1 Innledning

1.1 Sammendrag

Det sentrale perspektivet i arbeidet med denne utredningen har vært å legge til rette for en videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndigheten, som kan bidra til forbedringer i straffesaksarbeidet, jf. mandatets punkt 3. Utredningen tar for seg dagens situasjon i påtalemyndigheten, men foretar ingen totalvurdering av hvordan etaten i dag fungerer. Utvalgets perspektiv er fremtidsrettet; hva bør endres og videreutvikles for at påtalemyndigheten i årene som kommer skal ivareta sitt samfunnsoppdrag på beste måte?

Et slikt fremtidsperspektiv forutsetter en definisjon av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag. Det er et grunnleggende spørsmål om påtalemyndigheten i første rekke skal holde seg til å behandle enkeltsaker, eller skal definere sitt samfunnsoppdrag videre og mer offensivt. I teorien beskrives dette som en redefinering av etatens strategiske plattform.

Utvalget foreslår at samfunnsoppdraget defineres slik:

«Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet.»

En slik forståelse synliggjør påtalemyndighetens viktige rolle både som kontrollør og rettssikkerhetsgarantist, men også som deltakende, kompetent og aktuell samarbeidspartner og ressurs for politiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeid og annen ledelse av politidistriktet.

Utvalget har ikke bare sett på hvordan de ulike funksjonene i påtalemyndigheten kan forbedres og utvikles. Skal en videreutvikling skje, er det nødvendig også å se på etaten som helhet. Hvordan kan påtalemyndigheten utvikles som organisasjon? I dette ligger at utvalget har funnet det nødvendig å se på alle nivåer i etaten; politiet, statsadvokatene og riksadvokaten. Etter utvalgets syn bør statsadvokatenes rolle redefineres, i første rekke ved at statsadvokatenes fagledelse overfor politiet utvikles og styrkes. Oppgavene til påtalemyndigheten i politiet bør også videreutvikles, ikke minst på bakgrunn av den styrkingen av politidistriktene som skjer gjennom Nærpolitireformen. Endringer på disse nivåene forutsetter etter utvalgets syn at Riksadvokatembetet styrkes markert.

Det fremgår av mandatet at målet med utredningen ikke er å endre «det integrerte to-sporede system». At påtalemyndigheten på laveste nivå skal være integrert i politiet, og at det fortsatt skal være et «påtalespor» fra påtalemyndigheten i politiet og opp til riksadvokaten, er følgelig to premisser for utredningen.

Utredningen er delt i fire hoveddeler: en beskrivende del (kapitlene 1–6), en gjennomgang av fokusområder (kapitlene 7–11), en vurderingsdel (kapitlene 12–14) og en del som omhandler tiltak og administrative/økonomiske konsekvenser (kapitlene 15–16).

I kapittel 1 behandles utvalgets mandat, sammensetning og arbeid. Her presenteres også en del utredninger mv. som har hatt betydning for utvalgets arbeid. Utvalget har når det gjelder mange spørsmål støttet seg på tidligere utredninger, særlig gjelder dette utredningene fra Fosheim-utvalget, Fornebo-utvalget og Frigaard-utvalget.

I kapittel 2 gjør utvalget rede for hvilke rammer som gjelder for påtalemyndighetens virksomhet. Her drøftes hensynet til kvalitet, rettssikkerhet, effektivitet og uavhengighet. Kapittel 3 inneholder en beskrivelse av dagens påtalemyndighet, mens utvalget i kapittel 4 drøfter hva som er styrende for påtalemyndighetens arbeid. I kapittel 5 ser utvalget nærmere på arbeidsoppgavene, og hvordan disse løses. En videreutvikling av påtalemyndigheten må skje i lys av kriminalitets- og samfunnsutviklingen, moderne organisasjonsteori og generelle signaler om virksomhetsstyring i statsforvaltningen. Dette behandles i kapittel 6.

I de neste kapitlene (kapitlene 7–10) foretar utvalget en nærmere drøfting av fire sentrale spørsmål, nemlig kapasitet, effektivitet, kompetanse og organisering.

Når det gjelder kapasitet, konkluderes det med at denne er for svak i lys av samfunnsoppdraget og de oppgavene som skal ivaretas. Det er videre, etter utvalgets oppfatning, utfordringer når det gjelder effektiviteten i påtalemyndigheten i politiet. Særlig blir det behov for rolleavklaringer og en bedre og mer målrettet oppfølging av den enkelte påtalejurist. Når det gjelder statsadvokatene, må det skapes et handlingsrom for økt og bedre fagledelse.

Kapittel 11 inneholder en sammenfatning og oppsummering av de foregående kapitlene, som grunnlag for de vurderinger utvalget foretar. Her fremkommer også utvalgets sentrale anbefalinger og prioriteringer når det gjelder Den høyere påtalemyndighet og påtalemyndigheten i politiet. Lest i sammenheng vil kapitlene 1, 11 og 15 kunne gi leseren en forkortet versjon av Påtaleanalysen.

I kapittel 12 foretar utvalget en samlet vurdering av Den høyere påtalemyndighet (Riksadvokatembetet og statsadvokatene). Her drøftes en rekke spørsmål, herunder også riksadvokatens rolle og oppgaver. Det er for utvalget grunnleggende at riksadvokatens stabskraft styrkes, ettersom mye av kraften og koordineringen i strategi- og utviklingsarbeidet bør komme fra sentralt hold.

Utvalgets samlede vurdering av påtalemyndigheten i politiet fremgår av kapittel 13. Et sentralt punkt er behovet for økt satsing på systematisk kompetanseutvikling. Utvalget er kritisk til hvordan dagens grunnopplæring og etter- og videreutdanning fungerer. Legges det foreslåtte samfunnsoppdraget til grunn, står det for utvalget ganske klart at dagens tilbud både er for smalt og for lite målrettet mot påtalejuristene. Riksadvokaten bør etter utvalgets syn få et sentralt ansvar på kompetanseområdet.

I kapittel 14 behandles ulike temaer.

I kapittel 15 foreslås en rekke tiltak. Utvalget har ikke foretatt en nærmere rangering av de foreslåtte tiltakene, men følgende fire områder anses særlig viktige:

• økt stabskraft ved Riksadvokatembetet

• en styrking av fagledelsen

• en klargjøring av påtalejuristenes rolle som etterforskingsleder

• en systematisk kompetansebygging

For utvalget er det viktig å understreke den indre sammenhengen som eksisterer mellom flere av tiltakene. Eksempelvis gjelder dette utviklingen av en forsterket fagledelse. Her er det flere tiltak som må vurderes samlet. Å plukke ut enkelte tiltak, løsrevet fra konteksten, og samtidig forkaste andre, vil være problematisk og vil neppe gi den ønskede effekt.

I kapittel 16 behandles spørsmålet om administrative og økonomiske konsekvenser.

1.2 Mandat og sammensetning

Utvalget ble oppnevnt ved kgl.res. av 4. mars 2016 og ble gitt følgende mandat:

«1 Bakgrunn

I Prop. 61 LS (2014 – 2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) uttales det blant annet at ‘Det skal foretas en utredning av om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse’. I Innst. 306 S (2014 – 2015) heter det: ‘Komiteen merker seg at det skal foretas en utredning av om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse. Komiteen viser til at målet med utredningen ikke er å endre det integrerte to-sporede system’.

2 Mål for straffesaksbehandlingen

Et overordnet mål for påtalemyndigheten er å bidra til å redusere kriminaliteten i Norge gjennom en målrettet og effektiv straffesaksbehandling av høy kvalitet som ivaretar rettssikkerhet og menneskerettigheter. Straffesaksbehandlingens bidrag til redusert kriminalitet avhenger først og fremst av at straffbare handlinger blir avdekket og oppklart, at skyldige blir straffet og at reaksjonen er adekvat. Effekten blir bedre jo kortere tid som går fra lovbrudd til reaksjon, og høy kvalitet er en gjennomgående forutsetning for både rask oppklaring, adekvat reaksjon og for ivaretakelse av rettssikkerhet og menneskerettigheter. Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er å ivareta borgernes rettssikkerhet under politiets etterforskning. Gjennom god ledelse av etterforskningsarbeidet skal påtalemyndigheten bidra til at håndheving av lover og regler gir en effektiv kriminalitetsbekjempelse og legger til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser og ilegger adekvate reaksjoner. Det er derfor grunnleggende at påtalemyndigheten har den nødvendige uavhengighet og gjennomslagskraft i sin oppgaveutførelse.

