandling eller koordinering med annen behandling eller tiltak fra det pedagogiske støttesystemet. Det kan være nødvendig å igangsette flere parallelle tiltak for at hjelpemidlet skal kunne fungere etter hensikten, noe som krever koordinering på tvers av fagmiljøer og sektorer. Selv om kommunene har et hovedansvar for koordinering og oppfølging, har alle involverte instanser et medansvar for å trekke inn nødvendig kompetanse og bidra etter behov. Utredning, tilpassing og opplæring henger nært sammen og krever derfor ofte praktisk skulder ved skulder samarbeid mellom ulike institusjoner.

Hjelpemidler til barn og unge har generelt blitt mer komplekse og det har etter hvert kommet til et langt større spekter av produkter. Utviklingen setter større krav til hjelpemiddelsentralene når det gjelder informasjon, rådgivning og veiledning overfor brukere, nærpersoner, det lokale hjelpeapparatet og andre samarbeidspartnere. Hjelpemiddelsentralen skal ha oversikt og kompetanse i forhold til å velge den best fungerende løsningen på et behov; ikke nødvendigvis det mest høyteknologiske og komplekse hjelpemidlet hvor service og hjelp i barnets nærområde kanskje ikke er tilgjengelig. Oversikt over den lokale kompetansen er derfor en viktig del av tilretteleggingskompetansen.

Arbeids- og velferdsdirektoratets brukerundersøkelse fra 2009 viser at det er behov for å bedre opplæringen og oppfølgingen etter at hjelpemidlene er mottatt. Bedre opplæring etterspørres spesielt av yngre brukere med komplekse hjelpemidler. Hjelpemiddelsentralene har utfordringer knyttet til omfang, bredde og spesialisering i den opplæringen de gjennomfører. Et større samarbeid mellom helseforetakene og det statlige pedagogiske støttesystemet om opplæringstiltakene, vil kunne gi større bredde og helhet i opplæringstilbudene overfor kommunene.

Landsdekkende tjenester

NAV Senter for IKT-hjelpemidler (SIKTE) er en tverrfaglig, landsdekkende spesialenhet på IKT-hjelpemidler for personer med funksjonsnedsettelser. Arbeidet er spesielt rettet mot personer med alvorlig grad av kombinerte syns- og hørselsskader og døvblinde, personer med sterkt reduserte bevegelsesfunksjoner og personer med fysiske skader som hindrer muligheten for kommunikasjon. Senteret gir råd og konsultasjon og er et supplement til det ordinære hjelpeapparatet. Senterets tilbud til barn og unge innebærer å bistå det relevante fagapparatet rundt det enkelte barn i utredning, valg og tilpasning av hjelpemidler, samt bidra til kompetanseheving som også kan komme andre barn til gode. Dette vil som oftest være skole/barnehage, PPT, lokal ergo- og fysioterapeut, habiliteringstjeneste, hjelpemiddelsentral og statlig spesialpedagogisk støttesystem. Andre aktuelle samarbeidspartnere er regionale og landsdekkende tjenester, som for eksempel Kommunikasjonsteamet ved Rikshospitalet. Kunnskapen som fremkommer gjennom det brukerrettede arbeidet benyttes videre i metodeutvikling 10 og kunnskapsspredning gjennom informasjonsarbeid 11 , kursvirksomhet og forelesninger ved videreutdanning i alternativ og supplerende kommunikasjon 12.

13.3 Kommunenes ansvar for hjelpemidler og tilrettelegging for barn og unge

Kommunene har et omfattende ansvar for tilrettelegging for barn og unge med funksjonsnedsettelser. Ansvar på området er regulert i barnehageloven, opplæringsloven og forskrift om habilitering og rehabilitering 13 som er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. I den grad kommunene mangler kompetanse knyttet til enkelt saker, vil de kunne trekke inn spesialkompetanse fra hjelpemiddelsentralene, SIKTE, statlige spesialpedagogiske kompetansesentra, hørselssentralene i spesialisthelsetjenesten mv.

