4 Hva er styrende for påtalemyndighetens arbeid?

4.1 Innledning

Påtalemyndighetens arbeidsoppgaver er mange. Frem til påtalemyndigheten treffer et påtalevedtak, er det foretatt en rekke valg og prioriteringer.

Det er politimesteren som er den lokale leder av påtalemyndigheten. Det daglige, praktiske arbeidet skjer imidlertid i en samhandling mellom påtalejurist og etterforsker. Riksadvokatens prioriteringer gjelder for påtalemyndigheten på alle nivåer. For påtalejuristene gjelder også politimesterens operasjonalisering av disse prioriteringene, og også av Politidirektoratets prioriteringer. Her kan det oppstå et spenningsforhold.1

Politimesteren styrer ressurser inn mot å bekjempe én type kriminalitet, helt eller delvis på bekostning av en annen type kriminalitet. Påtalejuristen beslutter at det skal innledes etterforsking av sak A, men ikke av sak B. Noen prioriteringer gir seg selv; alvorlig kriminalitet skal prioriteres fremfor den mindre alvorlige. Samtidig er det ikke alltid åpenbart hva som er alvorlig, eller hvor alvorlig en type lovbrudd er. Dette kan også endres over tid; vold i nære relasjoner anses for eksempel i dag som betydelig mer alvorlig enn for få år tilbake.

I påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd heter det:

«Påtalemyndigheten gir nærmere generelle regler om prioritering og gjennomføring av etterforskingen i straffesaker.»

Samtidig viser utvalgets undersøkelser og tilbakemeldingene fra respondentene at påtalemyndighetens gjennomslagskraft, spesielt på operativt nivå, oppleves svært varierende. I tråd med at det i mandatet heter at analysen skal vie «særlig oppmerksomhet til påtalemyndighetens (…) gjennomslagskraft», har utvalget diskutert hva som eventuelt kan være årsaken og forklaringen(e) til misforholdet mellom formell myndighet gitt av lovgiver, og reell gjennomslagskraft i daglige og løpende prioriteringer.

En mulig forklaring kan være av systemisk art og karakter – det følger av det tosporede system at ressursene ligger i det andre sporet, og at påtalejuristen ikke har et «ris bak speilet» hvis prioriteringer ikke følges. Med dette for øyet har Stortinget presisert og understreket viktigheten av at riksadvokatens prioriteringer følges.2

I dette kapittel behandles rammene og sentrale påvirkningsfaktorer som riksadvokaten for sin del må ta hensyn til når han gir sine prioriteringer og direktiver. Underveis omtales også respondentenes syn på prosessen som ligger til grunn for utformingen av prioriteringene. Avslutningsvis reises spørsmålet om hvilken reell gjennomslagskraft påtalemyndighetens prioriteringer har i hverdagen for den enkelte påtalejurist og etterforsker. Er det andre faktorer som påvirker den daglige virksomheten og prioriteringen? I så fall hvilke? Dette samspillet mellom en rekke faktorer er illustrert med følgende skisse, se figur 4.1.

4.2 Samfunnsoppdraget

Helt grunnleggende i påtalemyndighetens virksomhet er samfunnsoppdraget. Dette er ikke uttrykkelig definert i lovgivningen, men kan utledes av den rollen påtalemyndigheten er gitt i straffesaksbehandlingen gjennom lov og forskrifter. I utvalgets mandat heter det:

«Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er å ivareta borgernes rettssikkerhet under politiets etterforskning.»

Det heter videre i mandatet:

«Gjennom god ledelse av etterforskningsarbeidet skal påtalemyndigheten bidra til at håndheving av lover og regler gir en effektiv kriminalitetsbekjempelse og legger til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser og ilegger adekvate reaksjoner.»

Regjeringens hovedmål for straffesakskjeden ble i 2016 angitt på følgende måte:

• redusert alvorlig kriminalitet

• styrket forebygging

• en mer effektiv straffesaksbehandling

I budsjettproposisjonen for 20173 fremgår det at politiet skal forebygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen, hvilket skal skje gjennom et moderne og handlekraftig politi. Dette samsvarer godt med riksadvokatens forståelse av samfunnsoppdraget til den høyere påtalemyndighet, slik denne er nedfelt i Riksadvokatembetets virksomhetsplan for 2016:

«Hovedmålet for Riksadvokatembetet er å bidra til redusert kriminalitet ved målrettet og effektiv straffesaksbehandling, samtidig som kravene til høy kvalitet og rettssikkerhet ivaretas.»

Riksadvokaten har utdypet dette slik:4

• Strafferettssystemet, inkludert oppgaveløsningen, skal til enhver tid tåle et kritisk lys.

• Det humane preget på strafferettspleien har en egenverdi og må beholdes.

• Rettssikkerhet i vid forstand er av avgjørende betydning, også i et tillitsperspektiv.

• Kritisk distanse til etterforskingen i politiet, men heller ikke fjern og passiv.

Til tross for at samfunnsoppdraget legger grunnlaget for påtalemyndighetens virksomhet, kan Påtaleanalyseutvalget ikke se at det foreligger en omforent definisjon av oppdraget. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig selv å definere dette, se punkt 11.2.

4.3 Kriminalpolitikken

4.3.1 Lovgivningen

Påtalemyndigheten skal bidra til håndheving av lover og regler. Det er Stortinget som vedtar hvilke handlinger som skal kunne straffes, i første rekke gjennom straffeloven, men også ved en rekke straffebestemmelser i spesiallovgivningen. Når Stortinget vedtar en straffebestemmelse, ligger det i dette en forutsetning om at påtalemyndigheten skal håndheve bestemmelsen ved å etterforske det som er definert som straffbart, og påtaleavgjøre sakene. Som utvalget kommer tilbake til, er det imidlertid ikke praktisk mulig å etterforske og iretteføre alle typer lovbrudd. Det er nødvendig å foreta prioriteringer.

Lovgivningen er også styrende for hvordan påtalemyndigheten skal jobbe, i første rekke gjennom straffeprosessloven. Også påtaleinstruksen er sentral ved at den regulerer mange sider ved påtalemyndighetens arbeid.

4.3.2 Økt politisk oppmerksomhet

En sentral form for prioritering er kriminalpolitikken. Gjennom den rådende kriminalpolitikken gis politiske signaler om hvilke typer kriminalitet som skal prioriteres. Det politiske engasjementet rundt dette feltet har vært økende. Jørn R.T. Jakobsen redegjør i Fragment til forståing av den rettsstatlege strafferetten5 for en strafferettsutvikling preget av økt politisering, internasjonalisering og effektiviseringskrav. Mens eksperten på 1800-tallet først og fremst var strafferettsjuristen, ble vedkommende utover på 1900-tallet supplert av kriminologer, sosiologer og psykologer.

På slutten av forrige årtusen begynte også politikerne å vise interesse for utformingen av strafferetten, en endring Jakobsen beskriver særlig har kommet til syne på to måter:

«For det fyrste ventar ikkje lenger politikarane på eksperten, men tek sjølve initiativ til å gjera endringar i strafferetten. Det er til dømes snarere vanleg å sjå at politikarar både i valkampar og i den daglege politiske diskusjonen tek til orde for kriminalisering og bruk av strengare straff som respons på ulike (gjerne mediaformidla) sosiale problem eller utfordringar. For det andre viser politikarane seg meir og meir sjølvstendige i møte med eksperten og denne sin kunnskap, i den meininga at politikaren gjerne set sine eigne erfaringar og common sense-resonnement framfor dei meir vitenskapleg funderte kunnskapene (…).»

Årsakene til inntoget av politikere på strafferettens område er sammensatt. Det er samtidig ingen tvil om at mange enkeltsaker gis stor oppmerksomhet i media, og fra slike oppslag er veien til politikerne kort, ikke minst i saker som har en negativ vinkling. Uansett må det legges til grunn at dette er et område hvor politikerne fremover vil ønske å vise handlekraft, hvor de kan være både aktive og synlige i medielandskapet. For påtalemyndigheten har denne utviklingen medført at tangeringspunktene og båndene til våre folkevalgte blir stadig tettere. Også det økende tempoet i lovgivningsprosessen, ofte utledet av enkeltsaker som er gitt stor oppmerksomhet i media, har bidratt til å minske avstanden mellom enkeltsaksbehandlingen og kriminalpolitikken.

Dette underbygger viktigheten av å verne om uavhengigheten.

4.3.3 Kriminalpolitikkens betydning for påtalemyndigheten

Den gjeldende kriminalpolitikken er styrende for de prioriteringer som foretas internt i påtalemyndigheten. Direktiver, mål og prioriteringer fra riksadvokaten er forankret i kriminalpolitiske føringer. Gjennom sin bevilgende myndighet trekker Stortinget opp hovedlinjene i kriminalpolitikken, også for påtalemyndighetens virksomhet. Innenfor disse rammene har regjeringen, ved Justis- og beredskapsdepartementet, det overordnede ansvar for gjennomføringen av kriminalpolitikken. De styringssignaler som riksadvokaten skal fastsette, er slik sett i betydelig grad under innflytelse fra andre. Ved fastsettelsen av målene vektlegger riksadvokaten særlig det som kommer til uttrykk i St.prp. nr. 1 og Budsjett-innst. S. Også andre signaler, eksempelvis uttalelser fra Stortinget om straffenivået i forbindelse med lovendringer, blir hensyntatt. På den annen side må nevnes at riksadvokaten slik som andre etatsledere, har en viss innflytelse på innholdet i Prop. 1 S idet det er dialog med departementet om mål og prioriteringer før proposisjonen behandles i regjeringen.

