10 Organisering

10.1 Innledning

Av mandatet fremgår at det i Påtaleanalyseutvalgets utredning skal

«identifiseres forbedringspunkter og foreslås konkrete tiltak i forhold til organisering, effektive og rasjonelle arbeidsformer og systemer for samhandling både innad i påtalemyndigheten og i forhold til samarbeidende aktører».

10.2 Hvorfor er organisering viktig?

Organisering og «bokser på kartet» får stor oppmerksomhet i alle endringsprosesser. For stor vil nok mange hevde. Uttrykket «culture eats structure for breakfast» er uttrykk for en slik erkjennelse. Samtidig er det en kjensgjerning at strukturen i en organisasjon sier noe om ledelsens fokus, den interne maktfordelingen mellom ulike aktører og profesjoner, hvilke samhandlingsrelasjoner som anses som særlig viktige, osv.

Både innad i politietaten, i påtalemyndigheten og på ulike politiske og offentlige arenaer, diskuteres prioriteringene mellom politioperativ virksomhet, etterforsking og forebyggende aktiviteter. Av diskusjonene kan man få inntrykk av at dette er tre helt separate fagområder som kjemper om knappe ressurser. I noen grad er dette antakelig også en korrekt oppfatning.

Politianalysen1 peker på at en for desentralisert organisasjonsstruktur kan bli et hinder for en effektiv straffesaksbehandling. Analysen har rett i at valg av organisasjonsstruktur påvirker effektiviteten i en organisasjon. Samtidig er det viktig å minne om at organisering kun er et hjelpemiddel og ikke et selvstendig mål, og at oppmerksomheten bør rettes mot arbeidsprosesser og tiltak som gagner formålet – en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Først når målene og tiltakene er identifisert og definert, bør organisasjonen settes opp på en måte som sikrer effektive arbeidsprosesser.

Begrepet organisasjonsstruktur defineres av Mintzberg2 som «totalsummen av måten produksjonen er delt inn i enkeltoppgaver på, og deretter den koordinering som oppnås mellom disse enkeltoppgavene». Utgangspunktet for Påtaleanalyseutvalgets drøftelse er at straffesaksarbeidet utgjør en viktig, strategisk del av den samlede kriminalitetsbekjempelsen. Med dette som bakteppe: Hvordan bør påtalemyndigheten struktureres og organiseres for å oppnå en optimal koordinering av arbeidsoppgavene, det vil si på en måte som legger til rette for en effektiv straffesaksbehandling av høy kvalitet?

I praksis utløser dette hovedspørsmålet en rekke oppfølgingsspørsmål: Når skal én person utføre hele arbeidsoperasjonen, og når lønner det seg å knekke dette ned til flere spesialiserte oppgaver? Når skal det opprettes avdelinger med bakgrunn i en funksjon, og når bør avdelinger opprettes med bakgrunn i geografisk plassering? Hvilke argumenter tilsier at statsadvokatembetene samles i større enheter, og hva tilsier en desentralisert modell? Bør det åpnes for at politijuristene administrativt kan underlegges en stasjonssjef uten påtalemyndighet, eller er det i et uavhengighetsperspektiv maktpåliggende at påtalelinjen også administrativt er ubrutt?

Det finnes ifølge Mintzberg ikke noe allmenngyldig fasitsvar på hvilke organisasjonsstrukturer som er de mest effektive. Dette er situasjonsbetinget og beror på hvilke oppgaver som skal utføres i hvilke omgivelser. Typisk vil det være en vesensforskjell på et privat foretak som skal tjene penger, og en offentlig etat som skal levere lovpålagte tjenester. Tilsvarende er det en avgjørende forskjell på en reaktivt innrettet påtalemyndighet, og en påtalemyndighet som aktivt involverer seg i den løpende virksomheten i politidistriktene.

Seks kriterier synes å være de foretrukne når en organisasjon eller profesjon skal settes opp:3

1. oppdeling etter kunnskap og ferdigheter

2. oppdeling etter arbeidsprosess og funksjon

3. oppdeling etter en tidslinje (forskjellige skiftlag)

4. oppdeling etter hva sluttproduktet skal være

5. oppdeling etter kundegrupper

6. oppdeling geografisk etter hvor enhetene skal operere

Som den videre gjennomgangen vil vise, er det særlig inndeling etter geografisk operasjonsområde som har preget påtalemyndighetens organisering.

10.3 Påtalemyndigheten i politiet

10.3.1 Den overordnede organisasjonsmodellen i politietaten

I Prop. 61 LS (2014–2015) fremheves en rekke målsettinger knyttet til organiseringen av de nye politidistriktene. Organisasjonsmodellen skal understøtte god oppgaveløsning og ledelse, legge til rette for at politiets samfunnsoppdrag kan løses på en god måte, sikre enhetlig organisering i de nye politidistriktene og bidra til at det enkelte politidistrikt standardiseres i større grad enn i dag.