Behovet for å innhente spesialkompetanse vil særlig være aktuelt i saker som er komplekse og som samtidig er sjeldne i kommunen.

13.3.1 Hjelpemidler og tilrettelegging etter barnehageloven

Kommunen har ansvar for tilrettelegging for barn etter barnehageloven 14, og skal både som eier av barnehager og som den lokale barnehagemyndighet, påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.

Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få en plass i barnehage. Barn med funksjonsnedsettelser har rett til prioritet ved opptak i barnehage. Når et barn med funksjonsnedsettelser først har fått plass i barnehage, oppstår plikten til å ta hensyn til barnet og barnets funksjonsnivå. Krav til barnehagens innhold er nærmere spesifisert i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver 15. Forskriften inneholder bestemmelser om barnehagens fysiske miljø, og ved planlegging av barnehagens utforming må det tas hensyn til samfunnets mål om nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Planlegging, lokalisering og bygging av nye barnehager bør være basert på prinsipper om universell utforming. Det betyr at produkter, byggverk og uteområder skal utformes på en slik måte at alle mennesker skal kunne bruke dem på en likestilt måte så langt det er mulig uten spesielle tilpasninger eller hjelpemidler.

Barnehagen har et særlig ansvar for å forebygge vansker og å oppdage barn med særskilte behov. For disse barna kan det være aktuelt å gi et spesielt tilrettelagt tilbud. Tilretteleggingen kan gjelde både sosiale, pedagogiske og/eller fysiske forhold i barnehagen. Hjelpemidler er ikke regulert i barnehageloven.

I forskriften stilles det også krav til at barnehagene samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen for at barn og foreldre skal få et mest mulig helhetlig tilbud til beste for barnas oppvekst og utvikling.

Individuell plan er ikke hjemlet i barnehageloven. Både Midtlyngutvalget 16 og Flatøutvalget 17 har foreslått at det tas inn bestemmelser om individuell plan i både barnehageloven og opplæringsloven, slik at retten til en individuell plan blir gjennomgående i lovverket knyttet til barnehage og skole.

13.3.2 Hjelpemidler og tilrettelegging etter lov om grunnskolen og den videregående opplæringa (Opplæringsloven)

Opplæringsloven 18 pålegger kommunene en plikt til å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for alle som er bosatt i kommunen, og fylkeskommunene en plikt til å oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylkeskommunen.

I opplæringsloven stilles det krav til at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev eller lærling. For enkelte elever vil ikke en individuell tilpasning innenfor rammen av vanlig undervisning være nok for å få et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. For disse vil det være aktuelt med spesialundervisning eller ekstra tilrettelegging i opplæringen.

Opplæringsloven inneholder en plikt til å tilrettelegge den enkelte elevs arbeidsplass uavhengig av om eleven har en funksjonsnedsettelse eller ikke. I en veileder utgitt 17. november 2006 av Kunnskapsdepartementet til opplæringsloven kapittel 9a – elevenes skolemiljø, står det at bestemmelsen

«innebærer at arbeidsplassen skal være slik at den ikke gir eleven skader eller plager i skjelett, muskler eller sanseapparat, og at den ikke hindrer elevens læring. Aktuelle forhold her kan være den ergonomiske utformingen og tilpassingen av stolen og lesepulten. Elever som har problemer med syn eller hørsel, bør plasseres slik at de får best mulig utbytte av undervisningen».

Kravene om elevenes skolemiljø, gjelder også for skolefritidsordningen.

Opplæringsloven er utformet slik at den legger ansvaret på myndighetene for å sørge for nødvendig tilrettelegging, fremskaffing av utstyr mv. Regelverket er utformet slik at det gir stort rom for skjønnsvurderinger, men det er likevel uklart om de gir noen rettigheter til individuelle hjelpemidler. Midtlyngutvalget foreslår at retten til tilrettelegging i opplæringsloven også bør omfatte hjelpemidler 19.