Etter at statsbudsjettet er vedtatt, skjer budsjettfordelinger i påtalemyndigheten og politiet. Første steg i denne prosessen er tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet. Tildelingsbrevet i 2015 inneholdt viktige endringer, forankret i regjeringens politikk og formuleringene i statsbudsjettet. Blant annet ble det vedtatt en ny målstruktur, basert på det såkalte kjedeperspektivet – «asylkjeden, straffesakskjeden og området samfunnssikkerhet og beredskap». Av synlige endringer for øvrig kan nevnes at oppklaringsprosent (tidligere 38 prosent for forbrytelser på landsbasis) ble fjernet og erstattet av et økt fokus på forebygging og prioritering av de mest alvorligste sakene: grov profittmotivert og alvorlig integritetskrenkende kriminalitet.

I Tildelingsbrevet for 20176 heter det blant annet:

«Departementet ser frem til en god dialog med riksadvokaten med hensyn til arbeidet med å følge opp Straffeprosesslovutvalgets utredning (NOU 2016:24), Påtaleanalyseutvalgets utredning og utredningen om særorganstrukturen.»

Denne type styringssignaler er viktige for påtalemyndigheten, og inkorporeres og synliggjøres i riksadvokatens årlige Mål- og prioriteringsrundskriv. I rundskrivet for 2016 heter det:

«I tillegg må rundskrivet sammenholdes med sentrale styringsdokumenter, særlig:

• Politisk plattform av 7. oktober 2013 for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet

• Prop. 1 S (2015–2016), særlig side 12–15, 76–90

• Innst. 6 S (2015–2016), særlig side 34–44

• Innst. 306 S (2014–2015), med vedlegg, om Nærpolitireformen

• Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet av 25. januar 2016

• Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet av 2. februar 2016

• Politidirektoratets disponeringsskriv for 2016 til politi- og lensmannsetaten (…)»

Riksadvokat Tor-Aksel Busch har om kriminalpolitikken fremhevet følgende:7

«En sterk og tydelig uavhengighet mellom påtalemyndigheten og politikere i enkeltsaker kan ikke overføres til andre områder av vår virksomhet. Det er selvsagt i et demokrati at Stortinget gjennom sin bevilgende myndighet – og departementet ved fordelingen av bevilgninger – trekker opp hovedlinjene, også for påtalemyndighetens virksomhet. Innenfor de rammer som er fastlagt av Stortinget, har regjeringen det overordnede ansvar for kriminalpolitikken. Denne utøves av Justisdepartementet på regjeringens vegne, og riksadvokatens styringssignaler til politiet og påtalemyndigheten tar naturlig nok utgangspunkt i den politisk fastlagte kriminalpolitikk.»

Påtaleanalyseutvalget mener kriminalpolitikkens betydning for påtalemyndigheten kan oppsummeres i følgende hovedpunkter:

• Kriminalpolitikken har vesentlig betydning for påtalemyndigheten og dens prioriteringer.

• Denne interaksjonen, som i et demokratisk samfunn er helt avgjørende, oppleves som ukontroversiell, med stor grad av prinsipiell enighet.

• Det konkrete samarbeidet fremheves som godt.

4.4 Riksadvokaten som leder av påtalemyndigheten

4.4.1 Innledning

Et hovedmål for påtalemyndighetens virksomhet er å bidra til å redusere kriminalitet. Som øverste ansvarlige har riksadvokaten den overordnede ledelse av påtalemyndigheten, hvilket uttrykkelig er lovfestet i straffeprosessloven § 56 annet ledd.

Riksadvokatens ansvar og oppgaveutførelse kan tematisk deles inn i fire funksjonsområder:

• etatsledelse

• fagledelse

• straffesaksbehandling

• utadrettet virksomhet

4.4.2 Etatsledelsen

Etatsledelsen omfatter riksadvokatens faglige og administrative ledelse av statsadvokatene og den faglige ledelsen av påtalemyndigheten i politiet. Dialogen med Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet før mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen fastsettes, er viktig. For å sikre at straffesaksbehandlingen ved statsadvokatembetene og i politidistriktene holder høy kvalitet, og at de mål som er fastsatt blir nådd, har embetet både styringsdialog og annen kontakt med embetslederne. Fagledelse og etatsstyring utgjør en sentral del av arbeidet ved embetet og omfatter retningslinjer, møtevirksomhet, systematisk kvalitetskontroll (rutiner, utvalgte enkeltsaker) og årlige møter med alle statsadvokatene. Det øverste nivået i påtalemyndigheten skal også bidra til at påtalemyndighetens representanter har den nødvendige kompetanse.

Hva gjelder den administrative ledelsen, kan nevnes stikkord som rammevilkår, økonomi- og personalforvaltning, arbeidsmiljø, sikkerhet og beredskap, IKT, administrative rutiner og det ytre miljø.

4.4.3 Fagledelsen

Påtalemyndighetens fagledelse nasjonalt ble på 1990-tallet nærmere utviklet av riksadvokaten i konstruktiv dialog med Justisdepartementet og nedfelt i politiske styringsdokumenter. I budsjettinnstillingen 1993–948 heter det på side 15:

«Komiteen har merket seg at påtalemyndigheten i politiet vil få overført påtalekompetanse i en del forbrytelsessaker, nå når arbeidet med å endre straffeprosessloven er gjennomført. Komiteen viser til at lovendringen åpnet for en omfattende delegering av påtalekompetanse fra statsadvokatene til politiet. Komiteen forutsatte i den forbindelse at statsadvokatene benyttet den reduksjon de får i sitt arbeid til å intensivere tilsynet med politikamrene, og redusere saksbehandlingstiden. Et flertall i komiteen pekte også på at endringene ville gi statsadvokatene anledningen til å prioritere arbeidet med de mest alvorlige sakene. Komiteen er på denne bakgrunn tilfreds med at departementet i 1994 vil satse på å utvikle statsadvokatenes faglige lederrolle i forhold til påtalemyndigheten i politiet.»

I stortingsproposisjonen samme år9 heter det på side 8:

«For påtalemyndigheten vil det være en sentral oppgave å bedre kvaliteten og effektiviteten i virksomheten. Sentralt her er å utvikle statsadvokatenes lederrolle innen påtalemyndigheten.»

Stortinget har også senere gitt sin fulle tilslutning til riksadvokatens rolle når det gjelder fagledelsen. Spørsmålet ble aktualisert ved opprettelsen av Politidirektoratet, hvor Justiskomiteen i forbindelse med Budsjett-innst. S. nr. 4 (2000–2001) s. 26 uttalte:

«For komiteen er det viktig at etableringen av Politidirektoratet ikke gjør noen endringer i det tosporede system, slik at ansvaret for fagledelse av straffesaksbehandlingen i politiet fortsatt ligger hos Riksadvokaten og statsadvokatene. Komiteen er tilfreds med at det legges vekt på å etablere gode rutiner for samarbeidet mellom Riksadvokaten og Politidirektoratet, og mellom direktoratet og statsadvokatene. For komiteen er det også viktig at det fortsatt er et godt samarbeid mellom departementet og Riksadvokaten.»

En viktig milepæl i prosessen med å operasjonalisere innholdet i fagledelsen var et foredrag som daværende riksadvokat Rieber-Mohn holdt på politisjefmøte 1/1994. Her redegjorde han for behovet og skisserte en ønsket utvikling, se også riksadvokatens brev til embetene av 2. august 199510 med vedlegg (sluttdokument)11.

Riksadvokatens egen fagledelse fremgår blant annet av embetets virksomhetsplan. Denne inneholder en rekke eksempler på tiltak innenfor riksadvokatens fagledelse:12

• Mål og prioriteringer for virksomheten (punkt 1b)

• Instruksjon og oppfølging (punkt 1c)

• Kompetanseheving (punkt 1d)

• Rettsutvikling gjennom aktorater (punkt 2c)

Fra og med 2011 er det som vedlegg til Mål- og prioriteringsrundskrivet tatt inn en oversikt over siste års generelle uttalelser og retningslinjer for straffesaksbehandlingen fra riksadvokaten.

Riksadvokatembetet har i en merknad til utvalget pekt på følgende:

«Den stillingsvekst som Den høyere påtalemyndighet er blitt tilført har riksadvokaten gjennom år søkt å plassere ved statsadvokatembetene i stedet for å satse på å bygge opp et større riksadvokatembete. Dette for å støtte statsadvokatene der ute i deres daglige gjerning i bekjempelse av kriminalitet (…).

En styrket fagledelse av noe størrelse ved Riksadvokatembetet forutsetter i realiteten en markert styrking av bemanningen ved Riksadvokatembetet.»

Riksadvokaten er som nevnt administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Men i straffesaksbehandlingen, herunder ved fagledelsen av denne, er statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet ikke underlagt Politidirektoratet eller departementet, kun riksadvokaten. Sistnevnte kan bare instrueres av Kongen i statsråd, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd.

Viktig for Påtaleanalyseutvalgets arbeid er i denne sammenheng at det følger av påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd at påtalemyndigheten gir «nærmere generelle regler om prioritering og gjennomføring av etterforskingen i straffesaker». Å fastsette resultatmål for straffesaksbehandlingen og å gi prioriteringsdirektiver utgjør en viktig del av fagledelsen, og riksadvokaten har kompetanse til å instruere underordnede i påtalemyndigheten både generelt og i konkrete saker.

I samledokument for enighet mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre om Nærpolitireformen13 understrekes viktigheten av at disse prioriteringene etterleves:

«Disse medlemmene vil også understreke at Riksadvokatens prioriteringer på etterforskingsområdet etterleves og at tilsynsrapporter fra statsadvokatene blir fulgt opp. Disse medlemmene anser unnlatelser på disse feltene som svært alvorlige.»

