15 Tiltak

15.1 Innledning

Påtalemyndigheten har en viktig samfunnsrolle, og blir gjerne omtalt som «den første rettssikkerhetsgarantisten». Utvalget understreker viktigheten av at denne rollen videreføres, og ikke svekkes. Samtidig innebærer endringer i kriminaliteten og samfunnet et betydelig omstillingstrykk og endringspress. Dette berører påtalemyndigheten som etat.

Det er i en slik kontekst de foreslåtte tiltakene må leses og forstås.

Påtaleanalyseutvalget skriver for og om fremtidens påtalemyndighet, derav også tittelen på NOU-en: «En påtalemyndighet for fremtiden».

Påtaleanalyseutvalget vil nedenfor presentere 21 tiltak som i sum vil bidra til den ønskede og nødvendige utviklingen av fremtidens påtalemyndighet. Flere av tiltakene vil kreve langvarig og vedvarende oppfølging og arbeid, mens andre er mer spissede enkelttiltak. Noen kan implementeres raskt.

For utvalget er det viktig å understreke den indre sammenhengen som eksisterer mellom flere av tiltakene. Eksempelvis gjelder dette utviklingen av en forsterket fagledelse. Her er det flere tiltak som må vurderes samlet. Å plukke ut enkelte tiltak, løsrevet fra konteksten, og samtidig forkaste andre, vil være problematisk og vil neppe gi den ønskede effekt.

Enkelte problemstillinger har vært behandlet underveis i rapporten, likevel slik at de ikke har resultert i konkrete anbefalinger fra utvalget. Disse gjentas ikke her. Se eksempelvis påtalemyndighetens rolle i forebyggende arbeid og spørsmålet om påtalemyndighet til de nye visepolitimestrene.

Utvalget har etter beste evne forsøkt å fremheve prinsipielle sider ved forslagene, hvor også en balansert redegjørelse av både positive og negative konsekvenser er hensyntatt. Spesielt gjelder dette de mer omfattende og inngripende forslagene.

Utvalget har ikke foretatt en nærmere rangering av de 21 foreslåtte tiltakene, men følgende fire områder anses særlig viktige:

• økt stabskraft ved Riksadvokatembetet

• en styrking av fagledelsen

• en klargjøring av påtalejuristenes rolle som etterforskingsleder

• en systematisk kompetansebygging

Påtaleanalyseutvalget vil presisere viktigheten av raskt å få på plass den overordnede strukturen, herunder styrkingen av Riksadvokatembetet. Dette er særlig begrunnet i to forhold:

• For det første forutsetter en vellykket implementering en sentral og aktiv styring, oppfølging og koordinering.

• For det andre er flere av tiltakene som foreslås på statsadvokatnivået og i påtalemyndigheten i politiet, avledet av det som skjer sentralt.

Slik utvalget ser det, vil det på kort sikt særlig være et haste-element i det å få på plass 14 stillinger ved Riksadvokatembetet. Disse forutsettes å få en sentral rolle i det videre strategi- og utviklingsarbeidet i påtalemyndigheten.

15.2 Forslag til tiltak

Tiltak 1 – Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag

Påtaleanalyseutvalget har funnet det påkrevet å definere påtalemyndighetens samfunnsoppdrag, og foreslår følgende ordlyd:

«Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet.»

En slik forståelse synliggjør påtalemyndighetens viktige rolle både som kontrollør og rettssikkerhetsgarantist, men også som deltakende, kompetent og aktuell samarbeidspartner og ressurs for politiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeid og annen ledelse av politidistriktet.

For øvrig vises til utvalgets nærmere redegjørelse om dette i punktene 4.2 og 11.2.

Tiltak 2 – Kompetanse

Dagens kompetansetilbud til statsadvokatene og påtalejuristene i politiet er ikke godt nok. Ut over hva som kommer frem i Sjøvold-utvalgets rapporter, foreligger ingen synlige sentrale føringer eller en helhetlig strategi for dette viktige arbeidet.

Utvalget foreslår at riksadvokaten gis det sentrale ansvaret for kompetanseutviklingen av hele påtalemyndigheten, også påtalemyndigheten i politiet.

