12 Utvalgets vurdering av Den høyere påtalemyndighet

12.1 Innledning

Utvalgets oppdrag er å gjennomføre en analyse som kan danne grunnlag for en videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndigheten. Hvordan og i hvilken utstrekning påtalemyndigheten skal videreutvikles, er i stor grad et politisk spørsmål og et politisk valg. Endringer bør skje dersom dette må antas å føre til bedre effektivitet og kvalitet, samtidig som man ivaretar grunnleggende verdier og prinsipper, i første rekke rettssikkerheten.

I vurderingen av om endringer bør skje, er det flere retninger å gå. Det kan foretas større eller mindre justeringer av dagens påtalemyndighet, eller mer radikale grep. Utvalget tar opp mange tiltak som isolert sett kan utvikle påtalemyndigheten, men ser også på hvordan kombinasjonen av flere tiltak kan innebære mer omfattende endringer av dagens påtalemyndighet. Utvalgets mandat inneholder det premiss at dagens tosporede og integrerte system skal legges til grunn.

Utgangspunktet for vurderingen av de enkelte tiltakene og av hvor omfattende en videreutvikling bør være, må være påtalemyndighetens samfunnsoppdrag. Spørsmålet er om påtalemyndigheten i dag alt i alt har den nødvendige kapasitet til å ivareta samfunnsoppdraget på beste måte. Er svaret på dette ikke et ubetinget ja, er det nødvendig å ettergå hvilke punkter hvor situasjonen kunne vært bedre, for deretter å vurdere hvilke tiltak som kan antas å medføre bedring.

Når det vurderes å endre en organisasjon, må det ses hen til organisasjonens historikk, tradisjon og kultur. Påtalemyndigheten har en lang og stolt tradisjon, og har vært en viktig aktør i utviklingen av en liberal rettsstat. Imidlertid kan tradisjoner også utgjøre en sperre for endring og utvikling; dette gjelder også for påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten ble etablert og utviklet under andre samfunnsforhold enn dem vi har i dag. Konstruksjoner, tenkemåter og arbeidsformer som for en god del år tilbake var naturlige, og den gang også effektive, kan være utgått på dato. Tradisjonens tyngde og kulturen i etaten kan fungere konserverende, ikke minst med tanke på endringstrykket i omgivelsene og på fremtidens behov.

På den annen side er straffesaksbehandling en spesiell virksomhet i statsapparatet. For påtalemyndigheten står straffesaksbehandlingen helt sentralt. Det samme gjelder politiet, selv om politiet også har andre viktige oppgaver. Virksomheten er underlagt streng regulering som skal sikre en uavhengig etterforsking, likebehandling, rettssikkerhet og en god og effektiv kontroll med maktbruk og inngrep overfor borgerne.

Disse faktorene vil i seg selv kunne være konserverende og medføre at virksomheten ikke umiddelbart tilpasser seg nye teorier og prinsipper om styring og annet. Kanskje har ikke påtalemyndigheten hatt samme insentiv som andre statlige virksomheter til å endre seg på disse områdene.

For utvalget er det viktig å ta vare på og videreføre de sentrale elementene i påtalemyndighetens virksomhet som understøtter samfunnsoppdraget. Samtidig skal utvalget se på hvordan virksomheten kan videreutvikles. Slik utvalget vurderer det, går det både en prinsipiell og faktisk sondring mellom påtalemyndighetens drift og kjernevirksomhet (straffesaksbehandlingen) på den ene side, og etatsperspektivet (strategi og utvikling) på den annen side. Innenfor straffesaksbehandlingen er det gode grunner til ikke å gå for fort frem. Derimot er argumentene for et konservativt perspektiv ikke like relevante hva gjelder strategi og utvikling. Påtaleanalyseutvalget har ikke funnet støtte i teori eller i sine undersøkelser som tilsier at påtalemyndigheten som organisasjon ikke skal utvikles minst i samme takt som omgivelsene forøvrig.

Det er viktig å understreke at det har vært en god utvikling i påtalemyndigheten, særlig de senere år, i første rekke gjennom riksadvokatens etatsledelse. Samtidig er etaten på mange måter slik den nær sagt alltid har vært. Dette står i kontrast til de omfattende endringer som har skjedd i politiet og i andre etater tilknyttet Justis- og beredskapsdepartementet, eller for den saks skyld i departementet selv.

De nye kravene til styring av statlige virksomheter er i dag å anse som institusjonaliserte og ufravikelige. Sentralt står en vurdering av den strategiske plattformen som påtalemyndigheten baserer sin virksomhet på. Utvalget har med dette utgangspunktet vurdert hvilke krav det er naturlig å stille til påtalemyndigheten som en moderne statlig etat i de kommende årene.1

Påtalemyndighetens videre utvikling må også ses i lys av politireformen. Færre og større politidistrikter innebærer større og mer slagkraftige påtaleenheter i politidistriktene, og det er naturlig å se på om og i tilfelle hvilke konsekvenser dette bør få for påtalemyndighetens rolle og arbeid.

Utvalget har dessuten sett på hvilke konkrete tiltak som uansett kan antas å føre til at påtalemyndighetens «produksjon» blir bedre.

For å unngå dobbeltbehandling, vil enkelte temaer bli behandlet ett sted eller bli delt opp i to bolker. Dette til tross for at tematikken kan være relevant både for statsadvokatene og påtalejuristene. Omtalen vil skje i det kapitlet hvor utvalget anser at tematikken har sin primære materielle forankring.

12.2 Sentrale premisser

12.2.1 Innledning

I kapittel 11 har utvalget oppsummert sitt syn på den faktiske situasjonen. For så vidt gjelder Den høyere påtalemyndighet, minnes om følgende tre helt sentrale premisser:

• Riksadvokaten, politidirektøren, påtalemyndighetenes representanter, politimestrene og øvrige respondenter synes å ha et relativt sammenfallende syn på påtalemyndighetens strategiske posisjon og utfordringer. Femmeranalysen2 understøtter denne virkelighetsoppfatningen. Politiets fellesforbund gir på enkeltpunkter uttrykk for et avvikende syn.

• Den høyere påtalemyndighets reelle gjennomslagskraft må forsterkes. Dette er ikke noe som bare kan vedtas, men som fordrer ulike grep. Respondentene var gjennomgående av den klare oppfatning at en dreining i retning av en mer aktiv og utvidet fagledelse er riktig strategi.

• Sentrale forklaringer på uønskede avvik fra kvalitetsnormen i enkeltsaker er identifisert, omtalt og beskrevet av riksadvokaten.3 Disse funnene bør i pågående og fremtidig utviklingsarbeid ha forrang, og vies særlig oppmerksomhet.

12.2.2 Avgrensninger

I tråd med mandatets punkt 1 og departementets senere presisering har Påtaleanalyseutvalget ikke foretatt en prinsipiell utredning av det tosporede og det integrerte system.

Som en konsekvens av at sentrale respondenter i dialogen med utvalget har tatt opp og problematisert spørsmålet om å slå sammen Den høyere påtalemyndighet til ett nivå, har dette vært diskutert i utvalget. Innspillet ga ingen gjenklang. Hovedbegrunnelsen er at en slik sammenslåing ikke vil løse utfordringene som påtalemyndigheten må ta stilling til. Etter utvalgets syn bør søkelyset i stedet rettes mot ulike sider av påtalemyndighetens oppgaveutførelse.

12.3 Riksadvokaten

12.3.1 Innledning

Utvalgets mandat retter seg i punkt 3 i første rekke mot statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet. Analysen skal danne grunnlag for en «videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndigheten». Utvalgets tilnærming er at påtalemyndigheten er en etat, og det er da nødvendig i flere sammenhenger å omtale og vurdere alle ledd i etaten. Riksadvokaten er leder av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd. Å få gjennomført forbedringer og utviklingstiltak som gjelder statsadvokatene og påtalejuristene, forutsetter etter utvalgets syn en parallell videreutvikling på øverste nivå.

Riksadvokatens ansvar og oppgaveutførelse kan deles inn i funksjonsområdene etatsledelse, fagledelse, straffesaksbehandling og utadrettet virksomhet.

Riksadvokaten har utvilsomt stor anseelse og tyngde, og den utadrettede virksomheten ivaretas på en god måte. Flere respondenter har også fremhevet riksadvokatens langvarige fokus på verdibasert ledelse. Dette har vært en viktig drivkraft bak utviklingen av en påtalemyndighet som bidrar til å skape et samfunn hvor rettferdighet får gode vekstvilkår.4 Verdibasert ledelse og en tydelig stemme for en liberal rettsstat kjennetegner dagens påtalemyndighet, med riksadvokaten i spissen. Dette er holdninger og synspunkter som utvalget fullt ut stiller seg bak, og som bør videreføres.