Den endelige modellen ble bestemt av Justis- og beredskapsdepartementet ved beslutning gjengitt i brev av 17. februar 2016 til Politidirektoratet og andre forhandlingsparter.4 Grensene mellom distriktene ble utarbeidet med bakgrunn i kriminalitetsgeografi, befolkningstetthet og kommunikasjon. Det fremheves at den valgte strukturen bygger på et ønske om å utforme en organisasjonsform som kan legge til rette for en mer helhetlig styring og frigjøre ressurser til mer operativ tjeneste. Et viktig synspunkt har vært at enhetene må være over en viss størrelse for å kunne drive kostnadseffektivt.

Nedenfor i figur 10.2–10.4 følger en skisse av modellene. Det som skiller, er organiseringen av de funksjonelle driftsenhetene. For de minste distriktene er fire av enhetene slått sammen til to. For øvrig er strukturen lik, se likevel punktet under om Oslo politidistrikt.

Politidirektoratet har gjennom Nærpolitireformen trukket opp rammer og retningslinjer for etableringen av de nye politidistriktene. I Prosjekt Nye Politidistrikt (PNP)5 er politiets sentrale organisering gjengitt på følgende måte:

«Politi- og lensmannsetaten består av Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 12 politidistrikter, som igjen er inndelt i lensmanns- og politistasjonsdistrikter, særorganer og enkelte andre enheter med nasjonale oppgaver. I tillegg er Svalbard et eget politidistrikt.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for den overordnede styringen av etaten. Politidirektoratet har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene, særorganer og andre enheter i henhold til tildelingsbrev mv.»

10.3.2 Strukturvalg – «fasthet i mål, frihet i oppgaveløsning«

Et viktig utviklingstrekk i politietaten de siste 20 årene er dreiningen mot en desentralisert styringsmodell. Vekten på økt effektivitet har medført en ansvarliggjøring og økt kostnadsbevissthet. Dette gjelder særlig de områdene av etaten som har en hovedsakelig produksjonsorientert profil. Etter politireform 2000 har totalansvarsprinsippet etablert seg i politiet. Begrepet har sin bakgrunn i en tolkning av en New Public Management-inspirert konsernmodell, hvor Politidirektoratet styrer politidistriktene, og politimestrene sine driftsenheter som frittstående «selskaper» som hver har et selvstendig ansvar for et sett av definerte mål. Måloppnåelsen bedømmes etter måleparametere, som i stor grad ble utarbeidet på midten av 1990-tallet, med stor vekt på kvantitativt målbare størrelser.

Samtidig som effektivitet og kostnadsbevissthet har blitt dagligdagse begreper, kan det stilles spørsmål ved om kursendringen også har hatt utilsiktede bivirkninger. For bekjempelsen av den organiserte kriminaliteten representerer utviklingen utvilsomt en styringsmessig utfordring. Dette har sammenheng med at satsinger på dette området er ressurskrevende og tilsynelatende kan gi svak måloppnåelse. For en enhetsleder i et politidistrikt er det ikke alltid «opplagt» at han eller hun skal prioritere å bruke et trangt budsjett til å bekjempe bakmenn i andre land fremfor å oppklare innbrudd i nabolaget. En slik prioritering, i tråd med Stortingets forutsetninger, fordrer en aktiv og deltakende påtalemyndighet.

10.3.3 Funksjonsenheten Felles enhet for påtale

I oppdragsbrev av 21. oktober 2015 ga Justis- og beredskapsdepartementet følgende føring for organiseringen av politidistriktenes påtaleledelse:

«Alle politidistriktene skal ha én person med ansvar for påtalefunksjonen i distriktet, som statsadvokatene kan forholde seg til i den løpende fagledelsen, og som både har reell mulighet til å styre straffesaksarbeidet og innflytelse på disponeringen av etterforsknings- og påtaleressurser. Vedkommende skal kunne avlaste politimesteren i det påtalemessige arbeidet, og skal inngå i politidistriktets ledergruppe. Organiseringen må innrettes på en måte som sikrer en reell påtaleledelse av straffesaksarbeidet i politidistriktene.»

Påtalemyndigheten er i de nye politidistriktene organisert som en funksjonell enhet på nivå 2. Lederen for enheten har ansvaret for påtalefunksjonen i distriktet. Dette omfatter det faglige og administrative ansvaret for alle påtalejuristene i politidistriktet. På vegne av politimesteren skal vedkommende også ivareta dialogen med Den høyere påtalemyndighet om straffesaksbehandlingen. Lederne for de funksjonelle enhetene og geografiske driftsenhetene inngår i politimesterens ledergruppe, og har funksjonelt driftsansvar for sine enheter.

