16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 Innledning

Større organisatoriske endringer vil alltid ha økonomiske og administrative konsekvenser. I utvalgets mandat fremgår det at utvalget skal:

«Vurdere og anbefale tiltak som kan effektivisere straffesaksbehandlingen og identifisere eventuelle mulige innsparinger. Minst ett av alternativene skal legge til grunn uendret ressursbruk på området».

I tråd med Utredningsinstruksen skal det utredes alternativ, hvorav ett skal være ett nullalternativ.

Hvilke totale økonomiske og administrative konsekvenser forslagene vil ha, er beheftet med betydelig usikkerhet. Det er samtidig klart at de foreslåtte tiltakene samlet sett vil medføre konsekvenser, selv om utvalget legger til grunn at de også vil medføre besparelser. Det vil forsøkes å gi beregninger hva gjelder hovedsatsingene til utvalget. Ett alternativ vil på de fleste områder være å fortsette som i dag, med uendrede organisatoriske endringer og uendret ressursbruk.

Utredningen hviler på to tilnærminger til arbeidet i påtalemyndigheten.

• Utvalget har foreslått et samfunnsoppdrag for påtalemyndigheten som tar utgangspunkt i en aktiv påtalemyndighet som spiller en sentral rolle i straffesaksbehandlingen og tilgrensende fagområder, så som for eksempel forebyggende arbeid. Dette omhandles i de følgende punktene.

• Alternativt kan straffesaksbehandlingen fortsette som i dag. Dette vil ikke utløse nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Den foreslåtte satsingen på kompetanseutvikling vil medføre et behov for ressurstilførsel til Riksadvokatembetet, men da kun i form av 3 stillinger.

16.2 Styrking av Riksadvokatembetet

For å kunne ivareta de oppgavene som etaten er tillagt, og for å styrke forutsetningene for etatsledelse, foreslår utvalget at det etableres en ny enhet hos Riksadvokatembetet, se punkt 12.3.8. Dette vil etter utvalgets oppfatning kreve en nettotilførsel på minst 14 personer. Utvalget ser for seg at flere av disse stillingene besettes av personer med annen utdannings- og erfaringsbakgrunn enn statsadvokater.

En slik enhet er av utvalget anslått å koste ca. 22 millioner kroner. Dette inkluderer lønn, pensjonsforpliktelser, arbeidsgiveravgift og andre utgifter knyttet til den enkelte ansatte. I tillegg kommer eventuell leie av tilleggslokaler som er estimert å utgjøre ca. 1 million kroner per år. Totalt vil den foreslåtte styrkingen av Riksadvokatembetet ha en ramme på ca. 23 millioner kroner.

I tillegg kommer såkalte overhead-kostnader. Flere ansatte medfører at embetet får arbeidsgiveransvar for flere, med tilhørende oppgaver som oppfølging i form av medarbeidersamtaler og annet. En rekrutterings- og ansettelsesprosess må gjennomføres, og medfører både enkelte direkte kostnader, men også administrative konsekvenser. Med flere ansatte vil det også påløpe ytterligere oppgaver for de sivile støttefunksjonene som allerede i dag eksisterer ved embetet. Hvorvidt det kreves ytterligere personell til den sivile støtteenheten, er for utvalget noe mer usikkert. Noen av kostnadene er etableringskostnader, andre vil vedvare så lenge man har en slik enhet.

Flere av oppgavene som foreslås lagt til den nye enheten hos riksadvokaten, utføres også i dag. Den største endringen er at embetet får ansvaret for kompetanseutviklingen også for påtalejuristene i politiet. Dette vil medføre konsekvenser for Riksadvokatembetets virksomhet og planlegging. Særlig vil det påløpe administrative konsekvenser i form av utarbeidelse av kompetanseplaner, og annen intern samordning av virksomheten. Kompetanseplanleggingen kan ikke skje løsrevet fra resten av embetets virksomhet.

Utvalget har foreslått at antallet saker til behandling hos riksadvokaten må reduseres noe. Dette kan gjøres gjennom en utvidet bruk av delegasjonshjemmelen, slik som er foreslått av Straffeprosessutvalget. Hvilke saker som skal delegeres er et anliggende for påtalemyndigheten, og besluttes av riksadvokaten. Konsekvensene av slik delegasjon vil særlig være at påtalebeslutninger (tiltalebeslutninger, etc.) treffes av statsadvokaten. Utvalget kan ikke se at dette vil medføre økt ressursbruk hos statsadvokatene. Sakene er allerede forberedt og behandlet forut for innsendelse til riksadvokaten, og det normale er statsadvokatene selv utfører aktoratet. Delegasjonen kan i denne sammenheng ses på som et nullsumspill.