De erfaringer utvalget har gjort, indikerer samtidig et tydelig behov for å styrke både fagledelsen og etatsledelsen. Styrkingen vil i stor grad berøre Riksadvokatembetet, som leder av påtalemyndigheten. Det er også enkelte sider av riksadvokatens involvering i straffesaksbehandlingen utvalget finner grunn til å se nærmere på.

Det må i denne sammenheng også pekes på relasjonen til Politidirektoratet, som ble opprettet i 2001. Gjennom Politireform 2000 overtok direktoratet den daglige ledelsen av politiet fra Justisdepartementet. Direktoratet har i dag ca. 270 ansatte5. Som en følge av det tosporede system vil det alltid ligge en latent mulighet for interessekonflikt mellom direktoratets ledelse av politiet og riksadvokatens ledelse av påtalemyndigheten.

En målrettet og ambisiøs ledelse av påtalemyndigheten vil i fremtiden i stadig økende grad kreve en aktiv og kunnskapsrik tilstedeværelse på ulike arenaer og på flere plan. Dagens bemanning ved Riksadvokatembetet, 25 personer6, gjør det naturlig å reise spørsmål ved om dette gir tilstrekkelig gjennomslagskraft, ikke minst i relasjon til påtalemyndigheten i politiet.

12.3.2 Riksadvokatens rolle i fagledelsen

Riksadvokaten har den faglige og administrative ledelsen av statsadvokatene, og den faglige ledelsen av påtalemyndigheten i politiet. Dette innebærer en helt sentral rolle i fagledelsen av påtalemyndigheten. Fagledelsen utøves på ulike måter: ved rundskriv og direktiver, gjennom kontakt med underliggende etater – i første rekke statsadvokatene – og ved behandlingen av enkeltsaker. Riksadvokaten er selv en synlig aktør på mange arenaer sammen med påtalejurister og etterforskere.

Autoritative styringssignaler alene vil neppe gi tilstrekkelig gjennomslagskraft i et fremtidsperspektiv. Ikke minst gjelder dette i lys av etableringen av store politidistrikter og et styringssterkt Politidirektorat. Skal en sikre at rundskriv, direktiver og andre styringssignaler har en reell effekt på hva som skjer i etaten, fordrer en klar og tydelig strategi, tilstrekkelig implementeringskraft, tilgjengelighet og en kontinuerlig oppfølging.

En side ved dette er hvorvidt riksadvokaten i dag har tilgjengelig faglige og personelle ressurser, med tanke på en kommende systematisk og strategisk videreutvikling av fagledelsen. Det er tankevekkende at Den høyere påtalemyndighets deltakelse i Handlingsplanen for etterforskingsløftet, som har stor betydning også for påtalemyndighetens arbeid, skjer gjennom en halv stilling. Dette synliggjør manglende kapasitet.

I dag er det ingen tydelig arena for en løpende utvikling av fagledelsen. Dette kan skje på flere måter. Eksempelvis kan embetslederne trekkes nærmere inn i ledelsen av påtalemyndigheten, typisk i form av en nasjonal ledergruppe under riksadvokatens ledelse. På sikt vil dette kunne skape en tettere, mer dynamisk og mer enhetlig styring av etaten.

Det bør vurderes om fagledelsen skal få et eget organisatorisk uttrykk ved Riksadvokatembetet. En slik konstruksjon ville gjort det mulig å koordinere og styre fagledelsen i større grad enn i dag. Materielt sett ville dette lagt til rette for utviklingen av et strategisk planverk, prioriteringer basert på oppdatert kunnskap og en helhetlig ressursutnyttelse av påtalemyndighetens kapasitet på området.

En slik utvikling forutsetter flere endringer hvis det skal fungere i praksis. Et viktig premiss er færre statsadvokatembeter, noe utvalget foreslår. Som utvalget kommer tilbake til, er utvalgets syn også at statsadvokatenes rolle i større grad enn i dag bør rettes mot fagledelse. Embetslederrollen bør også utvikles, både internt, mot politiet og mot riksadvokaten.

Slik utvalget forstår det, har dimensjoneringen og innretningen av embetene vært en utfordring for riksadvokaten. Utfordringen har blitt forsterket av at embetslederne i varierende grad har hatt tilstrekkelig etatskompetanse og oppmerksomhet mot virksomhetsområdet fagledelse. Følgen er at de i denne sammenheng ikke har utgjort den ressursen for riksadvokaten som de ideelt sett burde være.

De senere års videreutvikling av fagledelsen har i stor grad ligget til Oslo statsadvokatembeter. Arbeidet er av god kvalitet, men har ikke hatt en tydelig strategisk forankring, samtidig som utviklingsarbeidet har forsterket og synliggjort forskjellene embetene imellom.

Etter utvalgets syn bør utviklingen gå i retning av å gi arbeidet med fagledelse en fastere struktur, forankret ved Riksadvokatembetet. Utviklingen bør understøttes av en tettere involvering av embetslederne. Dette kunne gitt en tett interaksjon mellom de sentrale aktørene på ulike nivåer og bidratt til å koordinere og styre den samlede kapasiteten på en tett og god måte. Utviklingen må gå i retning av tettere oppfølging av statsadvokatene. Dette må reflekteres i hvilken kapasitet og kompetanse riksadvokaten har tilgjengelig.

12.3.3 Riksadvokatens rolle – prioriteringer

Riksadvokaten har i dag en viktig rolle med hensyn til prioritering av påtalemyndighetens oppgaver. Dette skjer i hovedsak gjennom de årlige mål- og prioriteringsrundskrivene. Av påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd fremgår at påtalemyndigheten gir nærmere regler om prioritering og gjennomføring av etterforskingen i straffesaker.

Politiet er en sentral adressat for riksadvokatens prioriteringer.7 Her ligger det et spenningsfelt. Det er politimesterens oppgave å styre politidistriktet, herunder å prioritere oppgaver og å styre ressursbruken. Kriminalitetsbildet og kriminalitetsutfordringene vil i noen grad være ulike i politidistriktene, og politiets virksomhet må, gjennom politimesterens ledelse, tilpasses dette. Også Politidirektoratet kommer med sine prioriteringer.

I dette spenningsfeltet kan det oppstå flere utfordringer.

Hvis de overordnede prioriteringssignalene politiet får fra ulike hold, ikke er sammenfallende, kan det skape usikkerhet. Som nevnt foran bør slike uklarheter søkes løst gjennom konstruktiv dialog mellom Politidirektoratet og riksadvokaten. Riksadvokaten har begrensede virkemidler til å sørge for at politiet følger opp de prioriteringer som gis. Blir signalene for omfattende, vil dette kunne gripe inn i politimesterens styringsansvar på en uheldig måte. Politimesteren vil da i praksis måtte velge hvilken betydning de sentrale prioriteringene skal ha, veid opp mot øvrige utfordringer. Blir signalene for vage, får de liten påvirkningskraft. Det ideelle er at riksadvokaten og Politidirektoratet har sammenfallende prioriteringer.

Et prinsipielt spørsmål er om riksadvokaten i fremtiden i det hele tatt skal komme med prioriteringer, eller heller ha fokus på å utvikle og forbedre kvaliteten på den konkrete straffesaksbehandlingen. Dette vil i praksis bety en etat med en svært reaktiv profil, hvor samfunnsoppdraget tolkes innskrenkende.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn bør riksadvokaten fortsatt ha en sentral rolle i prioriteringsspørsmål. Dette er uttrykkelig forutsatt av Stortinget, og er en logisk konsekvens av riksadvokatens rolle som leder av påtalemyndigheten, med faglig ansvar for straffesaksbehandlingen. Gjennom sin virksomhet vil påtalemyndigheten høste erfaringer som bør ha stor betydning for hvilke prioriteringer som skal gjøres, og innretningen på disse.

I realiteten er det to sett av vurderinger riksadvokaten må ta hensyn til ved utformingen av sine mål og prioriteringer: det kriminalpolitiske og det faglige.

Kriminalpolitiske prioriteringer inkorporeres i riksadvokatens styringsdokumenter og innebærer at riksadvokaten på mange måter videreformidler politisk forankret kriminalpolitikk. Samtidig er det viktig å understreke at disse prioriteringene tradisjonelt har vært utarbeidet i tett samråd med Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet.

Påtalemyndighetens faglige prioriteringer er særlig forankret i tre faktorer: rettsutviklingen, strategiske kriminalitets- og trusselvurderinger, og erfaringer og innspill fra egen etat. I kapittel 4 er hvert av disse tre områdene beskrevet8 – med dilemmaer, utfordringer og muligheter.

