7 Kapasitet

7.1 Innledning

De senere års satsing på politiet og påtalemyndigheten i form av økte bevilgninger til stillinger og personell, kombinert med en nedgang i antall anmeldelser, skulle tilsi en ikke ubetydelig frigjøring av kapasitet hos både Den høyere påtalemyndighet og påtalemyndigheten i politiet. Høyere kvalitet, kortere saksbehandlingstid, økt oppklaringsprosent, mer tid til fagledelse osv. Mye tyder på at denne forventede gevinsten så langt ikke har latt seg realisere – i alle fall ikke fullt ut.

7.1.1 Det politiske perspektivet

Under det nasjonale påtaleledermøtet i mai 2016 redegjorde daværende justis- og beredskapsminister Anders Anundsen for at påtalemyndigheten i tidsrommet 2002–2016, og særlig under den sittende regjering, var blitt styrket i betydelig grad. Han viste blant annet til:

• Antall påtalejuriststillinger1 hadde gått opp fra 500 i 2008 til 679 i 2016. Særlig sterk var økningen fra 2014 til 2015, hvor nye stillinger medførte at antallet gikk opp fra 604 til 661. For statsadvokatene2 var økningen i samme tidsrom særlig sterk, hvor antallet økte fra 96 til 108.3

• Politibudsjettet i samme periode økte også betydelig, og ministeren var tydelig på at han forutsatte at påtalemyndigheten i politiet fikk sin «del» av denne utviklingen, uten at dette nærmere ble konkretisert i kroner og øre.4, 5 Den høyere påtalemyndighet hadde i 2014 et samlet budsjett på 162 990 000 kr. Denne summen økte året etter til 191 205 000 kr.6 For perioden 2013–2016 er den samlede økningen på ca. 100 millioner. Budsjettforslaget for 2017 for Den høyere påtalemyndighet er på 244 538 000 kr.7

• Endelig nevnes at antall anmeldelser i samme periode, til tross for en reell befolkningsvekst, har vist en markant nedgang, fra 437 000 i 2002 til 352 000 i 2015.

Justis- og beredskapsministerens budskap var at denne satsingen forplikter. Det er en klar forventning om at både påtalemyndigheten og politiet viser evne og vilje til å omsette handlingsrommet i resultater. Som eksempel ble det vist til en forventet nedgang i restansebeholdningen samt en forsterket fagledelse.

7.1.2 Økt reell kapasitet?

Utvalget finner innledningsvis grunn til å minne om at målet med påtaleanalysen er å berede grunnen for en kvalitetsreform. Et ensidig fokus på produksjonstall vil kunne gi et fortegnet bilde av virkeligheten. Ressurstilførsel kan tas ut i økt produksjon, men også i form av økt kvalitet, som ikke nødvendigvis gir seg synlige utslag på produksjonstallene.

Samtidig er utvalget enig i at ressursøkningen, særlig når den ses i sammenheng med teknologiske nyvinninger og en betydelig nedgang i antall anmeldelser, tilsier en positiv utvikling innenfor alle deler av straffesaksbehandlingen. Når eksempelvis Sør-Vest politidistrikt oppgir at antall påtalejurister i tidsrommet 2002–2016 økte fra 28 til 45, oppstår en berettiget forventning om at denne økningen gir seg utslag i både økt kvalitet og økt produksjon.

Påtaleanalyseutvalget ser det, i tråd med mandatet, som viktig å forsøke å gi et svar på om den nevnte satsingen har gitt det forventede resultat, og hva som eventuelt er grunnen til at spesielt produksjonsøkningen kanskje er mindre enn man kunne forvente. Relevante spørsmål blir da:

• Har påtalemyndigheten fått et reelt handlingsrom til å svare opp politiske satsinger?

• Hvis nei: Hvilke faktorer er det som i så fall tar kapasitet?

Analysen er hovedsakelig rettet mot å identifisere systemiske forhold. Dette har sammenheng med at materialet utvalget har fått presentert og trekker veksler på, er noe grovkornet. Dette vanskeliggjør absolutte svar, og utvalget vil være forsiktig med prosentangivelser. Datagrunnlaget er heller ikke uttømmende, og analysen har metodiske svakheter. Samtidig er helhetsbildet som avtegner seg entydig, og utvalget mener å ha identifisert funn som både er valide og tilfredsstillende dokumentert. Utgangspunktet gir grunnlag for å trekke generelle konklusjoner og foreslå tiltak. Validitet handler som kjent om hvorvidt spørsmålene vi stilte, gjør at vi svarer på det vi ønsker å måle. Utvalget mener at så er tilfellet.

7.1.3 Utredningens videre oppbygging

For å illustrere oppbygningen er kapitlene sammenstilt, se figur 7.1.

Sentralt står en vurdering av om påtalemyndigheten har rett kapasitet og riktig kompetanse. For å kunne besvare dette spørsmålet, har utvalget funnet det nødvendig først å definere samfunnsoppdraget og oppgaveutførelsen. Kapasitet og kompetanse er relative begreper som må vurderes i forhold til noe. Svaret på spørsmålet om hvorvidt påtalemyndigheten er hensiktsmessig innrettet, er avhengig av hva etaten skal gjøre, og hvilke mål som skal nås. Når dette «noe» er definert og klarlagt, vil neste steg være å vurdere om dagens kapasitet harmonerer med pålagte oppgaver og forventninger.

Når spørsmålet om kapasitet er klarlagt, blir oppfølgingsspørsmålet om det er mulig å jobbe mer effektivt enn i dag, og om ulike effektiviseringstiltak vil kunne oppveie kapasitetsmessige avvik.

Samfunnsoppdrag og oppgaveutførelse påvirker også spørsmålet om kompetanse. Satt på spissen: Dersom statsadvokaten og påtalejuristen primært skal være juridiske saksbehandlere, vil kravene til kunnskap stille seg annerledes enn om juristene også skal være proaktive etterforskings- og fagledere.

Også organisering påvirkes av samfunnsoppdraget og oppgaveutførelsen. Kravene til en sentralisert og moderne organisasjonsstruktur forsterkes hvis ambisjonen er en påtalemyndighet hvor det skal utøves tett og aktiv etterforskings- og fagledelse, og hvor samhandlingen med politietaten står sentralt.

Etter å ha analysert disse spørsmålene vil utvalget i kapittel 11 gi en samlet oppsummering av ovennevnte. Dette danner rammen for drøftingen (kapittel 12, 13 og 14) som munner ut i forslag til konkrete tiltak (kapittel 15).

7.2 Påtalemyndigheten i politiet

7.2.1 Stillingsvekst på landsbasis

Politireform 2000 innebar blant annet en halvering av antall politidistrikter, fra 54 til 27. I år 2002 var den nye strukturen operativ. Utvalget har derfor valgt seg ut 2002 og 2016 som sammenlignbare år når ressursutviklingen skal beskrives.

Til tross for et noe fragmentert og begrenset tallmateriale, sitter utvalget igjen med et inntrykk av at prioriteringen av påtalemyndigheten, herunder utviklingen i antall påtalejurister på landsbasis, har vært noe varierende. Enkelte steder har utvalget fått seg forelagt dokumentasjon som synliggjør en bevisst satsing, andre steder synes situasjonen å være relativt uendret siden 2002. Disse forskjellene kan selvsagt ha ulike forklaringer. Utvalget har ikke gått inn i tallene fra 2002 og vurdert i hvilken grad bemanningen i 2002 i de ulike distriktene var hensiktsmessig. Utviklingen de siste 15 årene gir derfor ikke et entydig svar på om dagens bemanning er «den rette».

Det samlede inntrykket er uansett at økningen i antall polititjenestekvinner/-menn – hvorav mange må forventes å bidra til produksjon av straffesaker – ikke nødvendigvis samsvarer med utviklingen i antall påtalejurister. Utvalget har også merket seg relativt store variasjoner mellom sammenlignbare distrikter. I møter med politidistriktene har problemstillingen blitt påpekt og diskutert, uten at det har fremkommet overbevisende svar på tilsynelatende uforklarlige forskjeller.

Som illustrasjon vises det til utviklingen i to av dagens større politidistrikter: Sør-Øst og Sør-Vest politidistrikt.

7.2.2 Sør-Øst politidistrikt

Sør-Øst politidistrikt omfatter de tidligere politidistriktene Telemark, Vestfold, Søndre og Nordre Buskerud. I samtalene med sentrale representanter fra de fire tidligere politidistriktene og den nåværende ledelsen, fikk utvalget opplyst følgende:

Vestfold hadde i 2002 24 påtalejurister.8 Tallet økte i 2005 til 27 etter opprettelsen av to nye stillinger samt omgjøring av en sivil stilling. Dette tallet holdt seg uendret frem til 2015, da politidistriktet fikk tildelt tre nye politiadvokatstillinger samt drøftet omgjøring av en sivil stilling. Tallene for 2016 viser at den reelle bemanningen ved utløpet av andre tertial var 269. Det ble opplyst at den økonomiske situasjonen var så vidt krevende at det måtte påregnes nedbemanninger i distriktet som også kunne komme til å omfatte påtalejuriststillinger.

Søndre Buskerud oppga at antall påtalejuriststillinger i samme periode hadde gått opp fra ca. 19 til 27. Det ble videre pekt på ulike forhold:

«Parallelt med økningen følger krav om at det avsettes stillinger til en rekke ulike områder: Personvernrådgiver, familie, økonomi, seksuelle overgrep, grenseløs, tilrettelagte avhør. Etterforskerne er stort sett helt ferske, og stiller mange spørsmål til politijuristen. Førstebetjentrollen er i stor grad fraværende. Kompleksiteten i bevisbildet er sterkt økende. I sum er økningen mer enn spist opp.»

Telemark og Nordre Buskerud hadde lignende erfaringer. Telemark viste til et stort antall uerfarne jurister. 12 av 21 påtalejurister er nye siden 2012.10 Disse trenger nødvendigvis tid til å tilegne seg erfaring og kompetanse før de kan forventes å være i full produksjon.