Utvalget viker tilbake for en nærmere konkretisering av det materielle innholdet i et forbedret kompetansetilbud til statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet. Et slikt innhold må forankres i et strategisk kompetanseplanverk, og ligge til riksadvokaten. Med bakgrunn i de relativt entydige tilbakemeldingene utvalget har mottatt, antar utvalget at spørsmål om mer obligatorisk utdanning, nettbasert læring, tettere kobling mellom funksjoner og formell utdanning, samt økt oppmerksomhet omkring politietatskompetanse, bør vurderes.

Se utvalgets redegjørelse om og drøftelse av kompetansetilbudet, inntatt i kapittel 9 og punkt 12.3.6.

Tiltak 3 – Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet

Som leder av påtalemyndigheten har riksadvokaten en helt sentral rolle i utviklingen av etaten. Dette gjelder både etats- og fagledelse, strategi og utvikling, strategisk rettsutvikling, kompetanseutvikling og ulike prioriteringsspørsmål. Arbeidet som gjøres ved embetet holder generelt høy kvalitet, men dagens rammer setter klare begrensninger for graden av oppfølgings- og gjennomføringsevne, og utgjør en begrensende faktor. De nevnte områdene må styrkes og få en fastere struktur, forankret i et strategisk planverk.

Som tiltak foreslår utvalget en kapasitets- og kompetansemessig styrking av Riksadvokatembetet, slik som beskrevet i punkt 12.3.8.

Tiltak 4 – En mer fleksibel kompetansefordeling mellom riksadvokaten og statsadvokatene

Straffeprosessutvalget har i sitt lovutkast i § 2-11 foreslått en regulering av påtalekompetansen, som i det vesentlige innebærer at dagens system, med en detaljert regulering i lovs form, opprettholdes. En delegasjonsmulighet er bygget inn i fjerde ledd:

«Riksadvokaten kan ved generell instruks og i den enkelte sak overlate beslutning etter første ledd bokstav c til statsadvokaten og ved generell instruks bestemme at avgjørelse som hører under statsadvokaten, kan treffes av påtalemyndigheten i politiet. Statsadvokaten kan i den enkelte sak overlate avgjørelsen av spørsmålet om påtale til påtalemyndigheten i politiet.»

Påtaleanalyseutvalget mener utviklingen bør gå i retning av at påtalekompetansen flyttes nedover i etaten. Dette kan skje ved at delegasjonshjemlene som fremgår av § 2-11 (4) benyttes aktivt. Utvalget har drøftet om Straffeprosessutvalgets forslag går langt nok i en slik retning. Med de presiseringer som fremgår av 12.3.5 har Påtaleanalyseutvalget kommet til at man kan støtte Straffeprosessutvalgets forslag.

Tiltak 5 – Økt bruk av forskning i straffesaksbehandlingen

Viktigheten av en fri og uavhengig forskning understrekes. Også for påtalemyndigheten vil forskningsbasert kunnskap kunne bidra til å høyne kvaliteten på straffesaksarbeidet.

Utvalget har identifisert to forhold som vil kunne bedre dagens situasjon. Det ene er at Riksadvokatembetets kobling til Politihøgskolen formaliseres og videreutvikles. Det andre er at forutsetningene for å drive løpende kompetansearbeid ved Riksadvokatembetet styrkes.

Begge deler foreslås gjennomført, se begrunnelsen i punkt 12.3.7.

Tiltak 6 – En redefinering av statsadvokatrollen

Statsadvokatrollen foreslås redefinert. Utvalget mener at økt og mer systematisk fagledelse vil bidra til høyere kvalitet i straffesaksbehandlingen. Rollen bør fremover forstås som «fagledelse, hvorav en stor del består av enkeltsaksbehandling og aktorering». Den nye faglederrollen vil stille økte krav til etatskompetanse, og fordre løpende involvering fra statsadvokatenes side i politiets virksomhet.

Også embetslederrollen bør profesjonaliseres, med økt vekt på etatskompetanse, strategi og utvikling. Målet må være en tettere interaksjon innad i Den høyere påtalemyndigheten.