Det er særlig de strategiske analysene9 det synes å være en viss uenighet om. Prinsipielt går det her en viktig sondring mellom to hovedsyn: om det bør tilligge politiet ensidig å analysere og definere strategiske trusler, eller om også påtalemyndigheten i noen grad bør utøve en aktiv kontrollfunksjon med premissene og selve beslutningsgrunnlaget. Når ressursene er begrenset, bør påtalemyndigheten ha et visst minimum av innflytelse på hva man i neste omgang skal jobbe med i straffesakssporet? Dette er i liten grad tilfelle i dag, og bør utredes i forbindelse med styrkingen av stabskraften ved Riksadvokatembetet.

12.3.4 Riksadvokatens rolle i straffesaksbehandlingen

Riksadvokaten har i dag eksklusiv påtalekompetanse i alvorlige straffesaker, jf. straffeprosessloven § 65. Straffeprosessutvalget har foreslått en videreføring av dette, jf. lovutkastet § 2-11. Dette har vært ordningen helt siden straffeprosessloven av 1887. Spørsmålet er om dette er den beste løsningen i et fremtidig perspektiv. Det hører med at riksadvokatene i Danmark og Sverige ikke har denne rollen. Til gjengjeld har de en rekke andre oppgaver den norske riksadvokaten ikke har. Begge de nevnte riksadvokatene har rundt 120 ansatte, mens riksadvokaten i Norge har 25 ansatte.

Hvorvidt, og eventuelt i hvilket omfang, riksadvokaten skal behandle enkeltsaker, reiser et grunnleggende spørsmål om riksadvokatens rolle som leder av påtalemyndigheten. Dette har også en praktisk side, ettersom bortfall eller reduksjon av omfanget av enkeltsaksbehandling vil frigjøre kapasitet til andre oppgaver. Hovedargumentene for å fortsette med behandling av enkeltsaker, er særlig at dette innebærer en kvalitetssikring av påtalespørsmålet i de alvorligste sakene, og underbygger riksadvokatens legitimitet, ikke minst i politietaten.

Sentralt i dette står spørsmålet om prioritering av riksadvokatens oppgaver. Dersom det ønskes en utvikling med sterkere vekt på fagledelse, i en vid definisjon av begrepet, er spørsmålet hvilken rolle saksbehandling av enkeltsaker skal ha for riksadvokatens del. Utvalgets respondenter har ganske entydig uttrykt at fagledelsen i påtalemyndigheten bør styrkes. I riksadvokatens straffesaksbehandling ligger det et element av fagledelse, men det kan hevdes at dagens løsning primært bæres av andre hensyn (legitimitet, mv.)

Straffesaksbehandlingen har i alle år vært den mest sentrale delen av riksadvokatens oppgaver. Dette har fungert bra, i den forstand at behandlingen ved riksadvokatens kontor har bidratt til høy kvalitet og rettssikkerhet. Utviklingen kan imidlertid tilsi at dette, i hvert fall i noen grad, bør endres. Styrkingen av politidistriktene, det pågående etterforskingsløftet mv. tilsier en positiv utvikling av kvalitet og effektivitet i politiets straffesaksbehandling. Også styrkingen av statsadvokatens fagledelse overfor politiet underbygger en slik utvikling.

Etter Påtaleanalyseutvalgets mening bør riksadvokatens rolle som kvalitetssikrer og rettssikkerhetsgarantist forsterkes. Dette skjer etter utvalgets syn best ved at etats- og fagledelsen styrkes, samtidig som enkeltsaksbehandlingen reduseres. Utvalget mener at riksadvokaten fortsatt skal påtaleavgjøre enkeltsaker, men at dette bør begrenses til å gjelde noen spesielle sakstyper, for eksempel svært alvorlige saker, saker med særlig kompleksitet eller saker av prinsipiell karakter.

12.3.5 En mer fleksibel kompetansefordeling?

12.3.5.1 Problemstillingen

Utvalget har som en del av sitt mandat å vurdere organisering av påtalemyndigheten. En side ved organiseringen er hvilke oppgaver som bør legges til hvilke ledd i påtalemyndigheten. Dette reiser spørsmålet om plassering av påtalekompetansen. Spørsmålet er om det her bør skje endringer. Dette har flere sider. En problemstilling er hvorvidt påtalekompetansen helt eller delvis bør plasseres lavere i systemet enn i dag. En annen er hvordan påtalekompetansen bør reguleres; om dette fortsatt bør detaljstyres av loven slik som nå, eventuelt med reguleringer, eller om det bør finnes andre løsninger.

Som fremhevet av Straffeprosessutvalget er reglene om fordeling av påtalekompetanse mellom nivåene i påtalemyndigheten viktig for å sikre en betryggende behandling, ut fra sakenes betydning, og for å etablere en hensiktsmessig arbeidsdeling internt i påtalemyndigheten.10 Som nevnt foran berører dette blant annet spørsmålet om riksadvokatens gjøremål.

Straffeprosessutvalget foreslår å opprettholde dagens modell, men mener påtalemyndigheten i politiets generelle kompetanse bør heves til å gjelde lovbrudd som kan straffes med fengsel inntil 2 år, jf. utkastets § 2-11 (3). Dessuten foreslås en delegasjonsbestemmelse, hvoretter riksadvokaten ved generell instruks og i den enkelte sak kan overlate visse avgjørelser som ligger til riksadvokaten, til statsadvokaten, og tilsvarende bestemme at avgjørelse som hører inn under statsadvokaten, kan treffes av påtalemyndigheten i politiet. Videre foreslås at statsadvokaten i den enkelte sak kan overlate avgjørelsen av spørsmålet om påtale til påtalemyndigheten i politiet.

Når dette skal vurderes, er det nødvendig å gå nærmere inn på argumentene for ulike løsninger. Dagens grunnleggende modell skriver seg helt tilbake til straffeprosessloven av 1887, selv om det er foretatt en rekke justeringer innen rammen av denne modellen. Det har tidligere vært reist spørsmål om endringer av modellen som sådan, uten at dette synes å ha vært politisk behandlet. Et overordnet argument er naturlig nok hensynet til rettssikkerheten. Men også andre hensyn gjør seg gjeldende, og rettssikkerhet med hensyn til påtaleavgjørelser består dessuten av mange elementer, herunder kvalitetssikring og effektivitet.

Det er grunn til å peke på at Påtaleanalyseutvalget har en noe annen tilnærming til denne problemstillingen enn Straffeprosessutvalget hadde. Påtaleanalyseutvalget ser for sin del på dette særlig i lys av Nærpolitireformen og ut fra en tilnærming til påtalemyndigheten som etat, i et fremtids- og utviklingsperspektiv.

12.3.5.2 Hvilke hensyn gjør seg gjeldende?

Rettssikkerhet – Det er et overordnet hensyn at rettssikkerheten søkes ivaretatt i alle faser av straffesaksbehandlingen. Dette innebærer blant annet at kvalitetskontrollen av påtalevedtaket er viktig. Selv om også andre hensyn enn rettssikkerhet skal trekkes inn, må disse veies opp mot eventuelle rettssikkerhetsmessige konsekvenser.

Effektivitet – Som det sies uttrykkelig i mandatet, blir effektiviteten bedre jo kortere tid det går fra lovbrudd til reaksjon. Kan det spares tid ved å endre kompetanseplasseringen, vil dette kunne øke effektiviteten. Å sende saken oppover i systemet for avgjørelse av påtalespørsmålet medfører lengre saksbehandlingstid. Det kan også være at etterforskingen kan bli mer målstyrt ved å flytte påtalekompetansen nærmere etterforskingen.

Tilstrekkelig fagkompetanse – Hvis påtalekompetansen flyttes nedover i systemet, oppstår spørsmålet om det er tilstrekkelig fagkompetanse til å treffe avgjørelser med god kvalitet. Dagens plassering av påtalekompetansen er forståelig i et historisk perspektiv. Frem til Politireform 2000 var det mange små politidistrikter. At påtalemyndigheten i politiet da hadde en svært begrenset påtalekompetanse, var naturlig. Situasjonen nå, med bare tolv politidistrikter, gir et annet grunnlag for vurderingen. Kjernen i Politianalysen var å skape robuste og bærekraftige politidistrikter. Som det heter i punkt 12.5 om betydningen av strukturreformen i politiet:

«For politidistriktene betyr dette at vi får robuste politidistrikter som innehar alle fagmiljøer som er nødvendig for å løse politiets kjerneoppgaver, og som gir grunnlag for å bevare fagmiljøer med tilstrekkelig volum og kompetanse over tid.»

Det kan være naturlig å ta med seg denne tankegangen også når det gjelder påtalemyndigheten i politiet.

Spørsmålet er om de sakene påtalemyndigheten i politiet i dag ikke påtaleavgjør, har en slik kompleksitet at det ikke kan forventes at politiets jurister har tilstrekkelig fagkunnskap til å kunne behandle dem med tilstrekkelig kvalitet. Når dette skal vurderes, må det ses hen til at situasjonen fremover vil være annerledes.