7.2.3 Sør-Vest politidistrikt

Sør-Vest politidistrikt omfatter de tidligere politidistriktene Rogaland og Haugaland og Sunnhordland. Rogaland politidistrikt hadde i perioden 2002–2016 en økning fra 28 til 45 påtalejurister. I tilknytning til denne utviklingen fikk utvalget opplyst følgende:

«Den forholdsmessige økningen i antall saker [positive avgjørelser] har ikke vært like stor som økningen i antall hoder. Derimot har antallet jurister som jobber med alvorlige saker økt kraftig siden 2010. Dette gjør at gjennomsnittlig produksjon går ned, mens kvaliteten på de alvorligste sakene går opp. Mengdesakene har i noen grad måttet ‘lide’ som følge av utviklingen.»

7.2.4 Politimesterens totalansvar – kjedetenkning

Politidistriktene ledes administrativt, organisatorisk og faglig av en politimester. Av politiloven § 16 første ledd fremgår at politimesteren har totalansvaret for hele polititjenesten i politidistriktet.

Som det fremgår av tildelingsbrevene til Riksadvokatembetet og Politidirektoratet, har den sittende regjering hatt et særlig fokus og oppmerksomhet på kjedetenkning. Alle ledd i straffesaksbehandlingen skal ha ledelsens oppmerksomhet. Ressurssettingen av de ulike sektorene skal ses i sammenheng.

De senere års økning i antall politistillinger kan tilsi en utvikling i antall påtalejurister. Utvalget har ikke foretatt egne beregninger av om ressurssettingen i de ulike politidistriktene rent faktisk er i balanse.

7.3 Valg av systematikk

Etter inspirasjon fra Sør-Vest politidistrikt har utvalget inndelt mulige årsaksforklaringer i bolker. Summen av disse, heretter kalt «drivere», utgjør utvalgets svar på spørsmålet om hvorvidt ressursøkningen etaten er tilført, helt eller delvis er spist opp av nye oppgaver og gjøremål. Se tabell 7.1.

I den vertikale aksen er straffesaksbehandlingen inndelt i åtte hovedområder. Disse beskriver i sum det alt vesentlige av hva en påtalejurist bruker tiden sin til. En eventuell utvikling (+/–) innen ett eller flere områder vil naturlig påvirke spørsmålet om kapasitet. Hovedområdene er: ledelse, etterforsking/etterforskingsledelse, tilrettelagte avhør, påtalearbeid, rettsoppmøter, jour/jourfri, kompetanseutvikling og annet. Inndelingen representerer ingen eksakt vitenskap, og mellom disse kan det tenkes en viss overlapping. Under «annet» inngår gjøremål som ikke naturlig hører inn under de øvrige sju områdene.

Langs den horisontale aksen sondres det mellom faktorer og utviklingstrekk som går direkte på den enkelte påtalejurists oppgaveportefølje (eksempelvis om juristene i dag bruker mer tid enn tidligere på å lese et avhør), faktorer som går på endringer i rammebetingelsene i etaten (eksempelvis redusert merkantil støtte eller fraværet av politiførstebetjentrollen) og ytre krav og forventninger (eksempelvis pålagte krav i tilknytning til tilrettelagte avhør).

Påtaleanalyseutvalget baserer sine vurderinger på følgende kildemateriale:

• JUS-tall11 og andre empiriske størrelser (punkt 7.4)

• sentrale «drivere» (punkt 7.5)

• respondentenes synspunkter (punkt 7.6)

• utvalgets egen vurdering (punkt 7.7)

7.4 JUS-tall og andre empiriske størrelser

En av faktorene utvalget har sett hen til, er empiri som politiet besitter, i første rekke såkalte JUS-tall. Hvorvidt slike tallstørrelser (040-koder, etc.) helt presist måler produksjon eller effektivitet, er diskutabelt. Utvalgets behov er avgrenset til tall som på aggregert nivå kan si noe om en utvikling over tid. I så måte anses disse tallstørrelsene som relevante og egnede.

Enkelte av tallstørrelsene er også omhandlet i kapittel 3 og 8.

7.4.1 Antall anmeldelser

Året 2002 var et rekordår, med over 437 000 anmeldte lovbrudd.1213 Utviklingen har deretter vært jevnt nedadgående, til tross for en økning i både antall polititjenestemenn og borgere. Trenden er felles for de fleste vesteuropeiske land, og har sammenheng med en markant nedgang i anmeldt vinningskriminalitet. Tallet på anmeldte lovbrudd var i 2015 i overkant av 352 000.14

7.4.2 Produksjon/produktivitet

Tallmateriale per 25. oktober 2016 viser utviklingen av positive påtaleavgjørelser for årene 2009–2015, se figur 7.2.15

Nedgangen i gjennomsnittlig produksjonen per påtalejurist illustreres ved følgende tall:

• 2009: 340 saker

• 2014: 294 saker

• 2015: 266 saker

Utviklingen må ses i sammenheng med nedgangen i antall anmeldelser og en økning i antall påtalejurister. Nedgangen er derfor ikke ensbetydende med at det jobbes mindre enn tidligere, men dokumenterer at gjennomsnittlig antall positive påtaleavgjørelser på landsbasis er synkende.

I figur 7.3 fremgår den distriktsvise produksjonen av positive påtaleavgjørelser inndelt per påtalejurist. I denne og tabell 7.2 brukes den gamle distriktsinndelingen. Dette for å få med historiske tall og utvikling.

Tallene viser store produksjonsforskjeller mellom politidistriktene. Samtidig har forskjellene blitt noe mindre enn for eksempel i 2009. Tallene angir positive påtaleavgjørelser og sier ingenting om antall saker som henlegges. Det skilles heller ikke mellom store og alvorlige saker og mindre ressurskrevende «mengdesaker».

7.4.3 Restanser

Tallene viser at restanseutviklingen i politidistriktene er positiv, se figur 7.4.16 Fra 2013 til utgangen av 2016 gikk restansene over tre måneder ned med nesten 22 prosent. For restansene over 12 måneder er også utviklingen positiv. Her er nedgangen på ca. 26 prosent i samme periode.

7.4.4 En endring i den påtalemessige behandlingen av straffesakene?

7.4.4.1 Problemstillingen

En mulig forklaring på nedadgående produksjonstall er at påtalejuristene jobber mindre enn tidligere. En slik konklusjon er likevel på ingen måte gitt, og vil også i noen grad variere mellom politidistriktene. Eksempelvis kan det ha skjedd endringer i måten påtalemyndigheten materielt sett behandler hver enkelt straffesak på, eller det brukes mer tid på oppgaver som ikke er direkte målbare. Det er ingen enkel oppgave å finne måleparametere som på en valid måte belyser problemstillingen. I det følgende vil utvalget likevel peke på enkelte ikke-uttømmende faktorer som anses relevante.

7.4.4.2 Økt antall henleggelser?

I tabell 7.317 gis en oversikt over antall henlagte saker for perioden 2009–2015. Tabellen skiller ikke mellom uoppklarte og oppklarte henlagte saker. I likhet med positive påtaleavgjørelser, dokumenteres en nedgang i det totale antallet. Særlig stor er nedgangen i Oslo politidistrikt; politidistriktet med det største straffesaksantallet. Utviklingen bør i noen grad ses i sammenheng med den generelle nedgangen i anmeldt kriminalitet, særlig innen vinningskriminaliteten. Oversikten sondrer ikke mellom de forskjellige sakstypene eller den konkrete henleggelsesgrunnen. Saker hvor det mangler informasjon om gjerningsperson, henlegges gjerne raskt og uten at det foretas etterforskingsskritt.

I andre tilfeller som for eksempel voldssaker og annen alvorlig kriminalitet, kan en sak bli etterforsket over lenger tid, selv om den til slutt ender med henleggelse.

7.4.4.3 Saksbehandlingstid

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden varierer noe fra år til år, men har over tid vært relativt stabil, se tabell 7.4.

Sett i sammenheng med at restansene også synker, og da særlig de eldste sakene, indikerer dette en positiv utvikling. Et logisk resonnement tilsier at nedarbeiding av de eldste sakene i en periode lett medfører økt saksbehandlingstid.

7.4.4.4 Antall fengslinger

Fengslinger kan være ressurskrevende. Saken må gis høy prioritet, etterforskingsskritt må gjennomføres som forutsatt. Dessuten medfører førstegangsfengslinger og fengslingsforlengelser at det medgår tid til rettsmøter og andre forberedelser. Tabell 7.5 viser at antallet førstegangsfengslinger har hatt en økning på ca. 38 prosent fra 2005 til 2015. For fengslingsforlengelser er økningen i samme periode på ca. 99 prosent.

7.4.4.5 Antall rettsdager

Straffeprosessutvalget fikk som del av sin utredning utarbeidet rapporten En vurdering av enkelte premisser for en ny straffeprosesslov.18 Hovedpunktene i denne rapporten er gjengitt i NOU 2016: 24 s. 125 flg. Når det gjelder «store og omfangsrike saker«19 viser undersøkelsen en stabil situasjon. Antallet meddomsrettssaker i tingrettene hvor det har medgått mer enn 60 rettstimer, er stabilt for perioden 2005–2014. Fra rapporten siteres:20

«Ser man bort fra år 2008 og 2011 (henholdsvis 43 og 46 saker), ligger saksantallet for ‘store og omfangsrike’ straffesaker, stabilt på 30–38 saker pr. år. Oslo tingrett dominerer, og behandler omtrent halvparten av sakene for hvert år, men også her er årlig antall nokså stabilt i hele perioden.

Tallene gir etter vår oppfatning ikke grunnlag for å konkludere med at antall store saker, slik de her defineres, har vært økende i perioden 2005–2014.»