16.3 Satsingen på økt fagledelse

16.3.1 Reduksjon av antall embeter

Utvalget foreslår at antallet statsadvokatembeter (hovedkontorer) reduseres til seks. Det vil antageligvis også bety færre kontorer, selv om det ikke er selvsagt. En lang rekke usikkerhetsfaktorer gjør det vanskelig å gi et konkret kostnadsanslag på hva en slik reduksjon innebærer. Det er likevel mulig å identifisere faktorer som vil måtte hensyntas i en slik prosess.

Økonomiske konsekvenser ved et slikt forslag vil særlig vise seg på følgende områder:

• Leie av lokaler. Det vil være naturlig at sammenslåtte embeter vil ha behov for større lokaler. Inngåelse av nye, og oppsigelse av gamle leiekontrakter vil være aktuelt. Alternativt vil utvidelse av allerede leide lokaler være aktuelt. Dersom man opprettholder leie av noen lokaler, typisk som avdelingskontorer underlagt et embete, vil dette medføre økte leiekostnader for embetet – i hvert fall for den perioden man har to kontorer underlagt ett embete. På sikt vil man antageligvis spare utgifter til leie av lokaler ved en reduksjon av antallet embeter. I følge arbeidsgruppen som gjennomgikk organiseringen av de regionale embetene i 2014, er det fire av embetene som har leieavtaler som løper til 2022 og 2027, mens tre avtaler løper til 2017/2018.1

• Lønnsutgiftene vil kunne reduseres. En reduksjon av antallet embeter vil kunne medføre en reduksjon i lønnsutgiftene ved at det blir færre embetsledere. Videre vil det kunne bli behov for færre kontoransatte. Lønnsutgiftene antas likevel ikke å berøres i særlig utstrekning.

• Reiseutgiftene vil kunne øke. Færre embeter vil i noen grad øke reiseavstanden til rettslokaler og politidistriktene man har ansvaret for. Det er vanskelig å anslå hvor mye dette vil bli, men det er grunn til å tro at økningen ikke vil bli av betydning siden man nå har færre politidistrikt.

• Flytting av personale vil kunne føre til en midlertidig økning i ressursene. Utvalget mener det ikke vil være nødvendig med oppsigelser, men det kan være at noen må flytte. Her må man påregne å dekke flytteutgifter for de berørte. Utvalget tar ikke stilling til hvorvidt den enkelte kan pålegges å flytte. Det må eventuelt utredes.

De administrative konsekvensene som vil oppstå, vil særlig knytte seg til oppgavene som overføres og samles ved et hovedkontor. Det må tas høyde for at noen ikke ønsker å flytte med, hvilket igjen vil kunne medføre behov for nyansettelser og opplæring. Nedleggelse av embeter vil også innebære et ansvar for å ivareta dem det gjelder i prosessen.

Flere av oppgavene kan ved en sammenslåing sentraliseres, noe som medfører en reduksjon i antallet kontorsjefstillinger. Selv i de tilfellene hvor man beholder noen avdelingskontor for en kortere eller lengre periode, vil en sentralisering av felles oppgaver som økonomistyring og lønnsutbetalinger være naturlig.

16.3.2 Opprettelse av fagstillinger

Utvalget foreslår opprettelse av fagstillinger ved de regionale embetene, under forutsetning av at antall embeter reduseres. Dette er nye stillinger. Oslo statsadvokatembeter har allerede en slik stilling, og omfattes ikke av styrkingen. Utvalgets forslag innebærer fem nye stillinger. Den umiddelbare økonomiske konsekvensen er at lønnskostnader vil påløpe for de nye stillingene. Utvalget anslår dette til 6,5 millioner kroner. Dette inkluderer lønn, pensjonsforpliktelser, arbeidsgiveravgift og andre utgifter knyttet til den enkelte ansatte.

De administrative konsekvensene vil særlig være arbeidsgiveransvar for flere, merarbeid for administrasjonen, mv.

16.3.3 Redefinering av statsadvokatrollen og reduksjon i saksbehandling

For å få til satsingen på økt fagledelse, må det skapes et handlingsrom hos statsadvokatene. Utvalget har foreslått at dette handlingsrommet best skapes ved å redusere enkeltsaksbehandlingen hos statsadvokatene. Resultatet av færre saker til behandling og aktorering hos statsadvokatene, vil være at disse oppgavene må utføres av påtalejuristene i politiet.

De økonomiske konsekvensene av forslaget for så vidt gjelder statsadvokatembetene, er usikre. Færre aktorater vil kunne medføre sparte utgifter til rettsoppmøter. Samtidig er målet at ressursene i stedet benyttes til økt fagledelse, noe som vil innebære økt aktivitet overfor politiet. Dette vil kunne medføre utgifter i form av reisevirksomhet. Dessuten er det knyttet usikkert til hvor mange saker og hvor stor reduksjon i antallet rettsdager forslaget vil medføre.