Det kan hevdes at strafferammen i seg selv ikke nødvendigvis sier noe om hvor faglig krevende det er å treffe en påtaleavgjørelse. Hvorvidt kvantumet narkotika er stort, mellomstort eller lite, påvirker ikke nødvendigvis kompleksiteten av påtaleavgjørelsen. Det samme gjelder om følgen for fornærmede var en blåveis, et brudd eller i og for seg døden. Kunnskapen om bevis innhentet ved ulike typer etterforskingsskritt må antas å være like god hos påtalemyndigheten i politiet som i Den høyere påtalemyndighet. Det kan synes vanskelig å se at sakens strafferamme i seg selv – i et kvalitetsperspektiv – tilsier en avgjørelse i Den høyere påtalemyndighet.

På den annen side er det visse spesielle sakstyper hvor det ikke kan forventes at politiet har fagkompetanse, eller hvor andre hensyn tilsier mer sentral behandling. Her er det også en problemstilling hvorvidt slike spesielle sakstyper skal behandles av den ordinære påtalemyndigheten eller legges til et særorgan.

Kvalitetssikring – Kvalitetssikring i den form at flere vurderer en sak før påtalevedtak treffes, kan skje internt i et organ eller eksternt ved at noen utenfor organet vurderer saken. I politiet vil en intern kvalitetssikring skje gjennom samarbeidet mellom den påtaleansvarlige og den politifaglig ansvarlige. I de sakene hvor politiet i dag har påtalekompetansen, er det slik denne formen for kvalitetssikring – flere øyne ser på saken – regulært skjer. Politijuristen kan også søke råd hos andre jurister ved distriktet. Dagens system har innebygget en ekstern kvalitetssikring av de sakene hvor politiet ikke har påtalekompetanse, ved at Den høyere påtalemyndighet, i praksis for det meste statsadvokatene, gjennomgår etterforskingsdokumentene og treffer påtalevedtak. I de alvorligste sakene skjer dette i tre ledd, ved at den endelige beslutningen treffes av riksadvokaten.

Hvis man legger til grunn, i hvert fall fremover, at selve fagkompetansen generelt ikke nødvendigvis er vesentlig bedre i Den høyere påtalemyndighet enn hos de best kvalifiserte påtalejuristene i distriktet, ligger kjernen i denne kvalitetskontrollen i at flere øyne ser på saken. Dette har også sammenheng med hvordan man velger å arbeide med å utvikle fagkompetansen hos påtalemyndigheten i politiet. Det har videre sammenheng med hvordan man velger å organisere den interne påtalebehandlingen i politidistriktet, hvis påtalekompetansen i alvorlige straffesaker legges dit, og også med hvordan statsadvokatens fagledelse videreutvikles.

Hensynet til den høyere påtalemyndighets fagledelse og kontroll med politiet – Når Den høyere påtalemyndighet behandler enkeltsaker, ligger det i dette et fagledelses- og kontrollaspekt. Dette er også en viktig rettssikkerhetsgaranti, ettersom de færreste sakene ender i domstolene. Tilsvarende vil hensynet til likebehandling ivaretas på en god måte.

Tilgangen på et større antall enkeltsaker som skal påtalevurderes, gir et innblikk i hvordan straffesakene behandles i politiet, både etterforskingsmessig og påtalemessig. Dette kan avdekke svakheter hos den enkelte påtalejurist, generelle mangler ved etterforskingen eller saksbehandlingen i politidistriktet, svak måloppnåelse mv. Dette er viktig kunnskap, av stor betydning for statsadvokatenes fagledelse av politiet. Dette gjelder særlig statsadvokatene, men også riksadvokaten.

Dette taler for at statsadvokatene, og i noen grad riksadvokaten, fortsatt bør bedrive atskillig enkeltsaksbehandling. Imidlertid innebærer dette hensynet at det bør være mer fleksibelt og dynamisk hvilke saker Den høyere påtalemyndighet påtaleavgjør. Momenter her kan være sakenes alvorlighet, aktuell straff i sakene og ikke lovens strafferamme, om det er tale om ny lovgivning, eller om det gjelder rettsområder der det satses på rettsavklaring eller utvikling av straffenivået. Også utfordringer identifisert gjennom fagledelsen kan påvirke hvilke saker som avgjøres av statsadvokaten.

Fagledelse skjer imidlertid ikke bare gjennom behandling av enkeltsaker, herunder klagebehandling, men også mer generelt ved inspeksjoner, som også gir innsikt i politiets straffesaksbehandling. I et fagledelses- og kontrollperspektiv må verdien av enkeltsaksbehandling vektes opp mot innsikt som erverves på annen måte.

Avstanden til etterforskingen – Et trekk ved den eksterne kvalitetssikringen man har i dag, er at det er en annen avstand mellom statsadvokatene og etterforskerne enn mellom påtalejuristene og etterforskerne. Det kan hevdes at dette gir et bedre grunnlag for å se kritisk på den etterforskingen som har skjedd i sakene og ivareta hensynet til objektivitet. Påtalejuristene kan tenkes å bli for sterkt påvirket av meningssterke etterforskere, eller for preget av nærheten til etterforskingsprosessen. På den annen side har man i deler av systemet etablert ordninger med meget stor nærhet mellom etterforskere og påtalejurister, slik som i Økokrim.

Spørsmålet er hvorvidt en slik nærhet rent faktisk innebærer at påtalejuristens objektivitet og kvaliteten på de påtalefaglige vurderingene kommer i fare. Utvalgets generelle inntrykk er at forholdet mellom påtalejurister og de politifaglige ansatte i dag er meget godt, og at partene har gjensidig respekt for hverandres fagområder, kompetanse og roller – selv om dette selvsagt kan variere. Hvorvidt denne faren er reell, har også sammenheng med politijuristenes kompetanse og rolleforståelse.

Kapasitet – Endringer med hensyn til hvor kompetansen bør legges, tilsier en vurdering av hvilke kapasitetsmessige følger slike endringer vil ha. Siden alle saker etterforskes av politiet, og påtalejuristene skriver innstillinger til statsadvokatene, vil arbeidet med selve påtalespørsmålet neppe medføre påtakelig merarbeid for politiet. På den annen side vil statsadvokatene bli fritatt for å saksbehandle de sakene politiet påtaleavgjør.

Spørsmålet om hvem som har påtalekompetanse, har imidlertid en side til hvem som skal aktorere saken. Her er det ingen direkte sammenheng, i og med at politijurister aktorerer en rekke saker der statsadvokatene har tatt ut tiltale. Men dersom påtalemyndigheten i politiet tillegges større påtalekompetanse enn i dag, vil følgen naturlig måtte være at disse også aktorerer sakene. Dette kan utfordre kapasiteten i politiet.

Hensynet til politijuristenes karriereutvikling – Med store politidistrikter med et større antall politijurister kan det være et poeng å sikre at politijuristene har interessante og utfordrende arbeidsoppgaver, noe som også kan legge grunnlaget for en karriereutvikling. Det er naturlig å tenke at mer omfattende påtalekompetanse, kombinert med muligheten til å prosedere flere saker enn i dag, vil gjøre det mer attraktivt for jurister å bli værende i politiet.

Påtalevedtaket som symbolhandling – Det kan hevdes at en avgjørelse i en alvorlig sak av mer symbolske grunner bør treffes på et overordnet nivå; dette understreker at samfunnet ser meget alvorlig på det som har skjedd. Om dette skal vektlegges, er i første rekke et politisk spørsmål og må i tilfelle vektes mot andre hensyn. Mot dette synspunktet kan det hevdes at tiltalen i seg selv ved sitt innhold markerer alvoret. Likevel vil det nok være enkelte sakstyper eller saker som har en slik karakter at avgjørelsen bør skje høyt i systemet.

Hensynet til Den høyere påtalemyndighets legitimitet – Den høyere påtalemyndighets gjennomslagskraft i ulike sammenhenger kan forutsette legitimitet – at andre vet at Den høyere påtalemyndighet er operativ og har kunnskap om det som skjer på et lavere nivå. Kunnskapen om at det drives konkret saksbehandling i påtalesporet kan hevdes å styrke denne legitimiteten både internt i påtalemyndigheten, overfor politiet og utad. Dette må igjen veies opp mot om legitimiteten kan ivaretas på andre måter, men er også et spørsmål om hvor omfattende Den høyere påtalemyndighets konkrete saksbehandling bør være. Sagt på en annen måte: Er det nødvendig for legitimiteten at Den høyere påtalemyndighet behandler det antall og de typer saker den gjør i dag?