Av det totale antallet meddomsrettssaker som er behandlet, utgjør de «store og omfangsrike» sakene kun et lite mindretall. Om dette heter det følgende:21

«I 2010 behandlet tingrettene til sammen 15 243 meddomsrettssaker. Av disse var altså 34 saker å anse som «store og omfangsrike», hvilket utgjør beskjedne 0,22 % av det samlede antall saker. Tilvarende er situasjonene for perioden 2011–2014: I 2011 var tallet 46 av 15 735 (0,29 %), i 2012 30 av 15 095 (0,20 %), i 2013 33 av 14 879 (0,22 %) og i 2014 35 av 14 629 (0,24 %).»

Av dette materialet fremgår også at det har vært en liten nedgang i antallet meddomsrettssaker i tingrettene i perioden 2010–2015:

2010: 15 243

2011: 15 735

2012: 15 095

2013: 14 879

2014: 14 629

Tidsbruken i de store sakene viser også en relativt stabil situasjon og utvikling:

«Over 60 prosent av det ellers lave antall store saker avvikles altså 2–4 uker (tilsvarende 60–120 rettstimer) – med forbehold om at det i større saker gjerne berammes noen ‘rettsfrie dager’. Variasjonene til tross ses det i perioden ingen vesentlig endring i gjennomsnittlig tidsbruk for saker over 60 rettstimer, med et mindre unntak for 2012, hvor antall saker er lavest (30 saker), men tidsbruken høyest (141,8 timer). I 2012 var det kun én sak med 10 eller flere tiltalte (Asker og Bærum tingrett), men én langvarig sak i Bergen tingrett (én tiltalt) på 578,5 timer, trekker opp snittet for tidsbruk i 2012.»22

Lagmannsretten har i samme periode hatt en lignende situasjon og utvikling av antall saker som betegnes som «store og omfangsrike», og i tidsbruken per sak.23

7.4.4.6 Oppsummering

Ut fra det foreliggende empiriske materialet er det vanskelig å finne gode tallmessige forklaringer på produksjonsnedgangen. Isolert sett gir dette grunnlag for å reflektere rundt spørsmålet om hvorvidt den enkelte påtalejurist jobber like effektivt og like mye som tidligere. Samtidig er det flere hensyn enn kun produksjonsperspektivet som utvalget skal iaktta. «Forklaringen» på hva påtalejuristene bruker tiden sin til, kan finnes andre steder og i andre kilder enn i de rene produksjonstallene.

7.5 Sentrale «drivere«

Det er særlig innenfor tre av driverne at utvalget har mottatt empirisk materiale som gjør det mulig å konkretisere en signifikant utvikling. Dette er:

• tilrettelagte avhør

• jour/jourfri (arbeidstidsbestemmelsene)

• sakenes kompleksitet

7.5.1 Tilrettelagte avhør

Avhør av barn og særlig sårbare voksne ble overført fra domstolene til politiet med virkning fra 2. oktober 2015. Endringen i regelverket er ment å styrke rettssikkerheten til disse gruppene, og gi bedre vern mot vold og seksuelle overgrep. Antall dommeravhør/tilrettelagte avhør har skutt i været de siste årene. Prioriteringen av saksområdet har vært tydelig både fra politisk ledelse, riksadvokat og politidirektør. Det er satt stramme frister for gjennomføringen av avhørene, og juristene er gitt en utvidet og langt mer sentral rolle.

Siden 2013 har det vært en betydelig økning av slike avhør24. Hvis man tar med supplerende avhør og fortsettende førstegangsavhør, ble det i 2016 gjennomført 5 955 avhør. Dette er en økning på 22 prosent i forhold til 2015 og en økning på 125 prosent i forhold til 2013.25 Se figur 7.5.

Ser man antall avhør i sammenheng med de nye fristene og den mer aktive rollen som påtalejuristen er pålagt, står det helt klart for utvalget at dette området utgjør en signifikant kapasitetsmessig driver.

7.5.2 Arbeidstidsbestemmelsene (ATB)

I mail av 12. september 2016 anmodet Påtaleanalyseutvalget Politidirektoratet om en nærmere oversikt knyttet til ATB og det ressursuttak som følger av denne.

I svaret heter det følgende:

«De fleste politidistrikter har løst sin jourtjeneste for påtalejurister ved at deler av denne tjenesten dekkes ved bruk av hjemmevakt. I ATB er slik hjemmevakt avtalt ved at arbeidstiden beregnes i forholdet 1:4. Hovedregelen etter gammel arbeidsmiljølov og HTA26 er beregning i forholdet 1:5. ATB har slik sett en litt mer kostbar beregningsbrøk.

Den beregnede tid inngår i den gjennomsnittlige arbeidstiden til den enkelte som følger ordningen. Dette tilsvarer ca. 22,1 årsverk. Av dette står ATB-avtalen for 4,4 årsverk. (Ett årsverk er satt til 1695 timer.)

Det er videre påpekt at uttak av kompenserende hvile gir ekstra fravær fra den ordinære tjeneste. Kompenserende hvile skal gis når den sammenhengende døgnhvilen blir under 11 timer. Slikt fravær skal registreres i turnussystemet TTA27.

Det er nå foretatt uttrekk fra TTA for å skaffe en oversikt på fraværskodene ‘kompenserende hvile’ og ‘arbeidsfri periode’, som gis i tilknytning til kortere hvile enn 11 timer. Dette er nok det fraværet som omtales som ‘ATB-fravær’. Slikt fravær kan avvikles både i en ordinær arbeidsperiode, samt når den enkelte har fri etter arbeidsplanen.

Uttrekket er gjort for alle politidistrikter for året 2015. For begge fraværskodene kreves det at fraværet blir registrert. Her har distriktene varierende rutiner. Dersom fraværet ikke registreres gir dette en avviksfaktor for tallgrunnlaget. Vi antar at det er en stor feilkilde at distriktene er dårlige til å registrere dette fraværet.

Vi har derfor tatt utgangspunkt i at det var [Sic] for politijuristene i 2015 ble gitt utbetaling for ca. 3600 tilfeller med unntak fra hviletidsbestemmelsene. Dersom hvert tilfelle i gjennomsnitt utløser krav om 5 timer fri fra arbeid (kompenserende hvile) estimers [Sic]18 000 tapte arbeidstimer. Dette tilsvarer 10,6 årsverk.

I henhold til Ressursanalysen for 2015 har etaten ca. 690 årsverk for påtalejurister.

Oppsummert viser tall fra SAP, samt estimert uttak av komp. hvile, et ‘ATB-fravær’ på ca. 32,7 årsverk, tilsvarende ca. 4,7 %.»

Utvalget legger Politidirektoratets konklusjon til grunn. Her fremgår det at ATB-ordningen «koster» 32,7 påtalejuristårsverk på landsbasis (2016), tilsvarende ca. 4,7 prosent av påtalemyndigheten i politiets samlede kapasitet.

Vaktordningen det legges opp til i de nye politidistriktene (to eller tre skift) i forbindelse med Felles straffesaksinntak (FSI), vil ganske sikkert bidra til å heve kvaliteten på initialfasen i viktige straffesaker. Bekymringen til flere av respondentene er at dette samtidig vil gå ut over kapasiteten til å behandle de resterende sakene. Dersom FSI krever x antall juristårsverk, vil et politidistrikt med 30 jurister ha (30 – x) jurister til å utføre alminnelig porteføljearbeid.

Påtaleanalyseutvalget er enig i at den skisserte utviklingen er godt fundert i et kvalitetsperspektiv, men hvor en skiftordning samtidig reiser utfordringer i et produksjonsperspektiv. Til tross for ulike henvendelser, har utvalget ikke lyktes i å innhente beregninger over estimert samlet ressursuttak på landsbasis ved innføringen av FSI.

7.5.3 Sakenes kompleksitet

7.5.3.1 Generelt

Økt kompleksitet i sakene er av nesten samtlige respondenter fremhevet som en signifikant forklaring. En forsterket innsats på viktige områder som vold i nære relasjoner og overgrep mot barn, innebærer en vridning av politiets ressurser til områder som erfaringsmessig er mer krevende enn eksempelvis brukersaker for overtredelse av legemiddelloven. Problemstillingen opptar mange i etaten, illustrert ved avisinnlegg i boks 7.1.28

Respondentene har i sine redegjørelser pekt på alt fra «gjennomsnittlig tykkelse per straffesak er femdoblet» til «familievold handler ofte om personlige tragedier» til «i dag må politiet etterforske alle spor, tidligere var det større handlingsrom for faglige vurderinger og avgrensninger».

Utvalget har for sin del innhentet tall fra Den rettsmedisinske kommisjon som viser at antall rettsmedisinske erklæringer økte fra 6700 i 2012, til 8214 i 2015.

7.5.3.2 Politianalysen

I Politianalysen29 heter det:

«Politiets innretning og løsning av oppgaver må reflektere det samfunnet det er en del av. Politiet må tilpasse seg endringene i befolkningen, kriminalitetsbildet og kravene som stilles til politiet fra samfunnet som helhet. Som denne gjennomgangen viser, er det viktige endringer i dette bildet som utvalget mener bør ligge til grunn for hvordan politiet innretter seg og løser sine oppgaver fremover:

• (…)

• Økt mengde bevismateriale og påfølgende krav til objektivitet og kontradiksjon for å ivareta rettssikkerheten gir økt arbeidsmengde og ressursinnsats for politiet.

• Politiets muligheter til å løse kriminalitet blir stadig bedre, med bruk av teknologi som DNA-analyse og elektroniske spor, samtidig er det teknologi som krever betydelige ressurser.

• Økt mengde bevismateriale og påfølgende krav til objektivitet og kontradiksjon for å ivareta rettssikkerheten gir økt arbeidsmengde og ressursinnsats for politiet.»

7.5.3.3 Oppsummering

Til tross for at det er krevende å tallfeste det i prosent og belegge det med empirisk dokumentasjon, står det klart for utvalget at sakenes kompleksitet er en vesentlig kapasitetsdriver. Følgende faktorer står helt sentralt:

• et mer komplisert bevisbilde

• et større bevistilbud (elektroniske spor etc.)