Opplæringsloven pålegger kommune og fylkeskommune å ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste som skal hjelpe skolen i arbeidet med å legge opplæringen i den enkelte skole til rette for elever med særlige behov.

PP-tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov. PP-tjenesten skal jobbe på både system- og individnivå. Tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven krever det. PP-tjenesten er styrket siden 2000 for å hjelpe skoler og barnehager med bedre tilrettelegging av gode og inkluderende utviklings- og læringsmiljøer. Antall elever med spesialundervisning etter enkeltvedtak har økt i de seneste årene. De fleste brukere har generelle lærevansker. PP-tjenesten har få brukere innenfor områdene, syn, hørsel, motorikk, autisme og multifunksjonshemning. Over halvparten av skolens personale og nesten tre fjerdedeler av barnehagens personale mener at tjenesten er lite tilgjengelig på kort varsel 20. PP-tjenesten opplever motsetningsstridende forventninger og ønsker mer tid til faglig samhandling på barns/elevers læringsarena med fokus på faktorer som legger til rette for bedre læring og mer samhandling med andre i støtteapparatet. Midtlyngutvalget 21 foreslår at PP-tjenesten må innrettes slik at den jobber tettere på barnehager og skoler. Barnehagene har fått en tydelig plass i opplæringsløpet i de siste årene, og Midtlyngutvalget mener at PP-tjenesten må være en aktiv deltaker i utviklingen av et godt utviklings- og læringsmiljø også i barnehagen. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en bestemmelse om PP-tjeneste i barnehageloven. Utvalget ønsker å videreutvikle og styrke PP-tjenestens kompetanse særlig på de høyfrekvente fagområdene som Statsped i mindre grad skal arbeide med. Etter Midtlyngutvalgets vurdering bør tjenesten bli en sentral aktør for å sikre et godt barnehagetilbud for alle, og sikre tilpasset, likeverdig og inkluderende opplæring i hele opplæringsløpet. Utvalget anser det nødvendig å styrke kompetansen i tjenesten gjennom både etablering av et nasjonalt utviklingssenter og et femårig kompetanseutviklingsprogram.

For elever som har behov for spesialundervisning, skal det etter opplæringsloven utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP). Det er ikke bestemmelser om individuell plan i opplæringsloven. Både Midtlyngutvalget og Flatøutvalget 22 har foreslått at det tas inn bestemmelser om individuell plan i både barnehageloven og i opplæringsloven, slik at retten til en individuell plan blir gjennomgående i lovverket knyttet til barnehage og skole. Det vil være hensiktsmessig å videreutvikle individuell plan som verktøy for å koordinere innsatsen og for å sikre overganger i opplæringsløpet.

13.3.3 Habiliterings- og rehabiliteringstjenester

Kommunens ansvar for hjelpemidler og tilrettelegging i en habiliterings- eller rehabiliteringsprosess er regulert i forskrift 23 som er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Forskriften pålegger kommunene å sørge for formidling av nødvendige hjelpemidler og for å tilrettelegge miljøet rundt den enkelte. Ansvaret gjelder for alle som bor eller oppholder seg i kommunen, og som har behov for habilitering og rehabilitering på grunn av medfødt eller ervervet funksjonsnedsettelser eller kronisk sykdom, og for personer som står i fare for å utvikle varige funksjonsnedsettelser eller kronisk sykdom. Dette betyr at kommunen har ansvar for å yte nødvendig habiliterings- og rehabiliteringstjenester også for unge som er ferdige med grunnskolen, går på videregående skole, andre skoler eller er i arbeid.

Kommunens ansvar omfatter alle ledd i formidlingsprosessen selv om finansieringsansvaret er begrenset til hjelpemidler og ergonomiske tiltak ved midlertidige behov (under 2 år).

