6 Samfunnsmessige utviklingstrekk – aktuell teori

En fremtidig styring, organisering og innretning av påtalemyndigheten må vurderes i lys av de endringer og utviklingstrekk som finner sted i omgivelsene. Kriminalitets- og samfunnsutviklingen, globale endringskrefter, inntoget av New Public Management i offentlig sektor og nye normative krav til styring og ledelse av statlige virksomheter, utgjør sterke endringskrefter.

Utvalget vil i det følgende gjengi et utvalg kilder som beskriver denne utviklingen.

Beskrivelsen inneholder viktige premisser for utvalgets senere drøftinger.

6.1 Kriminalitets- og samfunnsutviklingen

6.1.1 Johs. Andenæs, alminnelig strafferett

I boken Alminnelig strafferett redegjøres det for sentrale hovedtall i statistikken for forbrytelser, slik begrepet ble brukt i straffeloven av 1902. En viktig observasjon er at de ca. 253 000 forbrytelsene som ble anmeldt i 2014, representerer en nedgang på seks prosent sammenholdt med foregående år. Tar man også hensyn til at befolkningen i dag har økt til over 5 millioner,

«… er omfanget av anmeldte lovbrudd lavere enn i alle tidligere år det finnes sammenlignbar statistikk for (1993–2013)».1

Samtidig som den samlede registrerte kriminaliteten har gått ned de siste ti år, noe som særlig har sammenheng med et betydelig fall i antall vinningslovbrudd, reiser forfatterne spørsmålet om hvorvidt det er grunnlag for å si at kriminaliteten også har endret seg rent kvalitativt:

«Spørsmålet om kvalitative endringer lar seg ikke lese ut av de registrerte tall på samme måte som endringer i kriminalitetens omfang. Men det finnes forskjellige kilder som kan kaste lys over kvalitative endringer i kriminaliteten (…).

Politimetodeutvalget2 la til grunn at kriminalitetsbildet på det tidspunktet kvalitativt skilte seg fra det tradisjonelle. Det ble særlig pekt på bedre organisering og fleksibilitet hos de kriminelle, økt samarbeid mellom ulike kriminelle nettverk, en større mobilitet over landegrenser, en større grad av sammenblanding av illegal og legal virksomhet og fare for økt brutalitet. Et flertall av høringsinstansene sa seg enig i denne oppfatningen av kriminalitetsutviklingen, som hovedsakelig var basert på inntrykk og erfaringer fra enkeltsaker. Departementet la den inntrykksbaserte kriminalitetsutviklingen til grunn i det videre lovarbeidet. Metodekontrollutvalget fant ikke grunnlag for at utviklingen hadde endret seg vesentlig siden 1997, jf. NOU 2009: 15 s 78.»3

6.1.2 Politianalysen

Politianalysen har et eget kapittel om utviklingstrekk i samfunnet og kriminaliteten, hvor det blant annet heter:4

«Kriminaliteten er totalt sett fallende, og målt i antall anmeldelser pr 1000 innbyggere har den anmeldte kriminaliteten gått kraftig ned.»

Samtidig peker analysen på et kriminalitetsbilde i endring, med

«… vekst innenfor noen alvorlige kriminalitetstyper som er krevende å etterforske, blant annet seksualforbrytelser, organisert og grenseoverskridende kriminalitet og cyber-kriminalitet».

Den økte kompleksiteten i kriminalitetsbildet, og betydningen dette vil få for politietaten, blir fremhevet. Det er flere trekk ved kriminalitetsutviklingen som trolig vil endre kravene til fremtidens polititjenester:

• Kriminalitetsbildet vil endre seg.

• Kriminaliteten vil flytte på seg.

• Kriminalitetsbildet vil bli mer komplekst, sammenvevd og mangfoldig.

• Etterforskningen og iretteføringen er mer ressurskrevende.

I oppsummeringen heter det at det er «et behov for færre politidistrikter, mer spesialisering, vektlegging av internasjonalt samarbeid og samarbeid med andre offentlige etater.»