3 Mandat

Utvalget skal gjennomføre en analyse som kan danne grunnlag for en videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndigheten, både for statsadvokatembetene og for påtalemyndigheten i politiet, og derved bidra til forbedringer i straffesaksarbeidet. Analysen skal ha et særlig fokus på om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse for å ivareta de mål som er angitt, og identifisere forbedringspotensial og foreslå løsninger for både kapasitetsutvikling og kompetanseutvikling. Samtidig skal analysen vie særlig oppmerksomhet til påtalemyndighetens objektivitet, uavhengighet og gjennomslagskraft. Det skal videre identifiseres forbedringspunkter og foreslås konkrete tiltak i forhold til organisering, effektive og rasjonelle arbeidsformer og systemer for samhandling både innad i påtalemyndigheten og i forhold til samarbeidende aktører. Det skal også vurderes mulige tiltak for blant annet å oppnå en bedre og mer lik oppgaveutførelse og resultatoppnåelse for alle deler av landet.

I sin rapport skal utvalget:

1. Beskrive og vurdere hvordan påtalemyndigheten i dag ivaretar sine oppgaver, og sammenligne effektivitet og resultatoppnåelse i de ulike delene av landet.

2. Sammenlikne og analysere norsk påtalemyndighet særlig opp mot dansk og svensk påtalemyndighet, både hva gjelder kapasitet, kompetanse, organisering, effektivitet og oppgaveutførelse.

3. Analysere og presentere mulige årsaker til avvik mellom målsettingen for straffesaksbehandlingen og dagens situasjon.

4. Identifisere nødvendige forbedringer og forbedringspotensial, herunder om påtalemyndigheten har nødvendig og tilstrekkelig gjennomslagskraft overfor politiet og andre, statlige aktører.

5. Vurdere og anbefale tiltak som kan effektivisere straffesaksbehandlingen og identifisere eventuelle mulige innsparinger. Minst ett av alternativene skal legge til grunn uendret ressursbruk på området.

Arbeidet med å vurdere kapasitet og kompetanse i påtalemyndigheten må sees i sammenheng med det pågående arbeidet til Særorganutredningen, Straffeprosesslovutvalget og det nylig nedsatte utvalget som skal vurdere opprettelse av nye særdomstoler for barne- og familiesaker, forvaltningsdomstol for utlendingssaker, og hurtigspor i de alminnelige domstolene for enkelte sakstyper innenfor straffesakskjeden. Utvalgene bør utveksle informasjon om det pågående arbeidet.»

Underveis i utvalgsarbeidet ble det nødvendig å rette en henvendelse til departementet om mandatet for å få en avklaring av om det var et premiss at det tosporede, integrerte systemet skulle bestå, eller om det var adgang til å gå nærmere inn i en diskusjon om dette. Årsaken var at det ble antydet at ordlyden i mandatet ikke stengte for dette, da uttalelsen som fremgår av mandatet, stammer fra Justiskomiteens innstilling og ikke fra departementet. Medio november 2016 ble det derfor sendt en henvendelse per e-post fra utvalgsleder til departementet.

I svarbrev fra departementet av 23. november ble det uttalt følgende om mandatet:

«I Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) uttales det blant annet at ‘Det skal foretas en utredning av om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse’. I Innst. 306 S (2014–2015) heter det: ‘Komiteen merker seg at det skal foretas en utredning av om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse. Komiteen viser til at målet med utredningen ikke er å endre det integrerte to-sporede system’.

Departementet presiserer at henvisningen til ‘det integrerte to-sporede system’ er et uttrykk for at formålet med utredningen ikke skal være å endre den grunnleggende norske modellen som innebærer at laveste nivå i påtalemyndigheten (politijuristene) er integrert i politiet. Dette er imidlertid ikke til hinder for at utvalget, innenfor denne ramme, drøfter ulike måter å bedre kvalitet og organisering på.

Det vises for øvrig til mandatets pkt. 3 som beskriver nærmere hvilke føringer som gjelder for arbeidet.»

Departementets slutning er at det tosporede integrerte system ligger fast og er et premiss for utvalgsarbeidet. Innenfor dette rammeverket kan imidlertid utvalget drøfte forskjellige måter å bedre kvalitet og organisering på.

Utvalget hadde frist for å innlevere sin utredning til den 31. desember 2016. Fristen ble av departementet forlenget til 28. februar 2017.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Tor Langbach, Trondheim (leder)

• Tingrettsdommer Fredrik Rieber-Mohn, Jessheim

• Leder for Politijuristene Sverre Bromander, Moss

• Førstestatsadvokat Kjerstin Kvande, Røyken

• Politimester Ole Sæverud, Tromsø

• Advokat Anne Kroken, Stavanger

• Seksjonsleder Lill Heidi Tinholt, Hønefoss

• Seniorskattejurist Inger Coll, Bærum

1.3 Premisser for utvalgets arbeid

1.3.1 Utvalgsarbeidets bakgrunn: Politianalysen

Politianalysen1 er grunnlagsdokumentet for den reformprosessen norsk politi i disse dager står midt oppi. Reformen retter seg både mot struktur og kvalitet, og skal munne ut i at den sentrale styringen skal bli bedre, og i et enhetlig politi. Organiseringen av Politiets sikkerhetstjeneste, politiets oppgaver i redningstjenesten, internasjonalt politisamarbeid, datakriminalitet og etterretning var imidlertid områder som ble helt eller delvis utelatt fra analysen.

Politianalysen går heller ikke inn på noen vurdering av påtalemyndigheten i politiet. Politimesterens rolle som øverste leder av den lokale påtalemyndigheten i politidistriktet omtales ikke. Den høyere påtalemyndighets faglige ansvar for straffesaksbehandlingen i politiet, herunder angivelse av mål- og prioriteringer, samt statsadvokatens tilsynsrolle overfor politiet, ble heller ikke viet spesiell oppmerksomhet, til tross for at begge deler naturlig inngår i et styrings- og ledelsesperspektiv. Denne avgrensningen medførte at straffesaksbehandlingens sentrale plass blant politiets oppgaver fikk en mindre tydelig plass i politianalysen.

I den etterfølgende høringen etterlyste flere instanser en drøftelse av om forslaget til større politidistrikter kunne innebære utfordringer for den integrerte påtalemyndigheten, og hvordan disse utfordringene i så fall var tenkt løst. I høringsrunden kom det innspill som gikk ut på at fokuset på det politioperative kunne få utilsiktede konsekvenser for politiets evne og kapasitet innenfor kjerneområdet etterforsking. En omorganisering av norsk politi, der påtalemyndighetens grunnleggende rolle i straffesaksarbeidet ikke ble viet den nødvendige plass i analysen, medførte at særlig fagforeningen Politijuristene ivret for en egen påtaleutredning. I etterkant har også Politiets Fellesforbund stilt seg bak et slikt krav. Anbefalingen fra foreningene fikk i ettertid bred politisk tilslutning.

De reformene av politiet som politianalysen medfører, utgjør et viktig premiss for Påtaleanalyseutvalgets arbeid. Et grunnleggende spørsmål for utvalget har vært hvilke konsekvenser politireformen bør få for påtalemyndigheten. Så vidt omfattende endringer av den polisiære delen av politiet bør medføre en vurdering av konsekvenser for påtalemyndigheten. I mandatet brukes begrepet kvalitetsreform. Begrepsbruken, oppnevningen av et regjeringsutvalg og pågående omfattende omstillingsprosesser i politietaten indikerer et endringstrykk rettet mot påtalemyndigheten.