Alle kommuner er etter forskrift om habilitering og rehabilitering pålagt å ha en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen. Det skal være en tydelig adresse for enkeltpersoner med behov for habilitering og rehabilitering, og et møtested for interne og eksterne samarbeidspartnere. Kommunen skal etablere og utvikle et system som sikrer at tjenestene som tilbys er samordnet, tverrfaglig og planmessig og ytes ut fra et brukerperspektiv, for eksempel gjennom bruk av individuell plan. Individuell plan blir nærmere omtalt i kapittel 13.6.

13.3.4 Fylkeskommunale tjenester

Ansvar for planlegging, drift, faglig kvalitet og utvikling av videregående opplæring er etter opplæringsloven et fylkeskommunalt ansvar. Ansvaret innebærer blant annet at fylkeskommunene skal finansiere pedagogiske hjelpemidler til skolebruk, inklusive hjelpemidler som pedagogisk personell bruker i sin undervisning av eleven. Fra og med 1. august 2007 er fylkeskommunen pålagt å holde elevene med nødvendig trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr.

Etter hvert som stadig flere fylkeskommuner innfører ordninger der alle elevene får, låner eller kjøper PC når de begynner på videregående skole, blir det mindre aktuelt å anskaffe PC gjennom hjelpemiddelsentralen. Aktuelt spesialutstyr til PC-en til den enkelte elev vil fortsatt kunne innvilges av hjelpemiddelsentralen.

I likhet med kommunene er også fylkeskommunen pålagt å ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste. Tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringa bedre til rette for elever med særlige behov. Tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet en sakkyndig vurdering der eleven krever det.

13.4 Plikt til tilrettelegging etter fagskoleloven, folkehøgskoleloven, lov om voksenopplæring og universitets- og høgskoleloven

Lov om voksenopplæring 24 inneholder ingen bestemmelser om tilrettelegging. I fagskoleloven, folkehøgskoleloven og universitets- og høgskoleloven 25 er kravene til læringsmiljø utformet nokså likt. Det stilles i alle lovene krav om at læringsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering knyttet til studentenes helse, sikkerhet og velferd. Det stilles videre krav om at læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming, og at skolen skal, så langt det er mulig og rimelig, legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov. Bestemmelsen legger opp til at personer med funksjonsnedsettelser og andre studenter med særskilte behov skal få mulighet til å ta utdanning på lik linje med andre studenter.

13.5 Andre offentlige instanser som har ansvar knyttet til tilrettelegging for barn og unge

Barn og unge med funksjonsnedsettelser har ofte komplekse og sammensatte vansker 26. Dette gjør at det i enkelte saker vil være behov for å innhente spesialkompetanse fra det spesialpedagogiske støttesystemet eller fra spesialisthelsetjenesten.

13.5.1 Det statlige-pedagogiske støttesystemet (Statped)

Virksomheten til det statlige spesialpedagogiske støttesystemet er ikke lovregulert. Formålet med virksomheten er å yte spesialpedagogiske tjenester av god kvalitet til rett tid på individ- og systemnivå, særlig på områder der en ikke kan vente at kommunen har kompetanse. Over 50 prosent av Statspeds tjenester dreier seg om opplæring, utredninger og rådgiving rettet mot enkeltindivider 27. 16 prosent av oppgavene er systembasert kompetanseutvikling og kunnskapsspredning.

Statped består av blant annet 11 kompetansesentra som langt på vei er organisert som sentre for spesifikke fagområder som syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade, læringsmiljø/problematferd og sammensatte lærevansker. Midtlyngutvalget 28 anser dagens oppbygging som lite egnet til å ivareta behovene for brukere med sammensatte problemer. Utvalget anså dette som problematisk tatt i betraktning at en betydelig del av brukerne av Statped er multifunksjonshemmede. I likhet med PP-tjenesten opplever både barnehager og skoler at også Statped er fjerne fra praksisfeltet, og at tjenestene ikke retter seg tilstrekkelig mot den konkrete tilretteleggingen.