I det å ha et overordnet ansvar for straffesaksbehandlingen i politidistriktet inngår blant annet å sikre at kvaliteten og effektiviteten i etterforskingen er i tråd med riksadvokatens mål, prioriteringer og direktiv, legge til rette for en adekvat påtalemessig ledelse av etterforskingen og utvikle gode rutiner og metoder som sikrer ensartet praksis og løpende oppfølging og kontroll av distriktets straffesaksportefølje. Felles påtale har ansvar for å påse at gjeldende regelverk som straffeprosessloven, påtaleinstruksen, riksadvokatens mål og prioriteringer og øvrige direktiver for straffesaksarbeidet mv. etterleves, og at hensynet til objektivitet og rettssikkerhet blir ivaretatt på alle stadier av straffesaksbehandlingen.

I PNP er Fellesenhet for påtale beskrevet slik:

«Felles enhet for påtale har det overordnede ansvar for etterforskningen i politidistriktet, og skal sikre kvalitet og effektivitet i straffesaksbehandlingen i tråd med Riksadvokatens mål, prioriteringer og direktiver. Påtalemyndighetens representanter i politiet har ansvar for at etterforskningen utføres i samsvar med lov og instrukser, og kan gi pålegg om innretningen av etterforskningen. For øvrig treffer de avgjørelser om å reise tiltale og henlegge straffesaker, fatter andre påtaleavgjørelser, og fører saker for domstolene. Leder for Felles enhet for påtale har ansvar for påtalefunksjonen i distriktet, og skal på vegne av politimesteren ha ansvar for dialogen med den høyere påtalemyndighet om straffesaksbehandlingen. Det skal legges til rette for at jourhavende påtalejurist, som er en del av straffesaksinntaket, skal kunne arbeide i nært samarbeid med operasjonssentralen for å støtte etterforskningen og ta påtaleavgjørelser fortløpende der dette er nødvendig eller hensiktsmessig. Dette er særlig viktig for å kunne legge til rette for mer påtalearbeid på stedet og for å utvikle et effektivt straffesaksinntak med god påtaleledelse i initialfasen av straffesakene. Felles enhet for påtale har faglig og administrativt ansvar for alle påtalejurister i politidistriktet, og skal lede fagutvikling og utvikling av god praksis på området. Prinsippet om fremskutt, integrert påtale videreføres for å sikre et tett samarbeid mellom påtalejuristene og etterforskningsenhetene også i fremtiden.»

10.3.4 En politifaglig ledelse av påtalejurister i politiet – en utfordring?

Politimesteren har ansvaret for påtalemyndigheten i politiet. Som følge av økningen av antallet tjenestemenn i politiet og utviklingen av påtalemyndigheten, vil dette ansvaret måtte utøves på en annen måte enn tidligere.

Avgjørende for å bevare påtalemyndighetens uavhengighet og objektivitet er at det tosporede system videreføres, og at påtalefunksjonen ikke underlegges et politifaglig spor som medfører at Politidirektoratet blir faglig overordnet. Det faglige ansvaret for straffesaksbehandlingen tilligger riksadvokaten. Utover dette kan man tenke seg flere mulige måter å organisere påtalemyndigheten på. Det avgjørende er at organiseringen ikke rokker ved uavhengigheten til påtalemyndigheten – verken formelt eller reelt.

10.3.4.1 Ulike modeller

Hovedalternativene for en organisering av påtalemyndigheten i politiet er særlig de følgende:

• påtalejuristene er organisert i en egen påtaleavdeling og er både formelt og fysisk adskilt fra etterforskingsmiljøene

• påtalejuristene er organisert i en egen påtaleavdeling, men er fysisk spredt og sitter helt eller delvis stedsplassert i etterforskingsmiljøene

• påtalejuristene er ansatt ved en driftsenhet som ledes av en politifaglig (eksempelvis en stasjonssjef) og sitter helt eller delvis stedsplassert i etterforskingsmiljøene

10.3.4.2 Oslo-modellen

Den siste modellen i foregående avsnitt omtales gjerne som «Oslo-modellen». Med virkning fra 1. januar 2014 valgte Oslo politidistrikt å legge ned påtaleseksjonen, og plasserte påtalejuristene ut på stasjonene og i de funksjonelle enhetene. Det prinsipielt interessante med den nye modellen er at den enkelte påtalejurist administrativt, som den klare hovedregel, underlegges en politiutdannet leder, samtidig som den faglige ledelsen og myndigheten fortsatt går i et påtalefaglig spor som den politiutdannede lederen ikke har ansvar for.