1.3.2 Noen grunnleggende tilnærminger

Påtalemyndighetens organisasjon har i grove trekk vært uendret i svært mange år, og etaten har således en lang historie. Denne historien gir et grunnlag for å forstå hvordan påtalemyndigheten har utviklet seg, og hvorfor man har dagens organisering og oppgaver. Samtidig kan historiens tyngde utgjøre en endringssperre og være et hinder for nødvendig nytenking.

For utvalget har det vært naturlig å se på påtalemyndigheten som etat. Dette åpner for å se nærmere på påtalemyndigheten ut fra hvilke krav og forventninger som i dag mer generelt stilles til statsetater, og vurdere hvordan påtalemyndigheten som etat har tatt opp i seg denne formen for styringssignaler. Utvalget har også søkt å dra nytte av organisasjonsteoretisk kunnskap.

Mens påtalemyndighetens organisering og oppgaver over lang tid har vært relativt uendret, har det skjedd omfattende endringer i politiet, de øvrige justisetatene og statsforvaltningen for øvrig. Hertil kommer omfattende samfunnsmessige og teknologiske endringer, foruten at kriminalitetsbildet er i kraftig endring.

I lys av dette er det nødvendig å diskutere behovet for en modernisering av påtalemyndigheten. Et overordnet mål for arbeidet er en reform som skal bidra til en straffesaksbehandling som er mer effektiv og holder høyere kvalitet.

Utvalgets perspektiv er fremtidsrettet. Gjennom en analyse av hva som kan sette påtalemyndigheten i stand til å møte morgendagens utfordringer, utgjør denne utredningen et grunnlagsdokument for en kvalitetsreform. Der det er naturlig og nødvendig, har utvalget også gitt noen vurderinger og beskrivelser av dagens situasjon. Utvalget vil i første rekke rette søkelyset mot endringer og forbedringer i form av konkrete tiltak som morgendagens utfordringer vil kreve. I disse vurderingene har utvalget også støttet seg på organisasjonsteori og på sentrale føringer knyttet til statens etater.

1.3.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Helt sentralt i mandatet er spørsmålet om hvorvidt påtalemyndigheten har riktig kapasitet og rett kompetanse. For å kunne besvare et slikt spørsmål er det nødvendig å redegjøre for hvilke oppgaver som i fremtiden bør tilligge påtalejurister, og hvilket ansvar og hvilken myndighet påtalemyndigheten bør ha. Denne gjennomgangen vil omfatte både påtalemyndigheten «som sådan», statsadvokatrollen og politijuristrollen.

Mandatet omfatter ikke direkte riksadvokaten. Riksadvokaten har imidlertid den overordnede ledelsen av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd første setning. Når påtalemyndigheten skal gjøres til gjenstand for en analyse, er det derfor i noen sammenhenger nødvendig også å se på sider ved riksadvokatens virksomhet.

I Politianalysen heter det på side 12 at man har valgt å ikke vurdere det tosporede system nærmere. Heller ikke Påtaleanalyseutvalget vil foreta en vurdering av dette, jf. mandatets punkt 1 og departementets senere presisering, som er gjengitt foran. Parallelt med utvalgets arbeid har det imidlertid oppstått en diskusjon i media om både det tosporede system og om påtalemyndighetens integrering i politiet. Det integrerte tosporede system ligger som et premiss for utredningen og innebærer en avgrensning mot den såkalte skilledebatten – diskusjonen om hvorvidt påtalemyndigheten på første nivå bør skilles fra politiet. Utvalget legger videre dagens trenivåmodell for påtalemyndigheten til grunn. Der dette er naturlig, vil utvalget likevel omtale disse temaene.

Utvalget har forstått mandatet dit hen at det omfatter forhold som har en naturlig grenseflate mot og betydning for straffesaksbehandlingen, for eksempel prioriteringsspørsmål og aktiviteter som ligger utenfor den tradisjonelle straffesaksbehandlingen. Begrunnelsen er at dette indirekte kan ha betydning for hvor mange og hvilke saker påtalemyndigheten får til behandling, og følgelig hvorledes disse blir etterforsket og håndtert.

Utvalget har ikke hatt tilgjengelig analysekapasitet og har ikke innhentet et større empirisk datagrunnlag. I tilknytning til spørsmålet om kapasitet presenterer utvalget likevel kvalifiserte overslag over hvilken kapasitet påtalemyndigheten i dag har, sett i forhold til pålagte oppgaver. Noen av tallstørrelsene er selvsagt usikre. Samtidig mener utvalget at når tallene ses i sammenheng, fremkommer det klare utviklingstrekk og retning.

Utvalget presenterer ikke en fullstendig analyse av påtalemyndigheten i henholdsvis Danmark og Sverige, men viser til landenes systemer der dette er naturlig i tilknytning til konkrete drøftinger. Tilsvarende tilnærming gjelder for komparative analyser av politidistriktene.

1.4 Utvalgets arbeid

Påtaleanalyseutvalget har i alt avholdt sju møter, første gang 28. april 2016 og siste gang 25. januar 2017. De fleste møtene har vært av to dagers varighet. I tillegg har utvalget hatt korte utvalgsmøter i forbindelse med studiereiser til København og Stockholm.

I København hadde utvalget møte med den danske Rigsadvokaten, hvor utvalget fikk en redegjørelse for deres organisering, rettslige system, kompetansearbeid og styring og ledelse av dansk anklagemyndighet. Deretter ble det avholdt et møte med dansk politi, hvor det ble gitt presentasjoner av situasjonen i dansk politi, kriminalitetsutfordringer og samarbeidet med anklagemyndigheten. I Stockholm besøkte utvalget den svenske Riksåklagaren, hvor temaene var de samme som hos den danske Rigsadvokaten. Deretter ble det avholdt et møte med svensk politi.

Utvalget har invitert representanter for påtalemyndigheten og andre aktører i strafferettspleien til møter med utvalget. Riksadvokatens ledergruppe, ved riksadvokat Tor-Aksel Busch, assisterende riksadvokat Knut Erik Sæther og førstestatsadvokat Harald Strand, møtte utvalget i september 2016, hvor de gjorde rede for sitt syn på dagens situasjon i påtalemyndigheten og kom med flere innspill til sentrale forhold av betydning for utvalgets arbeid. Utvalgsleder har hatt flere møter med riksadvokaten. Førstestatsadvokatene Jørn Sigurd Maurud og Olav Helge Thue ved Oslo statsadvokatembeter har også møtt utvalget og redegjort for sine synspunkter om påtalemyndigheten.

Utvalget har videre invitert og avholdt møter med representanter fra Advokatforeningens forsvarergruppe og bistandsadvokatutvalg, Oslo tingrett og Statsadvokatenes forening i utvalgsmøter.

Utvalget har hatt flere møter med Politidirektoratet, hvor direktoratet har redegjort for sine tanker om påtalemyndigheten, og om implementeringen av Nærpolitireformen og Handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltet2. Utvalget har også avholdt møte med Politihøgskolen, som redegjorde for sitt arbeid med kompetanseutvikling for påtalemyndigheten.

Utvalget har funnet det nødvendig å se problemstillingene knyttet til ledelse og styring i en organisasjonsteoretisk kontekst og rettet derfor en henstilling til professor Jan Ole Vanebo ved Nord universitet. Oppdraget har bestått i å gi en fremstilling av hvilke krav og forventninger som i dag stilles til styring og ledelse av offentlige virksomheter.

Utvalgsleder og sekretariatet har foruten dette avholdt møter med fem politidistrikt (Sør-Vest, Oslo v/Grønland politistasjon, Sør-Øst, Trøndelag og Finnmark). Der møtte ledelsen i distriktet, leder for påtaleseksjonen, leder av etterforskingsenheten og i noen tilfeller også førstestatsadvokaten fra det aktuelle embetet. Forut for møtene ble det sendt ut en bestilling, hvor de ble bedt om å belyse ulike tema.