For bedre å møte behovene til brukere med sammensatte behov, foreslo Midtlyngutvalget å slå sammen virksomheten til fire spesialpedagogiske regionale flerkompetansesentre (sammenfall med helseregionenes regionstruktur) under en felles ledelse. Det foreslås at regionsentrene skal lovfestes.

13.5.2 Spesialisthelsetjenesten

De regionale helseforetakene har ansvaret for spesialisthelsetjenesten i hver region. Tjenesten omfatter blant annet en habiliterings- og rehabiliteringstjeneste som har ansvar for å gi tverrfaglige spesialisttjenester til barn og unge med funksjonsnedsettelser. Habiliteringstiltak forventes å foregå i barnas og ungdommenes vante miljø, hjemme, i barnehage og skole.

Habiliterings- og rehabiliteringstjenesten er regulert i forskrift 29. Tjenesten kan inneholde diagnostikk, funksjonsutredninger, opptrening av funksjon, ferdighetstrening, intensiv spesialisert trening og tilrettelagt opplæring til brukere som trenger det, samt råd og veiledning til kommunen og opplegg for enkeltbrukere.

Forskriften har bestemmelser om samarbeid med andre etater dersom det anses nødvendig for utredning, tilrettelegging og gjennomføring av tilbudet til den enkelte. Tjenesten skal om nødvendig gis ambulant, og det skal finnes en koordinerende enhet i spesialisthelsetjenesten som skal ha en generell oversikt over habiliterings- og rehabiliteringstiltak i helseregionen. Helseforetakene har også plikt til å sørge for at det utarbeides individuell plan for tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte tjenester 30.

Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander er en tjeneste for mennesker med sjeldne og lite kjente diagnoser og tilstander som har behov for et godt tilrettelagt samfunn, helse- og omsorgstjenester, tekniske hjelpemidler og trygdeordninger. I 2008 var det 16 slike kompetansesentrer i Norge 31, og alle er tilknyttet regionale helseforetak. De gir tilbud til personer med over 300 ulike sjeldne tilstander.

13.6 Samhandling og koordinering

Samhandling og koordinering mot kommunene

Mye av hjelpemiddelsentralenes arbeid med formidling av hjelpemidler og tilrettelegging skjer ute i kommunene, i brukernes eget nærmiljø, og sammen med fagpersoner i kommunene. Samarbeidet er regulert i lokale samarbeidsavtaler.

Barn og unge med syns- og hørselsnedsettelser, vansker med kognisjon eller kommunikasjon og omfattende bevegelsesvansker, har ofte en lavfrekvent forekomst i mange kommuner. Kommunene vil derfor opparbeide seg mindre erfaring knyttet til tilrettelegging for barn med slike funksjonsnedsettelser, og vil ha behov for å innhente spesialkompetanse. Hjelpemiddelsentralene er den mest aktuelle samarbeidspartneren, men landsdekkende kompetansemiljøer innen hjelpemiddelområdet, andre regionale eller nasjonale kompetansemiljøer innen helse- og spesialpedagogikk bidrar også med viktig kompetanse. Ulike kompetansemiljøer trekkes inn i hele eller deler av formidlingsprosessen ut fra brukernes behov for tilrettelegging.

På området bevegelseshjelpemidler har det tradisjonelt vært mer grunnleggende kunnskap om hjelpemidler og tilrettelegging hos fysio- og ergoterapitjenestene i kommunen. På områdene kommunikasjon og kognisjon er det imidlertid lite kompetanse generelt sett i kommunene, og dette er områder hvor det heller ikke har vært satset på kontaktpersonordninger.