6.1.3 Politiets omverdenanalyse 2015

Omverdensanalysen vurderer faktorer som er viktige for fremtidige kriminalitetsutfordringer i Norge.

Analysen gir et overordnet bilde av kriminalitetsutfordringene og skal danne et kunnskapsgrunnlag for utvikling og styring av politiet. I det følgende gis et kortfattet sammendrag.

Samfunnsutvikling – Konflikter, naturkatastrofer og fattigdom driver mange på flukt. Migrantstrømmene har økt kraftig de siste årene, også til Norge. Den kraftige økningen i tilstrømning av asylsøkere og andre migranter kan skape kriminalitetsutfordringer, både på kort og lang sikt.

Teknologisk utvikling – I dag griper den teknologiske utviklingen inn i en stadig større del av folks hverdag. Internett bidrar til å gjøre kriminaliteten mer grenseoverskridende. Utviklingen stiller nye krav til politiets oppgaveløsning, både i form av mer spisset kompetanse og nye IKT-verktøy.

Økonomisk utvikling – Den økonomiske utviklingen fører til samfunnsendringer, som igjen påvirker kriminalitetsbildet. Kriminalitet over landegrenser skaper utfordringer når det gjelder internasjonal og nasjonal etterretning og etterforsking, og ved utlevering av lovbrytere. Økt grenseoverskridende kriminalitet krever løpende utvikling av systemer og løsninger innenfor det internasjonale politisamarbeidet.

Miljøutvikling – Klimaendringene er globale, men konsekvensene er lokale og vil ramme regioner og land ulikt. Klimaendringer kan føre til migrasjon, som igjen kan gi sikkerhetspolitiske utfordringer for landene som mottar menneskene som flytter på seg.

Politisk utvikling – I store deler av Midtøsten har konflikt og uro destabilisert allerede skjøre statsdanninger. Globaliseringen knytter verden tettere sammen, og for Norge og norske interesser kan utvikling og hendelser langt unna raskt få alvorlige konsekvenser. Internett benyttes for å spre ekstreme synspunkter. Korrigert for folketallet er andelen norske fremmedkrigere blant de høyeste i Europa.

6.1.4 Straffeprosessutvalgets vurderinger

En vellykket kriminalpolitikk forutsetter kunnskap for å kunne foreta hensiktsmessige prioriteringer. Både generelt og på enkeltsaksnivå krever ressurshensyn at det tas stilling til hvilke kriminalitetstyper, personer og saker som skal straffeforfølges. Straffeprosessutvalget var opptatt av at straffeprosessloven reflekterer det reelle trussel- og kriminalitetsbildet, og rettet en forespørsel til sosiolog Lisbeth Fullu Skyberg og tidligere statsadvokat, nå forsker, Gert Johan Kjelby, som ble bedt om å vurdere henholdsvis

1. holdbarheten av premissene lagt til grunn for utvalgets mandat om at kriminaliteten kjennetegnes ved «økt profesjonalisering, organisering og internasjonalisering», og at det resulterer i «stadig mer komplekse saker med en stadig mer omfattende bevisførsel», og

2. hvilke forhold eller mekanismer som er av betydning for straffesaksbehandlingens effektivitet, og hvordan disse påvirkes av den «nye» kriminaliteten.

Spørsmålene er besvart i rapporten En vurdering av enkelte premisser for en ny straffeprosesslov, hvor det blant annet heter:5

«Premissene om at kriminalitetsbildet er i endring og kjennetegnes av økt profesjonalisering, organisering og internasjonalisering, er det en viss dekning for. Men kildegrunnlaget er begrenset (først og fremst forankret i politiets analyser), uttalelser om dette er inntrykksbasert og generelle (angitt som ‘trender’ eller at det er ‘innslag av’ slike forhold) og i hvilken grad og – ikke minst – i hvor mange saker disse forholdene er til stede, er usikkert. Økningen i antall siktede og tiltaler mot personer med utenlandsk statsborgerskap synes å være en entydig endring i kriminalitetsbildet i de større byer. Endringer i kriminalitetsbildet har ført til flere aktører i rettsprosessene (jf. tall for meddomsrettsaker i tingretten), først og fremst tolker og bistandsadvokater, men uten at det ses at dette har gitt målbare utslag (jf. neste pkt.). Dersom det legges til grunn at disse endringer har vært virksomme i perioden 2005–2014, er det vanskelig å finne statistisk belegg for at de faktisk har medført vesentlige endringer i antall store og omfattende saker og for tidsbruken i domstolene.»