Argumentene for en slik modell har særlig vært at

• enhetslederne får et helhetlig eierskap til hele straffesakskjeden og må ta et større resultatansvar innenfor hele straffesaksarbeidet

• den «best egnede» bør lede enheten hvor påtalejuristene inngår, uavhengig av utdanning og bakgrunn

• påtalejuristene og etterforskerne blir i en slik modell integrert, og kan samhandle på en god måte

Argumentene for å organisere påtale i en egen avdeling er særlig at

• dette bidrar til en enhetlig tolkning av riksadvokatens føringer og prioriteringer

• dette understøtter påtalemyndighetens selvstendighet, uavhengighet, objektivitet og kontrollfunksjon. Påtalemyndighetens rolle og ansvar tydeliggjøres

Som ovennevnte viser, bryter ikke Oslo-modellen med det faglige påtalesporet fra påtalejuristen og opp til påtaleleder. Kjernespørsmålet er imidlertid om uavhengigheten indirekte likevel utfordres i en slik modell.

10.3.4.3 Oslo politidistrikt

Som en naturlig konsekvens av at det er valg foretatt ved Oslo politidistrikt som diskuteres, fant utvalget det naturlig å innhente en redegjørelse fra politimesteren:

«OPD hadde tidligere en organisering av påtalejuristene i en egen seksjon. Juristene var plassert på de ulike organisatoriske enhetene der det var etterforskere. Prinsippet om framskutt og integrert påtale var oppfylt. De administrative fullmaktene og budsjettene ble forvaltet av den overordnende retts- og påtaleseksjonen. Her lå blant annet fullmaktene til ansettelser. Det ble også praktisert flytting/sirkulering av påtalejurister og påtaleledere, noe som skapte mye uro og uforutsigbarhet. Vi opplevde flere HMS-saker. Arbeidsmiljøet til juristene ble tema i AMU. Det var stor positivitet til juristene blant seksjonsledere der juristene var plassert. Påtalejuristene opplevde også disse enhetene som enheten der de hørte hjemme, og ikke den overordnede retts- og påtaleseksjonen. Denne formen for fjernledelse ble ikke oppfattet som noen god ordning. Flere seksjonsleder ville styrke staben av jurister for å bedre resultatene, men splittede budsjetter tillot ikke det. Her må nevnes at seksjonslederne i OPD både er utdannede jurister og ledere med politifaglig bakgrunn (politiskole/høgskole).

Endringen innebar i stort at det økonomiske og administrative ansvaret for påtalejuristene ble overført til seksjonslederen der juristene hadde sin fysiske arbeidsplass. Det ble opprettet egne organisatoriske enheter for påtalejuristene, ledet av en påtaleleder. Påtalejuristene ble organisert på samme nivå som de øvrige enhetene på seksjonen. På flere seksjoner ble påtalederne stedfortreder for seksjonsleder. Påtalederne fikk større fullmakter innenfor egen enhet. Nye påtalejurister ble ansatt på seksjonen og innstilt fra seksjonen der de skulle jobbe. Dette ble sett på som en stor fordel. Seksjonen og lokale påtaleleder har ansvaret for egen portefølje, og dermed er det naturlig å ha ansvaret for å ansette de juristene som skal levere sakene. En klar effekt av dette er at påtalelederne fikk større lederansvar. Det ga en utvidet mulighet for lederkarriere.

I det faglige sporet ledes påtalemyndigheten av en visepolitimester som er en del av påtalemyndigheten. Denne linjen går videre direkte til politimesteren. Det er en ubrutt faglinje i det straffeprosessuelle sporet som ikke går via seksjonsleder der påtalejuristene er organisert.

Det har aldri vært innvendt mot vår ordning at den bryter med det tosporede system. Vil administrativ styring av påtalemyndigheten av andre enn påtalemyndigheten kunne innebære at uavhengigheten settes under press? Kan sanksjoner knyttet til budsjetter, lønn og administrative goder rokke ved uavhengigheten? Vi kjenner ikke til noen eksempler på at slikt har skjedd. Arbeidsmiljøet er bedre, og lønnsutviklingen har skutt fart. Det har blitt konkurranse og dyktige fagfolk. Debatten om uavhengighet er oppkonstruert. Resultatene er gode i OPD. Påtalemyndigheten må også kunne være gjenstand for ledelse uavhengig av hvilken profesjon leder har. Det at jurister administrativt bare kan ledes av jurister, synes som et noe musealt standpunkt.»

10.3.4.4 Respondentene

Flere av respondentene har beskrevet en utvikling hvor påtalejuristene skyves stadig lenger ned i politiorganisasjonen. Det vises til en uttrykt uro for at Oslo-modellen vil kunne påvirke påtalemyndighetens uavhengighet. En av de tillitsvalgte i Politijuristene beskriver det slik:

«Jeg sitter som hovedtillitsvalgt i X politidistrikt og er bekymret for hvordan påtale blir organisert i de nye politidistriktene. Vi har forstått at Oslo politidistrikt har organisert seg på en annen måte og i strid med det som ble fremforhandlet mellom Politijuristene (PJ) og POD. Sentralt ble man enig om å ha en egen felles påtaleenhet og at påtaleleder skulle ha budsjett- og personalansvar for alle påtalejuristene. Dette har vært tema på de fleste tillitsmannssamlinger i PJ og det har vært en enstemmighet i vår gruppe om at vi ikke kunne akseptere noe annet. PJ mener dette er eneste måte vi kan være en fri og uavhengig påtalemyndighet i politiet. Skilledebatten er begynt å bli et tema i vår organisasjon uavhengig av dette, men en fravikelse av en organisering der påtale er samlet i en boks, tror jeg vil sette fart på denne debatten hos PJ.