Problemstillingen er diskutert ulike steder i rapporten, se særlig punkt 12.4.2 og 12.4.3.

Tiltak 7 – En styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen

Fagledelsen i Den høyere påtalemyndighet er i stadig utvikling. Med tydelig støtte fra Riksadvokatembetet har særlig Oslo statsadvokatembeter bidratt til et forbedret og mer systematisk tilsyns- og inspeksjonsarbeid. Spørsmålet er om det utviklingsarbeidet som har funnet sted den senere tid, er tilstrekkelig.

Endringstrykket foranlediger etter utvalgets syn ytterligere utvikling av virksomhetsområdet, forankret i et strategisk planverk. Her vil utvalget trekke frem faktorer som kapasitet, kompetanse, strukturer, prioriteringer, strategisk planverk, implementeringsstrategi og motivasjon.

Problemstillingen omhandles blant annet i kapittel 5 og under punkt 12.4.4.

Tiltak 8 – Handlingsrom til økt fagledelse

Skal fagledelsen prioriteres i større grad enn i dag, må det skapes et nødvendig handlingsrom. Dette kan tenkes å skje på flere måter, eksempelvis ved å ansette flere statsadvokater, gjennom å jobbe mer effektivt eller ved en reduksjon i oppgaveporteføljen.

Påtaleanalyseutvalget mener at handlingsrommet best skapes ved en reduksjon i oppgaveporteføljen, hvor statsadvokatnivået avlastes med enkeltsaker og særlig aktorater. Statsadvokatene bør i større grad enn i dag konsentrere straffesaksbehandlingen sin om de mer kompliserte og prinsipielle sakene, og flere oppgaver bør overføres til påtalemyndigheten i politiet.

Problemstillingen berøres en rekke steder i rapporten, blant annet i punkt 12.4.5.

Tiltak 9 – En reduksjon i antall statsadvokatembeter og opprettelse av faglederstillinger

Påtaleanalyseutvalget foreslår at antall statsadvokatembeter reduseres. Forslaget må ses i sammenheng med den foreslåtte satsingen på fagledelse, med gode regionale fagmiljøer.

Seks regionale embeter1 fremstår som faglig fornuftig. Da vil hvert embete i utgangspunktet ha to politidistrikter underlagt seg, noe som er en klar fordel i et komparativt perspektiv.

Gitt en slik satsing på fagledelse, foreslår utvalget at det opprettes en faglederstilling ved hvert av de nye embetene. Disse stillingene blir sentrale i utviklingen av den regionale fagledelsen, og forutsettes å samhandle tett med den sentrale fagledelsen ved Riksadvokatembetet.

En nærmere redegjørelse og begrunnelse fremgår av punktene 10.4, 12.4.6 og 12.4.7.

Tiltak 10 – Statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses- og karriereløp

Satsingen på fagledelse skal øke kvaliteten på straffesaksarbeidet i politiet, og støtte påtalemyndigheten i politiet i deres arbeid. Som et ledd i dette kan det argumenteres for at statsadvokaten bør ha en rolle opp mot hvem som ansettes i påtalemyndigheten i politiet. Konkret kan dette tenkes gjennomført på flere måter.

Påtaleanalyseutvalget mener at statsadvokatene bør ha en rolle i ansettelsen av påtalejuristene i politiet. Særlig gjelder dette ved videre ansettelser eller faste ansettelser. Da vil statsadvokatene normalt sett ha et grunnlag for å kunne bidra i prosessen. Hvordan dette best kan skje, overlates til de involverte etatene å vurdere. Se nærmere om dette i punkt 14.3.

Tiltak 11 – En klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskingen

Rollen som påtalefaglig ansvarlig for etterforskingen er i liten grad regulert, og utøves svært ulikt. Dette har bidratt til å skape usikkerhet.

Påtaleanalyseutvalget mener at økt kompetanse og gjennomslagskraft hos påtalejuristene vil styrke kvaliteten i straffesaksbehandlingen. Kompetansehevingen må omfatte utvidet kunnskap om politietaten, og forståelse av hva rollen som etterforskingsleder faktisk krever og innebærer.