«Premisset om at det er ‘stadig mer komplekse saker med en stadig mer omfattende bevisførsel’, har ikke generell gyldighet. Straffesaker med tidsbruk over 60 rettstimer, har over år vært stabilt både i antall, tidsbruk og i antall tiltalte i hver sak. Basert på det samlede antall saker som hvert år behandles i domstolene, er det kun et svært begrenset antall saker som kan karakteriseres som ‘komplekse med … omfattende bevisførsel’.»

6.2 New Public Management

Fremveksten og oppbyggingen av den moderne velferdsstaten har preget utviklingen av de vesteuropeiske demokratiene i tiden etter andre verdenskrig. Staten/offentlig sektor har grepet inn på stadig nye samfunnsområder, og etterkrigstiden har vært en tid med vekst og ekspansjon. Utover 1980-tallet ble det stadig oftere satt spørsmålstegn ved offentlig sektors begrunnelse og rolle, og kritiske røster argumenterte for behovet for en fornying og styrking («modernisering») av hele sektoren. Utfordringene gikk særlig på legitimitet, økonomisk effektivitet, fleksibilitet og styrbarhet. Kjernen i den kritiske argumentasjonen var og er at offentlig sektor må ta inn over seg markante endringer i samfunnsutviklingen. Globalisering, miljø og individualisering har vært fremhevet, og i kombinasjon med store og ekspanderende budsjettunderskudd bidro dette til at landene gradvis begynte å søke etter nye måter å organisere og styre offentlig sektor på. Denne moderniseringen går under samlebetegnelsen New Public Management (NPM), og omtales av Kurt Klaudi Klausen som et samlekonsept for en rekke reformer og teknikker. Tankegodset bygger dels på en økonomisk-rasjonal søyle (effektiv bruk av finansielle ressurser, det vil si hvordan gjøre offentlig sektor mer effektiv ved bruk av markedsinspirerte virkemidler), dels på en organisasjons- og ledelsessøyle (effektiv bruk av menneskelige ressurser).6 I sistnevnte finner vi forestillinger om (og troen på) universelle styringsinstrumenter som kan gjøres gjeldende uansett kontekst. Økt bruk av konsulenter og innføringen av ulike organisasjonsmodeller («halvfabrikata») er uttrykk for dette. Tilhengere anfører at dette har effektivisert politiet. Skeptikere viser gjerne til at klassisk produksjonstenkning ikke passer like godt innenfor alle deler av politietaten.

Påtalemyndigheten er en planstyrt etat. I praksis innebærer dette at ulike virkemidler aktivt benyttes til å nå oppstilte mål. Leif Johansen7 har utviklet følgende modell som illustrerer hvorledes virkemidler (politiets ressurser og metoder) aktivt brukes på variabelen X (kriminaliteten). I motsetning til andre virksomheter kjennetegnes politiets virksomhet ved at kriminaliteten er uforutsigbar. Løsningen er en dynamisk politistruktur, illustrert i figur 6.1.

Moderniseringen har satt påtalemyndigheten og politiet bedre i stand til å føre en løpende kontroll med kostnader og aktiviteter. Samtidig utfordres helhetstenkningen. Innenfor deler av den organiserte kriminaliteten har det eksempelvis vist seg krevende å skape egnede strukturer for sakstilfang og saksansvar, formulere hensiktsmessige måleparametere og indikatorer, utvikle adekvate og tilstrekkelig gode belønningssystemer og implementere systematiske evalueringer.