• et mer aktivt forsvar og en utvidet plass for fornærmede/bistandsadvokat

• en økning i antall fengslinger

• mer krevende juss (internasjonale rettskilder, strengere krav til presisjon)

• høyere krav til kvalitet

Én av flere konsekvenser som flere respondenter har pekt på, er at mange påtalejurister bruker mer tid enn tidligere til forberedelser, skriftlige fremstillinger og aktorater. Det lyttes gjennom avhør, det oppnevnes oftere to aktorer ved større hovedforhandlinger, osv. Som en av respondentene pekte på da problemstillingen ble diskutert:

«Høyere kvalitet er bra – og kanskje nødvendig. Det har samtidig en pris. Hvis kravene til kvalitet betyr at vi klarer å høyne sak A fra 95 % til 98 %, men hvor det samtidig medfører at sak B henlegges på kapasitet, har da totalen (kvaliteten) egentlig blitt til det bedre?!«

7.5.4 Øvrige faktorer

De øvrige driverne omtales ikke eksplisitt i denne utredningen. Dette må ikke forstås dit hen at disse driverne ikke både er relevante og viktige forklaringer på hovedspørsmålet om hva ressurstilførselen til påtalemyndigheten de senere år har gått til.

Det er heller ikke slik at utviklingen på alle områder entydig tilsier tilførsel av mer ressurser. På enkelte områder, eksempelvis antall rettsdager per påtalejurist, er utviklingen relativt stabil. Denne driveren – målt per time i retten – anses av utvalget følgelig ikke som en sentral forklaring på hvor ressursøkningen til påtalemyndigheten har tatt veien.

Utvalget har også vært opptatt av utviklingstrekk som virker positivt på påtalemyndighetens samlede kapasitet. Særlig bør utviklingen av et hensiktsmessig dataverktøy nevnes. Innen IKT har påtalemyndigheten på langt nær tatt ut det foreliggende potensialet. Tematikken er nærmere omtalt under punkt 6.4.

7.6 Respondentene

I det følgende gjengis et ekstrakt av samtaler utvalget har hatt med sentrale respondenter i kartleggingen og vurderingen av driverne. Gjengivelsen er basert på referater, likevel slik at meningsinnholdet er forsøkt holdt uendret.

7.6.1 Politidirektoratet

I diskusjonen med direktoratet ble det, blant annet med henvisning til Femmeranalysen30, vist til de nesten uforklarlige store forskjellene i produksjonstall distrikter og enheter imellom. Ledelsens rolle som pådriver, inspirator og tilrettelegger ble understreket.

Rekruttering ble fremhevet som en hovedutfordring. Politiet har av Universum blitt kåret til den mest attraktive arbeidsplass flere år på rad. Samtidig fokuseres det mye på eksamensresultat og lite på hvordan søkerne fungerer i arbeidssammenheng – retten, produksjon, porteføljeforvaltning. Det mangler per i dag en nasjonal «kravspesifikasjon». Det er også et forbedringspotensial innen oppfølging av nytilsatte. For de mer erfarne påtalejuristene betyr dagens struktur og et mer akademisert politikorps, at nåløyet for de som måtte ønske seg andre utfordringer enn tradisjonelt påtalearbeid, har blitt trangere.

7.6.2 Sør-Vest politidistrikt

Innledningsvis ble det pekt på at oppgaveporteføljen til påtaleseksjonen preges av at det stadig dukker opp nye ting/oppgaver: ny politiregisterlov, nytt SSP31 mv. Et sett av nye kvalitetssikringskrav, hvor påtalejuristene tildeles en kontrolloppgave, trekker kapasitet. Siktelses- og tiltaleformuleringene i Grønnsak32 må samsvare med domsslutningen. Et annet eksempel som ble trukket frem, er den utstrakte bruken og utferdigelsen av politiattester, hvor påtalejuristen ofte får tidkrevende spørsmål og oppgaver.

Politidistriktet estimerer at tilrettelagte avhør «koster» ca. ni årsverk mer enn tidligere. Forskriftens forutsatte kapasitetsberegninger anses å være helt urealistiske.

«Vi hadde også tidligere jurister med ansvar for de samme saksfeltene, men med større bredde i porteføljen. Nå er porteføljene rendyrket til familievold med/uten tilrettelagte avhør og voldtekter (overgrep i videre forstand). Øvrige saker er flyttet ut til andre. Vi kan se en ganske direkte sammenheng mellom saksmengde/antall restanser før og etter innføringen av tilrettelagte avhør, tilsvarende 7 juristårsverk. I tillegg kommer 2 nye sivile stillinger som driver booking. Den reelle opp-prioriteringen av saksfeltet har krevd 9 årsverk.»

Øvrige forhold som ble fremhevet, var:

• Antallet påtaleavgjørelser per hode har gått ned siden 2002. Samtidig er arbeidet i hver straffesak vesentlig mer omfattende. «Tykkelsen» på sakene og prosessen i retten øker fra år til år. Kvalitetskrav og forventninger øker – fra domstolene, aktørene og samfunnet forøvrig.

• Førstebetjentrollen er vesentlig redusert. Distriktet har hatt problemer med å rekruttere politibetjenter til Kriminalavdelingen. Dette er uheldig, da denne gruppen har stor betydning for kvaliteten på straffesaksarbeidet. En annen konsekvens er at juristen blir involvert selv i små saker. Det relativt sett lave antallet tilståelsessaker settes i sammenheng med fraværet av politiførstebetjent, og medfører mange unødige hovedforhandlinger for juristene.

• Involveringen i styringen av etterforskingen er en helt annen i dag enn tidligere. Antallet jurister som jobber med alvorlige saker, har økt kraftig siden 2010.

• Selv om antallet rettsmøter ikke har økt markant, brukes i snitt vesentlig mer tid enn tidligere på påtaleavgjørelser og forberedelser til rettsmøter.

• Lyd- og bildeavhørene svulmer opp. Mange jurister føler at de «må» høre gjennom alle lydavhørene for å være tilstrekkelig forberedt.

• Elektroniske spor blir en stadig viktigere faktor. Flere kilder, videoer, PC-er som skal sikres og gjennomgås. Bruken av internett har eksplodert. En rekke beslutninger ligger til påtalejuristen.

• Arbeidstidsbestemmelsen (ATB) har stor betydning for påtalemyndighetens samlede kapasitet. Distriktet sitter ikke på konkrete tall, men utviklingen er signifikant.

7.6.3 Sør-Øst politidistrikt

Innledningsvis i samtalene ble det en diskusjon omkring prioriteringer, hvor møtedeltagerne ga uttrykk for et ønske om en tydeligere harmonisering. Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv inneholder 43 «skal», og dernest kommer kravene fra Politidirektoratet. Statsadvokatene oppleves som fraværende i prioriteringsspørsmål. Deres involvering etterlyses.

Kunnskaps- og informasjonsdeling i påtalemyndigheten ble fremhevet som et «sårt punkt». I praksis er det vanskelig (nesten umulig) å finne frem til autoritative kilder med mindre man vet hvor man skal lete, og hva man leter etter.

Om tilrettelagte avhør ble følgende opplyst:

«Anslagsvis merkostnad i distriktet etter reformen er 4 politiadvokater Vestfold, 3 Drammen, 3 Hønefoss, Telemark 5 (på deltid). Estimert antall avhør i 2016 er på ca. 800 avhør. Økningen er formidabel. I tillegg bindes det opp mye tid (man kan ikke planlegge med hovedforhandlinger osv.). Hvorfor har antallet tilrettelagte avhør eksplodert? Dette har selvsagt en side til kvalitet – tidligere var det store forskjeller på hvordan disse sakene ble håndtert. Nesten litt som narkotikasaker. Hvor mye er vi villige til å bruke av tid/krefter? Terskelen for å si i fra har blitt mye lavere (barnehager, barnevern, skoler, …).»

Representantene fra Vestfold politidistrikt fremhevet følgende faktorer:

• Dokumentasjon er bra i et kvalitetsperspektiv, men også en faktor som spiser av påtalemyndighetens (og etterforskernes) samlede kapasitet.

• Fornærmedes (og andres) rettigheter er i sterk utvikling.

• ATB utgjør en kapasitetsmessig økning på ca. 15 prosent sammenlignet med 2002.

• Økt spesialisering – i dag er eksempelvis tre årsverk avsatt til saker om økonomisk kriminalitet.

De fire tidligere distriktene ble oppfordret til å gi et forsiktig overslag over kapasitetsutviklingen i tidsrommet 2002–2016 og anslo følgende i et kapasitetsregnskap:

• nye årsverk – pluss 30 prosent

• ATB – minus 15 prosent

• tilrettelagte avhør – minus 15 prosent

• notoritet/dokumentasjonskrav – minus x prosent

• økte krav/høyere kvalitet (saksmengde, avhør mv.) – minus x prosent

Positive faktorer/drivere

• kriminalitetsbildet (og antallet vinningsforbrytelser) er nedadgående

• politiarbeid på stedet, initialfasen

• spesialiserte fagmiljøer gir bedre kvalitet i alvorlige saker

• bedre porteføljekontroll (innsyn i hverandres produksjon, litt konkurranse, aktiv påtaleledelse)

Konklusjonen var at driverne i sum mer enn tilsvarer ressursøkningen.

7.6.4 Oslo politidistrikt

I møte med ledelsen ved Grønland politistasjon svarte distriktets representanter at juristbemanningen er akseptabel, gitt dagens oppgaveportefølje. Samtidig er handlingsrommet høyst begrenset – «skal noe inn, må noe ut». Det ble vist til Jahre-utvalget (2000–2002), som satte søkelys på restanser. I dag har påtalejuristene gjennomgående god kontroll på porteføljene. Det ble også vist til økt vekt på resultatoppfølging, konkretisert på følgende måte:

• påtaleseksjonen formidler resultater til juristene

• påtalelederne har månedlig oppfølging av sine jurister

• strenge krav til notoritet

• resultatkrav på personnivå

• bedre koordinering, mer fokus på person, mer målrettet/VIC33

• jourkontor

• bruk av etterforskingsplan/ordre med frister

På spørsmål om hvorvidt straffesakene er blitt mer komplekse, opplyste distriktet følgende:

• Det er ikke flere hovedforhandlinger.