Jeg mener at påtalejuristene i Oslo nå er blitt organisert på en slik måte at de ikke lenger er en fri og uavhengig påtalemyndighet. Påtalejuristen har ikke den innflytelse og posisjon som er nødvendig for å utøve påtaleoppgavene og sitte med ansvaret i enkeltsak. En organisering i egen boks vil kunne bøte noe på dette.»

10.3.4.5 Påtaleanalyseutvalgets syn

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn representerer og synliggjør ovennevnte på mange måter noe av dilemmaet med det tosporede system, ettersom hensynet til kvalitet og effektivitet tidvis kan komme i et visst spenningsforhold.

Et viktig poeng i et styringsperspektiv er å ha mest mulig «enhetlig» styring. I et slikt perspektiv er det lett å gi sin tilslutning til at effektivitetshensyn tilsier at også personer uten påtalekompetanse bør kunne lede påtalejurister på en god og hensiktsmessig måte. At en politiutdannet i mange tilfeller vil være den best egnede til å øke påtaleproduksjonen, er neppe tvilsomt. Antakeligvis vil det store flertallet av dagens ledere uten juristutdanning kunne fylle en slik posisjon på en god måte.

På den annen side tegner mange av respondentene et relativt tydelig bilde av en påtalemyndighet under et visst press. Påtalejuristene opplever i mange sammenhenger at de får mindre gjennomslagskraft enn hva de etter lovens system er tiltenkt. Det er også lett å tenke seg at en sterk stasjonssjef – med betydelig innflytelse på spørsmål som påtalejuristenes lønn, ferie, kompetanseutvikling, karriere osv. – indirekte kan påvirke utfallet i faglige spørsmål som ligger til påtalejuristen. Kanskje særlig vil dette kunne være tilfelle i saker med politisk interesse, og hvor presset utenfra er stort.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn kan valg av organisering ikke baseres på «godværsdagene». Mange politiutdannede vil utvilsomt kunne utøve rollen som administrativ leder for påtalejuristene på en fornuftig og lojal måte. Straffesaksbehandlingen er ikke bare en helt grunnleggende viktig del av politiets virksomhet, men også en bærebjelke i statens virksomhet. Et monopol på bruk av makt overfor egne borgere vil alltid innebære et potensial for maktmisbruk. Ergo er det behov for en uavhengig kontrollinstans med reell gjennomslagskraft. Denne kontrollen ligger i noen grad hos domstolene, men primært hos påtalemyndigheten, som forutsettes å utøve betydelig og løpende påtaleaktivitet. Mange beslutninger vil aldri nå domstolene, og Spesialenheten for politisaker vil kun befatte seg med mulige straffbare forhold.

Disse grunnleggende og prinsipielle hensynene tilsier at kontrollen løsrives fra drift og produksjon. Selv om utvalget er enig med politimesteren i Oslo i at dette neppe utgjør et stort problem per i dag, er det for utvalget avgjørende at den såkalte Oslo-modellen åpner for eksternt og uønsket press. Utvalget har i denne vurderingen også i noen grad sett hen til at drivkreftene bak Nærpolitireformen særlig har rettet seg mot produksjon og effektivitet, og kanskje i noe mindre grad mot uavhengighet og prinsipielle betenkeligheter.

Påtaleanalyseutvalget anbefaler en organisatorisk modell hvor påtalejuristene er organisert i en egen påtaleavdeling, men er fysisk spredt og sitter helt eller delvis stedsplassert i etterforskingsmiljøene. Denne modellen ivaretar både et effektivitets- og et kvalitetsperspektiv. Når man først har et tosporet system hvor påtalemyndighetens innflytelse er under et visst press, er det unødvendig å legge opp til administrative løsninger som ytterligere utfordrer dette systemet.

10.4 Organiseringen av statsadvokatene

10.4.1 Utgangspunktet

Den høyere påtalemyndighet har en tradisjonell, hierarkisk organisering som har vært relativt uendret over tid. Dette har en klar sammenheng med at oppmerksomheten i hovedsak har vært rettet mot straffesaksbehandlingen.

Statsadvokatembetene er, med unntak av NAST6 og Økokrim, organisert i ti regionale enheter, som i all hovedsak er ansvarlige for straffesaksbehandlingen i sine geografisk avgrensede områder.