Barn som benytter individuelle hjelpemidler kan ha vansker med å benytte elektroniske læremidler i skolen, fordi programvare og dataapplikasjoner ikke er utformet slik at det er tilgjengelig for alle. Når det gjelder mulighet for barn som benytter individuelle hjelpemidler til å få tilgang til elektroniske læremidler i skolen, har det vært gjennomført et omfattende prosjekt i regi av Utdanningsdirektoratet for å utvikle kriterier og veiledning til læremiddelprodusenter. SIKTE har deltatt i kriterieutvikling og opplæring av aktuelle læremiddelprodusenter. Videre har det blitt utviklet verktøyprogram for utvikling av læremidler til spesialundervisning, slik at barn som bruker alternative betjenings- og styringssystemer for datamaskin, kan få tilgang til undervisningsmaterialet.

Resultater fra en undersøkelse av Econ Pöyry viser at brukere av avanserte kommunikasjonsløsninger i noen fylker savner oppfølgingsrutiner både i kommunen og fra hjelpemiddelsentralen 32. En undersøkelse om synshemmedes IKT-barrierer og muligheter som ble gjennomført av Norsk Regnesentral i samarbeid med Norges Blindeforbund, fant at det er utfordringer i forhold til kunnskap om IKT-hjelpemidler og læremidler, uklare ansvarsforhold når det gjelder opplæring, samt store utfordringer knyttet til annet IKT-utstyr som hjelpemidlene og læremidlene skal fungere sammen med 33.

Utfordringer knyttet til kommunenes arbeid med å formidle hjelpemidler til barn og unge forsterkes ved at det generelt er store samhandlings- og koordineringsutfordringer i habiliteringsoppfølgingen for de minste barna. En undersøkelse fra 1996 av Møreforskning viser at familier til barn med moderate eller alvorlige syns- eller hørselsvansker hadde kontakt med i gjennomsnitt rundt ni hjelpeinstanser, mens familier til ungdom med tilsvarende funksjonsnedsettelser hadde kontakt med syv hjelpeinstanser 34. Tilsvarende tall for familier til barn med utviklingshemninger var ni i førskolealder og seks i alderen hvor ungdommen går i videregående skole. For alle brukergruppene som inngikk i denne kartleggingen, var det en klar tendens til at antall hjelpeinstanser ble redusert med økende alder.^.

Samhandling og koordinering mellom det statlige pedagogiske støttesystemet, spesialisthelsetjenesten og hjelpemiddelsentralene

Både spesialisthelsetjenesten og det spesialpedagogiske støttesystemet er viktige samarbeidspartnere for hjelpemiddelsentralene. I flere fylker er det inngått et samarbeid på systemnivå, der hjelpemiddelsentralene har eksterne utprøvingsmiljø hos habiliteringstjenesten og/eller ved et kompetansesenter i det statlige pedagogiske støttesystemet. Likevel viser det seg at de tre faginstansene ofte er involvert i de samme barna på ulike tidspunkt eller parallelt uten at tjenestene er koordinert.

Noen av de barna som har stort behov for nær samhandling mellom habiliteringstjenesten, det spesialpedagogiske støttesystemet og hjelpemiddelsentralene, har omfattende kommunikasjonsvansker kombinert med talevansker. Disse barna vil kunne oppnå mulighet til dialog, aktivitet og deltakelse gjennom bruk av avansert teknologi. Aktuelle hjelpemidlene er kostbare og faren for feilformidling av hjelpemidler er stor, både i form av under – og overformidling. I slike saker er gode utredninger av tale- og språkforståelsen fra spesiallisthelsetjenesten og det statlige pedagogiske støttesystemet nødvendig for at hjelpemiddelsystemet skal kunne finne frem til gode teknologiløsninger som kan bidra til økt funksjon for den enkelte.