Selv om det prinsipielle utgangspunktet er avklart, vil det i praksis kunne oppstå «gråsoner» i grenseflaten mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet og riksadvokaten. Ulike problemstillinger må løses gjennom en god og konstruktiv dialog. Selv om utvalget sitter med et klart inntrykk av at samarbeidsrelasjonene mellom politidirektør og riksadvokat er gode, ville en bredere diskusjon om roller og ansvar med fordel kunne vært løftet frem og diskutert på prinsipielt grunnlag. Gode samarbeidsrelasjoner er alltid en styrke, samtidig som handlekraft over tid forutsetter at ansvarsområder og prinsipielle utgangspunkter klargjøres.

4.4.4 Straffesaksbehandlingen

Funksjonsområdet straffesaksbehandling omfatter Riksadvokatembetets egen straffesaksbehandling, både tiltalespørsmål, jf. straffeprosessloven § 65, og klagebehandling, jf. § 59 a. Riksadvokaten avgjør tiltalespørsmålet for de mest alvorlige lovbruddene (lovbrudd som kan straffes med fengsel inntil 21 år, samt enkelte andre forbrytelser) og om påtalemyndigheten skal begjære gjenåpning, jf. straffeprosessloven § 68. Riksadvokaten behandler også klager over statsadvokatens og Spesialenheten for politisakers avgjørelser, jf. straffeprosessloven § 59a, samt klager over andre deler av straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene (for eksempel klage over mangelfull fremdrift). Rettsanmodninger, tilsynsoppgaver og ekspedisjonssaker inngår også i porteføljen.

Generelt har embetet hatt meget god måloppnåelse både hva gjelder saksbehandlingstid (effektivitet) og kvalitet.

4.4.5 Den utadrettede virksomheten

Funksjonsområdet «utadrettet virksomhet» omfatter høringsuttalelser, innspill til Justis- og beredskapsdepartementet om tiltak innenfor kriminalitetsbekjempelse og straffesaksbehandling, deltakelse i den kriminalpolitiske debatt, samarbeid med andre aktører, informasjon til media og allmennheten, internasjonalt samarbeid osv. Også her gjelder hovedmålet om at påtalemyndighetens arbeid skal bidra til å bekjempe kriminalitet. Av samme grunn er det viktig å fremme forslag som kan føre til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse, presentere fakta som gjør at beslutningstakere treffer beslutninger som gjør det lettere å bekjempe kriminalitet, og endelig gi allmennheten saklig og riktig informasjon om straffesaksbehandlingen slik at påtalemyndighetens standpunkter og avgjørelser lettere blir forstått og akseptert.

Den utadrettede virksomheten omfatter også Etterutdanningsrådet, kurs, foredrag, samarbeid med Politihøgskolen om undervisningsopplegg, fagseminarer, etc.

4.5 Mål og prioriteringer

4.5.1 Innledning

Riksadvokaten gir sine styringssignaler, direktiver og autoritative avklaringer på ulike måter, både skriftlig og muntlig, generelt og gjennom enkeltsaker. Øverst i «hierarkiet» står rundskrivene, og det viktigste er det årlige mål- og prioriteringsrundskrivet. Disse ble første gang utgitt 14. januar 1999 og var et synlig uttrykk for riksadvokatens rolle i fagledelsen. Før utvalget går konkret inn på det materielle innholdet i disse dokumentene, er det nødvendig å knytte noen tråder til anerkjent organisasjonsteori og utviklingen av mål- og resultatstyring i det offentlige.

4.5.2 Teori

Begrepet styring er et samlebegrep som handler om å minimere forskjeller. Fokus settes på aktiviteter som korrigerer organisasjonens avvik fra den planlagte kurs. Disse aktivitetene er normalt strukturert og formalisert på en bestemt måte og betegnes gjerne som styringsverktøy, se figur 4.2.14

Grunnlaget for all styring ligger i at ledelsen har et hensiktsmessig beslutningsgrunnlag som setter den i stand til å treffe gode og riktige beslutninger. For påtalemyndigheten er målet særlig å bidra til en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Denne måten å styre en virksomhet på står i kontrast til såkalt regel- og aktivitetsstyring, som går ut på å gi lederen informasjon om nivået/volumet på foretakets aktiviteter, samt påse at disse utøves på riktig måte.

4.5.3 Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring har vært det overordnede styringsprinsippet i staten siden midten av 1980-tallet. Senter for Statlig Økonomistyring15 sier det slik i en veileder:

«Mål- og resultatstyring er det grunnleggende styringsprinsippet i statlige virksomheter. Det innebærer at overordnede, politisk fastsatte mål for den enkelte virksomhet må konkretiseres på en slik måte at resultatene kan måles, vurderes og følges opp gjennom nødvendige utviklings- og forbedringstiltak.»

Formuleringen «politisk fastsatte mål» må forstås dit hen at det er effektivitetsstyring SSØ her sikter til, jf. punkt 2.7 («mer mål per krone», ikke «mer drift per krone»). Bak innføringen av et slikt styringsverktøy ligger troen på at økt effektivitet oppnås ved at det underliggende nivå gis frihet til å bestemme hvilke virkemidler som skal benyttes til å nå målene. Ledelsens oppmerksomhet rettes mot om enheten, gjennom effektiv ressursbruk, når sine overordnede mål. Med utgangspunkt i ønskede resultater, fastsatt i dialog med overordnet nivå, har ledelsen på hvert nivå et selvstendig ansvar for å utlede hva som skal prioriteres. Overordnede mål og strategi må konkretiseres gjennom styringsparametere som gjør det mulig å måle de oppnådde resultatene. Informasjon om kostnader er en viktig del av styringen. Visuelt kan dette fremstilles som vist i figur 4.3.

Mål- og resultatstyring som styringsform ble innført i politi- og lensmannsetaten med virkning fra 1. januar 1996. Dette innebar et radikalt brudd med tidligere års praksis, hvor man hadde operert med et strengt regelstyrt og hierarkisk regime, og hvor fokus og ressursbruk ble rettet mot inntrufne hendelser av mer eller mindre påregnelig karakter. Som et grep for å komme denne «brannslukkingen» til livs, ble det besluttet å innføre et styringssystem som hadde fokus på mål og resultater. Den nye styringsformen var på dette tidspunktet allerede innført i de fleste andre statlige institusjoner og etater, og hadde bred tilslutning i Stortinget.

I Justisdepartementets rundskriv G0231/97 heter det:

«Hovedmålet med innføring av mål- og resultatstyring som styringsform, er å bidra til en effektiv og lokalt tilpasset ressursbruk, hvor alle forholder seg til overordnede og lokale prioriteringer.»

Faren for fragmentering og målforskyvning var samtidig noe man på sentralt hold var meget klar over da man i 1996 innførte verktøyet målstyring i etaten, og i veilederen for den lokale styringsdialogen ble utfordringen illustrert med følgende to skisser, vist i figur 4.4.

Målene som oppstilles i målhierarkiet, er i hovedsak av kvantitativ art, med begrenset oppmerksomhet på måling av kvalitet og kunnskapsutvikling. Oppmerksomheten rettes eksempelvis mot hvor mange narkotikaforbrytelser som skal etterforskes kommende år, hvor mange påtaleavgjørelser som skal treffes, og hvor mange kjøretøy som skal kontrolleres. Den kvantitative størrelsen for enkelte resultatmål synes langt på vei å være den samme for samtlige politidistrikt, uavhengig av lokale forhold, kriminalitetsbildet på stedet og ressurstilgang. Samtidig går utviklingen i retning av flere like målkrav på nasjonalt nivå.

4.5.4 Riksadvokatens Mål- og prioriteringsrundskriv

Riksadvokatens årlige mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen utgis i form av et rundskriv. Hovedlinjene (de landsdekkende prioriteringene) har ligget fast over tid. Det sentrale målet for den høyere påtalemyndighet er å sikre en målrettet og effektiv straffesaksbehandling. I rundskrivet for 2016 er det også inntatt kapitler om etterforsking som satsingsområde og statsadvokatenes fagledelse.

Riksadvokatembetet har over tid hatt et godt og tillitsbasert samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet. Dette har gitt påtalemyndigheten mulighet til å øve innflytelse på utformingen av sentrale styringsdokumenter, hvor St.prp. nr. 1 står i en særstilling. I forbindelse med utarbeidelse av mål og prioriteringer i det tosporede system synes vekselvirkningene mellom det politiske nivå (regjering og storting), det administrative og politifaglige nivå (departement og direktorat) og det påtalefaglige nivå å være både tett og godt.

I Mål- og prioriteringsskrivet for 2016 er inntatt følgende:

«Departementets tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet er utarbeidet i samråd med riksadvokaten. Det har vært dialog mellom Politidirektoratet og riksadvokaten om de deler av Politidirektoratets disponeringsskriv til politi- og lensmannsetaten som har betydning for straffesaksbehandlingen, og om disponeringsskrivet til ØKOKRIM. Riksadvokaten har forelagt dette rundskriv for departementet og direktoratet før utsendelse.»

Riksadvokaten har i møte med utvalget vist til at embetet opplever det som relativt uproblematisk å bli enige med departement og direktorat om sammenfallende prioriteringer og mål. Det synes i det hele tatt å være stor grad av samstemthet om viktigheten av at ytre etat får entydige målformuleringer å forholde seg til. Riksadvokatembetet har redegjort for at den nærmere fremgangsmåten i all hovedsak følger fire faser:

• Politidirektoratet, riksadvokaten og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider om utkast til Prop. 1 S. Dette gjelder blant annet satsingsområder og mål.