Både forståelsen av samfunnsoppdraget, rekrutteringen, kulturen og strukturen har bygget opp under påtalejuristens rolle som embedsmann, med stor vekt på tradisjonelle verdier som kvalitet og rettssikkerhet.

10.4.2 Riksadvokatens utredning av statsadvokatembetene

Som beskrevet i punkt 1.5.3.3 anbefalte Frigaard-utvalget en reduksjon i antall embeter. Hovedbegrunnelsen var at dette ville gi embetene økt fleksibilitet i straffesaksbehandlingen, og kanskje viktigst, «bedre forutsetninger for statsadvokatenes fagledelse overfor politiet og utadrettede virksomhet».7

Rapporten inngikk som en naturlig del av det samlede underlagsmaterialet da riksadvokaten i 2013 nedsatte en arbeidsgruppe som skulle utrede hvordan de regionale statsadvokatembetene best burde organiseres med utgangspunkt i Nærpolitireformen. Som følge av at antall politidistrikter skulle reduseres, var det påkrevd å justere distriktsgrensene for enkelte statsadvokatregioner. Særlig var det nødvendig å sikre klare ansvarslinjer mellom politimestrene og Den høyere påtalemyndighet – i praksis skulle ingen politimester måtte forholde seg til mer enn ett statsadvokatembete.

Nærpolitireformen resulterte som kjent i en «mellommodell», hvor antallet politidistrikter ble redusert fra 27 til 12 med virkning fra 1. januar 2016, jf. kgl.res. av 20. november 2015. Om en slik mellommodell har Frigaard-utvalget uttalt:

«Ved en mellommodell med ti politidistrikter er arbeidsgruppens anbefaling at Den høyere påtalemyndighet bør organiseres med færre og sammenslåtte embetskretser, til tross for at mellommodellen i seg selv ikke krever store endringer i dagens struktur. Et flertall i gruppen anbefaler en inndeling i seks embetskretser, mens et mindretall anbefaler sju regionale statsadvokatembeter. Det er løsningen på Østlandet som her utgjør forskjellen mellom de to synspunktene.»

Arronderingsspørsmålet var på høring i 2014, hvor tre mulige reformer ble vurdert:

• en omfattende strukturreform

• en mellomløsning

• en minimumsløsning, kun med nødvendige tilpasninger til Nærpolitireformen.

Riksadvokaten falt etter en samlet vurdering ned på sistnevnte modell. Etter det utvalget har fått opplyst, var det særlig hensynet til gjeldende rettslige forpliktelser som husleiekontrakter og stillingsvern,8 samt de forventede økonomiske rammene, som ble utslagsgivende.

Ved kongelig resolusjon 30. september 20169 ble det, etter tilrådning fra riksadvokaten, fattet vedtak om justeringer av statsadvokatdistriktene i tråd med minimumsløsningen.

Av resolusjonen fremgår følgende:

«Statsadvokatene er politimestrenes nærmeste overordnede hva gjelder behandling av straffesaker. For å sikre klare ansvarslinjer legges det nå opp til at Den høyere påtalemyndighet organiseres slik at ingen politimestere må forholde seg til mer enn ett statsadvokatembete.

Agder statsadvokatembeter består uendret.

1. Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter gis påtaleansvar for hele Sør-Øst politidistrikt.

2. Oslo statsadvokatembeter gis påtaleansvar for hele Øst politidistrikt og Oslo politidistrikt.

3. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter gis påtaleansvar for hele Vest politidistrikt.

4. Møre og Romsdal statsadvokatembeter gis påtaleansvar for hele Møre og Romsdal politidistrikt

5. De øvrige politidistriktene inngår i de ulike regionale statsadvokatembeter som følger:

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter: Innlandet politidistrikt.

Rogaland statsadvokatembeter: Sør-Vest politidistrikt.

Trøndelag statsadvokatembeter: Trøndelag politidistrikt.

Nordland statsadvokatembeter: Nordland politidistrikt.

Troms og Finnmark statsadvokatembeter: Finnmark politidistrikt, Troms politidistrikt og Sysselmannen på Svalbard.»

10.4.3 Erfaringer fra Danmark

I Danmark er justisministeren øverste leder av både påtalemyndighet og politi, og Justisministeriet kan i prinsippet fatte avgjørelser i enkeltsaker.

Anklagemyndigheten i Danmark består i dag av:

• Rigsadvokatembedet, med ca. 120 ansatte, inkludert administrasjonen

• to regionale statsadvokatembeter og ett statsadvokatembete med særlig ansvar for økonomisk og internasjonal kriminalitet

• tolv politikretser hvor det også inngår en anklagemyndighet

Totalt er det ansatt ca. 300 personer hos riksadvokaten og den øvre anklagemyndighet. Organiseringen av anklagemyndigheten samsvarer med domstolstrukturen.