Utvalgsleder og sekretariatet har også avholdt møter med Domstoladministrasjonen, Politijuristene og Politiets Fellesforbund. Utvalgsleder og sekretariatet deltok også på det nasjonale statsadvokatmøtet, samt på Oslo statsadvokatembeters formøte til deres lokale påtalemøte med underliggende politidistrikt.

1.5 Utredninger og øvrig litteratur av betydning for utvalgets arbeid

1.5.1 Innledning

I det følgende gis en kortfattet sammenstilling av tidligere og pågående utredninger og rapporter som Påtaleanalyseutvalget har sett hen til. Også annen litteratur er iakttatt, med løpende henvisninger i teksten.

1.5.2 NOU 1988: 39 – Ryssdal-utvalget

Ryssdal-utvalget (også kalt «skille-utvalget») ble oppnevnt i 1987 og fikk i mandat å analysere daværende politiordning. Sentralt sto en kartlegging og vurdering av virkningene av at den underordnede påtalemyndighet utgjør en del av politiet. Utvalget skulle blant annet sammenligne den norske politiordningen med andre lands ordninger og foreslå aktuelle endringer i avgrensningen av politiet, lensmannsetaten og påtalemyndigheten. I praksis var det særlig ordningene i Sverige og Danmark som utvalget fant interessante, og i tråd med mandatet ble det i utredningen skissert ulike organisatoriske modeller, som Påtaleanalyseutvalget kommer nærmere inn på senere3.

1.5.3 Tidligere påtaleutredninger

1.5.3.1 Fosheim-utvalget

I lys av foreslåtte endringer for politietaten og domstolene og for å sikre en balansert ressursutnyttelse i justissektoren, nedsatte Justisdepartementet i desember 1999 et utvalg «for gjennomgang av den høyere påtalemyndighets organisasjon og arbeidsoppgaver». Utvalget avsluttet sitt arbeid i april 2001.

Hovedforslagene i rapporten var

• å redusere antall statsadvokatembeter fra ti til seks embeter, og slik at de nye større embeter skal følge lagdømmeinndelingen

• å styrke statsadvokatenes rolle som fagledelse for politiet

• å endre straffeprosessloven § 76, slik at statsadvokatene formelt stilles friere enn i dag til å avgjøre hvilke saker de skal aktorere

• å innføre en veiledende norm om at hver statsadvokat ikke bør ha mer enn 50 retts- og reisedager per år

I høringsbrev av 14. januar 2002 side 5 og 6 anførte riksadvokaten følgende:

«Etaten står ganske raskt ved et veiskille. (…). Det er nå en sterk, og berettiget, forventning om at de økonomiske rammevilkårene blir slik at statsadvokatene settes i stand til å ivareta også fagledelsen. Også Riksadvokatembetet må styrkes for å kunne ivareta sine oppgaver. Etter riksadvokatens oppfatning kan det vanskelig tenkes noe annet område hvor opprettelse av i størrelsesorden 20 nye stillinger kan forventes å ha en bedre effekt i forhold til det overordnede mål: Bedre kriminalitetsbekjempelse. (…) Alternativet er at statsadvokatene langt på vei tvinges tilbake til den tradisjonelle virksomhetsutøvelsen, og at riksadvokaten må redusere sin virksomhet når det gjelder innspill til lovendringer, høringsuttalelser, bistand til departementet og Politidirektoratet, overordnede retningslinjer, kurs- og undervisningsvirksomhet, deltagelse i utvalg og arbeidsgrupper, osv.»

Utvalget har merket seg riksadvokatens uttalelse herom, som fortsatt anses å ha gyldighet i 2017.

1.5.3.2 Fornebo-utvalget

Riksadvokaten nedsatte i 2008 en arbeidsgruppe til å vurdere ulike sider ved virksomheten i den høyere påtalemyndighet. Rapporten ble avgitt i mai 2010. I sammendraget heter det:

«Fosheim-utvalgets beskrivelse og vurdering av virksomheten i 2001 er dekkende også i dag. Ressursene brukes i stor grad til enkeltsaksbehandling og aktorater, samtidig som oppgaveløsningen i liten grad styres av strategiske valg og målrettet innsats. (…) Gjennom sin uavhengige profesjonsutøvelse og gode kompetanse har statsadvokatene det beste formelle og reelle utgangspunkt for straffesaksledelse og kvalitetsutvikling i straffesaksbehandlingen. Den samlede kompetansen ‘konserveres’ imidlertid gjennom enkeltsaksbehandling, og brukes i for liten grad til å skape resultater utenfor embetenes interne virksomhet.»

I likhet med Påtaleanalyseutvalget fant også Fornebo-utvalget det nødvendig å fremheve

«at de tre nivåer i påtaleorganisasjonen [må] ses under ett i valget av løsninger».

Om formålet med statsadvokatenes virksomhet skriver utvalget:

«Ledelse og utvikling av den regionale straffesaksbehandlingen er formålet med statsadvokatenes virksomhet og innholdet i statsadvokatrollen. Dette følger etter vårt syn av de overordnede målsetninger og funksjonsbeskrivelser for den høyere påtalemyndighet, sammen med kravet om mål- og resultatstyring.

Fagledelsen kan med en slik hovedmålsetning ikke beskrives og utøves som en særskilt funksjon ved siden av den øvrige virksomhet, slik påtalemyndighetens styringsdokumenter og planverk i dag legger opp til.

Påtalevirksomheten i politiet og på statsadvokatnivået er tett sammenvevet, og for å nå viktige målsettinger med god ressursutnyttelse begge steder, bør det utvikles et langt sterkere samarbeid mellom de to nivåene. Et felles regionalt planarbeid vil gi statsadvokatenes straffesaksledelse en bedre plattform, og styrke mulighetene for å nå synlige resultater i den regionale straffesaksvirksomhet.»

Fornebo-utvalget viser til at en dynamisk og potent fagledelse forutsetter at man får nødvendig handlingsrom. For å oppnå dette foreslås følgende:

«Skal embetene fungere som et strategisk nivå i påtalemyndigheten, er det nødvendig med større fleksibilitet og valgfrihet i oppgaveløsningen. Dette kan oppnås ved at volumet på aktorater og påtalesaker reduseres noe, samtidig med at regelverket i mindre grad blir styrende for utvalget av saker og embetets ressursbruk.

Det må i forbindelse med den nye straffeloven gjøres nødvendige tilpasninger i straffeprosessloven. Arbeidsgruppen foreslår i denne forbindelse at kompetansebestemmelsene i straffeprosessloven §§ 65 – 67 avløses av en bestemmelse som overlater fordelingen av påtalekompetanse til Riksadvokaten gjennom delegasjonslovgivning.»

Av øvrige forslag nevnes at utvalget foreslo endringer i påtaleinstruksen § 22-4 og straffeprosessloven § 76 tredje ledd for å frigjøre noen ressurser som kunne gi mulighet til å styre innsatsen i påtalearbeidet og sakskontrollen på en bedre måte samt styrke statsadvokatenes innflytelse på rettsutviklingen.

1.5.3.3 Frigaard-utvalget

Det ble tidlig klart at arbeidet med Nærpolitireformen kunne medføre et behov for en omarrondering av de regionale statsadvokatembetene. Riksadvokaten nedsatte derfor i november 2013 en arbeidsgruppe (Frigaard-utvalget) som fikk i mandat å utrede hvordan statsadvokatembetene best burde organiseres med utgangspunkt i Politianalysens tre alternative modeller. Rapporten ble avgitt 31. mai 2014.

Av særlig relevans for Påtaleanalyseutvalgets arbeid er arbeidsgruppens anbefaling om at

«det bør være færre og større embeter enn i dag, med anslagsvis minst 8–10 statsadvokathjemler».

I tillegg til at dette vil gjøre hvert enkelt embete mindre sårbart, vil en slik struktur

«gi økt fleksibilitet i straffesaksbehandlingen, samt bedre forutsetninger for statsadvokatenes fagledelse overfor politiet og utadrettede virksomhet».