• Prop. 1 S behandles politisk.

• Politidirektoratet, riksadvokaten og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider om målformuleringer samt avstemmer ulike vurderinger i sine respektive styringsdokumenter.

• Det sendes ut styringsdokumentene fra nevnte etater.

I dokumentet angis generelle mål for straffesaksbehandlingen og hvilke saker som skal gis forrang dersom det er knapphet på ressurser. Målene er generelle og på et overordnet nivå. Verd å merke seg er at den alt overveiende del av den anmeldte kriminalitet faller utenfor riksadvokatens sentrale prioriteringer eller føringer fra storting og regjering i sentrale styringsdokumenter. Statsadvokatene og politimestrene må derfor ta stilling til hvorledes denne kriminaliteten skal behandles. Her åpnes det for regional og lokal prioritering, innenfor rammen av riksadvokatens overordnede prioriteringer. En viktig oppgave for påtalemyndigheten lokalt er å foreta en påtalemessig vurdering av innkomne saker og prioritere hvilke som skal etterforskes, og hvilke som bør avgjøres umiddelbart.

Det årlige mål- og prioriteringsrundskrivet har tradisjonelt hatt et relativt stabilt preg. Riksadvokaten har ved gjentatte anledninger understreket at embetets direktiver skal være både helhetlige, gjenkjennbare, konkrete og aktuelle. Samtidig understrekes viktigheten av at man klarer å fornye seg i tråd med endringer i omgivelsene. Ideelt sett kan det hevdes at rundskriv 1 burde foreligge så tidlig at det inngikk i politidistriktenes planprosess for kommende år, gjerne tilnærmet samtidig med Politidirektoratets plan- og rammeskriv. Sistnevnte foreligger normalt i mai året før.

I realiteten er det to sett av vurderinger Riksadvokatembetet må ta hensyn til ved utformingen av sine mål og prioriteringer: det kriminalpolitiske og det faglige. Det kriminalpolitiske er behandlet i det foranstående. Det faglige perspektivet kan systematisk inndeles i tre underkategorier:

• rettsutviklingen

• strategiske kriminalitets- og trusselvurderinger

• erfaringer og innspill fra egen etat

I de følgende punktene vil utvalget redegjøre for hvorledes disse underkategoriene håndteres, inkorporeres og virker inn på de samlede prioriteringene.

4.6 Rettsutvikling

4.6.1 Generelt

Den høyere påtalemyndighet med riksadvokaten i spissen arbeider for at det rettslige rammeverket skal anvendes og utvikles på en måte som bidrar til en best mulig kriminalitetsbekjempelse. Det legges stor vekt på regelverksutvikling gjennom høringsuttalelser og ved at lovgiver for øvrig gjøres oppmerksom på behovet for lovendringer. En deltar i den løpende offentlige debatt om kriminalpolitiske spørsmål (for eksempel i radio eller TV) og besvarer daglige henvendelser fra journalister. Riksadvokatembetet er en synlig aktør i kriminalpolitikken og i det offentlige ordskifte. Det mottas og besvares et stort antall henvendelser fra andre lands myndigheter om norsk rettspraksis, og henvendelser i forbindelse med Stortingets spørretime. Rettsanmodninger til og fra andre land som faller inn under riksadvokatens ansvarsområde, blir saksbehandlet ved embetet, og det avholdes møter (årlig og på sak) med Sivilavdelingen i Justisdepartementet i den forbindelse.

Statsadvokater underviser ved ulike universiteter samt på studier ved Politihøgskolen. I tillegg sitter flere i ulike referansegrupper og styringsgrupper. Det bedrives utadrettet virksomhet, blant annet ved at det holdes innlegg på alle påtalemøter som statsadvokatembetene arrangerer, og på ulike seminarer knyttet opp mot riksadvokatens ansvarsområde.

4.6.2 Riksadvokaten om rettsutvikling gjennom aktorater

Et punkt som har vært diskutert i Den høyere påtalemyndighet de senere år, og som flere av respondentene uoppfordret har kommet inn på, knytter seg til rettsutviklingen som skjer gjennom aktorering i Høyesterett.

I riksadvokatens virksomhetsplan for 2016 heter det på side 11:

«Bidra til rettsutvikling gjennom aktorater:

1. Bidra til at saker som har prinsipiell betydning for lovanvendelse eller reaksjonsfastsettelse blir bragt inn for Høyesterett

2. Oppnevne aktorer for Høyesterett

3. Aktorere enkelte prinsipielle saker for Høyesterett

4. Gi tilbud til kollokvier med møtende aktor under saksforberedelsen i prinsipielle saker og til aktorer som ikke tidligere har aktorert saker for Høyesterett, eller har begrenset erfaring i så måte.»

Riksadvokaten har i ulike sammenhenger gitt uttrykk for at det – gitt nødvendig kapasitet – hadde vært ønskelig at statsadvokatene ved Riksadvokatembetet aktorerte flere saker for Høyesterett.

Det arbeides for tiden med å sluttføre en revisjon av rundskrivet om kvalitet i straffesaksbehandlingen. Her vil etter det opplyste følgende avsnitt bli inntatt:

«Riksadvokaten minner om at påtalemyndigheten har et selvstendig ansvar for å bidra til rettsavklaring og rettsutvikling, herunder reaksjonsnivå, ved å fremme egnede saker for Høyesterett. I ankeerklæringer, eventuelt i påtegning til riksadvokaten, skal det konkret angis hvorfor anken gjelder spørsmål som har betydning utenfor den foreliggende sak eller det av andre grunner er særlig viktig å få prøvd saken i Høyesterett, jf. straffeprosessloven § 323 første ledd.»

Den høyere påtalemyndighet har over tid hatt fokus på rettsutvikling. Denne oppmerksomheten har medført viktige og nødvendige endringer innen saksfelt som drap og voldtekt. Enkelte av Påtaleanalyseutvalgets respondenter har samtidig etterlyst strategiske mål for utvelgelse av saker for vår øverste domstol. Begrunnelsen er at dette vil gi rettsutviklingen en tydeligere strategisk styring og profil. Spørsmålet omtales nærmere i kapittel 12.

4.6.3 Fornebo-utvalget

Fornebo-utvalget anfører følgende om rettsutvikling gjennom aktorater:16

«Ved de alminnelige embetene utføres i hovedsak de aktorater som etter loven ligger til statsadvokatene. En stor andel av aktoratene er av kortere varighet, og i et gjennomsnittlig aktorat er antakelig utfordringen knyttet til konkret bevisføring og bevisbedømmelse. Antakelig har bare en mindre andel av sakene et særlig potensial for rettsutvikling.

Et vesentlig siktemål med aktoratene i den høyere påtalemyndighet bør være å yte substansielle bidrag til rettsutviklingen, og dette bør i størst mulig grad skje på grunnlag av strategiske valg.

I 2009 ble det i Høyesterett registrert 411 saker med anke over dom i straffesak. Av de totalt registrerte anker hadde (også) påtalemyndigheten anket i 33 av sakene – altså en andel på ca 8 %.

Henvisningsandelen totalt var på ca. 16 %, mens den for påtalemyndighetens anker var på ca 48 %. Av ankesaker som ble tillatt fremmet hadde (også) påtalemyndigheten anket i ca. ¼ av sakene.

Høringsrunden ved embetene viser at disse i ulik grad tar begrensede anker for lagmannsretten. Mange av embetene overlater de fleste av disse sakene til politiet, mens to av embetene oppgir en høy andel for statsadvokatene. Det er særlig fra ett embete fremhevet at få begrensede anker i lagmannsretten antakelig innvirker på ankefrekvensen til Høyesterett, og at det bør være et mål å øke statsadvokatenes andel.

Dette er generelt sett fornuftig, men heller ikke her bør andelen saker i seg selv være målsettingen. Det viktige er at embetenes saksutvalg – enten dette gjelder ankesaker eller aktorater i tingretten – i større grad bør inngå som en del av et planmessig arbeid for rettsutvikling på bestemte områder. Oppmerksomheten mot vold i nære relasjoner og endringen i straffeloven § 219 i 2006, burde som eksempel medført at embetene hadde flere slike aktorater både i tingretten og lagmannsretten. Statsadvokatene ville gjennom flere aktorater vunnet den nødvendige erfaring for en systematisk utvikling av saksfeltet, og det ville sannsynligvis vært anket flere saker til Høyesterett.

Generelle kriterier som definerer de ‘riktige sakene’ vurdert etter sakenes alvor, kompleksitet og prinsipielle betydning, er i seg selv neppe tilstrekkelige til å dreie virksomheten mot et mer profilert utvalg av aktorater. Både vanetenkning og faglige preferanser hos den enkelte gjør seg gjeldende, og kriteriene er skjønnsmessige og i blant vanskelig å anvende i den praktiske hverdag. Aktorressursen styres best hvis saksutvalget knyttes til bestemte faglige mål. Dette betyr ikke at statsadvokatene ikke skal engasjere seg i prinsipielle saker som oppdages utenfor ‘målområdet’, men at fokus mot bestemte sakskriterier er en mer effektiv innfallsvinkel.»

4.6.4 Erfaringer fra Danmark og Sverige

I Danmark har Rigsadvokaten utarbeidet et eget dokument til bruk i påtalemyndigheten som angir områder som påtalemyndigheten skal ha fokus på i utviklingen av rettspraksis.17 I innledningen av dokumentet fastslås:

«Det er en vigtig opgave for den samlede anklagemyndighed at sikre løbende fokus på, at anklagemyndigheden bidrager aktivt til i retspraksis at få afklaret de spørgsmål, der opstår i forbindelse med behandling af straffesager. Det kan være spørgsmål om lovfortolkning, strafniveau, bevisspørgsmål, processuelle temaer mv.»