Danmark har gjennomgått flere reformer de senere årene, blant annet gjennom sin politianalyse i 2007 og reformer i anklagemyndigheten i 2012 og 2013.

Politireformen i 2007 medførte en reduksjon i antallet politidistrikt fra 54 til 12. Det ble samtidig besluttet at Rigsadvokaten skulle ha det personal- og budsjettmessige ansvaret for anklagemyndigheten i politiet.

Reformen i 2012 identifiserte tre funn som har vært førende for etterfølgende endringer:

• Økte krav til statsadvokatenes tilsyn med underliggende påtalemyndighet.

• Konstatering av at statsadvokatene ikke fikk et samlet bilde av virksomheten når hver statsadvokat kun hadde ansvar for to politidistrikt.

• Spesialisering krever et visst volum ved hvert statsadvokatembete.

Den etterfølgende reformen i 2013 medførte følgende endringer:

• Antallet statsadvokatkontorer ble redusert fra seks til to.

• Det ble etablert en fast struktur for anklagemyndigheten i politiet med tre enheter: en for allmenne saker, en for spesielle saker og en for kvalitet og utvikling.

Reformen i 2013 hadde hovedvekt på drift, sakskompleksitet, kvalitet og utvikling. Målet var å bedre effektiviteten og den strategiske kvalitetsutviklingen. Enheten for kvalitet og utvikling gis et overordnet ansvar og skal samhandle med de to andre enhetene hva gjelder kvalitet og utvikling.

Også Rigsadvokatembetet i Danmark har gjennomgått store endringer de senere årene. Embetet har økt fra mellom 20–30 personer til 120, og har fått en egen administrasjonsavdeling. Den sentrale styringen fra Riksadvokatembetet til underliggende enheter er bygget vesentlig ut, særlig hva gjelder kvalitetskrav. Politikretsene opplever i samtaler med utvalget at riksadvokaten og statsadvokatene er mere «på», også hva gjelder styring og det strategiske. En controllermyndighet i Rigsadvokatembetet følger med på måloppnåelsen i distriktene.

Etter 2007 og frem til 2010 opplevde danskene en negativ produksjonsutvikling for anklagemyndigheten. Denne har tatt seg opp igjen etter 2010–2011. Danmark benytter seg i stor grad av Lean-systemer, som de hevder har gitt store gevinster. Også hos rigsadvokaten er det etablert en Lean-enhet, hvor det jobbes bevisst med kvalitetsheving og -styring. Frem til nå har man særlig fokusert på effektivitet, fremover vil man forsøke å systematisere kvalitetsarbeidet. I møtet med utvalget ble det opplyst at man blant annet ser på tiltalene og bevisoppgavene, en mer standardisert måleprosess.

Samtidig fikk utvalget presentert nyanser og ulike syn på utviklingen. Blant annet er det ulike oppfatninger knyttet til hva som er riktig kvalitet. Som i Norge opplever også danskene utfordringer med å identifisere gode målekriterier.

Hva gjelder strategiske beslutninger, herunder hva politiet og anklagemyndigheten skal jobbe med, ble det opplyst at Rigsadvokaten sitter i politiets konsernledelse, deltar i diskusjonen om politistrategiene og ser på hva dette vil få for konsekvenser for straffesaksbehandlingen. Strukturen på disse prosessene er noe uferdig, men er i ferd med å gå seg til. Avdelingslederne ved Rigsadvokatembetet har direkte kontakt med politiet og har slik sett en rolle i styringen av politietaten. Intensjonen er at også statsadvokaten fremover skal involveres.

10.4.4 Utvalgets vurdering

De undersøkelsene som utvalget har gjennomført, kan oppsummeres i følgende konklusjoner:

• En forsterket fagledelse, med økt spesialisering, større fagmiljøer og tettere oppfølging av politiet trekker i retning av en reduksjon i antall embeter.

• Komparative hensyn tilsier at hvert embete har ansvaret for minst to politidistrikter. I noen grad oppveies dette ved at store politidistrikter åpner for interne komparative vurderinger, men neppe fullt ut.

• Dersom samfunnsoppdraget primært skal forstås som produksjon, aktorering og enkeltsaksbehandling, er argumentene for færre embeter ikke like tungtveiende.

10.5 Påtalekompetansen

10.5.1 Dagens ordning

Hvilken kompetanse som tilligger de ulike nivåene i påtalemyndigheten, er regulert i straffeprosessloven §§ 64-67. Riksadvokatens påtalekompetanse er dels knyttet til strafferammen (fengsel inntil 21 eller 30 år), dels til visse definerte typer straffbare handlinger, jf. § 65 første ledd.