• Varighet per sak viser en svak økning, som kan ha sammenheng med færre forelegg.

• Frifinnelsesprosenten har gått ned fra 8 til 6 prosent (resten av landet ligger rundt 7 prosent). Dette ses på som en kvalitetsindikator.

Av faktorer som trekker kapasitet, ble det vist til følgende:

• manglende avklaringer omkring påtalejuristens rolle

• krav om stadig mer «rydding» i saker

• mangel på merkantil støtte34

• fravær av politiførstebetjent

• ID-utfordringer

• økte krav og forventninger til fornærmede-/pårørendeoppfølging

• forsvarerstrategier

• fraværet av et oppdatert og mer intuitivt BL/styringssystem35

Av faktorer som øker kapasiteten, ble det vist til følgende:

• politiarbeid på stedet

• bedre arbeid i initialfasen

• bedre porteføljestyring («fra enkeltsak til helhetsblikk»)

7.6.5 Politijuristene

I etterkant av møtet med Politijuristene har utvalgsleder akseptert en forespørsel fra foreningen om å få inntatt et skriftlig innspill om kapasitet og effektivitet.

«Tradisjonelt har man i påtalemyndigheten ganske ensidig sett på forholdet mellom resultatene og antall årsverk (ressurser) som er brukt for å oppnå resultatene. Hvorvidt dette sier noe om påtalemyndighetens reelle produktivitet, gir en slik tilnærming ikke nødvendigvis et svar på. Politijuristene ønsker å dreie søkelyset over på hvilke oppgaver påtalemyndigheten skal løse (formålet). Oppgaver som ligger utenfor målhierarkiet, er krevende å angi eksakt. Hva gjøres av påtalejuristen og av etterforskeren? Selv om forberedelser til avhør ikke primært ligger til påtalejuristen, kan slike likevel kreve adskillig overveielser (også av politifaglig karakter) som påtalemyndigheten bør ha en klar formening om.

Påtalejuristene må ha arbeidsmetodikk som gjør at vedkommende bruker tiden og kapasiteten sin til det som er riktig. I dette ligger noe mer enn ‘kontorstøtte’ og hjelpemidler. Tre sentrale dimensjoner er hvordan påtalejuristen forholder seg til den politifaglige kapasiteten, domstolen og fordelingen av egne arbeidsoppgaver. Det er viktig å ha et avklart forhold til hvilke deler av arbeidsoppgavene som krever involvering, og ikke minst hvilke tiltak eller oppgaver som ikke foranlediger påtalejuristens kapasitet.

I perioden 2006–2016 har det vært en markant økning i politiet budsjetter og vekst i antall årsverk for påtalemyndigheten. Hvorvidt det har skapt en forbedring i påtalemyndighetens effektivitet, er usikkert. Det er store forskjeller mellom de enkelte påtaleenhetene og deres produktivitet. Tiltak som er i ferd med å implementeres gjennom nærpolitireformen, påvirker sannsynligvis effektiviteten langt mer enn en isolert endring av struktur eller organisering av påtaleenhetene i politiet. Et slikt eksempel er etablering av ‘felles straffesaksinntak’ og ‘politiarbeid på stedet’.

Fordelene ved det integrerte systemet bør utnyttes bedre enn i dag. Straffeprosesslovutvalget foreslår en klar rolle- og ansvarsfordeling mellom påtalemyndigheten og andre tjenestepersoner i politiet. Påtalemyndigheten i politiet er ansvarlig for legalitetskontroll med straffesaksbehandlingen i politiet. Det er nødvendig å operasjonalisere dette ansvaret.

Dernest motivasjonen for den enkelte. Politijuristene opplever at arbeidets karakter skaper engasjerte, oppofrende og motiverte arbeidstakere. Et ensidig produksjonsfokus kan medføre at man mister av syne det viktigste. Det er underkommunisert hvilken andel som har gått til å dekke overgangen til regulert arbeidstid. Før 2008 hadde samtlige politijurister pålagt utvidet arbeidstid. Det utgjorde 42 årsverk, basert på 600 produserende politijurister og et samlet årsverkstimer på 1700. Gjennom forhandlinger om arbeidstidsbestemmelser ble denne ressursen fjernet, uten at dette grepet i ettertid er kompensert. Aktiv tjeneste utenom normalarbeidstid er dyrere enn reservetjeneste, i den forstand at det konsumerer en god del av arbeidstiden. Dette valget står sentralt ved organiseringen av nye politidistrikter. Politijuristene tror tolv jourhavende jurister på landsbasis er utilstrekkelig.

Alle påtaleenheter har de samme overordnete målsettinger og har relativt like mål for effektivitet og produktivitet. Likevel er det ulikt hvordan de organiserer arbeidsprosessene internt. Det er politijuristenes oppfatning at en rekke dimensjoner som i dag er ulike, kunne vært mer like – gjerne i form av arbeidsprosedyrer eller rutinebeskrivelser som i større grad legger føringer på de konkrete elementene i arbeidsprosessen. Det gjelder også med tanke på styring og kontroll. Ulike bemanningsanalyser har vist betydelige forskjeller mellom distriktenes ressursbruk per sak. Vi er usikre på hva som kan forklare slike forskjeller. Det er vår erfaring at forskjellene i hovedsak er individuelle og at det er små forskjeller i arbeidsmåter, organisering eller ledelse. Funn tyder på at politijuristene er på sitt mest produktive etter om lag fire år i stillingen.»

7.7 Påtalemyndigheten i politiet – oppsummering

I mandatet heter det at analysen skal ha et særlig fokus på om påtalemyndigheten har riktig kapasitet til å ivareta de mål som er angitt, og identifisere forbedringspotensial og foreslå løsninger for en kapasitetsutvikling.

I en slik vurdering ligger en latent utfordring, ved at en ressurstilgang ofte medfører at man rent faktisk kan bruke mer tid på de oppgavene man har. Får påtalejuristen mer tid, som kan brukes til å forberede neste hovedforhandling, vil vedkommende ofte bruke noe mer tid på nettopp dette. Ressurstilførselen vil således kunne medføre noe høyere kvalitet, men uten at dette nødvendigvis kommer til syne i den rene produksjonen.

En annen dimensjon knytter seg til ledelse. Femmeranalysen har dokumentert viktigheten av ledelsens oppmerksomhet om straffesaksbehandlingen generelt, og påtaleleders rolle ved oppfølgingen av den enkelte påtalejurist spesielt. Oslo politidistrikt fremhevet også betydningen av god porteføljeforvaltning som en sentral forklaring på at antall gamle saker er bygget ned de senere år. Dette er perspektiver som Påtaleanalyseutvalget er enig i.

Samtidig viser gjennomgangen at påtalemyndigheten i politiet parallelt med en bemanningsmessig økning er tilført nye oppgaver, som i sum kan synes å overgå den nevnte ressurstilførselen. Påtaleanalyseutvalgets vurdering er at handlingsrommet til å utøve viktige aktiviteter som etterforskingsledelse, er begrenset. En konsekvens av dette kan være redusert gjennomslagskraft, all den tid denne ikke bare er tuftet på formelle posisjoner, men også preges av fortløpende kunnskap om saken og involvering.

Hvordan en slik utvikling vurderes, har nær sammenheng med hvordan man forstår påtalemyndighetens samfunnsoppdrag. Påtalemyndighetens kapasitet er en relativ størrelse.

• Tolkes samfunnsoppdraget innskrenkende, med en påtalemyndighet som primært ses på som reaktiv kontrollør og produsent av straffesaker, anser Påtaleanalyseutvalget dagens kapasitet som akseptabel – med forbehold om ulikheter mellom og innad i politidistriktene.

• Forstås samfunnsoppdraget som noe mer, med en påtalemyndighet som bidrar i prioriteringsspørsmål, utøver aktiv etterforskingsledelse og som engasjerer seg i politiets virksomhet og utvikling, er dagens samlede kapasitet ikke tilstrekkelig.

En videreføring av dagens situasjon har ikke stått sentralt i utvalgets undersøkelser, men reiser like fullt et spørsmål om hvorvidt dagens kapasitet i påtalemyndigheten i politiet er tilstrekkelig. Her har det vært ulike syn i utvalget. Utvalget har kunnet enes om at en økt oppgaveportefølje og en satsing på kompetanseutvikling, fullt ut bør kompenseres i form av ressurstilførsel. Det har imidlertid vært delte meninger om hvorvidt kapasiteten per i dag er tilfredsstillende, gitt dagens oppgaveutførelse.

Begrunnelsen for at utvalget er skeptisk til å foreslå en generell styrking av påtalemyndigheten i politiet nå, er stor usikkerhet knyttet til hvilke av de identifiserte utfordringene som skyldes ressursmangel, og hva som knytter seg til manglende rolleavklaring, usikkerhet og fravær av ledelse og oppfølging. Det er også naturlig å høste erfaringer fra den nye politistrukturen, hvor politimestrene for tiden organiserer og ressurssetter sine påtalemiljøer.

7.8 Den høyere påtalemyndighet – kapasitet

Den høyere påtalemyndighet har tatt del i en ikke ubetydelig ressursøkning de senere år. Også for denne gruppen er det derfor rimelig å forvente en positiv kvalitetsmessig og effektivitetsmessig utvikling innenfor straffesaksarbeidet. I tråd med mandatet vil utvalget forsøke å gi et svar på om satsingen har gitt det forventede resultat. Hvis svaret helt eller delvis er nei, hvilke faktorer er det som i så fall tar kapasitet?

Det empiriske materialet er noe mangelfullt. Samtidig peker mange av forklaringene i samme retning, og Påtaleanalyseutvalget anser det derfor mulig å gi et substansielt svar. Valg av tilnærming og fokusområder for Den høyere påtalemyndighet har mye til felles med gjennomgangen for påtalemyndigheten i politiet. Enkelte av de identifiserte driverne er sammenfallende, og beskrivelsene i kapittel 7.2–7.6 har i noen grad overføringsverdi til Den høyere påtalemyndighet.