Nærpolitireformen endte som kjent opp med en mellommodell (12 politidistrikter), og om en slik mellomløsning skriver Frigaard-utvalget følgende:

«Ved en mellommodell med ti politidistrikter er arbeidsgruppens anbefaling at Den høyere påtalemyndighet bør organiseres med færre og sammenslåtte embetskretser, til tross for at mellommodellen i seg selv ikke krever store endringer i dagens struktur. Et flertall i gruppen anbefaler en inndeling i seks embetskretser, mens et mindretall anbefaler sju regionale statsadvokatembeter. Det er løsningen på Østlandet som her utgjør forskjellen mellom de to synspunktene.»

Som følge av statsadvokatenes rettsstilling ved omorganisering, sammenholdt med en budsjettmessig krevende situasjon, er det kun gjennomført mindre justeringer av embetskretsene.4 Se nærmere om dette i kapittel 10.

1.5.4 NOU 2013: 9 – Politianalysen

I Politianalysen angis følgende hovedkonklusjon:

«For å kunne utvikle et politi som kan møte fremtidens behov anbefaler utvalget at det gjennomføres to reformer i norsk politi; en strukturreform og en kvalitetsreform.

• Strukturreformen har som formål å frigjøre ressurser til løsning av kjerneoppgavene og legge forutsetninger for et kompetent og robust lokalt politi samt robuste fagmiljøer og spesialister regionalt og nasjonalt

• Kvalitetsreformen har som formål å utvikle et kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerlig forbedring og utvikling.»

Politianalysen omtaler etterforsking og straffeforfølgning av lovbrudd som én av politiets fire kjerneoppgaver.5 Disse kjerneoppgavene må politiet ifølge Politianalysen settes i bedre stand til å løse, om nødvendig på bekostning av øvrige oppgaver etaten er tillagt.

Utredningen avgrenser i stor grad mot påtalemyndighetens virksomhet. Enkelte funn og analyser har uansett direkte relevans for Påtaleanalyseutvalgets arbeid. Det ene forholdet Påtaleanalyseutvalget vil fremheve, er at etterforsking og straffeforfølgning trekkes frem som en kjerneoppgave, underlagt påtalemyndigheten ansvar. I den foreslåtte distriktstrukturen (seks distrikter) ble det anslått at hvert distrikt måtte ha et minimum av 20 årsverk innen påtale for å kunne utføre sine oppgaver og ivareta tildelt ansvar.6 Det andre er de beskrevne, fremtidige kriminalitetsutfordringene.

1.5.5 Nærpolitireformen

I stortingsproposisjonen Prop. 61 LS (2014–2015) – Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) – ble hovedlinjene i Politianalysens innstilling videreført, herunder prinsippet om at politiet fortsatt skal ha en desentralisert struktur og ledelse. I dette inngår det såkalte totalansvarsprinsippet, hvor politimesteren har et helhetlig ansvar for polititjenesten innenfor et definert geografisk område.

Påtaleanalyseutvalget har også sett hen til de interne dokumentene som er utarbeidet i anledning implementeringen av reformen. Disse vil særlig bli omtalt i kapittel 10.

1.5.6 Den danske politianalysen

For å bidra til å ta ut potensialet til dansk politi nedsatte den danske justisministeren sommeren 2003 et såkalt visjonsutvalg. Sentralt i arbeidet sto å tilrettelegge for

«et målrettet og fremsynet forebyggelse af kriminalitet samt professionelt og effektivt opklaringsarbejde».

Utvalget foreslo gjennomgripende reformer:7

«Hvis politiet skal sikres den nødvendige slagkraft i fremtiden, må der således ske en total omlægning af politiets nuværende rammer. Den anbefalede politireform vil udgøre den – uden sammenligning – største fornyelse af dansk politi siden 1938.»

Påtalemyndigheten drøftes i kapittel 6:8

«I faglig henseende ledes anklagemyndigheden af Rigsadvokaten (som har) instruktionsbeføjelse over for statsadvokaterne og tillige over for politimestrene i disses egenskab af ledere af den lokale anklagemyndighed. I andre henseender findes der derimod ikke nogen egentlig, samlet ledelse af anklagemyndigheden, hvad enten det gælder udvælgelse, ansættelse og videreuddannelse af personalet, organisationsudvikling eller prioritering og fordeling af ressourcer mellem de forskellige dele af anklagemyndigheden. (…)

Problemstillingerne både i forhold til retssikkerhed og til klare ledelses- og kompetenceforhold vil blive forstærket med den foreslåede politireform, der indebærer en betydelig styrkelse af politiet – både af de lokale politidirektører og af Rigspolitichefen. På den baggrund er det flertallets opfattelse, at der må ske en tilsvarende styrkelse af anklagemyndigheden, og at det vil rejse væsentlige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i forhold til anklagemyndighedens uafhængighed og gennemslagskraft, hvis den nuværende ordning fastholdes uændret. (…)

Flertallet foreslår på den baggrund en mindre vidtgående løsning, som tilnærmer Danmark til de øvrige vesteuropæiske lande. Forslaget om en ændring af den nuværende ordning – men ikke en total udskillelse – skal ses i lyset af de fordele, den daglige, tætte kontakt og uformelle dialog mellem det lokale politi og den lokale anklagemyndighed – i samme bygninger og med samme chef – også kan indebære for bl.a. effektiviteten og kvaliteten af politiets efterforskningsarbejde. Flertallet lægger således vægt på, at koordineringen af den lokale anklagemyndighed og politiet i politikredsene opretholdes, og at politidirektøren derfor fortsat skal varetage den samlede ledelse af hele kredsens personale. (…)

1. Ansvaret for anklagemyndighedens personale overføres til Rigsadvokaten fra henholdsvis Justitsministeriet (jurister) og Rigspolitichefen (kontorpersonale mv.).

2. Det overordnede ansvar for anklagemyndighedens bevilling overføres fra Rigspolitichefen til Rigsadvokaten. Det betyder, at bevillingen til anklagemyndigheden skal udskilles af bevillingen til politiet.

3. Som led i indførelsen af mål- og rammestyring i anklagemyndigheden opstiller Rigsadvokaten de bevillingsmæssige rammer samt resultatmål for de enkelte enheder i anklagemyndigheden.»

Fra mindretallets votum (tre ulike fraksjoner) har Påtaleanalyseutvalget merket seg synspunktet om at en slik organisering i realiteten representerer et skille av påtalemyndighet og politi.

1.5.7 Politiet mot 2020 – bemannings- og kompetansebehov i politiet

På oppdrag fra Justisdepartementet utarbeidet Politidirektoratet i 2008 en analyse av nødvendig grunnbemanning i politiet, sett hen til det politiske målet om en tilfredsstillende politidekning, nedfelt i rapporten Politiet mot 2020. I rapporten heter det blant annet:9

«For å unngå en svekkelse av politiet må politidekningen følge befolkningsutviklingen og heves fra dagens nivå på 1,8 til minst 2,0 politiårsverk per 1000 innbyggere. For å oppnå en politidekning på 2,0 pr. 1000 innbyggere trenger etaten 2700 nye politiårsverk frem til 2020. Det anbefales at styrkingen fordeles med en jevn vekst på 2,7 % per år fra 2009 til 2020. Satsingen forutsetter at opptaket til Politihøgskolen økes til 560 studenter fra 2009.»

Ambisjonen om en politidekning på 2 årsverk per 1000 innbyggere har i ettertid fått bred politisk tilslutning. Om øvrige stillingskategorier, herunder påtalejurister, anføres følgende i rapporten:

«I samme periode er det behov for en vekst på om lag 1000 årsverk i andre stillingskategorier. Dette gjelder både politijurister, administrativt ansatte og andre sivile stillinger.»

Påtaleanalyseutvalget kjenner ikke til at det på tilsvarende måte som for politistillingene, er foretatt en nærmere analyse av hvor mange påtalejurister som kreves for å sikre en tilfredsstillende straffesaksbehandling. Utvalget kan heller ikke se at det er gjort beregninger eller foretatt analyser som angir forholdstall mellom antall etterforskere, jurister og statsadvokater.