Hensynet til etatsstyring – Riksadvokaten er leder av påtalemyndigheten. Et synspunkt kan være at det derfor bør ligge til riksadvokaten å avgjøre hvilket nivå i påtaleetaten som skal gjøre hva. En slik adgang vil kunne gi rom for konkrete og ulike beslutninger om påtalekompetanse. Fornebo-utvalget skriver følgende om dette (side 9):

«Arbeidsgruppen foreslår (…) at kompetansebestemmelsene i straffeprosessloven §§ 65 – 67 avløses av en bestemmelse som overlater fordelingen av påtalekompetanse til Riksadvokaten gjennom delegasjonslovgivning.»

Hensynet til fleksibilitet – Det kan spørres om dagens system med en detaljert lovregulering er nødvendig, og om det er en naturlig og fornuftig ordning at lovgiver detaljregulerer kompetanseplasseringen i en etat på den måten dette skjer i dag.

Dagens § 67 er endret 27 ganger. Dette viser at det har vært et løpende behov for justeringer, som hver gang har ført til en lovendringsprosess. Så vidt vites har ikke disse lovendringene hatt noen kriminalpolitisk karakter eller vært politisk omstridt, men lovgivningsprosessen har vært nødvendig siden dette i utgangspunkt er lovregulert. En slik ordning er tid- og ressurskrevende både for riksadvokaten og departementet, og er lite fleksibel. En annen sak er om lovgiver faktisk ønsker å beholde denne detaljstyringen av påtalemyndigheten – det er et rent politisk spørsmål.

Hensynet til oversiktlighet mv. – Det vil være uheldig, og medføre opphevelse av dommer, dersom tiltale er tatt ut på et nivå i påtalemyndigheten som ikke har påtalekompetanse. Straffeprosessutvalget skriver11:

«Utvalget har lagt vekt på at det er ønskelig med klare, oversiktlige og lett tilgjengelige regler, blant annet for å motvirke kompetanseoverskridelser og forenkle domstolenes kontrollmuligheter. En påtaleintern regulering vil ikke uten videre ivareta disse hensyn like godt.»

En ordning hvor kompetansereglene fremgår av loven, vil best ivareta dette hensynet. På den annen side må dette lett kunne ivaretas på andre måter, for eksempel ved en regel om at det i tiltalebeslutningen uttrykkelig skal angis hva som er grunnlaget for påtalekompetansen.

12.3.5.3 Utvalgets vurdering

Avhengig av hvilken vekt som legges på de ulike hensynene, kan det tenkes flere mulige løsninger for hvordan påtalekompetansen best kan plasseres. Andre land, også Danmark og Sverige, har valgt andre løsninger enn Norge.

De hensyn som taler for å videreføre dagens modell, er at den ivaretar tradisjonen og at man beholder en politisk kontroll via lovgivningen. Modellen ivaretar på en god måte rettssikkerheten, i første rekke ved at det skjer en kvalitetskontroll i flere ledd i de alvorligere sakene. Lovreguleringen kan bidra til å sikre at det ikke skjer feil ved at tiltale tas ut på et nivå som ikke har påtalekompetanse.

Hensyn som taler mot denne modellen, er at den er lite fleksibel på grunn av lovkravet, ved at endringer tar tid og er ressurskrevende. Den kan også innebære at riksadvokatens rom for etats- og fagledelsesstyring begrenses.

Påtaleanalyseutvalget vil for sin del særlig legge vekt på hvilken løsning som vil ha positive konsekvenser for effektiviteten i saksbehandlingen, og som kan styrke påtalemyndigheten som etat. Den mest vidtgående løsning vil være å overlate fordelingen av påtalekompetanse til riksadvokaten gjennom delegasjonslovgivning. Dette ville vesentlig styrke riksadvokatens etatsstyring og gi rom for fleksible og konkrete løsninger. En mellomløsning kunne her være å legge den påtalekompetansen politiet ikke har, mer generelt til Den høyere påtalemyndighet, og så overlate til riksadvokaten å nærmere regulere hva som skal avgjøres av statsadvokatene.

Straffeprosessutvalget har foreslått følgende regulering av påtalekompetansen:

«§ 2-11. Påtalekompetanse

(1) Riksadvokaten avgjør spørsmålet om påtale når saken gjelder lovbrudd

• a) begått i tjenesten av personer som er tilsatt av Kongen,

• b) som kan straffes med fengsel inntil 30 år,

• c) som kan straffes med fengsel inntil 21 år, unntatt forsøk på slikt lovbrudd,

• d) etter straffeloven kapittel 17 eller §§ 151 til 154, 183 eller 211, og

• e) som forfølges i medhold av straffeloven § 5 tredje og femte ledd, unntatt når forfølgningen skjer etter anmodning fra fremmed stat.

(2) Statsadvokaten kan avgjøre spørsmålet om påtale når avgjørelsen ikke hører under riksadvokaten.

(3) Påtalemyndigheten i politiet kan avgjøre spørsmålet om påtale når saken gjelder lovbrudd

• a) som kan straffes med fengsel inntil 2 år, unntatt overtredelse av straffeloven § 221 når forklaringen er avgitt i straffesak,

• b) etter straffeloven §§ 233, 235, 254 og 272 når handlingen ikke har hatt døden til følge, 273, 322, 325, 333 første ledd, 338 første ledd, 352 første ledd, 367 første ledd, 372, 393 og 405, og

• c) etter tolloven § 16-7 og utlendingsloven § l08 tredje ledd, jf. sjette ledd.

Påtalemyndigheten i politiet kan treffe beslutning om henleggelse i alle saker.

(4) Riksadvokaten kan ved generell instruks og i den enkelte sak overlate beslutning etter første ledd bokstav c til statsadvokaten og ved generell instruks bestemme at avgjørelse som hører under statsadvokaten, kan treffes av påtalemyndigheten i politiet. Statsadvokaten kan i den enkelte sak overlate avgjørelsen av spørsmålet om påtale til påtalemyndigheten i politiet.»

I dette ligger at Straffeprosessutvalget går inn for å opprettholde dagens system, med en detaljert regulering i lovs form. En delegasjonsmulighet er bygget inn i fjerde ledd, hvoretter riksadvokaten og statsadvokaten kan beslutte at saker kan behandles av lavere påtalemyndighet.

Påtaleanalyseutvalget ser dette forslaget som en utvikling i riktig retning; ikke minst gir fjerde ledd rom for å ivareta en fleksibilitet som dagens lovgivning ikke har. En aktiv bruk av denne bestemmelsen vil kunne gi en mer målrettet påtalemyndighet. En meget aktiv bruk vil likevel kunne sies å underminere den ganske detaljerte reguleringen bestemmelsen ellers inneholder.

På den annen side kan det reises spørsmål ved om utkastet går langt nok. Det tenkes da særlig på at riksadvokaten skal avgjøre tiltalespørsmålet når det gjelder handlinger som kan «straffes med fengsel inntil 21 år, unntatt forsøk på slikt lovbrudd», jf. første ledd bokstav c. Det er ikke helt lett å se hvorfor forsøk skal særbehandles; faglig sett kan en sak om forsøk på lovbrudd være vel så komplisert som en sak om en fullbyrdet handling. Det som kan begrunne dette skillet, for eksempel i drapssaker, er at det har inntrådt en svært alvorlig følge ved et fullbyrdet drap. Spørsmålet er om riksadvokaten bør drive enkeltsaksbehandling av saker med denne strafferammen.

Hvis Riksadvokatembetet skal utvikles videre, kan det være grunn til en viss reduksjon av enkeltsaksbehandlingen, noe riksadvokaten i møte med utvalget har sagt seg enig i. Dette vil kunne skje ved aktiv bruk av utkastets fjerde ledd, men det er også spørsmål om hvorvidt sakene i første ledd bokstav c burde legges til statsadvokatene. Dersom sakene med 21 års strafferamme i stedet legges til statsadvokatene, vil riksadvokaten likevel i kraft av sin overordnede rolle kunne avgjøre saker med «særlig stor allmenn interesse», jf. påtaleinstruksen § 22-3 annet ledd. Tilsvarende gjelder for øvrig forholdet mellom statsadvokatene og politiet, jf. påtaleinstruksen § 22-2 første ledd.

Påtaleanalyseutvalget har likevel blitt stående ved at Straffeprosessutvalgets løsning i hovedsak gir en tilstrekkelig god løsning i dagens situasjon. Den fremtidige utvikling bør imidlertid gå i retning av at påtalekompetanse flyttes nedover i etaten. Dette kan skje ved at de delegasjonshjemlene som fremgår av § 2-11 (4), benyttes aktivt. Etter utvalgets syn bør riksadvokaten på sikt bare påtaleavgjøre de aller alvorligste og de prinsipielle sakene. Tilsvarende bør statsadvokatene kunne overlate flere saker enn i dag til politijuristene. En følge av dette vil være at påtalemyndigheten i politiet vil aktorere flere saker enn i dag, noe utvalget ser som en riktig utvikling.