7.9 JUS-tall og andre tallstørrelser

7.9.1 Datagrunnlaget

Fra Riksadvokatembetet har Påtaleanalyseutvalget mottatt nøkkeltall36 for årene 2007–2015, samt første halvår 2016. Enkelte av disse refereres i det følgende.

7.9.2 Antall saker

Fra Riksadvokatembetet har utvalget mottatt tall som viser en markant utvikling i antall straffesaker37 i tidsrommet 2008–2016:

Som tabell 7.6 viser, ble det i 2008 truffet ca. 53 000 avgjørelser, i 2015 ca. 77 000, en økning på ca. 45 prosent. Det er særlig de siste årene at antall avgjørelser har økt sterkt. Økningen fortsatte i 2016 med 39 251 avgjørelser per første halvår 2016 mot 37 076 på samme tid i fjor, men synes ved utløpet av annen tertial 2016 å ha stagnert. Halvårstallene er de høyeste noensinne.

Oslo statsadvokatembeters vurdering er at den betydelige økningen de siste to årene skyldes et økt antall påtalejurister uten utvidet påtalekompetanse. En kan merke seg at saksmengden i politiet, i form av anmeldelser og positive påtaleavgjørelser, har vært synkende de senere år.

7.9.3 Saksbehandlingstid

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i straffesakene ved statsadvokatembetene i perioden 2012–2016 var som følger:

2012: 16 dager

2013: 17 dager

2014: 18 dager

2015: 18 dager

2016: 17 dager

Saksbehandlingstid regnes fra saken kommer inn til embetet til påtaleavgjørelse treffes, og omfatter både positive påtalevedtak (040-koder), henleggelser, godtakelse av dom, beslutning om anke mv.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i klagesakene ved statsadvokatembetene var følgende:

2012: 21 dager

2013: 18 dager

2014: 20 dager

2015: 17 dager

2016: 19 dager

Som nevnt har det vært en økning i antallet saker til behandling hos statsadvokatembetene. Saksbehandlingstiden har i samme periode vært stabil. Antall avgjørelser i klagesaker i 2016 var 2756, mot totalt 71 588 avgjørelser i straffesakene (påtalesakene), og utgjorde totalt 3,7 prosent av avgjørelsene.

7.9.4 Antall aktorater

Antall aktorater utført av statsadvokater var 1259 i 2007 (71 statsadvokater) og 1076 i 2015 (94 statsadvokater). Høyest antall aktorater var i 2010, med 1773 aktorater.

7.9.5 Antall rettsdager

Rettsdagsantallet (aktorater utført av statsadvokatene) varierer i perioden fra 3137 i 2007 til 3245 i 2015. Høyeste antall rettsdager var 3402 i 2012 (80 statsadvokater). Det er samtidig verd å merke seg en betydelig økning i antall rettsdager utført av statsadvokatene første halvår 2016, med 2161 mot 1728 på samme tid i 2015. Antall rettsdager har aldri vært høyere.38 Reisedager kommer i tillegg.

7.9.6 Antall behandlede ankesaker i lagmannsretten

Antall behandlede ankesaker i lagmannsretten er inndelt etter begrensede anker, bevisanker og lagrettesaker, se tabell 7.7.

Samlet sett viser tallene en nedgang i antallet behandlede saker i lagmannsrettene fra 2011 til 2015.39 Det fremgår ikke av tallmaterialet hvorvidt sakene er aktorert av politijurister eller statsadvokater.

7.9.7 Oppsummering av tallmaterialet

Slik Påtaleanalyseutvalget vurderer det, er det særlig økningen i antall saker inn til statsadvokatene fra 2008 til 2016, som fortjener oppmerksomhet. Dette forklares i noen grad med økningen i politijurister uten utvidet påtalekompetanse. Økningen har vært markant de siste par årene, og det er logisk at i alle fall deler av kapasitetsøkningen i 2014/15 i form av 16 nye statsadvokater har gått med til å dekke opp denne merbelastningen.

7.10 En endring i statsadvokatenes påtalemessige behandling av straffesakene?

Sentralt i Påtaleanalyseutvalgets arbeid står påstander formidlet fra både statsadvokater, politijurister, og øvrige respondenter om at det i dag brukes mer tid per straffesak enn tidligere. Utvalget har ikke fått seg forelagt empirisk materiale som gir en samlet fremstilling av tematikken, eller som systematisk underbygger dette erfaringsbaserte inntrykket, men har merket seg at dette er noe nær sagt «alle» i påtalemyndigheten synes å mene.

Gode måleparametere har vært vanskelig å finne. Påtaleanalyseutvalget har i sine undersøkelser og samtaler med respondentene derfor hatt fokus på å identifisere eventuelle endringer (økninger) i statsadvokatenes arbeidsoppgaver og oppgaveportefølje når man ser utviklingen over flere år.

7.11 Økt medgått tid til fagledelse og utadrettet virksomhet?

Utvalget har ikke mottatt et presist tallmateriale for medgått tidsbruk til fagledelse og utadrettet virksomhet. Det legges likevel til grunn som dokumentert at det har vært en økning i medgått tid på disse områdene samlet sett, om enn i noe varierende grad og med til dels store ulikheter embetene imellom.

Samtidig kan utvalget ikke se at det er dokumentert at denne økningen tilsvarer de totalt 16 årsverkene som den høyere påtalemyndighet fikk i 2014/2015.

Av riksadvokatens brev til Justis- og beredskapsdepartementet datert 30. september 201640 bekreftes at deler av stillingsveksten har medgått til tradisjonell straffesaksbehandling:

«Aktorering og fagledelse er ikke et rapporteringspunkt. De inngår imidlertid i den totale oppgaveløsning i Den høyere påtalemyndighet, og bl.a. måloppnåelse kan vanskelig sees uavhengig av også denne delen av statsadvokatenes virksomhet. Statsadvokatene rapporterer hvert halvår rutinemessig til riksadvokaten om antall aktorater og rettsdager. Pr. første halvår 2016 hadde statsadvokatene stått i retten i 2 161 dager, mot 1 728 rettsdager på samme tid i 2015. Økningen i antall rettsdager på ett halvår utgjorde 433 dager. Antall rettsdager har aldri vært høyere enn nå. Det såkalte Fosheim-utvalget uttalte alt i 2001 at 50 retts- og reisedager bør være normen for hvor mange retts- og reisedager en statsadvokat bør ha pr. år. I løpet av annet tertial har statsadvokatene gjennomført en kvalitetsundersøkelse av etterforsking og påtalebehandling av voldtekts- og familievoldssaker, hvilket har krevd mer ressurser i fagledelsen enn tidligere på dette tidspunkt av året. I denne sammenheng minner en også om den kraftige økningen i antall saker inn til statsadvokatembetene fra politiet. Den fortsatt gode måloppnåelsen i Den høyere påtalemyndighet i 2016 ville på denne bakgrunn ikke vært mulig uten den betydelige stillingsvekst en fikk i statsbudsjettet for budsjettåret 2015. Antakelig ville ikke bare fagledelsen, men også utførelsen av primærfunksjonen – aktorering av de alvorligste straffesakene – blitt skadelidende uten stillingsveksten. Det er all grunn til å berømme medarbeiderne ved statsadvokatembetene for god innsats så langt i 2016. Arbeidspresset statsadvokatembetene nå opplever vil imidlertid utfordre gjennomføringen av fagledelsen både høsten 2016 og det kommende året.»

Tradisjonelt rapporterer både den enkelte statsadvokat og embetene straffesakstall, og da særlig antall rettsdager. Med det økte fokus som nå er på de øvrige arbeidsoppgavene ved embetene, anbefaler utvalget at det fremover i større grad søkes innhentet tall fra embetene på arbeidsoppgaver utover den tradisjonelle straffesaksbehandlingen.

7.12 Fornebo-utvalget

I Fornebo-utvalget heter det om ressurssituasjonen ved statsadvokatembetene følgende på side 72:

«Arbeidsgruppen er under dette punkt bedt om å vurdere om det i dag er samsvar mellom oppgavene og foreliggende ressurser, hvilken ressurstilførsel som er nødvendig ved avvik, og eventuelt hvilke oppgaver som må reduseres eller fjernes for å oppnå balanse.

Ressursspørsmålet er særdeles vanskelig, blant annet fordi det skjer en mer eller mindre synlig tilpasning av oppgaveløsningen til de ressurser som til enhver tid foreligger. Samtidig er det i dag ikke helt enkelt å gi en klar beskrivelse av oppgavene, og hvor godt disse i dag samlet sett løses. Med unntak av påtalebehandlingen av de saker som kommer inn til embetet, er det mulig å redusere eller øke innsatsen i alle deler av virksomheten. Typisk kan aktorater i større eller mindre grad overlates til politiet, og embetene kan i dag til en viss grad regulere volumet på, og bruken av aktorresursene [Sic]selv. Ett embete angir som eksempel at statsadvokatene tar nær alle begrensede anker, mens andre tar en liten brøkdel av disse sakene. Det fremkommer også betydelige forskjeller i bruken av politiaktorer i 6-årssaker, og samtidig er det som tidligere nevnt mindre kunnskap om saksutvalg og kriterier for dette ved embetene.

Tiltak i den generelle fagledelsen og utadrettet virksomhet kan reduseres, uten at dette påkaller mye oppmerksomhet hvis årsaken er økning i kjerneoppgavene. Det er grunn til å tro at generelle faglige oppgaver av ulik art – typisk mer krevende høringsuttalelser og lignende – lett vil bli nedprioritert hvis ikke ressursene strekker til. Heller ikke dette synliggjøres i dagens situasjon som manglende oppgaveløsning, samtidig som det er lett å hevde at nettopp dette er en sentral oppgave.