Erfaringer viser at hjelpeapparatet i kommunen og i skolen ofte vil ha behov for kontinuerlig veiledning rundt brukere med kommunikasjonshjelpemidler og andre opplæringsintensive hjelpemidler som datahjelpemidler og en del mobilitetshjelpemidler. Denne typen hjelpemidler krever betydelig opplæring av de som skal bruke hjelpemidlet, lærere og andre sentrale personer i nærmiljøet. Hjelpemidlet må inngå som en integrert del av tiltakene i skolen for å bedre barnets funksjon og gi økt mulighet for læring. Det er viktig at man i samarbeidet på tvers av ulike offentlige instanser og fagmiljøer får et system som sikrer nødvendig opplæring og oppfølging slik at hjelpemidlene blir brukt slik de var tenkt. Selve opplæringen og implementering av hjelpemidlet i hverdagen bør fortrinnsvis foregå lokalt, men det påligger de statlige etatene et ansvar i forhold til å følge opp at dette skjer og bidra med kunnskap og metodikk for at kommunen og andre nærpersoner skal kunne bistå bruker i å ta hjelpemidlene i bruk.

Individuell plan og bestemmelser om koordinering av tjenester

Et system der ansvar og oppgaver knyttet til formidling av hjelpemidler og tilrettelegging er fordelt mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer, er det en stor utfordring å få til nødvendig koordinering og samhandling. Det er knyttet spesielle utfordringer ved overgang fra barnehabilitering til voksenhabilitering, fra barnhage til skole, mellom ulike skoler og fra utdanning og til arbeid.

For å styrke samhandlingen på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer ble det i 2005 innført en ordning med individuelle plan 35. Planen skal bidra til at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, og sikre at det til en hver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakeren. Planen skal også være et verktøy for å kartlegge tjenestemottakerens mål, ressurser og behov for tjenester på ulike områder, samt vurdere og koordinere tiltak som kan bidra til å dekke tjenestemottakerens bistandsbehov. Planen skal også være et verktøy for å styrke samhandlingen mellom de ulike aktørene som yter tjenester i en konkret sak.

Bruk av individuell plan er ikke regulert i folketrygdloven, og tradisjonelt har det derfor ikke vært vanlig å utarbeide en slik plan ved behov for hjelpemidler etter foletrygdlovens kapittel 10. Med virkning fra 1. juli 2006 gir arbeids- og velferdsforvaltningslovens (§ 15 tredje ledd) personer med behov for langvarige og kordinerte tjenester rett til individuell plan for oppgaver som hører inn under Arbeids- og velferdsetaten 36. Det lokale NAV-kontoret er pålagt å samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Innen hjelpemiddelsformidlingen har Arbeids- og velferdsetaten innført en ordning der individuell plan kan erstatte søknad om hjelpemidler. En god individuell plan vil kunne være et godt grunnlag for å sette hjelpemiddelbehovet inn i en helhet og kan hvis familien ønsker det, danne grunnlag for et rammevedtak knyttet til framtidig hjelpemiddelbehov. På denne måten vil saksbehandlingen knyttet til fremtidig behov for hjelpemidler forenkles.

Det er ikke bestemmelser om individuell plan i verken barnehageloven eller opplæringsloven. Både Flatøutvalget 37 og Midtlyngutvalget 38 foreslo i at det tas inn en slik bestemmelse slik at rett til individuell plan blir gjennomgående i lovverkene for barnehage og skole. Begge utvalgene fremhever betydningen av individuell plan som et verktøy for å koordinere innsatsen og sikre overganger i blant annet opplæringsløpet.

Av forskrift til individuell plan fremgår at det til enhver tid er tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakeren. Midtlyngutvalget foreslo at det etableres en rett til en tjenestekoordinator (personlig koordinator) ved behov for langvarige og koordinerte tjenester, uavhengig av om tjenestemottaker har individuell plan. Dette for å motvirke at foreldre må påta seg den belastende administratorrollen overfor det offentlige hjelpeapparatet og sikre at de som har behov for koordinert og langvarig bistand, men av ulike grunner ikke ønsker individuell plan, likevel får nødvendig bistand. Forslaget om hjemlig av individuell plan i barnehageloven og i opplæringsloven vil ifølge Midtlyngutvalget medføre at personale i barnehage og skole vil kunne påta seg rollen eller funksjonen som personlig koordinator. Flatøutvalget foreslo at rett til en personlig koordinator forskriftsfestes i regelverket for individuell plan. Behov for å sikre de rettlige rettighetene for tjenestemottaker begrunner Flatøutvalget med til at det i praksis er svært varierende hvordan koordineringen av planarbeidet praktiseres. Flatøutvalget ønsker også at det utarbeides et veiledningsverktøy for personlige koordinatorer. Dette for å styrke kompetansen til koordinatoren. Sentrale temaer i verktøyet må etter utvalgets vurdering være kunnskap om de ulike hjelpeinstansers plikter og tjenester og individuell plan som verktøy.