Fokusområdene er videre delt inn i fire områder som vurderes som aktuelle:

• oppfølging av nyere lovgivning

• områder hvor det er behov for å skape rettspraksis

• områder hvor rettspraksis bør utvikles – behov for tydeligere eller endret praksis

• prosessuelle spørsmål

Innenfor hver av disse delene er nærmere saksområder (for eksempel menneskehandel, fremmedkrigere, hatkriminalitet mv.) angitt som aktuelle for rettsutvikling, enten fordi det er ny lovgivning eller man ønsker å endre eller tydeliggjøre rettspraksis.

I vurderingen av hvorvidt det er statsadvokaten eller påtalejuristen i politiet som skal aktorere en sak i første instans, er et av de relevante momentene angitt slik i styringsdokumentet:18

«Hvis der er tale om den første sag på et område, der er utpeget som særligt indsats- eller fokus-område for anklagemyndigheden, eller hvor der i øvrigt gør sig særlige principielle eller generelle forhold gældende, f. eks. om anvendelse av nye bevismidler eller efterforsknings-metoder mv.»

I slike tilfeller er det statsadvokaten som normalt aktorerer saken og som da vil ha oppgaven med å skape rettsutvikling på vegne av påtalemyndigheten.

I Sverige har Riksåklagaren utarbeidet et dokument kalt «Prioriterade prejudikatsfrågor».19 Dette dokumentet er en veiledning i hvilke rettslige områder som fra påtalesynspunkt bør prioriteres. På samme måte som i Danmark er dokumentet inndelt i hva som er begrunnelsen eller behovet bak avklaringen eller rettsutviklingen:

• områder der det ikke finnes praksis

• områder der praksisen bør følges med på – er det behov for tydeligere eller endret praksis?

• der det er ny lovgivning

Under hvert av punktene er det angitt hvilke rettsområder som er aktuelle (menneskesmugling, hvitvasking, bedrageri mv). Hvordan dette i praksis skal gjennomføres, fremgår av «Åklagarmyndighetens föreskrifter om mål som är av interesse för rättsutvecklingen og prejudikatbildningen». Der fremgår det i § 1 at Riksåklagaren skal utarbeide et dokument som angir områdene som skal prioriteres nærmere, jf. dokumentet ovenfor. I § 2 fremgår det at Åklagarmyndighetens utviklingscentrum har ansvaret for rettsutviklingen og prejudikatbildningen i det daglige. Etter § 3 skal kammaråklagarne ha oppmerksomhet omkring spørsmål som kan være interessante, og bringe disse spørsmålene videre til det utvicklingscentrum som de svarer til. Slike utvicklingscentrum forefinnes tre steder: Stockholm, Göteborg og Malmö.

4.7 Strategiske analyser

4.7.1 Innledning

Begrepet strategisk analyse har intet entydig innhold. Utvalget bruker i det følgende begrepet som et samlebegrep for ulike kategorier av dokumenter – med andre ord en vid forståelse av begrepet.

En strategisk analyse skal bidra til at det operative leddet har en klar formening om hvilke type saker og miljøer man skal prioritere utover de oppdukkende sakene. I praksis er det ikke mulig for politiet å jobbe like aktivt mot alle former for kriminalitet og kriminelle miljøer samtidig. Hva skal prioriteres, og hvorfor?

Europol20, Eurojust21, Interpol22 og Frontex23 publiserer internasjonale rapporter om ulike kriminalitetsfenomener. Hva gjelder Europol, er det særlig tre rapporter som bør fremheves:

• SOCTA. Rammen er organisert kriminalitet. Rapporten utgis hvert fjerde år (oppdatering hvert annet år), basert på innspill fra ca. 40 land («Slik ser vi på verden»)24

• iOcta. Omhandler datakriminalitet og utarbeides årlig

• TE-SAT. Omhandler terror og utarbeides årlig

I tillegg kan nevnes Exploring tomorrow’s crime, en forskningsbasert rapport om nye kriminalitetsformer. Europol utgir også ulike temarapporter – normalt på bestilling. Eksempler på slike temaer kan være fremmedkrigere, migrasjon, osv.

Mens SOCTA baserer seg på innspill fra medlemslandene, er de såkalte EMPACT-rapportene bestillinger på identifiserte satsingsområder. Landene inviteres til deltakelse. Et kjennetegn i disse prosessene er den tydelige koblingen mellom penger og strategiske satsinger. Det å falle «utenfor» målhierarkiet innebærer i praksis ressursutfordringer. På norsk nasjonalt nivå er denne koblingen i mindre grad en absolutt forutsetning for tildeling av midler.

Nasjonalt er det en rekke rapporter som beskriver ulike sider ved kriminalitetsutviklingen. Som illustrasjon gis en kortfattet oppstilling over noen av de mest sentrale:

• Politidirektoratet utgir blant annet en omverdenanalyse og diverse STRASAK-rapporter.

• Kripos publiserer årlig en rapport om organisert kriminalitet25.

• Økokrim har sin årsrapport/trusselvurdering om økonomisk og miljøkriminalitet.

• PST utgir årlig en trusselvurdering, hvor blant annet fremmedkrigerproblematikken har synliggjort kapasitetsutfordringene og viktigheten av et tverrfaglig aspekt (barnevern, skole, politiet, sikkerhetstjenesten).

• UP publiserer en tilstandsanalyse om trafikk.

• Politidistriktene utarbeider egne etterretningsprodukter (kommer normalt på høstparten).

• Statistisk sentralbyrå utarbeider årlig en statistikk over anmeldte lovbrudd.

• Øvrige kontrolletater utgir egne årsrapporter og trusselvurderinger.

En kunnskapsbasert tilnærming er både ønskelig og viktig. Samtidig sitter utvalget med et inntrykk av et noe uferdig helhetsbilde. En av respondentene uttrykte det slik:

«Du skal ha ganske god totaloversikt for å forstå hvilke dokumenter som er bindende, hva som går foran og hvordan trinnhøyden mellom de ulike dokumentene er. I tillegg står noen av planene i motstrid til hverandre – i alle fall er de ikke avstemt. Jeg ønsker meg en overordnet, nasjonal kriminalitetsrapport som tar opp i seg de ulike rapportene og prioriterer/avveier.»

4.7.2 Sentrale arenaer

4.7.2.1 Samordningsorganet

Samordningsorganet ble etablert i 1. juni 2010 og består av fire faste medlemmer: assisterende politidirektør, assisterende riksadvokat, sjef i Kripos og politimesteren i Oslo. Formålet er å bidra til å styrke politiets innsats mot alvorlig kriminalitet, ikke minst kriminalitet av organisert og grenseoverskridende karakter. Konkret skjer dette ved å tildele politimesteren ekstraordinære ressurser eller på andre måter understøtter politiets innsats, og i noen grad ved å initiere igangsetting av etterforsking og kriminalitetsforebyggende tiltak. I 2015 ble det delt ut NOK 25 millioner, i hovedsak til de prioriterte satsingsområdene.

4.7.2.2 Etterretnings- og analysesenteret (Økokrim)

Med bakgrunn i regjeringens strategi for å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet ble det i 2016 etablert et nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES), som et samarbeid mellom politiet, Skatteetaten, Tolletaten, Nav og Arbeidstilsynet. Senteret skal utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger som grunnlag for strategiske beslutninger om tiltak innen økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet, og etterretningsrapporter som gir grunnlag for innsats mot kriminelle aktører og nettverk.

4.7.3 Påtalemyndighetens involvering

Det er bred enighet om viktigheten av oppdatert og relevant kunnskap om viktige kriminalitetsområder. Utviklingen de senere år har gått i retning av en mer aktiv bruk av strategiske analyser i prioriteringssammenhenger. Mens det tidligere kunne være et ikke-ubetydelig handlingsrom for en politileder til å iverksette et «prosjekt» mot et kriminelt miljø etter eget forgodtbefinnende, kreves i dag at slike satsinger har en forankring i strategiske analyser. Dette innebærer at oppmerksomheten og betydningen av disse analysene/dokumentene øker. Samtidig ligger det betydelig definisjonsmakt i å beskrive virkeligheten, herunder vekte ulike kriminalitetsområder. Påtaleanalyseutvalget er kjent med at denne vektingen kan være basert på relativt krevende og marginale avveininger, som ikke nødvendigvis kommer like godt til syne i selve rapporten.

Påtalejuristene i politiet bør være involvert i politidistriktets interne prosesser.

Statsadvokatene bør delta både i regionale prosesser og i en samhandling med riksadvokaten.

Riksadvokaten har en tett og god dialog med Politidirektøren, deltar i den nasjonale ledergruppen for politiet (NLG) og oppleves som en aktiv og viktig bidragsyter i sentrale prioriteringsspørsmål. Dette har gjort at riksadvokaten tradisjonelt har hatt stor påvirkning på politiets strategiske innsats mot spesielt den grovere kriminaliteten.

Utvalget skal samtidig vurdere hensiktsmessigheten av dagens ordning i et fremtidsperspektiv. Utgangspunktet er at Den høyere påtalemyndighet per i dag ikke har noen egen analyseenhet, og i realiteten legger politiets analyser og premisser til grunn as is. Den tradisjonelle tenkningen rundt dette har vært at strategisk etterretningsarbeid ligger til politiet, og at påtalemyndigheten og politiet er tett sammenvevde organisasjoner.