På dette punktet har det vært ulike syn i utvalget, uten at dette har medført dissens. Utvalget oppfordrer imidlertid Justis- og beredskapsdepartementet, ved sin behandling av utkastet til ny straffeprosesslov, å vurdere kompetansebestemmelsene i lys av de hensyn utvalget har redegjort for.

En fremtidig utvikling bør også være at påtalekompetanse i politiet knyttes til stillingskategorier. Dagens politiadvokat 2-rolle har utviklet seg på en uheldig måte, ved at det ikke er oppstilt tydelige krav til hvem som skal inneha disse stillingene. Ut fra hensynet til politijuristenes karriereutvikling kan det være en god løsning å knytte en utvidet påtalekompetanse til denne stillingskategorien. Med tanke på dagens store politidistrikter bør det dessuten på sikt vurderes å opprette flere nivåer i påtalemyndigheten i politiet, for eksempel politiadvokat 3 eller «førstepolitiadvokat», og legge en ytterligere utvidet påtalekompetanse til en slik stilling.

12.3.6 Kompetanseutvikling

Virksomheten som påtalejurist er faglig krevende og forutsetter høy kompetanse av ulik karakter. Det er Politidirektoratet som politijuristenes arbeidsgiver som har det overordnede administrative ansvaret for kompetanseutvikling for denne gruppen. Som beskrevet i kapittel 9, ble det på bakgrunn av rapporten fra Sjøvold-utvalget iverksatt en strukturert grunnutdanning for politijurister fra 2003. I praksis er det politidistriktene, statsadvokatene (nå Oslo statsadvokatembeter) og Politihøgskolen som har stått for gjennomføringen av denne grunnutdanningen. Som utvalget kommer nærmere inn på nedenfor, har grunnutdanningen ikke gjennomgått noen særlig utvikling etter at den ble etablert.

Slik Påtaleanalyseutvalget ser det, er dagens tilbud langt fra godt nok. En sentral grunn til at grunnutdanningen ikke har utviklet seg, er at ingen – heller ikke Politidirektoratet – har tatt et reelt ansvar; denne utdanningen har i stor grad fått leve sitt eget liv. Ut over hva som kommer frem i Sjøvold-utvalgets rapport, foreligger det ikke synlige sentrale føringer for kompetansearbeidet. Det finnes ingen strategi for dette arbeidet, og forankringen hos riksadvokaten synes svak. Det er imidlertid riksadvokaten i egenskap av etatsleder, som har den faglige styringen av påtalemyndigheten, også påtalemyndigheten i politiet.

Den manglende utviklingen av dette arbeidet, og riksadvokatens rolle som leder av påtalemyndigheten, tilsier etter utvalgets mening at det sentrale ansvaret for kompetanseutvikling legges til riksadvokaten. I dette ligger ikke at riksadvokaten nødvendigvis skal stå for gjennomføringen av kompetansetiltakene. Hvordan dette arbeidet bør organiseres, analyser av kompetansebehovet, utvikling av en kompetansestrategi for påtalemyndigheten, kobling mot karriereutvikling mv. er oppgaver som bør legges til riksadvokaten. Dette forutsetter tilførsel av personell hos riksadvokaten som har kompetansen til å drive denne typen utviklingsarbeid.

Ettersom arbeidsgiveransvaret for påtalemyndigheten i politiet fortsatt skal ligge til politiet, forutsetter dette et nært samarbeid både med Politidirektoratet og politidistriktene.

12.3.7 Forskning i straffesaksbehandlingen

I samtalene med Politihøgskolen fremhevet skolens ledelse at politivitenskap er et tverrfaglig forskningsfelt som er under utvikling, både nasjonalt og internasjonalt. Politihøgskolens ambisjon er å være ledende innen politiforskning i Norden.12 På skolen finnes blant annet en egen forskningsavdeling.

Slik utvalget ser det, er det viktig å hegne om en fri og uavhengig forskning. Også for påtalemyndigheten vil forskning kunne være et viktig bidrag til å høyne kvaliteten på straffesaksarbeidet. På mange områder treffes viktige beslutninger snarere på grunnlag av erfaringsbaserte oppfatninger med basis i forskningsbasert kunnskap.

For å kunne utnytte potensialet på en bedre måte enn i dag er påtalemyndigheten avhengig av å utvikle en bestillerrolle. Dette fordrer både kompetanse og kapasitet, men også at påtalemyndigheten får en mer sentral plass i ulike fora. Bestillerrollen må settes i system og inngå i en beslutningsstruktur.

I Politihøgskolens strategiske planverk fremgår det at politiforskningen skal levere ny kunnskap til politiet og justissektoren. Skal Politihøgskolen vite hva de skal forske på, må «noen» spille inn forskningstemaer. Her står det klart for utvalget at «noen» hva gjelder straffesaksarbeidet må omfatte riksadvokaten.

For å være en aktuell samarbeidspartner fordres det at riksadvokaten kjenner til ulike prosesser og raskt kan behandle søknader om forskningsprosjekter som krever embetets klarering. Initiativ til nye forskningsprosjekter kan og bør også i større grad enn i dag tas i påtalesporet.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn er det særlig to forhold som vil kunne forbedre dagens situasjon. Det ene er at Riksadvokatembetets kobling til Politihøgskolen formaliseres og utvikles. Det andre er at kapasiteten og kompetansen til å drive løpende kompetansearbeid ved Riksadvokatembetet blir styrket. I sum vil dette kunne skape økt gjensidig forståelse mellom Politihøgskolen og påtalemyndigheten. Resultatet bør bli økt oppmerksomhet og intensivert forskningsarbeid innenfor viktige deler av straffesaksfeltet.

12.3.8 Bør stabskraften ved Riksadvokatembetet styrkes?

Under sine samtaler med respondentene ble utvalget introdusert for begrepet «styrket stabskraft» som uttrykk for at Riksadvokatembetets kapasitet til å lede påtalemyndigheten må styrkes. Kvaliteten på arbeidet som gjøres innen etats- og fagledelsen, er generelt god, men dagens rammer setter samtidig klare begrensninger på muligheten til implementering og oppfølging. Kapasiteten er også en hindring for en mer strategisk og fast innretning på dette viktige arbeidet.

Også Riksadvokatembetet peker på kapasitetsmessige begrensninger:13

«Stilt overfor et ekspanderende politidirektorat og en politietat med mange tusen ansatte er det åpenbart at Den høyere påtalemyndighet nøye må velge hvilke arenaer en kan anvende ressurser på.»

Det er bred enighet i utvalget om at den høyere påtalemyndigheten bør styrkes med hensyn til strategi- og utviklingsarbeid. I dette inngår det å få en sentral rolle opp mot kompetanse, styrke egen kompetanse og deltakelse opp mot politiets prioriteringer og drive noe mindre med enkeltsaksbehandling. Det ligger ikke til utvalget å mene noe om hvordan en styrking av disse områdene nærmere skal organiseres. For enkelhets skyld sondres i det følgende mellom tradisjonelt straffesaksarbeid på den ene side og på den annen side «alt det andre». Utvalget vil i det følgende nøye seg med å peke på sentrale behov og funksjoner på «alt det andre» som bør styrkes innenfor rammene av Riksadvokatembetet.

Som det ble fremhevet i utvalgets diskusjoner:

«En slik utvikling er jeg helt enig i. Men dette vil kreve en betydelig kompetanseutvikling. Embetet er ikke skrudd sammen slik i dag. Innenfor dagens rammer gjøres veldig mye bra, men struktur og kapasitet er begrensende faktorer. Det vil kreve en betydelig ressurstilgang hvis man virkelig skal få til denne type endringer.»

Strategi og utvikling – En utvikling her etterlyses av flere, også av Politidirektøren. Frem til nå har riksadvokaten ivaretatt dette arbeidet på en god måte, men det er ikke realistisk at fremtidens behov på en bærekraftig måte lar seg løse innenfor dagens rammer. Det er behov for en kapasitetsøkning. Påtalemyndighetens samlede aktiviteter må koordineres og styres sentralt og fortløpende, og få et organisatorisk uttrykk som Politidirektoratet og andre kan forholde seg til.

Fag- og etatsledelse – Dette punktet er omtalt flere steder. Stikkord er færre embeter, økte krav/deltakelse i strategisk virksomhet fra embetsledernes side, på mellomlang sikt å innføre en nasjonal ledergruppe, samt gi virksomhetsområdet fagledelse et organisatorisk uttrykk hvor det utvikles tette koblinger mellom nivåene. En viss kapasitet innenfor strategisk utredning av samfunns- og kriminalitetsutvikling og prioritering er også nødvendig, og bør vurderes.14

Kompetanse/HR – Dette er tidligere omtalt. Etter utvalgets syn er det nærliggende å tenke seg at en slik enhet skal og bør inneha ulike typer fagkompetanse.