Alt i alt er det vanskelig å ha noen sikker oppfatning om det på etatsnivå er samsvar mellom arbeidsoppgaver og foreliggende ressurs. Oppgavene avhenger av de målsetninger arbeidet skal følge, og disse er, slik arbeidsgruppen ser det, ikke tilstrekkelig klarlagt. Hvis alle deler av virksomheten (alle oppgaver) ses i sammenheng og som ulike virkemiddel i et målrettet arbeid, blir også spørsmålet om å fjerne eller redusere enkeltoppgaver mindre viktig. Det er målsetningene som eventuelt må tilpasses ressurssituasjon.»

7.13 Oslo statsadvokatembeter om ressursberegning

I brev datert 18. august 2016 anmodet utvalget Riksadvokatembetet om påtalemyndighetens bidrag til å klarlegge hvilke oppgaver og gjøremål som tilligger Den høyere påtalemyndighet. I anmodningen heter det blant annet:

«Særlig vil oppgaver og gjøremål på siden av enkeltsakene måtte belyses. I så måte står den senere tids utvikling innenfor påtalemyndighetens fagledelse helt sentralt.»

Oppdraget med å besvare utvalgets henvendelse ble gitt til Oslo statsadvokatembeter, hvilket har sammenheng med dette embetets sentrale posisjon i videreutviklingen av dagens fagledelse. Situasjonsbeskrivelsen som gis i det følgende, anses i utgangspunktet som relevant og dekkende for hele statsadvokatnivået, likevel slik at blant annet embetets størrelse har gitt Oslo statsadvokatembeter bedre forutsetninger for å utøve spesialisering enn de øvrige embetene.

«Med utgangspunkt i at statsadvokatenes arbeidsoppgaver kan deles inn i tre hovedkategorier41 (straffesaksbehandling, fagledelse og utadrettet virksomhet) har vi forsøkt å tidfeste hva vårt embete bruker arbeidstiden vår på.

Straffesaksbehandling (påtalebehandling og aktorering)

1358 rettsdager betyr 1358 dagsverk (snittet de siste 8 år). I 2016 har antall rettsdager utført i ankesak økt fra 242 til 37042. Fosheim-utvalget (2001) la til grunn at 1 rettsdag genererte 1,5 dagsverk til forberedelse og etterarbeid, hvilket betyr 2037 dagsverk. I tidsrommet 2010–2015 mottok vi i snitt 25820 straffesaker per år (både 6-årssaker og joursaker). I 2015 32798 saker. Et snitt på 8 saker43 per statsadvokat per virkedag gir 3228 dagsverk. Antall rettsanmodninger, som også krever til dels betydelig arbeidsinnsats, har økt fra 111 i 2010 til 481 i 2015.

Totalt utgjør dette 6623 dagsverk.

Fagledelse og rettsutvikling

Dette omfatter blant annet påtalemøter, fagdager, ukeskurs for nye politijurister, møter med politidistriktenes ledelse, inspeksjoner mv.

Førstestatsadvokaten med faglederansvar jobber fulltid med fagledelse. Dette utgjør 220 dagsverk. For øvrig er antall dagsverk vanskelig å fastslå eksakt. Av Oslo statsadvokatembeters årsrapport for 2015 fremgår at inspeksjoner alene genererte 280 dagsverk44. Påtalemøtene er på 4 dager, to ganger per år, hvorav statsadvokatene skal delta minst 1 gang pr. år (15 statsadvokater tilsvarer 240 dagsverk, og i tillegg skal 4 spesialister forberede møtet og holde innlegg).

Straffeloven av 2005, i kraft i oktober 2015 medførte mye opplæringsarbeid, møter og internseminarer. I tillegg holdt statsadvokatene egne fagdager om seksuelle overgrep og familievold for både etterforskere og jurister i politidistriktene i vår region.

I flere år har Oslo statsadvokatembeter bidratt med foredrag/kurs på PHS. Bare ‘aktoruka’ generer [genererer] 10 dagsverk per kurs – i tillegg kommer forberedelser. Hvis vi deltar på begge kursene vil dette utgjøre totalt 20 dagsverk. I tillegg har riksadvokaten gitt Oslo statsadvokatembeter i oppdrag å gjennomføre 2 ukeskurs per år for nye politijurister fra hele landet. Her bidrar som regel samtlige spesialister, i tillegg til foredragsholdere fra politiet og riksadvokaten.

I 2016 gjennomførte statsadvokatene en kvalitetsundersøkelse av voldtekter og vold i nære relasjoner. Ved Oslo statsadvokatembeter deltok 6 statsadvokater over en periode på 3 uker. Totalt 90 arbeidsdager. I tillegg kommer arbeidet med å forberede undersøkelsen. 2 statsadvokater fra Oslo var med i arbeidsgruppen, som produserte forslaget til modell for undersøkelsen, spørreskjemaer og veileder for undersøkelsen. Etter undersøkelsen har vi analysert resultater, skrevet rapporter til PSV, presentert resultatene for politi – både ledelse og to enheter (hittil). Vi anslår minst 60 dagers arbeid i tillegg til gjennomgangen av sakene – totalt 150 dagsverk.

Vi avholder internseminar i juni hvert år. I snitt deltar 30 statsadvokater (30 dagsverk).

Utadrettet virksomhet

Dette omfatter blant annet arbeidsgrupper, høringer, foredragsvirksomhet utenfor politi- og påtalemyndigheten, samarbeidsmøter med eksterne partnere.

Her er det ikke mulig å redegjøre for antall dagsverk. Av Katteland II- rapporten s. 9 fremgår at det i 2012 ble innrapportert 624 dager til møter, arbeidsgrupper, kursvirksomhet, foredrag etc. Innrapporteringen er åpenbart mangelfull. Hittil i år har Oslo statsadvokatembeter levert 9 høringssvar. Høringssvaret til ny straffeprosesslov vil kreve mye tid.

Administrativ ledelse

For å få et mest mulig korrekt bilde av arbeidssituasjonen bør tidsbruk til administrativ ledelse45 helt eller delvis tas ut av produksjonsestimatet. I så fall vil det totale antall dagsverk embetet disponerer til sine kjerneoppgaver reduseres til 7110.

Underrapportering

Dagsverk relatert til kjerneoppgavene utgjør etter dette 8235 dagsverk. Med unntak av rettsdagene bærer tallmaterialet preg av underrapportering. Særlig gjelder dette medgått tid brukt på fagledelse og utadrettet virksomhet.

God fagledelse fordrer faglig oppdatering. I den forbindelse gjennomføres en ‘faglunsj’ hver mandag hvor samtlige tilstedeværende statsadvokater deltar. Den enkelte forutsettes oppdatert om pålegg og direktiver fra riksadvokaten, lovendringer og rettspraksis. Samtidig er det lite tid for statsadvokatene til kurs og videreutdanning. Tilbakemeldingene viser at dette prioriteres bort. Vi erfarer også at påmeldte melder avbud fordi dette kolliderer med aktorater. Det er uheldig at statsadvokatene, som selv aktorerer de alvorligste straffesakene og skal drive med fagledelse overfor politiet, ikke selv får tilstrekkelig med tid til å øke egen kompetanse.

Oppsummering

En nøktern analyse viser at Oslo statsadvokatembeter ‘mangler’ over 1000 dagsverk (statsadvokat) for å utføre definerte kjerneoppgaver innenfor alminnelig arbeidstid. Dette kompenseres gjennom overtid, fleksitid og et ukjent antall uregistrerte dagsverk.»

7.14 Oslo statsadvokatembeter om endringer i arbeidsoppgaver

Etter dialog med utvalget har Oslo statsadvokatembeter også påtatt seg å presentere en ressursberegning hvor driverne omtales og i noen grad tallfestes:

«Straffesaksbehandlingen:

Aktorbytte i nær 40 prosent av sakene

Det er verdt å merke seg at en stor del av aktoratene er fristsaker (hovedsakelig fordi tiltalte sitter i varetekt). Dette innebærer at sakene berammes nær sagt uavhengig av om den ansvarlige statsadvokat kan eller ikke. En konsekvens er mange aktorbytter, som igjen innebærer at flere statsadvokater må forberede samme sak. Utfordringene knyttet til dette er nærmere omhandlet i Katteland II s. 7:

figur

I sin årsrapport for 2014 beskriver Oslo statsadvokatembeter at innføringen av berammelsesfrister for fengslings- og ungdomssaker har en utfordring. Oslo statsadvokatembeter forholder seg til 15 tingretter, to lagmannsretter og Høyesterett. Mellom 40–50 prosent av sakene er såkalte ‘fristsaker’.

Utsettelse av saker

Utsettelse av saker har betydning for statsadvokatenes arbeidssituasjon. I 2014 ble 66 saker utsatt (156 rettsdager). I 2015 ble 58 saker utsatt (174 rettsdager). Hittil i år46 er 79 saker utsatt (117 rettsdager). De fleste av utsettelsene skjer rett før forhandlingene, hvilket medfører at det er brukt tid til forberedelser som til en viss grad er bortkastet. Særlig gjelder dette hvis saken må berammes på ny statsadvokat.

Større bevistilbud

I en digital hverdag sikres flere bevis enn tidligere (telefoner, datamaskiner, overvåkingsfilmer, ulike sosiale medier som snapchat, facebook, kik osv). Vitner filmer eller tar opp hendelser. I tillegg kreves en betydelig innsats fra statsadvokatenes side når det gjelder presentasjon av elektroniske spor for retten.

Informasjon fra Datakrimenheten (DKE) ved Oslo politidistrikt underbygger at bevistilbudet omkring digitale spor har økt drastisk.

‘I 1995 hadde 39 % av befolkningen tilgang til en hjemme-PC, prisen for 1GB med data var kr 9596 og under 13 % av befolkningen hadde tilgang til Internett. (…) 20 år senere er situasjonen en helt annen. (…) Den massive økningen i antall digitale enheter, mengden lagret data pr enhet og omfattende bruk av Internett, stiller politiet ovenfor helt nye utfordringer. (…) Mengden data øker eksponentielt hos oss på lik linje med resten av samfunnet (Moores lov). Skytjenester med ubegrenset lagring gjør at folk ikke tar seg bryet med å slette data, noe som gjør at mengden av data som er irrelevant øker. (…)

En ting er antallet fysiske datalagringsenheter og det man kan sikre fra internett, men det er også den store mengden av informasjon som finnes/kan finnes som gjør at sakene blir mer og mer omfattende. En del av det kompliserte bildet er å sikre antall sporkilder vi vet om og finner, en annen del er å navigere seg frem til den informasjonen som er relevant og viktig for saken på riktig tidspunkt i etterforskningen. Antall beslag er ikke er avgjørende for hvor omfattende saken er – det er(/kan være) en del av det, men det er mengden av data og dets kompliserte form som utgjør kompleksiteten.’