6.3 Generelle signaler om virksomhetsstyring i statsforvaltningen

6.3.1 Innledning

Alle sosiale systemer er i konstant utvikling. Samtidig viser historien at det er vanskelig å spå om fremtiden. Strategiarbeid er ingen eksakt vitenskap. Dette er imidlertid ikke et argument for ikke å jobbe aktivt og målrettet med å utvikle organisasjonens strategiske plattform.8

Innen statsforvaltningen gjør nye krav til styring og ledelse seg gjeldende. Mye av denne utviklingen er knyttet til ledelse, hvor nye normative krav og forventninger kommer til uttrykk på ulike måter og i ulike sammenhenger. 22. juli-kommisjonen mente eksempelvis at hovedutfordringene etter terrorangrepene mot regjeringskvartalet og på Utøya var knyttet til holdninger, kultur og lederskap.

Påtaleanalyseutvalget har sett det nødvendig å plassere problemstillingene knyttet til styring og ledelse inn i en organisasjonsteoretisk kontekst, og rettet derfor en forespørsel til professor Jan Ole Vanebo ved Nord universitet. Oppdraget besto i å gi en fremstilling av hvilke krav og forventninger som i dag stilles til styring og ledelse av offentlige virksomheter.9

6.3.2 Strategi og policy

Strategi og policy er sentrale begreper for en etat med en egen identitet – som påtalemyndigheten.

Begrepet strategi har en militær opprinnelse og mening, og det er vanlig å henvise til Sun Tzus The Art of War fra ca. år 500 f.Kr. som den første læreboken i faget. I militær betydning betegner strategi den overordnede planen for hvordan fienden skal nedkjempes og krigen vinnes, mens taktikk vil være de enkeltstående og konkrete handlingene på slagmarken.10 Alfred D. Chandler definerte i 1962 strategi som «fastlegging av de grunnleggende langsiktige målene til et foretak og allokering av ressurser som er nødvendig for å nå de målene». Begrepet har gradvis vunnet innpass på andre samfunnsområder,11 og innenfor organisasjonslivet defineres strategi gjerne som den langsiktige planen for hvilken retning organisasjonen på sikt skal ta for å nå sine overordnede mål. Strategiske planer bør normalt finnes på flere nivåer i organisasjonen, hvor alle bygger opp under en overordnet strategi.12

Policy er en strategi som er resultatet av en politisk prosess. Selznick bruker begrepet «basic policy» (grunnleggende policy) om «something more than mere permanence; it has long-run implications for the organization, not merely in being permanent, but even more in deciding central aims and distinctive methods».13 Dette blir så fundamentet for institusjonalisering og institusjonens særpregede kompetanse («distinctive competence»).

6.3.3 Strategisk plattform

Offentlig strategi er virksomhetens systematiske bruk av offentlige ressurser og makt for å nå offentlige mål. Her synliggjøres samspillet mellom en organisasjon og dens omgivelser. Eksistensgrunnlaget er formet av relasjonene til nøkkelinteressentene. Gjennom ansvarlig og kreativt lederskap skal etaten sikres god måloppnåelse med hensyn til drift, nødvendig tilpasning og ønsket utvikling. Helt grunnleggende står spørsmålet om å skape, tilpasse og videreutvikle en strategisk plattform, se figur 6.2.14

Alle offentlige organisasjoner og virksomheter har et definert og lovregulert formål eller mandat. Gjennom en hensiktsmessig strategisk plattform, tilpasset omgivelsenes krav, endringer og forventninger, skal oppdraget løses. Denne strategiske plattformen er en kombinasjon av påførte (imposed), fremvoksende (emerging) og egeninitierte strategier. Organisasjoner omformes over tid til institusjoner,15 som kjennetegnes av forpliktelse og en engasjerende holdning til verdier, gjerne bygget inn i den sosiale strukturen. På denne måten skaffer organisasjonen seg en egen identitet.