Å konkretisere, eventuelt regulere, innholdet i rollen som påtalemessig etterforskingsleder på en måte som gir mening og veiledning, vil kunne by på utfordringer. Under henvisning til den usikkerhet som synes å gjelde, mener utvalget at et slikt arbeid likevel bør gjennomføres. Ansvaret bør legges til riksadvokaten. Problemstillingen er omhandlet i punktene 5.4 og 13.2.

Også påtaleder har en funksjon i denne sammenheng, se punkt 13.5.

Tiltak 12 – En ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet

Dels for å skape et handlingsrom til å prioritere etterforskingsledelse i større grad enn i dag, men også som en konsekvens av endringer i oppgaveporteføljen til Den høyere påtalemyndighet, må påtalemyndigheten i politiet styrkes. Særlig vil en økning i antall aktorater kunne medføre en ressursmessig merbelastning. Også behovet for etatskompetanse og økt oppmerksomhet omkring etterforskingsledelse vil medføre et ressursuttak.

Når det gjelder merbelastningen ved den foreslåtte økningen i oppgaveporteføljen, foreslår utvalget at dette kompenseres i form av økte ressurser. Når utvalget likevel avstår fra å kvantifisere dette behovet, har det sammenheng med to forhold. Dels henger dette nøye sammen med hvilke tiltak som rent faktisk iverksettes i Den høyere påtalemyndighet, dels er det vanskelig å anslå behovet mer presist. Spørsmålet er ikke utredet.

Utvalget mener videre at behovet for nødvendig kompetansepåfyll på både kort og lang sikt må kompenseres. Heller ikke dette spørsmålet er utredet.

Når det gjelder spørsmålet om økte ressurser til en mer aktiv etterforskingsledelse, anbefaler utvalget at en utredning om dette utstår i noen tid. Det er flere årsaker til dette. Dels er påtalemyndigheten i politiet en del av Nærpolitireformen, hvor endringsprosessene fortsatt ikke er fullført. Dels er det vanskelig å konkretisere hvor mye av «fraværet» av den påtalemessige etterforskingsledelsen som skyldes ressursmangel, og hvor mye som skyldes usikkerhet, manglende rolleavklaring og fravær av ledelse og oppfølging. Etter utvalgets syn er det naturlig først å høste erfaringer fra den nye strukturen før det på dette punktet bes om nye ressurser.

Etter at utvalgets forslag til endringer i Den høyere påtalemyndighet er avklart, foreslår Påtaleanalyseutvalget at påtalemyndigheten fullt ut kompenseres for økningen i oppgaveporteføljen og for fravær i tilknytning til kompetansehevende tiltak. For øvrig vises til punkt 7.7 og kapittel 13.

Tiltak 13 – Nye stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet – et mer strukturert system

Påtaleanalyseutvalget foreslår at det bør utarbeides et mer strukturert system når det gjelder innholdet i de forskjellige stillingskategoriene til påtalemyndigheten i politiet, herunder en plan for et helhetlig karriereløp. Til stillingene må det knyttes et nærmere spesifisert innhold og kvalifikasjonskrav. Dagens praktisering er veldig tilfeldig og lokalt tilpasset. Hva gjelder spørsmålet om opprettelse av nye stillingskategorier viser utvalget til drøftelsen inntatt i punkt 13.6.

Tiltak 14 – Merkantil støtte

Påtaleanalyseutvalget ser det slik at den merkantile støtten til påtalejuristene i politiet i noen grad bør styrkes. I tillegg mener utvalget at det bør vurderes om ansvaret for straffesakskontorene skal underlegges påtalemyndighetens ansvarsområde, se punkt 13.8.

Tiltak 15 – Utstyrspakke til påtalejuristene

Det er bred enighet blant respondentene om at det bør lages en standardisert utstyrspakke til alle landets påtalejurister. Tiltaket skal bidra til å gi profesjonen gode rammebetingelser, slik at de kan utføre tillagte oppgaver på en hensiktsmessig og effektiv måte.

Påtaleanalyseutvalget er enig i at dette er et godt forslag, men går ikke nærmere inn på hva en slik utstyrspakke skal bestå i, se likevel punkt 13.9.