Rettsutvikling – Opprettelse av en sentral enhet på dette området synes å ha bred tilslutning. Dette vil i praksis bety sterkere grad av koordinering, samtidig som det må være en delegasjonsadgang til statsadvokatene hva gjelder mye av det praktiske arbeidet. Det strategiske elementet må styrkes, uten at man derved går like langt som i Danmark. Det avgjørende er å styrke styringen av rettsutviklingen noe mer enn i dag. En slik enhet vil kunne bidra til å organisere påtalemyndighetens internasjonale straffesaksarbeid. Enheten vil også kunne understøtte og styrke koblingen til ulike fagmiljøer, og derved bidra til økt kunnskap om objektivitet, beslutningsfeller, tunnelsyn, systematisk og mer ensartet bevisvurdering mv.15

Hva en slik kapasitetsmessig styrking av Riksadvokatembetet vil medføre i antall stillinger, har selvsagt sammenheng med hvilket ambisjonsnivå man har, samt enkelte skjønnsmessige vurderinger. Slik utvalget ser det, representerer følgende oppstilling et minimum:

• leder, konsulent (2)

• strategi og utvikling (3)

• fag- og etatsledelse (5)

• kompetanseutvikling (3)

• rettsutvikling (3)

Den nærmere sammensetningen og tilpasningen fordrer et strategisk planverk. To av dagens stillinger ved Riksadvokatembetet vil naturlig inngå i denne satsingen, slik at den reelle tilførselen – styrkingen – bør bestå av minimum 14 personer, totalt minimum 16.

Utvalget minner i denne sammenheng om de senere års betydelige utvikling i Politidirektoratet, i mange sammenhenger Riksadvokatembetes naturlige samarbeidspartner og motpart, og opprustningen av Riksadvokatembetene både i Danmark og Sverige.

Satsingen kan illustreres med figur 12.1:

12.4 Statsadvokatene

12.4.1 Innledning

I dialogen med respondentene og i diskusjonene i utvalget har det vært tre forhold som har stått helt sentralt:

• en avklaring av statsadvokatenes rolle – «hva skal/bør de drive med i fremtiden?«16

• spørsmålet om hvordan det skal skapes handlingsrom for mer fagledelse hos statsadvokatene

• en erkjennelse av at en slik omlegging vil kreve betydelig innsats og vil fordre en implementeringsstrategi17

På det første punktet har tilbakemeldingene fra respondentene i hovedsak vært todelt. Den ene gruppen av respondenter hadde i liten grad reflektert over problemstillingen. Den andre gruppen har tatt til orde for mer gjennomgripende endringer og reformer. En av embetslederne som argumenterte for en tydelig kursendring, formulerte seg slik:

«Vi må tenke mer radikalt enn i dag, ikke nøye oss med mindre justeringer. Endringer i omgivelsene tilsier at påtalemyndigheten må løfte blikket.»

Blant forhold respondentene har vært tatt opp med utvalget, kan nevnes sammenligningen med Danmark (hvor politijuristene tar alle saker i første instans), alderstiltak, at statsadvokatenes oppgaveutførelse i mindre grad burde vært lovregulert, og behovet for en mer profesjonell fagledelse. Konsekvensen av en slik utvikling ville vært at karriereløpet for statsadvokatene kunne gått i tre spor:

• ledelse

• fagledelse

• enkeltsaksbehandling og aktorering

Utvalget vil i det følgende komme inn på enkelte av de fremhevede forholdene.

12.4.2 En redefinering av statsadvokatrollen

Spørsmålet om fagledelse og enkeltsaksbehandling dreier seg dypest sett om hva som gir best kvalitet i straffesaksbehandlingen. Problemstillingen er ikke et enten/eller, men hvor det optimale skjæringspunktet skal og bør gå. Vil økt fagledelse og noe redusert aktorering samlet sett gi bedre eller dårligere kvalitet i den samlede straffesaksbehandlingen? Svaret på dette spørsmålet bør være førende for statsadvokatenes fremtidige profil og oppgaveutførelse. Utvalget har derfor sett det som sin oppgave å ha en åpen diskusjon om tematikken, hvor både sentrale prinsipper og konkrete vurderinger er hensyntatt.

Problemstillingen er behandlet i foregående kapitler, særlig i kapittel 11. Argumentasjonen gjentas derfor ikke i detalj her.

Den konkrete oppgaveutførelsen bør kobles opp mot sakenes alvorlighet, de sentrale prioriteringene, og om politidistriktet har mangler eller dårlig måloppnåelse. Det sentrale elementet i redefineringen av rollen går ikke primært på rammene for oppgaveutførelsen, men på selve innretningen. Hvordan jobbes det, og hvordan tilnærmer man seg tematikken?

Statsadvokatene må i fremtiden identifisere seg med rollen som fagleder, og i mindre grad se på seg selv som en avansert enkeltsaksbehandler. Faglederrollen stiller økte krav til etatskompetanse, og vil fordre løpende involvering i politiets virksomhet. Et slikt paradigmeskifte vil kreve et betydelig stykke arbeid, spesielt fra ledelsen, ettersom dette berører både tradisjoner, etatskultur, kompetanse og usikkerhet. Endringsmotstand må påregnes.

Utvalget erkjenner at det finnes relevante motforestillinger mot hvor langt man rent faktisk skal gå i å redefinere rollen. Den tradisjonelle straffesaksbehandlingen vil fortsatt utgjøre kjernen i statsadvokatenes oppgaveportefølje. Tungtveiende rettssikkerhetshensyn tilsier at de alvorligste og mest krevende sakene også i fremtiden bør løftes ut av politiet til avgjørelse.

Hvem som etter at påtalevedtaket er truffet skal aktorere sakene, er et annet spørsmål.

12.4.3 Embetslederrollen – nye krav og forventninger

Embetslederne har en viktig og sentral rolle i ledelsen og styringen av påtalemyndigheten. Som bindeledd mellom riksadvokaten og det utøvende ledd, gir rollen stor innflytelse på hvorledes de regionale embetene og statsadvokatene utøver sin virksomhet. I noen grad kan rollen sammenlignes med politimestrenes posisjon i politidistriktene.

Mellom riksadvokaten og embetslederne foregår i dag regelmessige embetsledermøter og 1–2 årlige styringsdialogmøter, i tillegg til diverse ad-hoc møter og kommunikasjon i enkeltsaker.

Samtidig erfarer utvalget at embetslederne har hatt et betydelig handlingsrom, med stor grad av lokal autonomi. Dette har blant annet medført til dels store forskjeller i måten embetene har vært drevet på. Utvalget sitter også med et generelt inntrykk av at rollen som embetsleder utøves og praktiseres relativt ulikt. Dette gjelder også bidragene og involveringen i å utvikle en moderne fagledelse.

En respondent har formulert dette slik:

«Det skjer så mye på politisiden at man er nødt til å gjøre noe med statsadvokatembetene, både hva gjelder struktur og ledelse. En moderne virksomhetsstyring krever tettere oppfølging og knytning mellom riksadvokat og embetene.»

Påtaleanalyseutvalget vurderer det som helt nødvendig å utvikle embetslederrollen til å bli en tydeligere lederrolle «i alle retninger». Dette har både en side til hvorledes det enkelte embetet ledes, og hvilke prioriteringer som der gjøres, men også ved at embetslederne i større grad bør fungere som premissgivere og rådgivere for riksadvokaten. En slik utvikling vil gjøre det mer aktuelt og relevant for riksadvokaten å trekke dem inn i ledelsen av påtalemyndigheten.

Utvalget mener at en kombinasjon av færre embeter, en tydelig rolleendring, embetsledere med større vekt på strategisk ledelse, en tettere styring og oppfølging fra riksadvokatens side og en tydelig rekrutteringsprofil for fremtidige embetsledere og spesialister, i sum vil få en positiv og avgjørende effekt. Dette vil blant annet kunne bidra til:

• opprettelsen av et lederkollegium i påtalemyndigheten, litt etter modell av NLG18

• en forenklet og forbedret strategisk styring av påtalemyndigheten

• at statsadvokatene blir en mer aktuell og relevant samarbeidspartner for politimestrene

• eierskap til og ansvarliggjøring for resultatene i hele påtalemyndigheten

• gjennomføring av nødvendige endrings- og utviklingsprosesser

• en forenkling og forbedring av informasjon- og kommunikasjonsstrømmen i etaten

• å understøtte en strategisk rettsutvikling

12.4.4 En utvidet fagledelse

I punkt 5.10 gis en redegjørelse av opptakten til statsadvokatenes fagledelse. Blant annet gir Oslo statsadvokatembeter en relativt detaljert beskrivelse av hvordan fagledelsen utøves hos dem. Redegjørelsen viser et mangfold av oppgaver.