Det følger av straffeprosessloven § 66 at statsadvokaten avgjør spørsmålet om tiltale når det ikke hører under Kongen i statsråd, riksadvokaten eller politiet. Politiets påtalekompetanse fremgår av straffeprosessloven § 67. Generelt gjelder at politiet har påtalekompetanse for lovbrudd som etter loven ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn ett år, men bestemmelsen inneholder i annet ledd i tillegg en rekke særregler. Lovteksten i straffeprosessloven § 67 er gjennom årene endret til sammen 27 ganger. Lovgiver har valgt å regulere kompetansespørsmålet ganske detaljert. Utviklingen har nødvendiggjort en rekke endringer og tilpasninger.

Utvalget vil i kapittel 12 drøfte spørsmålet om det bør skje endringer med hensyn til plassering av påtalekompetansen mellom nivåene.

10.5.2 Straffeprosessutvalgets vurdering

Straffeprosessutvalget uttaler om påtalekompetansen følgende:10

«Et spørsmål er om kompetansefordelingen innad i påtalemyndigheten bør reguleres i loven, eller om reguleringen bør skje på annet vis, jf. blant annet arbeidsgrupperapporten Mål og arbeidsoppgaver i den høyere påtalemyndighet. I rapporten fremholdes det at det ikke er noe reelt behov for lovregulering, og at særlig hensynet til fleksibilitet tilsier at spørsmålet overlates til regulering ved instruks fra riksadvokaten.

Utvalget har forståelse for behovet for fleksibilitet, men foreslår likevel at ordningen med lovregulering av kompetansefordelingen i utgangspunktet videreføres. Utvalget har lagt vekt på at det er ønskelig med klare, oversiktlige og lett tilgjengelige regler, blant annet for å motvirke kompetanseoverskridelser og forenkle domstolenes kontrollmuligheter. En påtaleintern regulering vil ikke uten videre ivareta disse hensyn like godt.

For å ivareta behovet for fleksibilitet foreslås det imidlertid at riksadvokaten gis en relativt vid adgang til å fravike lovens kompetansefordelingsregler gjennom instruks.»

10.5.3 Påtalekompetansen i Sverige og Danmark

Sverige har tre nivå i Åklagarmyndigheten:11

• Riksåklagare, vice riksåklagare.

• Överåklagare.

• Chefsåklagare, kammaråklagare.

Sverige har ingen påtalemyndighet integrert i politiet. Politiet har ansvaret for etterforskingen (förundersökningen) i saker av «enkel beskaffenhet», jf. Rättergångsbolken kapittel 23 § 3. Hva som ligger i «enkel beskaffenhet», avgjøres i tvilstilfeller av åklagaren. Eksempler på enkle saker kan være trafikkovertredelser og simpelt tyveri. Foreligger det skjellig grunn til mistanke mot en person, leder åklagaren etterforskingen.

Svensk politi har ingen påtalekompetanse. Dette tilligger åklagaren. Det laveste nivå i Åklagarmyndigheten har påtalekompetanse i alle typer saker. I Rättergångsbolken kapittel 7 § 4 fremgår at «allmänna åklagare utför åklagaruppgifter i tingsrätt och hovrätt». Saker som skal føres for Høgsta domstolen er det i utgangspunktet Riksåklagaren som tar, jf. bestemmelsens annet ledd. Dette kan han eller hun eventuelt delegere. Utover dette har Riksåklagaren ingen enkeltsaksbehandling foruten noe klagesaksbehandling.

I likhet med Norge har Danmark en integrert påtalemyndighet i politiet. De har et statsadvokatnivå, og en Rigsadvokat. Sistnevnte har i utgangspunktet ingen enkeltsaksbehandling foruten noe klagebehandling. Avgjørelsen av påtalespørsmålene avgjøres på de to nedre nivåene i Anklagemyndigheden.

Kompetansefordelingen mellom de ulike påtalenivåene i Danmark følger av den danske Retspleielov. Utgangspunktet er at påtalekompetansen ligger til påtalemyndigheten i politiet, med mindre annet fremgår av loven eller av regler fastsatt i medhold av Retspleieloven, jf. den danske Retspleielov § 719 nr. 1. I bestemmelsens punkt 2 er statsadvokatens særlige påtalekompetanse regulert. Siste ledd i bestemmelsen gir hjemmel for at reguleringen av kompetansefordelingen mellom statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet nærmere kan fastlegges av Justisministeren. Slik regulering er gjort gjennom dokumentet «Forelæggelse og indberetning mv» utgitt av Rigsadvokaten. Reguleringen er forholdsvis detaljert, men beskrives generelt slik:

«Politikredsen skal forelægge tiltalespørgsmålet for statsadvokaten blandt andet i visse sager om overtrædelse av straffeloven og i særligt komplicerede sager. Desuden skal der skje forelæggelse i visse sager mod særlige persongrupper, visse særlige straffesager og af visse særlige spørgsmål i forbindelse med straffesagsbehandlingen.»12