Selv om den samlede utredningskapasiteten i politiet og påtalemyndigheten muligens er tilfredsstillende, anser utvalget det legitimt å stille spørsmål ved om påtalemyndigheten er riktig dimensjonert, og i denne sammenheng innehar den rette kompetansen. Rapportene som utarbeides av sentrale analyseenheter, utgjør viktige beslutningsgrunnlag. På strategisk nivå vil de påvirke sentrale prioriteringsspørsmål, og på operativt nivå vil de kunne påvirke enkeltsaker (avgrensninger, prioriteringer etc.).

Dette er bakgrunnen for at flere av respondentene har pekt på at riksadvokaten bør få større kapasitet og en tydeligere rolle når det gjelder prosessen og premissene for utarbeidelsen av disse produktene. Særlig viktig blir det for Den høyere påtalemyndighet å kunne forstå og ha innsyn i hvilke avveininger og prioriteringer som gjøres. På en slik bakgrunn kan det hevdes at det ikke er tilstrekkelig at Den høyere påtalemyndighet/riksadvokaten blir involvert etter at selve sluttproduktet foreligger, eller man er over i etterforskingssporet. Utvalget kommer tilbake til problemstillingen under drøftelsen av økt stabskraft til Riksadvokatembetet i kapittel 12.

4.8 Erfaringer fra egen etat

4.8.1 Hvorfor er innspill fra egen etat viktig?

Som beskrevet over skjer riksadvokatens angivelse av mål og prioriteringer i et tett samarbeid med andre, og under iakttakelse av politiske føringer fra storting og regjering. Skal det ha noen hensikt å utarbeide slike måldokumenter, må resultatene følges opp og etterleves. Ved Riksadvokatembetet gjøres dette gjennom periodiske analyser og ved årlige rapporter om straffesaksbehandlingen i politiet og den høyere påtalemyndigheten. I teorien omtales denne prosessen som ledelse av ledelsesprosessen.

For at ledelsesprosessen i påtalemyndigheten skal fungere optimalt, er det avgjørende at lederne har tilgang på tilstrekkelig og adekvat informasjon om statsadvokatenes og andre interessenters behov, relevant rettsutvikling, aktuelle strategiske rapporter, hva disse bygger på, hvorvidt oppstilte mål er nådd, osv. Av samme grunn er det ledelsen i organisasjonen som er storbruker av slike rapporteringsverktøy. Målstyring har som viktigste hensikt å

1. gjøre organisasjonen mer mål- og resultatorientert i motsetning til aktivitets- og regelorientert,

2. få en bedre ressursutnyttelse gjennom økt produktivitet og effektivitet,

3. etablere en kobling mellom mål, planer, styring og kontroll, og

4. påvirke de ansattes ressursdisponeringsatferd.26

I plansystemer er det spesielt tilbakemeldingene til sentralenheten i hierarkiet som kan være problematisk. Det kan være at relevant informasjon ikke kommuniseres tilbake/oppover, de lokale målene som utarbeides støtter ikke opp under de overordnede, strategisk fastsatte målene, osv. Slike uønskede avvik omtales som målforskyvning.

4.8.2 Embetslederne

Embetslederne har totalansvaret for de enkelte statsadvokatembetene. I så henseende kan ansvaret sammenlignes med politimesteren og dennes totalansvar i politidistriktet. Ansvaret omfatter straffesaksbehandlingen innenfor eget embete (kontroll, tilsyn og oppfølging av politiets straffesaksbehandling), dialog med politiledelsen, informasjon til media og allmennheten, samarbeid med andre etater i strafferettspleien, osv. Kort sagt, alle forhold knyttet til driften av embetet (økonomistyring, personalforvaltning og HMS-arbeid).

Fornebo-utvalget27 peker på viktigheten av at embetsleder aktivt og løpende bidrar i utviklingen av embetet:

«Videre ligger det til embetslederfunksjonen å påse at embetets ansatte har den nødvendige kompetanse, og at både statsadvokater og kontoransatte gis muligheter for å vedlikeholde og utvikle sin kompetanse i arbeidsforholdet.

Embetsleder må også sørge for at ressurser og kompetanse utnyttes på best mulig måte, og at embetet utvikles i takt med endrede krav og forventninger. Det siste er særlig viktig å ha for øye i en virksomhet som i grunntrekkene har vært organisert og utøvet på samme måte i svært lang tid (…).».

Embetslederne kan sies å være riksadvokatens forlengede arm ut i distriktene, med ansvar for at prioriteringer, direktiv og anbefalinger som riksadvokaten utferdiger, gjennomføres og følges opp. I sum innebærer dette at embetslederne får en viktig rolle i styringen av straffesaksbehandlingen og politiets virksomhet.

God strategisk forståelse understrekes av Fosheim-utvalget, som peker på at embetsleder har et betydelig ansvar for å organisere virksomheten på en måte som skaper balanse mellom virksomhetsområdene og understøtter at embetet når de mål som er fastsatt av overordnet myndighet i styringsdokumenter og styringsdialog.

Flere respondenter peker på at rollen praktiseres, forstås og utøves relativt ulikt. Særlig gir dette seg utslag i fagledelsen. Kritikken går blant annet på at enkelte av embetslederne i for stor grad har lent seg på de årlige inspeksjoner og påtalemøtene som nær sagt de eneste formene for fagledelse.

I Fornebo-rapporten heter det videre:

«I en høringsrunde fremkommer at embetslederne selv mener å bruke fra i overkant av 50 % til under 10 % til eksterne og interne oppgaver som oppfattes som oppgaveløsning i egenskap av embetsleder. Dette fordeler seg igjen på interne administrative oppgaver, oppgaver knyttet til generell fagledelse og forskjellig utadrettet virksomhet.

De fleste mener at straffesaksoppgavene i perioder tar for mye tid på bekostning av lederoppgaver. Spesielt lengre perioder med aktorater gjør at det blir for liten kontinuitet i lederfunksjonene. På den annen side mener embetslederne at det [er] ønskelig å ha straffesaksoppgaver, fordi dette gir det nødvendige grunnlag for utøvelse av fagledelsen – både internt og i forhold til politiet.

Noen uttrykker ønske om en viss reduksjon i kjerneoppgavene, og det pekes eksempelvis på at embetslederne som hovedregel ikke bør utføre de lengste aktoratene. Saksforberedelse og hovedforhandling i lange aktorater vil samlet ta for mye sammenhengende tid, og gå utover kontinuiteten i embetsledelsen.»

Påtaleanalyseutvalget er enig i at en forklaring på den store forskjellen på hvorledes rollen utøves, har sammenheng med at mesteparten av virksomheten flere steder er konsentrert og innrettet mot enkeltsaksbehandlingen ved eget embete. Viktige faktorer har vært saksmengdens totale størrelse og det faktum at enkeltsaksbehandlingen tradisjonelt har vært mest i fokus. Resultatet er uansett at fagledelsen overfor politiet har blitt nedprioritert.

Hva gjelder kontrollen med politiets virksomhet, er embetslederne fra og med 2016 invitert til å delta i styringsdialogen mellom Politidirektoratet og politimestrene. Tidligere deltok de kun på et forberedende møte. Dette betyr at embetslederne nå er gitt tilgang til en viktig arena hvor det bør være mulig å påvirke hvorledes politiet driver straffesaksbehandlingen og ellers innretter sin virksomhet.

Politidirektøren har uttrykt at Politidirektoratet både ønsker seg og er tjent med en engasjert og oppdatert påtalemyndighet. Politidistriktene er de senere år vesentlig endret med en ny strategisk plattform, de ledes annerledes enn tidligere og etaten har fått et mer profesjonelt og større Politidirektorat. Resultatet er store styringsendringer i norsk politi. Også påtalemyndigheten er styrket. Samtidig styres og ledes etaten stort sett som tidligere. Politidirektøren etterlyser på denne bakgrunn embetsledere som i større grad ansvarliggjøres, og anbefaler at de i større grad følges opp og styres fra Riksadvokatembetet. Dette vil bidra til at de fremover må jobbe likere og gradvis kan bli en mer profesjonell og aktuell samarbeidspartner for politimestrene.

4.8.3 Styringsprosessen i Den høyere påtalemyndighet

Riksadvokaten har to årlige fellesmøter med embetslederne. Her gjennomgås resultater og utfordringer i straffesaksbehandlingen ved embetene. Erfaringer utveksles, aktuelle problemstillinger drøftes og styringssignalene formidles.

Videre avvikles hvert år ett bilateralt møte28 med den enkelte embetsleder, et såkalt styringsdialogmøte. Her gjennomgås situasjonen ved det enkelte statsadvokatembete – resultater, budsjettmessige utfordringer, personalsituasjonen og fremtidige mål.

Gjennom året er det ulike former for kontakt mellom riksadvokaten og den enkelte embetsleder. Her diskuteres både budsjettmessige og andre utfordringer.

Styringen og samhandlingen omfatter også tre årlige formelle rapporteringer. Her er det særlig måloppnåelsen og eventuelle avvik som vies oppmerksomhet.

Den høyere påtalemyndighet er en liten organisasjon hvor de enkelte medarbeidere, ikke minst på ledernivå, kjenner hverandre godt. De fleste har samarbeidet over mange år. Utvalget sitter med et klart inntrykk av at riksadvokaten oppleves som en tydelig og troverdig leder.

De overordnede prioriteringene, med riksadvokatens årlige mål- og prioriteringsrundskriv i spissen, er godt gjennomarbeidede dokumenter. Samtidig har utvalget merket seg at enkelte respondenter har pekt på at samspillet mellom nivåene i påtalemyndigheten ved utarbeidelsen av styringsdokumentene bør kunne utvikles, med større grad av involvering av statsadvokatnivået.