Lyd- og bildeopptak av politiavhør

Riksadvokaten har i rundskriv 2/2016 gitt et generelt pålegg om bruk av lyd- og bildeopptak i politiavhør. Dette er viktig ut fra et bevissikringssynspunkt. Vi er samtidig noe bekymret for at den enkelte aktor ser seg nødt til å se/høre gjennom de fleste (alle) avhørene i forberedelsen til hovedforhandlingen.

Bevisspiral og mer arbeid i forbindelse med den enkelte sak

Flere erfarer at sakene blir stadig ‘bredere’ bevisført, også fra påtalemyndighetens side. Det er selvsagt vanskelig å vite på forhånd akkurat hvor mye bevis som trengs, men det synes som om enkelte tar i ‘for sikkerhets skyld’. Eksempelvis karaktervitner.

Flere saker krever mer arbeid enn tidligere. Spesielt i Oslo sender mange forsvarere hyppige brev med begjæringer om ulike etterforskningskritt. Disse må statsadvokaten håndtere og politiet eventuelt effektuere. Forsvarerbytter kort tid før hovedforhandling skjer stadig oftere, gjerne etterfulgt av begjæringer om utsettelse og kopiering av nye saksdokumenter. Flere utenlandske tiltalte innebærer et økende antall etterforskningskritt i utlandet. Flere statsadvokater opplyser at de setter av mer tid enn det saken egentlig burde ta for å ta høyde for endringer underveis. En eskalerende praksis med flere forsvarere for samme tiltalt øker også arbeidsbyrden. Etter vårt syn burde domstolene vært mer restriktive i sin oppnevningspraksis.

At sakene er mer omfattende enn tidligere ligger som en premiss for ny straffeprosesslov.

Nye og krevende sakstyper

Det er en økning i saker som gjelder vold i nære relasjoner. Disse sakene krever regelmessig mye etterforskning av politiet. Tiltalene utferdiges av statsadvokaten. De fleste aktoreres av politiet, men strafferammen for grov familievold er økt til 15 år og er derfor statsadvokataktorat. Mottatte saker (Oslo statsadvokatembeter) kodet som familievold har steget fra 189 i 2010 til 432 i 2015. Påtalebehandlingen er ofte tidkrevende. Mange og lange avhør, tolke- og kulturutfordringer, lange tilrettelagte avhør av flere barn. En betydelig mengde barnevernsdokumenter. Flere statsadvokater har gitt uttrykk for at disse sakene krever en grundig(ere) behandling enn andre joursaker. Ofte må det innhentes tidligere (henlagte) saker, slik at bevisvurderingen i realiteten dreier seg om flere saker og ikke en. Tidvis blir tidligere saker også gjenopptatt og vedlagt foreliggende sak.

Både i saker som gjelder seksuelle overgrep og saker som gjelder mishandling i nære relasjoner blir det rutinemessig bedt om en ‘second opinion’ fra en kollega i de tilfeller hvor bevisresultatet ikke er opplagt.

Særlig om forhåndsvarsler i medhold av påtaleinstruksen § 7-2:

Oslo statsadvokatembeter har gitt pålegg om forhåndsvarsel i alle saker med strafferamme over 6 år hvor det varetektsfengsles.

Det at politiet i økende grad benytter utvidete metoder under etterforskning, metoder som til dels krever samtykke fra statsadvokaten, innebærer arbeid for statsadvokaten. Dette er tid som ikke registreres eller rapporteres.

Utviklingen av antallet forhåndsvarsler til Oslo statsadvokatembeter har steget fra 650 i 2006 til 1938 i 2015.

Fagledelsen:

Vi opplever et større (økende) fokus på fagledelsen. Oslo statsadvokatembeter har 4 statsadvokater og 1 førstestatsadvokat som bedriver fagledelse og utadrettet virksomhet i større grad (spesialistgruppen). Den enkelte statsadvokat forutsettes også å delta på inspeksjoner i større grad enn tidligere. Innholdet i disse har blitt vesentlig endret de senere år, med større fokus på hvordan straffesaksbehandlingen i politidistriktene er. Dette medfører samtidig at gjennomføringen av inspeksjonene krever mer arbeid enn tidligere.

Vi opplever at Oslo statsadvokatembeter blir brukt på kurs og foredrag for nye jurister. Det er svært positivt at vi får muligheten til å påvirke fremtidens politi, men krever også tid og personell. Som nevnt overfor holder Oslo statsadvokater ukeskurs for nytilsatte jurister to ganger per år, i tillegg til bistand ved kurs på PHS.

Vi har sett en utvikling hva gjelder behov og etterspørsel for fagdager i politiet. Som nevnt over ble det gjennomført fagdager (storparoler) innenfor områdene familievold og seksuelle overgrep i 2015. I 2017 er det planlagt egne fagdager om rettsanmodninger. Vi legger også til grunn at det vil medgå mye tid til opplæring i forbindelse med vedtagelse av ny straffeprosesslov.

Kvalitetssikring og evaluering:

I tillegg til at vi bruker mer tid på selve straffesaksbehandlingen, har riksadvokaten også øket fokuset på ‘kvalitetssikring, støtte, oppfølging, intern opplæring og trening47’. I kjølvannet av Monika-rapporten og Sture Bergwall-gjennomgangen opplever vi en økende forventning til vårt bidrag til evaluering.

Utadrettet virksomhet:

Statsadvokatene deltar i en rekke arbeidsgrupper som til dels er svært arbeidskrevende og som kommer i tillegg til vanlig porteføljer. De fleste opplever nok at det ikke blir frigjort (tilstrekkelig) tid til dette og at arbeidet må gjøres på kveldstid.»

7.15 Øvrige respondenter

I forbindelse med utvalgets besøk hos fem politidistrikter ble representanter fra de stedlige statsadvokatembetene invitert. Under møtene har disse gitt uttrykk for hvorledes de vurderer både egen og påtalejuristenes arbeidssituasjon. Innspillene er hensyntatt. I tillegg har lederen av Statsadvokatenes forening gitt en muntlig fremstilling til utvalget.

Av ulike drivere som disse respondentene særlig har fremhevet, kan nevnes:

• Det jobbes mindre gratis enn tidligere.

• Statsadvokatene bruker mer tid på andre ting enn straffesaksbehandling. Særlig gjelder dette fagledelse og utadrettet virksomhet.

• Innenfor straffesaksbehandlingen ble det særlig pekt på følgende:

  • Familievoldssaker er noe relativt «nytt». Disse sakene er ekstremt ressurskrevende.

  • Bevistilbudet er blitt betydelig større.

  • Voldtektssakene øker i omfang. Sedelighetssaker og andre saker med tilrettelagte avhør krever mer forberedelse.

  • Det er en økende tendens til vidløftiggjøring av sakene.

  • Økningen i antall ekspedisjoner i BL. Statsadvokatene bruker mer tid på ulike henvendelser enn tidligere.

  • Saksbehandlingen holder generelt høyere kvalitet.

7.16 Den høyere påtalemyndigheten – oppsummering

Til tross for ulikheter i kriminalitetsbildet og det faktum at samtlige embeter er relativt små sammenlignet med Oslo statsadvokatembeter, er det særlig to forhold som for Påtaleanalyseutvalget fremstår som sentrale forklaringer i kapasitetsdiskusjonen.

• Det ene er antall innkomne saker, som har vært jevnt økende de siste ti årene, med en særlig markant økning den senere tid (2014: ca. 68 000, 2015: ca. 77 500, 2016 en ytterligere økning første halvår). Det er en rimelig slutning at deler av kapasitetsøkningen i 2014/15 har gått med til å dekke opp det økte antall saker inn til behandling hos statsadvokatene.

• Det andre er den markante økningen hva gjelder bevistilbud, notoritetskrav og administrative oppgaver tilknyttet straffesaksbehandlingen.

Slik Påtaleanalyseutvalget ser det, synes disse forholdene i sum å overstige den satsingen som fant sted i 2014/2015, og som blant annet var begrunnet i økt fagledelse. Ambisjonen om en mer aktiv og profesjonell fagledelse overfor politiet har i begrenset grad latt seg realisere. Utvalget vil også bemerke at gjennomføringskraften og -viljen til å prioritere fagledelsen synes å ha vært noe varierende ved enkelte av embetene.

Når mandatet spør om Den høyere påtalemyndighet «har riktig kapasitet (…) for å ivareta de mål som er angitt», må spørsmålet relateres til samfunnsoppdraget. Tolkes dette innskrenkende, er det Påtaleanalyseutvalgets vurdering at dagens kapasitet i Den høyere påtalemyndighet er akseptabel – med forbehold om visse ulikheter mellom embetene.

Forstås samfunnsoppdraget som noe mer, med en påtalemyndighet som aktivt bidrar i prioriteringsspørsmål, utøver en løpende fagledelse og engasjerer seg i politiets virksomhet og utvikling, vurderer Påtaleanalyseutvalget kapasitetssituasjonen på nasjonalt nivå som utilstrekkelig. I et slikt perspektiv vil det særlig være nødvendig å gjøre grep som bidrar til

• en intensivert og forbedret fagledelse

• kompetansehevende tiltak

• å utvikle en lærende og kompetent organisasjon

Gitt en vid forståelse av samfunnsoppdraget, er det da innenfor dagens rammer mulig å tette kapasitetsgapet gjennom ulike tiltak? Dette kommer utvalget nærmere inn på under kapittel 8.