6.3.4 Strategi og struktur

Chandler hevdet at strategi og struktur nærmest er siamesiske tvillinger. Struktur omfatter design (formelt og uformelt) av en organisasjon som organisasjonen administreres gjennom. Det er to aspekter i strukturen. Det ene er autoritets- og kommunikasjonslinjene mellom de forskjellige organisatoriske enhetene, det andre er den informasjon og data som flyter gjennom disse linjene. Gjennom organisasjonsstrukturen angis hvem som skal ha ansvaret for ulike oppgaver. Denne må utformes med sikte på å oppnå nødvendig legitimitet16 i omgivelsene, ettersom strategisk ledelse i offentlig sektor i økende grad må akseptere og håndtere kritiske vurderinger av kvaliteten av beslutningsprosesser, myndighetsutøvelse og tjenestene. Strategi og strategisk ledelse i det offentlige innbefatter en planmessig utadrettet kommunikasjon og profilering, eller det som gjerne betegnes som omdømmehåndtering.

6.3.5 Universelle utviklingstrekk

Professor i sosiologi Anthony Giddens har beskrevet tre megatrender som i dag anerkjennes som universelle utviklingstrekk:

• Globaliseringen. Denne slår inn på alle samfunnsområder. For påtalemyndigheten gir dette seg utslag i en mer mobil, organisert og grenseløs kriminalitet, oppblomstring av IKT-kriminalitet, utfordringer knyttet til å fastslå identiteten på kriminelle, osv.

• Den digitale revolusjonen. Denne har vi på ingen måte sett slutten på.

• Individualiseringen. Utviklingen har ført til det man gjerne kaller rettighetssamfunnet. En konsekvens for politiet og påtalemyndigheten er at «alt» må dokumenteres, bruken av klagemuligheter tiltar, osv.

Disse megatrendene slår inn i enhver organisasjon, og påvirker også statlige monopoler. For påtalemyndighetens del er inntoget av granskingsinstituttet et synlig eksempel på endringer i omgivelsene som på sikt kan påvirke egen virksomhet.

6.3.6 Nye krav til statlige virksomheter

Opprettelsen av Moderniseringsdepartementet, senere Kommunal- og moderniseringsdepartementet, må ses i sammenheng med inntoget av NPM og nye krav til statlige virksomheter. Disse nye kravene til styring er i dag å anse som institusjonaliserte og ufravikelige.

Økonomireglementet fra 1996 (fornyet i 2013) baserer seg på prinsippene for mål- og resultatstyring, tar opp i seg gjeldende krav til virksomhetsstyring, og er premissgivende for all statlig virksomhet. Det nye styringsregimet har hatt et forsterket fokus på virksomhetsstyring, der forretningslogikken koloniserer forvaltningslogikken med krav til effektivitet, manifestert i et nytt økonomireglement for staten. Konkret har dette gitt seg utslag i nye former for økonomistyring, budsjettpraksis, regnskapsføring og bruk av økonomiske insentiver. Krav til virksomhetens interne styring er omtalt i kapittel 2 i Reglement for økonomistyring i staten. Kapitlet omhandler virksomhetens interne styring, herunder krav til myndighets- og ansvarsstrukturer, styringsprosesser, internkontroll og kontroll av transaksjoner. Innledningsvis i kapitlet heter det:

«Bestemmelsene i kapittel 1 om departementets styring av underliggende virksomheter kan så langt det passer benyttes for virksomhetens styring av driftsenheter innenfor virksomheten. Dersom virksomheten finner det hensiktsmessig å stille de tildelte midlene til disposisjon for virksomheter innenfor virksomheten, skal denne skje skriftlig.»

I 2008 kom Plattform for ledelse, med sine krav til profesjonell ledelse. Plattformen er videreført av nåværende regjering (lederplakaten), se figur 6.3.

Plattformen bygger på fire generelle ledelses(grunn)funksjoner og krav til lederatferd:

• strategi

• drift

• relasjonsbygging

• kommunikasjons- og informasjonsfunksjoner

Statlige virksomheter er gitt et handlingsrom til å utøve disse funksjonene. Drift («kjernevirksomhet») får naturlig oppmerksomhet. Det kritiske kulepunktet er strategi. Klarer organisasjonen fortløpende å fornye seg, ta opp i seg løpende endringsbehov? Er man organisert på en måte som støtter oppunder og bidrar til at strategi og utvikling gis fortløpende og tilstrekkelig oppmerksomhet? Er strategiarbeidet gitt et «organisatorisk uttrykk»?