En konsekvens av forslagene er en dreining av ressursbruken fra enkeltsaksbehandling til fagledelse. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette er av en slik art og har et slikt omfang at det i vesentlig grad påvirker den totale ressursbruken hos statsadvokatene.

16.4 Konsekvenser for påtalemyndigheten i politiet

16.4.1 Innledning

Som beskrevet under tiltak 12, er en konsekvens av endringer i oppgaveporteføljen til Den høyere påtalemyndighet at påtalemyndigheten i politiet vil få en viss økning i antall aktorater. Dette innebærer en ressursmessig merbelastning. Også behovet for etatskompetanse og økt oppmerksomhet omkring etterforskingsledelse vil medføre et ressursuttak.

16.4.2 Endring i oppgaveporteføljen

Økningen i oppgaveporteføljen medfører et behov for ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet. Forslag vil måtte medføre en viss bemanningsøkning. Hvor stor en slik bemanningsøkning vil bli, avhenger blant annet av bruken av delegasjonshjemmelen for påtaleavgjørelser og aktorater.

Økt delegasjon av påtaleavgjørelser vil også bety at påtalemyndigheten i politiet selv må treffe en påtaleavgjørelse, eventuelt etterfulgt av en iretteføring. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette vil få betydelige konsekvenser i form av merarbeid eller nye oppgaver. Påtalejuristene i politiet forbereder i dag sakene før de sendes til statsadvokatene, både gjennom utferdigelse av siktelse, forslag til bevisoppgave og innstilling med tilhørende internt notat. Merarbeidet vil avhenge av hvilke saker som delegeres for påtaleavgjørelse ned til påtalemyndigheten i politiet.

Etter utvalgets syn er det særlig forslaget om økt delegeringen av aktorater som vil kreve flere ressurser. Uten en full kompensasjon vil antall påtaleavgjørelser trolig synke, ettersom påtalejuristen i noe større utstrekning vil befinne seg er i retten fremfor på kontoret. Videre vil flere av de daglige gjøremålene måtte utføres av de som til enhver tid er til stede på kontoret. Forberedelser, gjennomføring og etterarbeid i forbindelse med aktorering vil også representere oppgaver som kommer i tillegg til det som utføres i dag.

Slik utvalget vurderer det kan denne merbelastningen ikke påregnes å kunne avvikles på en tilfredsstillende måte innenfor dagens rammer, og svaret er derfor en ressurstilførsel.

I tråd med satsingen på økt fagledelse vil utvalget samtidig fremheve at statsadvokatene i slike saker bør ha en rådgivende og veiledende rolle i forbindelse med aktoreringen. Et vesentlig poeng med økt fagledelse er nettopp å styrke påtalejuristene i politiet, og det må gjelde på alle stadier i straffesaksbehandlingen.

16.4.3 Kompetanseutvikling

Satsingen på kompetanseutvikling vil medføre et behov for ressurstilførsel. Spesielt vil det innledningsvis være behov for personelluttak og øvrige kostnader til studier og kurs. Dette vil kunne avta etter hvert som kompetanseutviklingen tar form og blir gjennomført. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor mye dette vil utgjøre i rene kostnader. Det foregår i en viss grad kompetanseutvikling også i dag. Kostnadene til en mer systematisk kompetanseutviklingen vil således ikke være rene tilleggskostnader. Dessuten vil de økonomiske konsekvensene avhenge av hvordan kompetanseutviklingen blir gjennomført, og omfanget. Bruk av e-læring vil eksempelvis være kostnadsbesparende.

Administrative konsekvenser vil være at andre påtalejurister må dekke opp for påtalejurister som er fraværende. Her må det sørges for gode rutiner slik at saksporteføljen ikke blir skadelidende. Ved ansettelse av nye påtalejurister vil konsekvensene måtte bli at man må gjennomføre opplæring, og at det for kontorstøtten vil bety ressursbruk for understøttelse av flere påtalejurister.

Et økonomisk anslag er vanskelig, og utvalget anbefaler at dette utstår til de foreslåtte endringene i Den høyere påtalemyndighet er avklart.

16.4.4 Utvalgets konklusjon

Den foreslåtte økningen i oppgaveporteføljen foreslås fullt ut kompensert i form av økte ressurser. Når utvalget likevel avstår fra å kvantifisere dette behovet mer presist, har dette sammenheng med at ressursuttaket må ses opp mot hvilke tiltak som rent faktisk iverksettes i Den høyere påtalemyndighet, dels at det er vanskelig å anslå dette mer presist. Spørsmålet er ikke utredet. Som et utgangspunkt bør ressurstilførselen som følger av en foreslått økning i oppgaveporteføljen samsvare med reduksjonen hos statsadvokatembetene. Det er i dag i overkant av 100 statsadvokater i de regionale embetene. Hvis man har som mål å redusere deres enkeltsaksbehandling med 15–20 prosent, betyr det mellom 15 og 20 nye årsverk til politiet som følge av endringen i oppgaveporteføljen.