1.5.8 Politiets ressursanalyse

Politiets ressursanalyse for 2015 er den femte i rekken.10 Formålet med analysen er å bidra til en kunnskapsbasert og målrettet styring av ressursene i politi- og lensmannsetaten og å gjøre denne informasjonen mer tilgjengelig. Analysen utarbeides og utgis av Politidirektoratet.

Analysen viser at politidekningen økte i 2015. En utfordring synes å være at utgiftene til lønn og husleie (som andel av de totale driftsutgiftene i politidistriktene) gikk opp fra 84 prosent i 2014 til 85 prosent i 2015. Dette er bundne utgifter som begrenser distriktenes handlingsrom. I 2015 var det 15 274 årsverk totalt i politi- og lensmannsetaten. Av dette var 9028 årsverk innenfor politistillinger (59 prosent) og 5445 årsverk i den sivile stillingsgruppen (36 prosent). Juristene utgjorde den minste stillingsgruppen med 801 årsverk (5 prosent).

Ressursanalysen for 2014 inneholdt et kapittel om produksjonen hos påtalejuristene og utviklingen i denne. Bakgrunnen for hvorfor dette ikke er videreført i ressursanalysen for 2015, er etter det utvalget har fått opplyst at Politidirektoratet ikke prioriterte å ha med slike produktivitetsmålinger.

1.5.9 Femmeranalysen

Høsten 2014 gjennomførte Politidirektoratet, i tett samarbeid med riksadvokaten, en analyse av straffesaksbehandlingen i fem utvalgte politidistrikter.11 Bakgrunnen for analysen var økningen i straffesaksrestansene gjennom 2013 og første halvår 2014, og intensjonen var å identifisere sterke og svake sider ved straffesaksbehandlingen. Metoden for utvelgelse av politidistrikter var tradisjonelle måleindikatorer basert på STRASAK-tall12 og er nærmere beskrevet i den såkalte Enkildeanalysen.13 Funnene skulle være et bidrag til å videreutvikle en «best practice» innenfor etterforskingsfaget. Det ble avholdt separate møter med politidistriktene. Ulikheten i oppgaveløsning og oppfølging av ansatte ble i ettertid vurdert som signifikant.

I oppfølgingen av arbeidet utarbeidet Politidirektoratet Femmeranalysen som kom i april 2015.14

I sluttrapporten heter det på side 3:

«De fem distriktene (…) viste store ulikheter både med hensyn til organisering av etterforskning og påtalearbeid, ledelse, rutiner og lokale utfordringer i kriminalitetsbildet. Det er likevel mulig å identifisere noen faktorer som synes å ha vesentlig betydning for straffesaksbehandlingen. (…) Alle distriktene har opplevd at endringene i arbeidstidsbestemmelsene har ført til redusert kapasitet innenfor etterforskning og påtale. Videre ble det fra alle distriktene pekt på at økt satsing på vakt og beredskapstjeneste, og økte krav til trening for operative mannskaper, har gått ut over etterforskningskapasiteten og skjøvet oppmerksomheten på etterforskning til side.»

Om påtalefunksjonen heter det videre:

«Organisering av påtaleenheten varierte mye mellom distriktene. Vestfold har spredt de aller fleste juristene på alle geografiske og funksjonelle enheter med etterforskningsansvar, og mener at fremskutt og integrert påtale er en viktig forutsetning for at de har god kontroll på straffesaksporteføljen. På den annen side har de erfart at spredt geografisk plassering av påtalejuristene gir stor sårbarhet i forhold til turn over og fravær, og at det gjør spesialisering vanskeligere.

Østfold politidistrikt har på den annen side nylig samlet alle påtalejuristene sentralt i distriktet, etter å ha hatt en desentralisert modell som ikke fungerte tilfredsstillende. De øvrige distriktene hadde mellomløsninger. Det har ikke vært mulig å påvise noen entydig sammenheng mellom produktiviteten i påtaleenhetene og hvordan juristene er plassert geografisk.

Vestfold og Telemark har begge høy produksjon av påtaleavgjørelser per jurist. En fellesnevner for disse distriktene er en systematisk oppfølging av juristenes porteføljer fra påtaleleders side ved aktiv bruk av PAL15 for STRASAK, omfordeling av saker mellom juristene, omfordeling av ressurser ved behov og systematisk oppfølging av den samlede saksporteføljen.

Samtlige distrikter bruker PAL for STRASAK til å utarbeide restanseoversikter til juristene. Det synes ikke å være tilstrekkelig å produsere og distribuere slike restanselister hvis det ikke følges opp med konkrete tilpasninger for å avhjelpe de avvikene/utfordringene som avdekkes i den enkelte porteføljen.

Ett av distriktene opplyste at en grunn til restanseoppbyggingen er motstand mot integrert påtalearbeid i påtalegruppa.

De fleste distriktene opplevde turn over blant juristene som en betydelig utfordring og medvirkende årsak til restanser. Rogaland politidistrikt har iverksatt målrettede tiltak for å motvirke turn over, der lønnsbetingelsene er viktigste virkemiddel.

Samtlige distrikter fremhevet viktigheten av å sikre tilstrekkelig påtalekapasitet. Dette gjaldt både de som hadde den laveste og den høyeste produksjonen per jurist.

Det kan etter direktoratets oppfatning være grunn til å stille spørsmålstegn ved om økt påtalekapasitet alene er det beste virkemidlet for å få ned restansene i de distriktene som har forholdsvis høy juristdekning. Det er grunn til å anta at bedre politifaglig etterforskningsledelse og kvalitetskontroll av ferdig etterforskede saker vil kunne frigjøre kapasitet i påtaleleddet, og at det ligger et potensial i blant annet ledelse, rutiner og oppfølging.»16

Et viktig funn var at distriktene med svakest måloppnåelse hadde fravær av systematisk kontroll og oppfølging av straffesaksrestanser, både på enhets- og individnivå, oppsummert i figur 1.1.17

1.5.10 Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet

I Nærpolitireformen18 understreket Justis- og beredskapsdepartementet at det var dokumentert betydelige svakheter på straffesaksområdet, og at ulike tiltak skulle iverksettes for å oppnå bedre resultater. Stortinget ga sin tilslutning og ba regjeringen sørge for en nasjonal handlingsplan for et løft av etterforskingsfeltet. Handlingsplanen19 ble signert 31. mai 2016, og i forordet uttrykker riksadvokaten og politidirektøren klare forventninger til det forestående arbeidet:

«Vårt mål med handlingsplanen er at den skal bidra til å heve kvaliteten ved etterforsking og påtalearbeid i hele landet og bidra til mer enhetlig oppgaveløsning; straffesaksbehandlingen i politiet skal styrkes. Vi er klar over at det ikke finnes raske og enkle løsninger for å realisere det bebudede løft, men evne og vilje til å prioritere området over tid er en forutsetning, ikke minst fra ledelsens side. Vår klare målsetting er at tiltakene skal gjøre det mer attraktivt å arbeide som etterforsker og påtalejurist i politiet.»

Helt sentrale underlagsrapporter har vært Politidirektoratets rapport Etterforskningen i politiet 2013 og riksadvokatens arbeidsgruppes Avhørsmetodikk i politiet, begge avgitt i 2013, samt statsadvokatenes inspeksjonsrapporter i samme periode. Det som kan utledes av disse dokumentene, var at mye fungerte relativt bra innen etterforskingsfaget, men at det også var eller er områder med rom for klare forbedringer. Disse hovedårsakene er oppsummert slik av riksadvokaten i mål- og prioriteringsrundskrivene i 2015 og 2016:

• Engasjement for etterforskingsfaget hos toppledelsen i politiet, med tilhørende prioriteringer og legitimitet

• Etterforskingsledelse (både påtalemessig og politifaglig)

• Oppmerksomhet mot kvalitet. Kompetanse, praksis, trening og evaluering. Et mer forpliktende system

• Fagledelse fra statsadvokatenes side og oppfølging fra Politidirektoratet og riksadvokat

I tillegg er arbeidsbetingelser og etterforskingsfagets status særlig viktig.»