Professor Vanebo understreker, at for hver strategisk målsetting må det være en organisatorisk struktur (en kobling av kompetanse, ansvar og roller) og en insentivstruktur. «Hvis ikke blir den strategiske målsettingen varm luft!». På denne måten sikres organisasjonens strategiske plattform. Gode planer er viktig, men sier erfaringsmessig lite eller ingenting om implementeringen på operasjonelt nivå.

6.3.7 Endringstrykk

Leif Johansen17 peker på viktigheten av at sentralenheten i organisasjonen evner å koble den overordnede strategien til den løpende kunnskapen som finnes på det operative nivået. Han reiser spørsmålet: «Hvor kommer incentivstrukturen fra? Finnes det styringssystem som legger til rette for god kunnskapsutvikling?». I sistnevnte ligger sondringen mellom enkeltkretslæring og dobbeltkretslæring,18 hvor budskapet er at virksomhetens oppmerksomhet ikke ensidig må orienteres mot å gjøre ting «smartere» og mer «kostnadseffektivt», men i større grad må rettes inn mot å utvikle nye løsninger. I lærende organisasjoner med løpende tilpasninger trengs ikke stadige omstillinger. Det kritiske spørsmålet blir derfor: «Har tilpasningen i organisasjonen over tid vært nødvendig og tilstrekkelig?». Er svaret nei, ligger en latent fare for at politikerne vil svare med økonomiske og administrative reformer.

Barnard lanserte i 1938 den såkalte interessentmodellen. Modellen skiller ikke mellom interessenter henholdsvis innenfor og utenfor organisasjonen («åpen systemteori»). Interessenter er grupper som alle har et potensial til å påvirke organisasjonens målstruktur. Kartlegging og identifisering av ulike interessenter vil i en strategisk analyse være av stor betydning, og særlig er det viktig å identifisere nøkkelinteressenter og deres posisjoner.

Organisasjonsteori viser at reelt og opplevd trykk ofte varierer ganske mye. Endringsprosesser fordrer både et substansielt endringstrykk og en erkjennelse av behovet for endring. Organisasjonstoretiker Levin har stilt følgende to spørsmål: Hvilken virkelighet er viktigst («Which reality matters»)? Og hvem av nøkkelinteressentenes (eierne, lederne, medarbeiderne, brukerne) virkelighetsbeskrivelse skal være gjeldende?

Påtalemyndigheten er en robust institusjon med en tydelig identitet. Rettssikkerhet og kvalitet står helt sentralt. Dette tilsier stabilitet og forutsigbarhet, og det er bred politisk enighet om at man ikke kan eksperimentere med slike grunnleggende verdier. Forskning viser samtidig at det for alle statlige monopol ligger en latent utfordring i at et slikt utgangspunkt kan føre til et litt lukket system.

Påtaleanalyseutvalget har samtidig merket seg at riksadvokat Tor-Aksel Busch19 både understreker og fremhever denne viktige balansegangen:

«Uavhengigheten ved behandlingen av enkeltsaker skal vi verne om. De faglige vurderinger og hensyn skal alene være styrende for avgjørelsene. Det må ikke forlede oss til å tro at enhver nytenkning om andre sider av påtalemyndighetens oppgaveløsning er et onde.»

6.3.8 Oppsummering

I gjennomgangen foran er det gjengitt faktorer, utviklingstrekk og teori som kan gi ståsteder for å vurdere hvordan påtalemyndigheten som etat bør utvikle seg.

Det er bred enighet om at kriminalitetsbildet er i endring, både kvantitativt og kvalitativt. For påtalemyndighetens del vil dette reise nye utfordringer. Påtalemyndighetens kompetanse (i vid forstand) må ikke bare være god og oppdatert, men aller helst ligge i forkant av den utviklingen man ser komme; man kan ikke som før i tiden basere seg på etablert erfaring og etablerte arbeidsformer.