Tiltak 16 – Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

I en fremtid hvor en stadig større del av straffesaksbehandlingen forutsettes å skje elektronisk, er det avgjørende at datasystemene er gode og brukervennlige. Virkeligheten er et eldre og delvis utdatert dataverktøy.

For utvalget er det viktig å understreke at valg av løsninger må skje i tråd med påtalemyndighetens behov, noe som igjen bør ses i sammenheng med den foreslåtte styrkingen av Riksadvokatembetet. Utvalget ser et klart behov for å øke påtalemyndighetens IKT-forståelse og kompetanse.

Utvalget viser til handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltet, hvor en IKT-satsing er omtalt. Med den presisering at det må tas hensyn til påtalemyndighetens særskilte behov, gir utvalget IKT-delen av planen sin støtte. Se punkt 13.10.

Tiltak 17 – Kontrolletatene – utvidet bruk av forenklet forelegg, overføring til forvaltningen for vurdering av administrativ sanksjon, avkriminalisering

En utvikling som vil kunne lette påtalemyndighetens arbeid, er å utvide rammene for kontrolletater til å avgjøre saker ved forenklet forelegg. Påtaleanalyseutvalget mener en slik utvikling er positiv. Her frigjøres kapasitet hos politiet og påtalemyndigheten, samtidig som ordningen rent prinsipielt ikke bryter med dagens prosessordning.

Det bør gis et vidt rom for å benytte den vedtatte hjemmelen i straffeprosessloven § 71c til å henlegge straffesaker med overføring til forvaltningen for vurdering av administrativ sanksjon. Hensynet til å redusere påtalemyndighetens oppgaveportefølje bør tillegges atskillig vekt.

Det bør også vurderes avkriminalisering av mindre overtredelser og av saksområder som er perifere i kriminalitetsbekjempelsen. Se punkt 14.1.

Tiltak 18 – Et tilgjengelig og oppdatert regelverk

Påtalemyndigheten forholder seg til en rekke forskjellige rettskilder i sitt arbeid. Påtaleanalyseutvalget mener at tiden er moden for å utarbeide et mer strukturert system, hvor nødvendig kildemateriale samles, og hvor det innføres et tydelig redaktøransvar lagt til Riksadvokatembetet. Dette vil gi korte beslutningslinjer og bidra til at databasen kan holdes løpende oppdatert. Forslaget må ses i sammenheng med utvalgets forslag om en egen rettsenhet hos riksadvokaten. Se redegjørelsen inntatt i punkt 14.4.

Tiltak 19 – En servicestrategi

God service overfor publikum og samarbeidende aktører er viktig. Samtidig som det er gjort flere positive grep, etterlyser utvalget en samlet servicestrategi. Denne bør omfatte hele påtalemyndigheten. Problemstillingen er omhandlet i punkt 14.5.

Tiltak 20 – Etiske retningslinjer

Det er grunnleggende at påtalejurister på alle nivå holder en høy etisk standard i sin virksomhet. Det foreligger etiske retningslinjer for Den høyere påtalemyndighet. Utvalget er kjent med at slike også er under utarbeidelse for påtalemyndigheten i politiet.

Det bør vurderes å etablere et uavhengig etisk råd eller tilsynsorgan, som kan behandle klager over uetisk atferd, og hvor rådets avgjørelser publiseres på samme måte som for advokater og dommere.

Se for øvrig punkt 14.6.

Tiltak 21 – Økt satsing på tilståelsesdommer

At straffesaker avgjøres ved tilståelsesdom og ikke i hovedforhandling, innebærer klare ressursmessige besparelser, og en raskere og mer effektiv iretteføring av sakene. Det er store og til dels uforklarlige ulikheter mellom politidistriktene i andelen saker som avgjøres på denne måten.

Å få avgjort flere saker som tilståelsessaker bør prioriteres sterkere enn i dag, både i den løpende ledelsen av politidistriktene og gjennom statsadvokatenes fagledelse.

Tematikken rundt tilståelsesdommer er omhandlet i punkt 8.3.2.