Det er som nevnt særlig Oslo statsadvokatembeter som har bidratt til et forbedret og mer systematisk tilsyns- og inspeksjonsarbeid. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette arbeidet er forankret i et strategisk planverk. Arbeidet synes i stor grad å ha skjedd gjennom interne prosesser ved nevnte embete. Utviklingen har samtidig vært både etterlyst og ansett nødvendig, og har representert et positivt bidrag på et for påtalemyndigheten viktig virksomhetsområde. Arbeidet har hatt tydelig støtte fra Riksadvokatembetet.

Samtidig er det slik at landets statsadvokatembeter har relativt ulike forutsetninger og varierende kompetanse til å drive et slikt systematisk arbeid. Dette er en utfordring i den videre satsingen.

Utvalget reiser spørsmål om hvorvidt det viktige utviklingsarbeidet som har funnet sted den senere tid, er tilstrekkelig, eller om endringstrykket foranlediger forbedringer og ytterligere utvidelse av statsadvokatenes fagledelse.

Utvalget har i dialogen med respondentene diskutert om det tradisjonelle tilsyns- og inspeksjonsarbeidet bør suppleres med annet viktig utviklingsarbeid. Som eksempler på slikt «annet utviklingsarbeid» er det vist til det pågående arbeidet med digitale aktorater19 og arbeidet med en handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet. Slike typer arbeider, som fordrer aktiv deltakelse over tid i ulike fora, avviker noe fra den tradisjonelle måten fagledelsen har vært drevet på.

Det avgjørende er at det stimuleres til og skapes et grunnlag for fortløpende nytenkning.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å skulle foreslå hvilke elementer som skal inngå i en fremtidig fagledelse. Det materielle innholdet må utvikles innenfra. Det avgjørende for utvalget har vært å fokusere på rammebetingelsene for en slik ønsket utvikling. Dette omfatter forhold som kapasitet, kompetanse, strukturer, prioriteringer, strategisk planverk, implementeringsstrategi og motivasjon.

12.4.5 Hvordan skape handlingsrom til en forsterket og utvidet fagledelse?

Utvalget har i sin gjennomgang konkludert med at statsadvokatene per i dag mangler handlingsrom til å utøve fagledelse i ønsket grad. Et slikt handlingsrom kan skapes på ulike måter, herunder ved å:

• jobbe mer effektivt

• få en tilførsel av ressurser

• redusere saksbehandling og/eller aktorering

Jobbe mer effektivt – Utvalgets vurdering er at det innenfor dagens rammer er mulig å jobbe noe mer effektivt enn hva som er tilfelle i dag. Det eksisterer et uutnyttet effektiviseringspotensial.20 Samtidig vil det, selv etter at et slikt potensial er tatt ut, fortsatt være et reelt avvik mellom dagens kapasitet og målsettingen om en profesjonell, aktiv og tilstedeværende fagledelse, i tråd med Stortingets føringer og utvalgets anbefalinger.

Identifiserte effektiviseringstiltak bør selvsagt uansett gjennomføres.

Tilførsel av ressurser – Her er Påtaleanalyseutvalget på linje med Fornebo-utvalget (side 10):

«(…) en risiko for at en generell bemanningsøkning på statsadvokatnivået kan bidra til en sementering av virksomhet det er ønskelig å endre. Når siktemålet er å styrke statsadvokatene som strategisk nivå, er det nærliggende å se for seg økte ressurser til påtalemyndigheten i politiet for å avlaste statsadvokatene med saksbehandlingsoppgaver og aktorater, samt økte ressurser til Riksadvokaten for blant annet å gi foreslåtte endringer i virksomheten den nødvendige forankring og styring.»

Påtaleanalyseutvalget har i likhet med Fornebo-utvalget begrenset tro på at en generell økning i antall statsadvokater, i form av enkeltstillinger rundt på embetene, vil gi en mer profesjonell, aktiv og tilstedeværende fagledelse. Spesielt gjelder dette hvis styrkingen ikke kobles tett opp mot omfattende endringer i måten dette virksomhetsområdet styres. Hvis målet er en redefinering av statsadvokatrollen, kreves tett oppfølging og koordinering fra det øverste nivået.

Redusere volumet på saksbehandlingen og/eller aktoreringen – Samtidig som Riksadvokatembetet styrkes, må statsadvokatnivået i noen grad avlastes med enkeltsaker. Dette har en side til påtalemyndigheten i politiet. Utviklingen bør gå i retning av at statsadvokatene i større grad enn i dag konsentrerer straffesaksbehandlingen om de mer kompliserte og prinsipielle sakene. Dette kan skje ved at påtalemyndigheten i politiet gis påtalekompetanse i flere saker enn i dag. Tilsvarende bør påtalemyndigheten i politiet aktorere flere saker enn nå.

12.4.6 Bør antallet statsadvokatembeter reduseres?

Spørsmålet om organisering av statsadvokatembetene, herunder problemstillingen knyttet til å slå sammen og redusere antallet embeter, har utvalget redegjort for i punkt 10.4. Ved kongelig resolusjon21 av 30. september 2016 ble det besluttet mindre justeringer av distriktsgrensene for enkelte av statsadvokatembetene, en såkalt minimumsløsning.

Det synes å være enighet blant respondentene om at dagens organisering, etter ovennevnte resolusjon, ikke nødvendigvis ville vært den foretrukne dersom man kunne startet med blanke ark. Utvalget har forståelse for at harde økonomiske realiteter veier tungt i slike prosesser, men mener samtidig at en mer gjennomgripende reorganisering av statsadvokatnivået er helt nødvendig hvis det skal legges et grunnlag for en moderne og bærekraftig fagledelse. Andre statlige etater, som domstolene, har i nyere tid gjennomført lignende omorganiseringsprosesser, hvor mange av de samme argumentene ble anført og vurdert. Resultatet ble vesentlig større strukturelle endringer.

Utvalget konstaterer at det er ulike måter å løse både ressurs-, stillings- og flyttevernproblemet på. Disse hensynene bør ikke alene stå i veien for strategisk riktige beslutninger. I overgangsfaser, og kanskje også permanent, kan man se for seg flere lokasjoner i samme embete.

Slik Påtaleanalyseutvalget ser det, bør antall statsadvokatembeter reduseres, i tråd med utredningene og anbefalingene i Fornebo- og Frigaard-utvalgene. Modellen frigjør embetslederne fra mye av den daglige enkeltsaksbehandlingen, styrker ledelseselementet og understøtter embetenes fagledelse. I dag er de fleste embetene både små og sårbare. Størrelsen inviterer i seg selv heller ikke til en regional utvikling av gode fagmiljøer. Seks regionale embeter, slik det er foreslått, fremstår som faglig fornuftig. Da vil man i utgangspunktet ha to politidistrikter underlagt hvert embete, noe som er en klar fordel i et komparativt perspektiv.

Utvalget anbefaler at disse seks embetene følger politidistriktenes og ikke lagmannsrettens organisering. Dette har særlig en side til den løpende fagledelsen.

12.4.7 Opprettelse av fem regionale statsadvokatstillinger

Oslo statsadvokatembeter har i dag en egen inspeksjonsavdeling, ledet av en førstestatsadvokat. Denne enheten har bidratt til å videreutvikle inspeksjons- og tilsynskonseptet på en positiv måte. Samtidig har opprettelsen av enheten synliggjort de store ulikhetene embetene i mellom.

De foregående punktene har etter utvalgets syn en tett og indre sammenheng. For å understøtte den ønskede utviklingen, og av hensyn til en krevende endringsprosess, mener utvalget det bør vurderes opprettet en faglederstilling i hvert av de sammenslåtte embetene.

I likhet med Fornebo-utvalget er Påtaleanalyseutvalget skeptisk til en generell bemanningsøkning på statsadvokatnivået, da dette lett vil bidra til en sementering av et virksomhetsområde det er ønskelig å endre. Opprettelsen av nevnte stillinger vil imidlertid kunne sikre en kvalitativt god forankring, og understøtte at virksomhetsområdet fagledelse gis nødvendig oppmerksomhet.

Etter utvalgets syn bør det være en målsetting at hvert av de nye statsadvokatembetene, gis en funksjon tilsvarende den som i dag finnes ved Oslo statsadvokatembeter. Utvalget ser for seg at stillingene skal utvikle fagledelsen regionalt, men også fungere som et bindeledd inn mot den sentrale fagledelsen ved Riksadvokatembetet. Fagledelsen i påtalemyndigheten bør kjennetegnes av en tett og løpende interaksjon mellom de ulike nivåene, og her vil de nevnte statsadvokatstillingene i praksis både kunne fungere som riksadvokatens forlengede arm, og som den regionale kraften i utviklingen av en mer profesjonell fagledelse.