4.9 Gjennomslagskraft

4.9.1 Formell gjennomslagskraft

Anvisninger og direktiver fra riksadvokaten må ses i lys av straffeprosessloven § 55 annet ledd om at riksadvokaten har den overordnede ledelsen av påtalemyndigheten, straffeprosessloven § 58 annet ledd om at riksadvokaten kan gi pålegg umiddelbart til politiets tjenestepersoner, og straffeprosessloven § 225 annet ledd om at riksadvokaten kan gi pålegg om hvordan etterforskingen skal gjennomføres.

Påtalemyndighetens praksis som rettskilde er drøftet av professor Tor-Geir Myhrer.29 Han skiller mellom autoritative uttalelsers vekt ved vurderingen i domstolene, og hvilken vekt slike uttalelser må tillegges internt i politiet og påtalemyndigheten.

Overfor domstolene vil et rundskriv fra riksadvokaten i begrenset utstrekning ha en direkte autoritativ rettskildemessig betydning. En annen sak er at slike anvisninger i praksis tillegges stor vekt. Et enkelt søk i Høyesteretts avgjørelser viser at det i en rekke avgjørelser er vist til riksadvokatens rundskriv.

Internt i politi og påtalemyndighet stiller dette seg annerledes:30

«… påtalemyndighetens hierarkiske oppbygging (…) at overordnet nivå generelt kan instruere underordnede, og at underordnede er forpliktet til å følge disse instrukser. Det siste er temmelig klart lagt til grunn i provokasjonsdommene i Rt-1984-1076 og Rt-1998-407. Overordnet nivås rolle som klageorgan, jf. straffeprosessloven § 59a, og adgang til å omgjøre underordnedes avgjørelser av eget tiltak, jf. straffeprosessloven § 75, innebærer også at overordnet myndighet rent faktisk kan tvinge sitt syn igjennom. Samlet leder dette til at generelle direktiver fra overordnet myndighet om myndighetsutøvelsen, eller avgjørelser med prinsipielt innhold, blir en avgjørende rettskilde for underordnet påtalemyndighet. For spørsmål eller sakstyper som ikke blir gjenstand for rettslig overprøving, vil påtalemyndighetens praksis derfor rent faktisk bli avgjørende for rettstilstanden.»

4.9.2 Doble styringssignaler – en systemisk utfordring

Når et begrenset gode skal fordeles, vil det kunne oppstå interessemotsetninger og målkonflikter mellom ulike interessenter – herunder mellom Politidirektoratet og Riksadvokatembetet. Fordelingen av, og viljen til å bruke makt og tilgang til ressurser, står sentralt. Dette synliggjør utfordringen med det doble styringsløpet. Politidirektøren sitter på ressursene som riksadvokaten ønsker å benytte til bestemte oppgaver. Er vurderingen dem imellom synkron, fungerer ting, men i praksis er det selvsagt omtrent umulig å få et helt stringent system.

Politidirektoratet har også andre oppgaver, illustrert i figur 4.5.

Politidirektoratet har om denne problemstillingen vist til at politimestrene har en krevende utfordring når de skal ressurssette de ulike virksomhetsområdene. I de senere år har det vært mye oppmerksomhet rettet mot politioperative gjøremål, og i noe mindre grad mot etterforsking og påtale. Handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltet representerer derfor noe nytt, og forventningene til denne satsingen er stor, både internt og eksternt.

4.9.3 Erfaringer fra Danmark og Sverige

I Danmark utga Riksadvokaten og rikspolitisjefen for perioden 2011–2015 en felles strategisk plan for «politiets og anklagemyndighedens arbejde».31 Det er i forordet til strategiplanen presisert at den innebærer noe mer enn en «række velmente hensigtserklæringer. Den skal være den fælles platform, vi alle arbejder ud fra». Dokumentet går deretter gjennom hvilke felles utfordringer de to etatene står overfor, og hvilke forandringer som må gjøres før det formuleres en felles misjon og visjon for de to etatene. Deretter er det en gjennomgang av de overordnede mål man skal jobbe mot, og til slutt noe om fokusområder det skal rettes særlig oppmerksomhet mot.

Det heter innledningsvis at formålet er fremtidig planlegging av «hvordan de samlede ressourcer helt overordnet bør anvendes». Videre sies det at «i de lokale strategier i politikredsene udmøtes denne overordnede strategiske plan, politiets handlingsplaner, den nationale strategiplan for politiets operative innsats og anklagemyndighetens delstrategi i èn felles strategi, som sætter retningen for arbejdet i politi og anklagemyndighet i den enkelte kreds».

I tillegg til dette felles dokumentet har Anklagemyndigheden også et eget styringsdokument for sin virksomhet.32 De strategiske målene og områder de fokuserer på i 2016, er:

• kvalitet i straffesaksbehandlingen

• anklagemyndighetens produktivitet

• styring av saker om økonomisk kriminalitet

• et samlet konsern

Denne planen er koordinert med mål- og resultatplanen for politiet og utgjør til sammen det samlede styringsgrunnlag for politiet og anklagemyndigheden (2016).33

4.9.4 Faktisk gjennomslagskraft

Et sentralt spørsmål er hvilken faktisk gjennomslagskraft riksadvokatens styringssignaler har.

Her kan en for tankens skyld se for seg at totalen av innkomne oppgaver på tjenestested X legger beslag på 150 prosent av den samlede kapasiteten. Noe må legges til side. I realiteten står en her overfor to sett av spørsmål:

• Hva prioriteres når summen av oppgaver overgår tilgjengelige ressurser?

• Hvem skal (og bør) foreta denne prioriteringen?

Politiets ledelse har en krevende jobb når den skal utnytte det tildelte budsjettet på en effektiv måte og skape balanse mellom pålagte gjøremål og tilgjengelige ressurser. I alle organisasjoner er det slik at det til tross for noenlunde balanserte styringssignaler uansett vil oppstå en lang rekke situasjoner hvor den enkelte må gjøre konkrete valg, det vil si identifisere hvilke av flere prioriterte saker/oppgaver som skal nedprioriteres. Valget står i realiteten mellom to ytterpunkter:

• redusere kravet til kvalitet («ostehøvelprinsippet»)

• unnlate å utføre enkelte oppgaver («bortprioritere»)

Hvordan skjer i slike situasjoner de egentlige prioriteringene? Hvordan foregår prosessene, hva er styrende for valgene? Er det politiet eller påtalemyndigheten som rent faktisk foretar denne prioriteringen? Og i hvilken grad tas det hensyn til riksadvokatens prioriteringer?

Til tross for at politiets og påtalemyndighetens ressurser ikke strekker til for å etterforske alt, anser Påtaleanalyseutvalget det nødvendig å minne om at prioriteringer er et sentralt ansvar, og at dette ansvaret ligger til henholdsvis riksadvokaten og Politidirektoratet. Innenfor definerte rammer er det på nivået under (den enkelte politidistrikt) behov for et visst handlingsrom. Kriminalitetsbildet i de ulike politidistriktene kan variere, og det oppstår jevnlig hendelser som må prioriteres selv om de ikke direkte fremgår av de sentrale prioriteringene. Likevel må hovedregelen være at sentrale prioriteringer etterleves og har lokal gjennomslagskraft. Graden av oppfølging i distriktene må derfor synliggjøres overfor de sentrale myndigheter, slik at avvik identifiseres og følges opp.

4.9.5 Tilbakemeldinger fra respondentene

Utvalgets hovedinntrykk, etter at tematikken har vært et sentralt samtaleemne med samtlige respondenter, er at den reelle gjennomslagskraften til de sentrale prioriteringene er varierende. Flere uttrykker at de sentrale prioriteringene er viktige og ses hen til når man skal prioritere saker. Andre peker på utfordringer i det daglige når de konkrete prioriteringene gjøres. Spenningsforholdet mellom produksjon og måloppnåelse på den ene siden og kvalitet på den andre siden, kommer på spissen.

Det pekes på at den faktiske gjennomslagskraften til de sentrale prioriteringene lider av at Riksadvokatembetet er underdimensjonert, sett i forhold til den viktige oppgaven embetet forvalter og leder. Ubalansen forsterkes av at Politidirektoratet både har vesentlig større kapasitet enn Riksadvokatembetet, og dessuten har hånd om pengebruken i politiet. Fra utøvende påtalejurister i politiet uttrykkes det bekymring for at denne ubalansen mellom de to styrende myndighetene påvirker balansen mellom produksjon og kvalitet. Politidirektoratet har et særlig fokus på produksjonen av saker, og at sakene går gjennom systemet. Riksadvokaten har det overordnede ansvaret for å påse at den faglige kvaliteten er god nok. I dette spenningsforholdet gis det uttrykk for at kvaliteten i mange tilfeller blir taperen.

En av respondentene formulerte seg slik:

«Jeg opplever å ha en daglig leder og en faglig leder. Jeg kommer stadig i en skvis mellom disse to. Produksjon står mot kvalitet. Jobben min bør gå ut på noe mer enn bare å levere produksjonstall til POD, men slik er det dessverre ikke!«

En annen:

«Påtalejuristene har blitt saksbehandlere. Volum og produksjon dominerer. Jeg etterlyser en vilje fra toppen hvor det signaliseres at man skal/bør ha innflytelse på prioriteringene i politiet.»