Grunnleggende for hvordan en etat fungerer, og i hvilken grad den er i stand til å ivareta sitt samfunnsoppdrag, er at det skjer en kontinuerlig utvikling av organisasjonen. Hvis påtalemyndigheten skal klare å fornye seg fortløpende og ta inn over seg løpende endringsbehov, innebærer dette visse krav til organiseringen. Strategiarbeidet må forankres og på en eller annen måte gis et organisatorisk uttrykk, som er synlig både internt og eksternt.

Et sentralt spørsmål er om dagens påtalemyndighet, som etat, fullt ut er rigget på en måte som gjør at den kan møte fremtidens utfordringer på beste måte. Her er det flere sider ved organisasjon det er grunn til å se nærmere på, herunder hvilke funksjoner som bør ligge hvor. Dessuten er det en del funksjoner, og da i første rekke strategiske funksjoner, som må styrkes og forankres. Det er videre grunn til å se på forholdet mellom påtalemyndigheten og andre interessenter på justisfeltet; ikke minst har etableringen av Politidirektoratet betydning for hvordan påtalemyndigheten fungerer. I dagens etat er det også klare begrensninger for muligheten til å finne frem til, utvikle og befeste nye løsninger med hensyn til arbeidsformer, fagutvikling mv.

Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel 12.

6.4 IKT

6.4.1 Omstillingstrykk

Den digitale revolusjonen har gjort sitt inntog også på påtalemyndighetens område. Verd å merke seg er at riksadvokaten i sine siste stillingsutlysninger for statsadvokatene legger vekt på «gode IKT-kunnskaper». Det er også satt i gang lokale IKT-tiltak, som for eksempel digitale aktorater og papirløse fengslingsmøter. Forhold hos nøkkelinteressentene gir en indikasjon på hvilke IKT-utfordringer og forventninger som fremover vil bli rettet mot påtalemyndigheten. Politisk ledelse, domstolene og advokatene er sentrale pådrivere for en digital straffegjennomføring.

I statsbudsjettet for 2017 har Domstoladministrasjonen fått tilslutning til sin digitaliseringsstrategi, som går ut på at man innen seks år skal ha digitale, sømløse og papirløse rettsprosesser i Høyesterett, de seks lagmannsrettene og de tolv største tingrettene. I Høyesteretts årsmelding 2016 vises det til at «[d]et har skjedd en liten revolusjon i Høyesterett. I rettssakene er kilovis med papirdokumenter i ferd med å bli erstattet av nettbrett». Digitaliseringen i Høyesterett er ett av flere digitaliseringsprosjekt som nå skjer i domstolene. En slik satsing vil også stille krav og forventninger til at påtalemyndigheten i politiet og den høyere påtalemyndighet kan produsere, levere og presentere digitale aktorater og fengslinger.

I utkastet til ny straffeprosesslov fremheves behovet for å ta i bruk digitale løsninger både ved samhandling med andre aktører i strafferettspleien og ved digital presentasjon av bevis i retten:20

«Betydningen av digitale løsninger i dagens samfunn kan knapt overdrives. Om ikke lenge vil fraværet av generelle IKT-løsninger i straffesaksbehandlingen fremstå som uforståelig for mange, og særlig for yngre personer som har vokst opp med omfattende bruk av digital teknologi. Om det ikke foretas en opprustning, vil det kunne bre seg en oppfatning om at strafferettspleien er tungrodd og i utakt med øvrig samfunnsutvikling, noe som igjen vil kunne virke negativt inn på tilliten til systemet. Dette gjelder for de generelle saksbehandlingssystemene så vel som for kommunikasjon mellom aktørene og midler til bruk under etterforsking og rettergang. Kort sagt: Tiden er moden for en IKT-opprustning innenfor straffesaksfeltet.»