Utvalget foreslår at ressursuttaket som vil påløpe i forbindelse med nødvendig kompetansepåfyll, kompenseres fullt ut. Som beskrevet ovenfor, er et økonomisk anslag vanskelig. Utvalget anbefaler derfor at dette utstår til de foreslåtte endringene i Den høyere påtalemyndighet er avklart.

Hva gjelder spørsmålet om økte ressurser til en mer aktiv etterforskingsledelse, anbefaler utvalget at en utredning om dette utstår i noen tid. Dels er påtalemyndigheten i politiet en del av den pågående Nærpolitireformen, hvor pågående endringsprosesser fortsatt ikke er fullført. Dels er det vanskelig å konkretisere hvor mye av «fraværet» av den påtalemessige etterforskingsledelsen som skyldes ressursmangel, og hvor mye som skyldes usikkerhet, manglende rolleavklaring og fravær av ledelse og oppfølging. Etter utvalgets syn er det naturlig først å høste erfaringer fra den nye strukturen, før det på dette punktet bes om nye ressurser.

16.5 Økt bruk av forenklet forelegg

Utvalget mener dette vil være et ressursbesparende tiltak. Kontrolletatene vil kunne benytte ressursene de i dag bruker på anmeldelser og annet forberedende arbeid til selv å avgjøre sakene med reaksjon. For politiet medfører dette at sakene avgjøres annet sted og ikke kommer til behandling.

16.6 Økt bruk av tilståelsessaker

Utvalget mener det er et effektiviseringspotensial i straffesaksbehandlingen gjennom økt bruk av tilståelsesinstituttet. Det betyr frigjøring av kapasitet ved at aktor som regel slipper å møte til rettsforhandlingene, samt at det for domstolen betyr at man slipper meddomsrett. Stevning av vitner og annet bortfaller også. Utvalget finner grunn til å påpeke at dette er en besparing som kan skje ganske umiddelbart, gjennom enkle grep. Det er imidlertid vanskelig å fastslå hvor mye som kan spares ved dette tiltaket. Det avhenger av mange faktorer. Uansett vil økt bruk av tilståelsesdommer være ressursbesparende.

16.7 Utstyrspakke til påtalejuristene

Forslaget vil etter utvalgets syn medføre noen merkostnader, men det antas ikke å være av særlig betydning da påtalejuristene har tilgang på en del av dette også i dag. Forslaget må kunne løses innenfor dagens rammer, i tråd med arbeidsgiveransvaret.

16.8 Konklusjoner

Flere av de foreslåtte tiltakene vil medføre både økonomiske og administrative konsekvenser skulle de bli gjennomført. Et nullalternativ er å fortsette virksomheten som i dag, uten å gjennomføre de tiltakene som utvalget foreslår. Enkelte tiltak vil i stor utstrekning kunne utføres innenfor dagens rammer, som for eksempel utstyrspakker til juristene, en tydeliggjøring av påtalejuristens rolle som etterforskingsleder og en økning av andelen tilståelsesdommer.

For utvalget er det viktig å understreke den tette og indre sammenhengen mellom flere av tiltakene. Eksempelvis gjelder dette utviklingen av en forsterket fagledelse. Her er det flere tiltak som må vurderes samlet. Å plukke ut enkelte tiltak, løsrevet fra konteksten, og samtidig forkaste andre, vil være problematisk og vil neppe gi den ønskede effekt. Denne må ses i sammenheng med påtalemyndighetens viktige samfunnsoppdrag, og rollen som kontrollør og rettssikkerhetsgarantist.

Utvalget mener at investeringene vil gi gevinst i form av en mer kompetent påtalemyndighet. Dette vil i neste omgang høyne kvaliteten i straffesaksbehandlingen. Flere riktige avgjørelser, en mer effektiv straffesaksbehandling og en bedre ressursutnyttelse. Samfunnsgevinsten vil vise seg i form av mindre kriminalitet, lavere erstatningsutbetalinger etter uberettiget straffeforfølgning og færre begjæringer om gjenopptagelse.

Utvalget anser at det er et potensiale for store samfunnsgevinster gjennom små investeringer, og ser i en samfunnsøkonomisk kontekst på de foreslåtte tiltakene som «utgifter til utgiftsreduksjon». Som oppsummert i punkt 11.10 mener utvalget det er vanskelig å finne andre statlige etater hvor en så vidt beskjeden investering vil kunne gi like høy avkastning.