Fra Politijuristene var følgende dekkende for tilbakemeldingen til utvalget:

«Med et underdimensjonert Riksadvokatembete har Politidirektoratet tatt hele det strategiske rommet. En dramatisk ubalanse. Påtalemyndigheten burde ivareta kvaliteten, sette standardene. Da må Riksadvokaten settes i stand til det. Det mangler en bærekraftig struktur sentralt. I dag gjør Politidirektoratet i realiteten som de vil.»

En av respondentene (med tilslutning fra ledelsen i det aktuelle politidistriktet) ga følgende redegjørelse for tematikken gjennomslagskraft da utvalget besøkte politidistriktet:

«Min opplevelse i hverdagen er at sentrale prioriteringer i liten grad forstås som nettopp det i førstelinjen. Statsadvokater, politimestre, påtaleledere, og til dels påtalejurister og ledere på etterforskning, forstår føringene. Men nedover i rekkene er erfaringen at det er prioriteringer nedenifra som står seg best. Det gir seg ulike utslag – eksempelvis i kvaliteten på straksetterforskningen og hvilken skjebne sakene får hos etterforskerne (som i stor utstrekning identifiserer seg med ordensmannskapet). I neste omgang påvirker det selvsagt rollen til påtalejuristen og hvilken innsats denne må legge ned for å sikre at de viktige sakene faktisk blir prioritert. La meg ta et par eksempler som jeg har opplevd i en rekke voldssaker (både §§ 271/272/273 men også 282/283).

• Voldsutøvelse innad i et kriminelt miljø. Her synes en viktig (avgjørende) faktor å være hva som er mulig å få til snarere enn de sentrale prioriteringene.

• Forsvinningssaker med utlendinger. Prioriteres ofte ikke – i motsetning til hvis en norsk tenåringsjente meldes savnet.

En typisk ‘prioritert sak’ nedenfra er vold mot tjenestemann (§ 155). Her reageres det om jourhavende jurist avslår pågripelse og ransaking. Tilsvarende våre lokale gjengangere, som ønskes fengslet så tidlig som mulig (selv om deres vinningsforhold sjelden er særlig omfattende). Min ‘sosiologiske’ tanke er at ordensstyrken ønsker å markere sin dominans i bybildet. Slike saker får derfor høyere prioritet enn hva de sentrale prioriteringene tilsier.

Sikreste kanal hos oss for å fremme de sentrale prioriteringene skjer når påtaleansvarlig aktivt griper inn og styrer hvilke saker som skal jobbes med, og hvilke som må vente (i praksis henlegges). Men også i slike tilfeller merker vi innflytelsen nedenfra ved at saker vi har bedt om skal prioriteres tar lengre tid enn nødvendig da de ikke anses viktige i det ‘uoffisielle’ prioriteringshierarkiet i førstelinjen.

Inntrykket er at de sentrale prioriteringene oppleves som praktiske. For påtales del har det tunge trykket de senere årene innen områder som tilrettelagte avhør og familievold gjort det enklere å få sving på disse sakene. Men igjen, her er innslaget langt høyere opp i organisasjonen.

En utfordring som påtalemyndigheten må ta på alvor er at avstand fra initialfasen til en eventuell suksess blir for stor (lang saksbehandlingstid). Dermed mister vi de gode historiene hvor mannskapet på bakkeplan får tilbakemelding om hva deres innsats betydde for å oppklare saken.»

Et tydelig unntak blant respondentene var Politiets Fellesforbund, som i samtalen med utvalget pekte på at beredskap og operative disipliner ikke nådde opp i ressurskampen. Etter deres syn er en hovedutfordring at riksadvokatens prioriteringer er så mange og sterke at de i realiteten blokkerer for politimesterens adgang til å drive strategisk og helhetlig ledelse.

I samtalene ble det også vist til en rapport34 hvor det under punkt 6.2 heter:

«Det er en betydelig lederutfordring når POD, som har det politifaglige totalansvaret, personalansvaret og budsjettansvaret ikke har fagansvaret for straffesaksarbeidet.»

I neste avsnitt heter det videre:

«Dagens tosporede system gir en ekstra ledelsesutfordring. Riksadvokaten og resten av påtalemyndigheten har ingen direkte styring og ledelse over politiressursene, men påtalemyndighetens prioriteringer veier svært tungt (…).

Politiet er ressursmessig underdimensjonert til å klare å følge opp overordnede føringer om måltall. Økt innsats på prioriterte områder vil føre til nedprioritering av andre. Et eksempel på dette er økt fokus på etterforskning som vil påvirke ordens- og beredskapsfunksjonen i sterk grad.»

I dialogen med utvalget anmodet Politijuristene om å få komme med et skriftlig innlegg om tematikken gjennomslagskraft, noe utvalget har etterkommet:

«Den norske modellen har gjennomgått store endringer som ikke er stadfestet eller begrunnet i lov eller andre overordnete politiske vedtak. Selv om dagens straffeprosesslov er endret mange ganger, er det få, om noen, endringer som har adressert påtalemyndighetens status eller ansvarsområde. Bare under herværende straffeprosesslov har en sett en endring fra en politifullmektig i hvert politidistrikt som var politimesterens naturlige nummer to, til dagens virkelighet hvor mange påtalejurister opplever at deres rolle er redusert til saksbehandlere. Denne omveltningen uten noen form for utredning, representerer neppe et bevisst og tydelig valg fra våre folkevalgte. En skal ikke trekke sammenlikningen med domstolen altfor langt, men det er vanskelig å tenke seg en så omfattende endring i dommerens stilling uten en omfattende samfunnsdebatt og diverse utredninger. Samtidig synes det å være vanskelig på en rasjonell måte å forklare denne maktforskyvningen mellom politi og påtalemyndighet. Reduksjonen i påtalemyndighetens innflytelse er møtt av en tilsvarende styrking av politiets rolle. Det oppleves ikke å være noe maktvakuum, men har som nevnt skjedd uten lovendring og uten noen overordnet drøftelse som viser at dette har vært et bevisst, politisk valg.

Dagens reelle situasjon harmonerer således dårlig med hva som er sagt over om påtalemyndighetens ‘generelle og overordnede ansvar for å forfølge straffbare handlinger og for å føre kontroll med politiets straffesaksbehandling’, men står også i grell kontrast til at den påtaleansvarlige har et straffebelagt ansvar knyttet til sin sentrale rolle i straffesaksbehandlingen. Dette ansvaret rimer også dårlig med hvilke kompetansekrav som i dag stilles til påtalejuristen. Det er i det hele tatt en utbredt oppfatning at dagens ansvar er lite tilpasset den reelle myndighet og mulighet vedkommende har til å utøve rollen sin. Tilsvarende betraktninger gjelder også påtalelederne, som har relativt sett liten gjennomslagskraft overfor de andre politilederne når en ser hen til den viktige rollen vedkommende har i straffesaksarbeidet. I sum illustrerer ovennevnte at lovgiver har et syn på den påtaleansvarliges rolle, fullmakt og gjennomslagskraft som harmonerer dårlig med en utvikling i retning av påtalejurister som rene saksbehandlere.

Fremveksten av et stadig større Politidirektorat forsterker endringsbehovene ytterligere. Jo større kapasitet i Politidirektoratet, jo mer innflytelse kan og vil de i praksis få over straffesaksbehandlingen. Dette harmonerer dårlig med anklageprinsippet og vår nåværende og foreslåtte straffeprosesslov. Det er som kjent stor forskjell på å ha rett og å få rett, og på samme måte er det forskjell på formell og reell makt. En stor ubalanse mellom Politidirektoratet på den siden og Riksadvokatembetet og påtalemyndigheten på den andre siden utfordrer denne grensen. Ubalansen forsterkes ytterligere ved at Politidirektoratet ensidig sitter med budsjettstyringen. En formell styring som ikke følges opp med de nødvendige budsjetter, vil over tid ha begrenset gjennomslagskraft.»

Avslutningsvis vises også til utvalgsmedlem Colls vedlagte notat, hvor problemstillingen med manglende oppfølging av sentrale prioriteringer på området for økonomisk kriminalitet utdypes.

4.10 Oppsummering

Påtaleanalyseutvalget har nok et noe mer nyansert syn på virkeligheten enn hva de ovennevnte sitatene gir uttrykk for. Riksadvokaten har utvilsomt høy anseelse både hos påtalemyndigheten og i politietaten. Samtidig har den enkelte påtalejurists makt og påvirkning over politiets prioriteringer over tid blitt svekket, og den reelle gjennomslagskraften for de sentrale prioriteringene synes varierende. Forklaringen på dette er antakeligvis sammensatt, men må ses i sammenheng med en politietat i endring, med økt fokus på strategi og ledelse, og en påtalemyndighet med et hovedfokus på enkeltsaksbehandlingen.

Denne utviklingen utfordrer på sett og vis det tosporede system, og innebærer at påtalemyndighetens funksjon som premissgiver, med ansvar for prioriteringer over sitt ansvarsområde, blir enda viktigere. Problemstillingen har en faktisk, men også en prinsipiell side. Som faglig ansvarlig for en etat som skal være en rettssikkerhetsgarantist og kontrollør over statens maktutøvelse mot egne borgere, er det for utvalget vanskelig å se hvorledes samfunnsoppdraget skal kunne ivaretas uten at påtalemyndigheten har en tydelig hånd på rattet. Diskusjonen fremover bør ikke dreie seg om hvorvidt påtalemyndigheten skal utøve prioriteringer som direkte eller indirekte angår straffesaksbehandlingen, men snarere hvordan dette kan skje på en måte som gir større gjennomslagskraft, og som samlet sett gir en optimal ressursutnyttelse for politiet og påtalemyndigheten, med entydige og sammenfallende styringssignaler fra begge spor.