6.4.2 IKT-utfordringer for påtalemyndigheten

Det er i dag godt dokumentert at politiet og påtalemyndigheten har behov for en kraftig modernisering av hele IKT-området. I Prop. 61 LS (2014–2015) s. 35 slås det fast at det ikke er mulig å utvikle norsk politi til en effektiv leverandør av gode polititjenester uten å styrke forutsetningene for å ta i bruk moderne teknologi. Svakhetene knytter seg til ulike deler av IKT-området, herunder manglende applikasjonsstøtte til etterforsking og påtalearbeid, manglende løsning for digital samhandling i justissektoren, generell mangel på utstyr samt en eldre infrastruktur. I tillegg utnytter ikke politiet de teknologimulighetene som eksisterer i markedet på en god nok måte.

Etter at MERVERDI-programmet21, som skulle sikre et IKT-løft innen straffesaksbehandlingen, ble nedlagt i 2015, er oppgavene som skulle løses tilbakeført til Politidirektoratet. Strategien er nå blant annet å gjennomføre flere mindre prosjekt som kan gi raskere resultat for virksomheten og etterforskingsområdet. Digitalisering og utvikling av IT-støtte utgjør av samme grunn et av hovedområdene i handlingsplanen for etterforskingsløftet.

Informasjonsmengden i straffesaker øker dramatisk, hvorav størsteparten er digital. Samtidig blir kriminaliteten stadig mer kompleks og profesjonell. Det er derfor behov for å anskaffe verktøy og etablere ordninger som gjør det mulig å håndtere store informasjonsmengder på en systematisk måte. Å legge til rette for digitale arbeidsmetoder som er egnet for påtalemyndighetens behov, er avgjørende for at bevis kan presenteres med høy kvalitet, og at straffesaksavviklingen skal være effektiv.

IKT-utfordringene for både påtalemyndigheten i politiet og Den høyere påtalemyndighet synes særlig å være relatert til to hovedområder:

• kompetanse/kunnskap til å forstå og håndtere IKT-kriminalitet

• kompetanse/kunnskap/utstyr til å bruke digitale arbeidsmetoder ved saksbehandlingen og formidling/presentasjon av bevis i retten

6.4.3 Digitale arbeidsmetoder

Flere aktører i påtalemyndigheten og ved statsadvokatembetene har de senere årene gjennomført digitale hovedforhandlinger. I tillegg gjennomføres nå de aller fleste fengslingssaker i Oslo tingrett digitalt. Erfaringene og tilbakemeldingene fra aktørene har gjennomomgående vært gode. En kost–nytteanalyse av digitale aktorater og fengslinger foretatt av Politidirektoratet viser store verdsatte gevinster knyttet til

• spart tid i forberedelse

• reduserte kostnader til kopieringsmateriell

• reduserte fraktkostnader

• spart tid ved hoved- og ankeforhandling

I tillegg kommer økt kvalitet i rettsprosessen, miljøhensyn og besparelser for domstolen og advokater.

Konkrete tilbakemeldinger i evalueringen av pilotprosjektet Digitale aktorater, viser at et stort flertall av påtalejuristene ønsker å ta i bruk digital arbeidsform22. Dette forutsetter imidlertid at juristene har

• nødvending IKT-utstyr

• nødvendig applikasjonsstøtte (programvare)

• tilstrekkelig opplæring

Virkeligheten og hverdagen for påtalejuristene preges av at politidistriktene ikke har tilstrekkelig ressurser til å investere i en digital utstyrspakke og nødvendig opplæring. Tilsvarende gjelder for statsadvokatene.

Som leverandør av IKT-tjenester til etaten har Politidirektoratet påbegynt jobben med å forbedre de tekniske løsningene som gjør det mulig å forberede, overlevere og presentere straffesaksdokumenter digitalt i fengslingsmøter og ved hoved- og ankeforhandlinger. Riksadvokaten har gitt sin tilslutning til digitalisering av straffesakene, hvilket gir den nødvendige faglige forankring. I referatet fra riksadvokatens embetsledermøte i mars 2016 uttrykkes en forventning om at digital iretteføring benyttes i høyere grad.