Riksadvokaten har vært tydelig på at de ovennevnte strekpunktene, og punktet om arbeidsbetingelser og status, (omtalt som «4+1») er de viktigste årsakene til påviste kvalitetsavvik i straffesaksarbeidet. En målrettet innsats på disse områdene blir ansett som helt avgjørende, og en god måloppnåelse på 4+1 er det sentrale i etterforskingsløftet. 4+1 skal gis forrang dersom økonomiske rammebetingelser eller andre hensyn legger begrensninger for gjennomføringskraften i planen og/eller medfører innbyrdes prioritering mellom tiltakene.

Handlingsplanen består av 20 tiltak og tar opp i seg 4+1, men er utvidet til å omfatte også andre sider av straffesaksarbeidet. Tematisk kan tiltakene i planen inndeles i fire hovedkategorier:

• 4+1

• politiarbeid på stedet

• ulike former for standardisering

• IKT-satsingen

Da planen forelå, ble prosjektet Etterforskningsløftet initiert av Politidirektoratet, bestående av innbeordrede ressurser fra distriktene (politi- og påtalemyndighet). Den høyere påtalemyndighet er representert ved en statsadvokat i deltidsstilling.

Prosjektledelsen har på forespørsel fra utvalget opplyst at hovedfokus i 2017 vil være følgende områder:

• Forvaltnings- og utviklingsapparat: Dette apparatet skal, innenfor sitt mandat, innføre rutiner, instrukser, maler med mer. I tett dialog med riksadvokaten etableres roller, arbeidsprosesser og rutiner.

• Obligatorisk årlig opplæring: Det skal utarbeides opplegg for obligatorisk årlig opplæring, tilpasset ulike nivåer og kategorier, for å sikre at ansatte innen etterforskingsfeltet besitter nødvendig basiskunnskap for å kunne utføre jobben sin på en kvalitativ god og effektiv måte.

• Etterforskingsledelse og beredskap: Det skal leveres flere produkter for å legge til rette for bedre etterforskingsledelse, etterforskingsberedskap, evaluering og tilbakemeldinger.

• Karrieresystem: Prosjektet skal levere nødvendige bestanddeler for å kunne etablere et helhetlig karrieresystem, herunder standardiserte rollebeskrivelser med kompetansekrav, strategisk kompetanseplan og kompetanseplan samt en anbefaling til karrieresystem innen etterforskingsfeltet.

• IKT-tiltak: Prosjektet vil ha et koordinerende ansvar for IKT-prosjekter som griper inn i etterforskingsområdet.

Politidirektoratet understreker at planen har et langsiktig perspektiv, og at også påtalemyndigheten i det minste indirekte vil oppnå en gevinst når etterforskingsfaget generelt får et løft.20 Politijuristene har på sin side etterlyst tiltak som i større grad retter seg direkte mot påtalemyndigheten.

1.5.11 Forskningsprosjekt om kvalitet i etterforskingen

I kjølvannet av Fritz Moen-sakene21 ble det etablert et etterforskningsprosjekt ved Politihøgskolen, med støtte fra Justisdepartementet. Prosjektet har vært tredelt, hvor delprosjektet Kvalitet i etterforskningen lå til professor Tor-Geir Myhrer. I boken Kvalitet i etterforskningen22 redegjør han for hva som ligger i kvalitetsbegrepet, og i hvilken utstrekning påtaleansvarlig rent faktisk øver innflytelse på kvaliteten i den enkelte etterforsking.

1.5.12 Utdanning – Sjøvold-utvalgene med oppfølgingsrapporter

Til grunn for utdanningen av påtalejuristene i politiet ligger rapportene Utdanningstilbud for nytilsatte påtalejurister i politiet, delrapport 1 og delrapport 2. Rapportene er fra 2001, og arbeidet ble ledet av Hans Sverre Sjøvold. Gruppen ble nedsatt av Justisdepartementet og skulle utarbeide forslag til utdanningstilbud for nytilsatte påtalejurister – en yrkesgruppe det ikke fantes noe sentralt tilbud til.

Delrapport 1 skulle utarbeide et forslag til grunnutdanning for jurister i politiet som behandlet straffesaker (det faglige innholdet, omfanget, varigheten, undervisningsform), og om grunnutdanningen burde være obligatorisk. Gruppen foreslo en samlet opplæring over ett år med et lokalt introduksjonsprogram på tre uker, en regional samling på én uke og et felles sentralt kurs over tre uker – samlet sett sju ukers opplæring i det første tilsettingsåret. Ansvaret for de tre trinnene skulle fordeles mellom politidistriktet, statsadvokatembetet (det nasjonale ansvaret er i dag tillagt Oslo statsadvokatembeter) og Politihøgskolen. Opplæringen skulle være et vilkår for utvidet påtalekompetanse, for å kunne utføre jour-tjeneste samt aktorere saker for lagmannsretten. Straffeprosessloven § 67 har detaljerte regler om hvem innen påtalemyndigheten i politiet som har myndighet til å avgjøre påtalespørsmålet for ulike overtredelser. Et hovedskille går mellom personer henholdsvis med og uten utvidet delegert påtalekompetanse.

Delrapport 2 så på det eksisterende tilbudet ved Politihøgskolen hva gjaldt leder- og spesialistopplæringen for personer som bedrev straffesaksbehandling. Mens delrapport 1 omhandlet utdanning av generalisten, var fokuset i delrapport 2 rettet mot etter- og videreutdanning. Gruppen vurderte blant annet om et slikt tilbud burde inngå i et systematisk karriereløp for juristene.

I 2006 kom rapporten Opplæring av påtalejurister i politiet (Lenth-rapport 1), en evaluering av opplæringsprogrammet for nytilsatte påtalejurister i politiet. I rapporten konkluderes det med at grunnopplæringen synes å fungere bra. Utover noen administrative tiltak anbefales det at grunnopplæringen i det alt vesentlige videreføres.

Delrapport 2, Opplæring av påtalejurister i politiet – spørsmål om etablering av et generelt etter- eller videreutdanningstilbudog spørsmål om etablering av fagutvalg, ble avgitt i 2007 (Lenth-rapport 2). Rapporten var en evaluering av Sjøvold-rapport 2 om etter- og videreutdanning. Det var to forhold som skulle vurderes. Det første gjaldt innføringen av et generelt etter- eller videreutdanningskurs/-studium for jurister i politiet. Her konkluderes det med at dette er ønskelig for påtalejurister med noen års erfaring, men at det ikke skal være obligatorisk. Det andre forholdet gjaldt opprettelsen av et fagutvalg (som foreslått av Sjøvold-utvalget). Her konkluderes det med at dette ikke er hensiktsmessig.

1.5.13 Fra bot til bedring

I NOU 2003: 15 var oppdraget å utarbeide forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven) som ville gi et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Utvalget foreslo en omlegging med redusert bruk av straff og økt bruk av administrative sanksjoner. Utvalget foretok en gjennomgang av enkelte områder i særlovgivningen hvor dette anses egnet, uten at fremstillingen tar mål av seg å være uttømmende på hvilke områder administrative sanksjoner kan erstatte bruken av straff.

Utvalget definerer administrativ sanksjon som

«en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål».23

NOU-en ble fulgt opp av Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), etter at Stortinget i desember 2014 fattet tre anmodningsvedtak hvor departementet ble bedt om å følge opp NOU 2003: 15 innen utløpet av 2015.24 I proposisjonen følges flere av anbefalingene fra 2003 opp, mens det for andre forhold foretas mindre omfattende eller ingen regulering. Man har i proposisjonen også forsøkt å se hen til utviklingen som har skjedd siden 2003.

I proposisjonen definerer departementet administrative sanksjoner som

«negative reaksjoner som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon».25

Departementets definisjon er noe mer begrenset enn utvalgets definisjon, ved at den begrenser seg til forhold som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).26 I proposisjonen understrekes det at det er en grunnleggende forutsetning for bruk av administrative sanksjoner at dette er rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Det fastslås at hjemmelen for administrative sanksjoner må gis i særlovgivningen. Departementet foreslo et nytt kapittel i forvaltningsloven som skal regulere dette, men slik at den konkrete hjemmel for sanksjon finnes i særlov. Om forslaget skriver departementet følgende:27

«Samlet inneholder disse reglene rettslige rammer for bruken av administrative sanksjoner, saksbehandlingsgarantier ved forvaltningens behandling av saken og utvidet domstolsprøving sammenlignet med det som følger av tradisjonell norsk rett.»