13.6.1 Utvalgets vurdering og tilråding

Hjelpemiddelsystemet må utformes og forvaltes på en slik måte at det bidrar til at barn og unge med funksjonsnedsettelser gis like muligheter til vekst, læring og utvikling som funksjonsfriske barn. Barnehage og skole spiller en avgjørende rolle for barn og unges muligheter videre i livet, og det er grunnleggende verdi i den norske velferdsstaten å sikre at disse mulighetene blir så likeverdige som mulig.

Økt ansvar for hjelpemidler og tilrettelegging og for opplæring i barnehage – og opplæringsloven

Utvalget har i kapittel 11 foreslått at opplæringsmyndighetenes ansvar for hjelpemidler og tilrettelegging tydeliggjøres i barnehageloven og i opplæringsloven.

Retten til grunnskoleopplæring gjelder for alle uavhengig av funksjon, og innebærer tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende skole. Av dette følger at barn og unge som har behov for ekstra tilrettelegging for å fungere innen en inkluderende ramme, skal få det. For noen vil det være nødvendig med omfattende tilrettelegginger som også vil kunne innebære store organisatoriske endringer og forutsette spesialisert kompetanse, for at de skal kunne få det utbytte av opplæringen som de har krav på.

Ved overføring av finansieringsansvaret for skolehjelpemidler til folketrygden i 1997, ble det i lovframlegget forutsatt at kommunene og fylkeskommunene fortsatt skulle ha alt ansvar for formidling, opplæring og oppfølging av hjelpemidler i undervisningen for personer med funksjonsnedsettelser 39. Midtlyngutvalget 40 foreslo også å utvide enkeltindividenes rett til ekstra tilrettelegging der også ulike typer hjelpemidler kan inngå.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at hjelpemidler som krever integrering i den praktiske og pedagogiske sammenheng overføres til opplæringsmyndighetene, og at ansvaret for opplæring etter at hjelpemidlene er mottatt, tydeliggjøres i både barnehageloven og opplæringsloven.

Nødvendig kompetanse og opplæring rundt de mindre frekvente og mer komplekse sakene må fortsatt sikres i samarbeid med hjelpemiddelsentralene og nasjonale eller regionale kompetansesentre.

Samordning på tvers

Utvalget konstaterer at mange barn og unge med funksjonsnedsettelser har behov for tjenester fra flere ulike offentlige instanser, og at behovene endrer seg raskere enn hos voksne fordi barn og unge er i stadig utvikling og vekst. Utvalget merker seg at samhandlings- og koordineringsutfordringene er særlig store ved overganger mellom ulike livsfaser som fra barnehage til skole, mellom ulike skoler og fra utdanning til arbeid. Virkemidler som sikrer god koordinering og samordning vil derfor være av avgjørende betydning for å få til helhetlige løsninger tilpasset hver enkelt. Det vises i denne sammenheng til omtale i kap. 11 der utvalget støtter forslag fra både Midtlyngutvalget og Flatøutvalget om at det tas inn en bestemmelse om rett til individuell plan i både barnehageloven og opplæringsloven, og forslag om at brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester skal ha rett til å få en personlig tjenestekoordinator.

Med en mer gjennomgående regulering av individuell plan og rett til personlig koordinator vil man få bedre virkemidler til å møte utfordringer også knyttet til overganger mellom ulike utdanninger og mellom utdanning og skole.