I tillegg til lovendringene i forvaltningsloven ble det foreslått endringer i straffeprosessloven for å gi hjemmel til å henlegge en straffesak og overføre den til forvaltningen for vurdering av om det bør ilegges en administrativ sanksjon. En slik overføring skal kunne skje når overtredelsen kan medføre administrativ sanksjon, når vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, eller hvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at forholdet forfølges administrativt:28

«Departementet antar, som utvalget, at innføring av en egen bestemmelse i straffeprosessloven om overføring til forvaltningen tydeliggjør at det dreier seg om en fortsatt forfølgning. Det avskjærer eventuell tvil om påtalemyndighetens avgjørelse må betraktes som en endelig frifinnelse eller domfellelse i relasjon til EMK protokoll 7 artikkel 4. Overføring innebærer ikke noen plikt for forvaltningen til å drive fortsatte undersøkelser i saken med sikte på sanksjonering. Hvordan forvaltningen håndterer saken, kan blant annet komme an på hvor godt saken var utredet med sikte på administrativ sanksjonering da den ble sendt over til påtalemyndigheten og hva etterforskningen har frembragt.»

Forslagene om administrative sanksjoner ble vedtatt i Stortinget ved lov 27. mai 2016, men er per februar 2017 ikke trådt i kraft.29

1.5.14 Tollutvalget

Tolletaten anmelder årlig ca. 7000 saker fra grensekontrollen til politiet, og Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet nedsatte i januar 2016 et tollutvalg (Jarland-utvalget) for å utrede oppfølgingen av disse sakene. Sentralt i arbeidet har stått spørsmålet om hvorvidt Tolletaten bør gis etterforskings- og/eller påtalemyndighet. I dette spørsmålet har gruppen vært delt. Påtalemyndighetens og politiets representanter har anført prinsipielle og kvalitetsmessige betenkeligheter, mens Tolletatens representanter mener etaten bør gis etterforskings- og/eller påtalekompetanse, dog begrenset til de saker som kan avgjøres med forelegg. Hovedanførselen til Tolletatens representanter var særlig at bevissituasjonen i disse sakene som regel er klar, eller at det kun gjenstår mindre inngripende etterforskingsskritt, slik at sakene derfor bør kunne påtaleavgjøres direkte.

1.5.15 NOU 2016: 24 – Straffeprosessutvalget

Straffeprosessutvalget har i sin utredning et eget kapittel om påtalemyndigheten og dens virksomhet, hvor det blant annet heter:

«Reguleringen av påtalemyndighetens virksomhet er av grunnleggende betydning for effektivitet, samhandling og kvalitet i strafferettspleien. Selv om det ikke er særskilt fremhevet i utvalgets mandat, må utformingen av ny straffeprosesslov klargjøre hvilke rettslige rammer som bør gjelde for påtalemyndighetens virksomhet.»30

For øvrig bemerkes at NOU-en på flere steder tangerer Påtaleanalyseutvalgets arbeid. Påtaleanalyseutvalget har derfor sett hen til Straffeprosessutvalgets utredning der dette har vært aktuelt.

1.5.16 Særorganutvalget

Regjeringen besluttet i mai 2016 å nedsette et utvalg for å utrede strukturen og organiseringen av særorganene. Til grunn for beslutningen ligger en avtale mellom regjeringen og Venstre om at det skal gjennomføres en utredning av særorganene. Dette følger også av Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. samt Innst. 306 S (2014–2015), hvor Stortinget i vedtakene 638 og 639 slutter seg til at særorganenes fremtidige organisering blir gjenstand for en utredning, og at det gjøres en vurdering av den fremtidige organiseringen av politiets nasjonale beredskapsressurser.

I mandatet er oppdraget nærmere definert slik:

1. Beskrive og vurdere hvordan særorganene og politiets nasjonale beredskapsressurser i dag ivaretar sine oppgaver.

2. Beskrive hva som skal kjennetegne et særorgan, og hvilke oppgaver og ansvar som bør håndteres av et særorgan.

3. Drøfte fordeler og ulemper ved å legge oppgaver til et særorgan eller et politidistrikt.

4. Beskrive ulike modeller for struktur for, og organisering av, særorganene. Minst ett av alternativene skal legge til grunn uendret ressursbruk på området.

5. Vurdere effektiviseringstiltak og identifisere mulige innsparinger.

6. Foreslå organisering og avgrensing av politiets nasjonale beredskapsressurser.

7. Identifisere nødvendige forbedringspunkter utover eventuelle strukturendringer og anbefale tiltak for å oppnå en mer lik oppgaveutførelse og polititjeneste i hele landet.

8. Foreta en vurdering av Politihøgskolens fremtidige organisering og styringsforhold som sikrer Politihøgskolens faglige uavhengighet.

9. Vurdere eventuelle distriktspolitiske konsekvenser av forslagene.

Særorganutvalget har frist til 19. mai 2017 med å levere sin utredning.

Mandatet til Særorganutvalget har ikke spesifikt nevnt påtalemyndigheten og dens funksjon i de særorganene som har dette. Påtaleanalyseutvalget ser at det er noen tangeringspunkter mellom de to utredningene. Utredningen av påtalemyndigheten gjelder imidlertid et systemisk nivå, og enkeltutslag av organisering bør eventuelt behandles i Særorganutvalget. Spørsmålet om hvorvidt særorganene i det hele tatt skal ha påtalemyndighet, og en fremtidig organisering av disse, anses å falle inn under punkt 4 i Særorganutvalgets mandat, og faller ikke naturlig inn under Påtaleanalyseutvalgets mandat.

1.5.17 Notat om samarbeid med kontrolletatene

Utvalgsmedlem Inger Coll har skrevet et notat som omhandler grenseflaten mellom kontrolletatene og politi- og påtalemyndigheten ved inngitte anmeldelser. Flere av problemstillingene som er behandlet i notatet ligger det nærmere til Særorganutvalget å vurdere, men notatet er i ulike sammenhenger vektlagt i Påtaleanalyseutvalgets utredning. Notatet synliggjør en rekke utfordringer knyttet til påtalemyndighetens arbeid opp mot kontrolletatene, herunder manglende etterforsking og summariske henleggelser, samt begrenset gjennomslagskraft for påtalemyndigheten. Notatet følger som vedlegg.

1.6 Utvalgets bestillinger og innhentet grunnlagsmateriale

Politidirektoratet har på bestilling bidratt med empirisk materiale om produksjon, saksbehandlingstid, restanser, ansettelser og rekruttering. Utvalget har også mottatt et notat fra Politihøgskolen om videreutdanningen av påtalejuristene i politiet, samt tallmateriale hva gjelder søkere og gjennomføringen av studiene ved skolen. Fra Domstoladministrasjonen har utvalget mottatt statistiske data om straffesaksbehandlingen ved domstolene.

Utvalgte politidistrikter har på bestilling angitt påtalejuristenes tidsbruk, basert på følgende åtte kategorier:

1. ledelse

2. etterforsking/etterforskingsledelse

3. tilrettelagte avhør

4. påtalearbeid

5. rettsoppmøter

6. jour/jourfri

7. kompetanseutvikling

8. annet

Materialet ble gjennomgått i forbindelse med besøk fra utvalgsleder og sekretariatet. De utvalgte politidistriktene var Sør-Vest, Oslo v/Grønland politistasjon, Sør-Øst, Trøndelag og Finnmark.

Utvalget har gitt en bestilling til Den høyere påtalemyndighet hva gjelder statsadvokatenes fagledelse. Oslo statsadvokater har gitt en lengre redegjørelse, som delvis er gjengitt i utredningen, med kommentarer fra riksadvokaten.